發布時間：2022-03-06 18:25:29
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邦有關法律規定，俄國家公務員隊伍主要
由以下幾部分組成：聯邦執行機關正式工
作人員（政府及其所屬各部、局、委及總
統辦公廳所屬各單位等）、聯邦立法機關
正式工作人員（杜馬、聯邦委員會等）；
聯邦主體（相當于我國省、直轄市級建
制）地方政府執行機關正式工作人員（地
方政府及其所屬各部、局、委等）、地方
立法機關正式工作人員（各聯邦主體議會
等）；武裝力量軍官；護法機關工作人員；
其他由國家專項法律臨時指定的工作人員。
（二）管理機關。從目前掌握情況來
看，俄羅斯國家公務員隊伍實行分級管理
與部門管理并用的管理機制。中央聯邦政
府公務員隊伍由各政府機關自行管理，地
方公務員由所在地區政府管理，武裝力量
與執法機關工作人員由本系統管理。總統
辦公廳設公務員管理部門（相當于部級單
位），該部門主要負責制定國家公務員隊
伍管理政策與考核標準，定期將有關公務
員隊伍狀況（不含武裝力量與護法機關）
進行總結并上呈總統，定期組織對地方公
務員隊伍進行考核。武裝力量與護法機關
公務員隊伍的考核統一由國防部干部考核
委員會負責。
（三）公務員的分類。俄羅斯國家公
務員分為：文職類公務員、軍職類公務員
和執法部門公職類公務員。國家文職又分
為聯邦國家文職公務員和俄羅斯聯邦各主
體國家文職公務員。軍職類公務員是擔任
俄羅斯聯邦武裝力量、其他部隊、軍事
（專門）機構職務人員，他們有軍銜。執
法部門公職類公務員是擔任國家機構護法
部門公職職務人員，他們有專門職稱和等
級官銜。
（四）公務員招考錄用。掌握俄羅斯
聯邦國語，符合聯邦法律和其他法規對履
行空缺公職所必備的要求，并達到聯邦法
令規定考取該種類型國家公務員年齡的俄
羅斯聯邦公民，可根據合同報考國家公務
員。競爭者政府最高級和主要國家公職職
位的必須具有高等教育學歷，并受過有關
該職位的高級專業化職業教育；競爭首席
和高級國家公職職位必須具有高等教育學
歷；競爭初級國家公職職位必須具有中等
教育學歷。首次被國家公務員系統錄用、
包括通過提交材料應聘的公民，或轉任國
家公務員系統其他類別和專業的國家公務
員，需要通過
3－6個月試用期。試用期
結束前，國家公務員不享受職級定期晉
升。若試用結果不理想，國家公務員可根
據本人意愿回復原職，或轉任國家公務員
系統其他職位。不愿回復原職或轉任他職
者將離職。試用期滿后，國家公務員繼續
留在國家公務員系統中，則被視為通過試
用期，此后國家公務員離職根據聯邦法律
規定進行。
（五）公務員的考核。公務員考核的
目的，是評定國家公務員職業素質和擔任
相應職務稱職程度，并決定其職級晉升問
關鍵詞：政府雇員制；公務員制度；政府雇員
一、政府雇員制度
在一些西方國家的行政實務中，人們通常將包括公務員在內所有行政公務人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義理解上的政府雇員制。而狹義的政府雇員則是指政府從社會上直接雇用的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面急需的專門人才，以及打字、駕駛、維修、勤務等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權力，按照雇用合同的約定享有權利、履行義務，在一段時間內服務于政府某項工作或某一政府工作部門，他們與實行常任制的公務員共同完成行政機關所承擔的行政管理職能和事務。
根據《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》政府雇員是指：“政府根據全局性工作的特殊需要，從社會上雇用的為政府工作的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面的專門人才，他們不具有行政職務，不行使行政權力，不占用政府行政編制，服務于政府某項工作或某一政府工作部門。”政府雇員的職別分為一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三種。一般雇員是政府一般工作需要的專門人才。除具有雇員基本條件外，還必須具有大學本科以上學歷和三年以上的實際工作經歷。高級雇員是政府高層次服務性工作需要的特殊高級專門人才。必須具有碩士或博士學位、高級專業技術職稱，有較深的學術和專業造詣，在本學術界或本專業技術領域有較高知名度和較大影響，且專業技術工作業績特別突出，政府工作特別需要的稀缺人才。資深高級雇員原則上在優秀的政府高級雇員中產生。對于面向社會公開招聘、在全國或省內確實有較高知名度和較大影響、條件特別優秀的，也可以直接雇用為資深高級雇員。
二、政府雇員制與公務員制度的區別
政府雇員制是不同于國家公務員制度的公共人事制度。對兩者之間的差異，筆者將從宏觀和微觀兩個層面上進行探討。
（一）立足于宏觀層面上看
首先，政府雇員制和公務員制度的邏輯起點存在明顯的區別。從根本上來看，中國公務員制度的邏輯起點是黨政分開，是從完善國家制度層面來講的。而政府雇員制的實行不一樣，政府雇員制的實行是為了協助政府治理高難度公共事務和解決公共危機的需要，因此，政府雇員制的邏輯起點是為了滿足政府特殊時期政府特殊工作的需要。
其次，政府雇員制和公務員制度在政府人力資源法治化體系中的地位不同。公務員制度是當代中國政治制度的重要組成部分，也是我國政府人力資源法治化的主體構成；而政府雇員制只是我國政府人力資源管理法治體系有益補充。
再次，政府雇員制與公務員制度其內在精神理念有明顯區別。政府雇員制則吸收了西方國家“新公共管理”理論中的一些積極的因素。人力資源管理作為新公共管理的一個重要方面就是強調人才管理和錄用上要多樣化，而不能局限于傳統的官僚制理念。因此，政府雇員制在理念上偏于企業精神、市場理念，無論是在雇員的錄用、報酬和管理上都是采用類似于企業按照實際工作需要用合同招聘雇員的做法。而公務員制度在理念上偏向于官僚制精神，以行為規范和行政效率為理念，同時保證政府工作的和政策的穩定性和連續性。
（二）立足于微觀層面上看
國家公務員制度實施方案
一、實施范圍
根據《國家公務員暫行條例》規定及目前國家行政機關機構編制的實際情況，實施國家公務員制度的范圍包括：
(一)各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員;
(二)其他行使國家行政職能、從事行政管理活動的單位中除工勤人員以外的工作人員。
上述工作人員包括在國家行政機關中從事黨群工作的人員。
凡實行國家公務員制度的單位，不得實行企業、事業單位的職稱、工資及獎金等人事管理制度。
二、實施步驟
國家公務員制度的實施，要結合機構改革和工資制度改革，有計劃、有步驟地進行。爭取用三年或更多一點時間，在全國范圍內基本建立起國家公務員制度，然后再逐步加以完善。
一九九三年重點做好國務院所屬部門、單位實施國家公務員制度的工作;各省、自治區、直轄市人民政府及市(地)、縣、鄉人民政府機關的實施工作，由各省、自治區、直轄市根據各地機構改革的進程具體安排。
已開始機構改革的單位，實施國家公務員制度工作分三個階段進行：
準備階段。組織工作班子;進行《國家公務員暫行條例》的宣傳教育;培訓骨干;擬定本單位的具體實施意見。
實施階段。具體實施工作分三個步驟進行：第一，在確定三定(定職能、定機構、定編制)方案的基礎上，合理設置職位，將機關的職能分解落實到各個職位，明確各職位的職責任務和任職條件，制定職位說明書。第二，在對現有機關工作人員進行嚴格考核的基礎上，根據職位的任職條件，選擇配備人員;按照規定的標準和程序，確定國家公務員的職務和級別，完成向國家公務員的過渡。同時采取妥善措施，安置分流出機關的人員。第三，結合單位實際，實施國家公務員錄用、職務升降、培訓、獎勵、紀律、交流、回避、退休等項制度。
檢查驗收階段。主要是檢查驗收職位設置、職務(包括非領導職務)任命、級別確定以及其他制度的實施情況并加以總結完善。
尚未進行機構改革的單位，要結合本單位的人事管理實際，積極組織實施錄用、考核、獎勵、紀律、培訓、交流、回避、退休等項制度;職位設置、確定非領導職務和人員過渡等工作，要待機構改革開始后進行。
三、實施方法
國家公務員制度的實施，要統籌規劃，分步進行。在實施的初始階段，重點是進行職位設置、選配人員、確定職務與級別、完成人員過渡和建立國家公務員錄用、考核、獎勵、紀律、職務升降、培訓、交流、退休等項制度的工作，使新制度盡快入軌運行;對于聘任制、任職最高年齡的限制、辭退和地區回避等項制度，可根據各地區、各部門的實際情況，經過探索和試驗，積累經驗，逐步實行。
(一)關于現有機關工作人員向國家公務員的過渡。
現有機關工作人員過渡為國家公務員，必須結合機構改革，在核定的編制內和考核的基礎上，按照一定的標準和條件，履行法定的程序。過渡工作中要注意保持機關的穩定，保證機關工作的正常運行。過渡為國家公務員的人員，必須符合國家公務員的基本條件和所任職位的任職條件，確保國家公務員的素質和合理的結構。具體過渡辦法，由各地區、各部門根據實際情況確定。
(二)關于國家公務員級別的確定。
國家公務員的級別，按照所任職務及所在職位的責任大小、工作難易程度以及工作人員的德才表現、工作實績和工作經歷確定。要嚴格執行國家的統一規定。在機構改革中，確因職數限制和工作需要而作低職安排的，可按原任職務確定級別。確定國家公務員的級別，應按管理權限辦理審批手續。
對于在確定級別中遇到的政策性問題，由省級人民政府的人事部門或國務院所屬部門、單位的人事機構提出解決意見，報人事部商中央組織部審定。
(三)關于非領導職務。
非領導職務要結合機構改革，以工作需要為主要依據合理設置。設置非領導職務必須與機構規格相符合，嚴格執行國家規定的標準。擔任非領導職務要有嚴格的任職條件。非領導職務的任命，要在國家規定的職數限額內，按照管理權限和審批程序辦理。對各地區、各部門、各單位原來任命的巡視員、調研員等，要在規定的職數限額內，按國家公務員非領導職務的任職條件重新確定。
四、組織領導
國家公務員制度的實施工作，要在各級黨委和政府的統一領導下進行。縣以上地方各級人民政府和國務院各部門、各單位，要組成由黨政領導同志負責的工作班子，負責本地區、本部門、本單位實施國家公務員制度的統籌規劃和組織協調工作。具體實施工作由政府人事部門負責，黨委組織部門積極支持、參與指導。要注意研究實施工作中出現的新情況、解決新問題，切實加強思想政治工作，保證實施工作的順利進行。
附件一：國務院所屬部門、單位實施國家公務員制度的范圍
附件二：國家公務員非領導職務設置辦法
附件一：國務院所屬部門、單位實施國家公務員制度的范圍
根據《國家公務員暫行條例》和 《國家公務員制度實施方案》， 本著從嚴掌握的原則和與機構改革、工資制度改革相協調配套的精神，現對國務院所屬部門、單位實施國家公務員制度的范圍規定如下：
一、國務院各部委、直屬機構、辦事機構、部委管理的國家局及其派出機構，實行國家公務員制度。
二、國務院直屬事業單位，根據職能的不同，分別加以確定。
(一)行使政府行政職能的事業單位，列入實施國家公務員制度范圍。
(二)具有部分行政職能或受行政機關委托承擔某些行政職能的事業單位以及不具有行政職能的事業單位，不實行國家公務員制度。
三、國務院議事協調機構和臨時機構所設的辦事機構，列入實施國家公務員制度范圍。
四、國務院各部委、直屬機構、辦事機構、部委管理的國家局所屬的行使行政職能的單位，列入實施國家公務員制度范圍。具體單位由各部委、直屬機構、辦事機構提出意見，報人事部審定。
五、上述實行國家公務員制度的部門和單位的離退休干部管理機構，列入實施國家公務員制度的范圍。
六、國務院各部委、直屬機構、辦事機構、部委管理的國家局等所屬的學會、協會、研究會等社團組織，管理干部院校及其他培訓機構，不實行國家公務員制度。
地方國家行政機關實施國家公務員制度的范圍，由各省、自治區、直轄市人民政府人事部門參照上述規定的原則精神提出意見，在征得人事部同意后，由省、自治區、直轄市人民政府審定。
附件二：國家公務員非領導職務設置辦法
一、非領導職務設置原則
(一)國家行政機關非領導職務的設置，要在機構改革的基礎上，按照國家公務員制度的實施計劃逐步進行;要有利于精兵簡政、提高效率、理順關系。
(二)各級非領導職務的設置，要依據領導職務的設置情況確定適當比例限額。各級政府部門的領導職務設置，分別按國務院和各級地方人民政府組織法的規定執行;各級政府部門內設的司、局或處(科)機構的領導職務按三定方案的規定執行;三定方案中沒有規定的處(科)級領導職務的設置原則為：三人以下的處(科)設一職;四至七人的處(科)設一正一副;八人以上的處(科)設一正二副。人數特別多、下設科(股、隊)室的處(科)級機構，副職可適當增加，但最多不得超過四人。
(三)非領導職務根據工作需要設置，是實職，但不具有行政領導職責。
(四)各級非領導職務的設置，不得突破規定的比例限額。各工作部門之間、各部門內設機構之間非領導職務設置的具體職數，應根據工作需要確定，不搞平均設置。
(五)非領導職務的設置職數，上級機關應多于下級機關，綜合部門應多于專業部門。
二、非領導職務的設置規格
各級非領導職務的設置規格，不得高于所在部門的領導職務。
(一)巡視員、助理巡視員在中央、省級國家行政機關設置。省級國家行政機關需設置巡視員、助理巡視員職務的部門，由省級人民政府人事部門提出意見，報省級人民政府確定。
(二)調研員、助理調研員在市(地)級以上國家行政機關設置。市(地)級國家行政機關需設置調研員、助理調研員職務的部門，由市(地)人事部門提出意見，報市(地)級人民政府確定。
(三)主任科員、副主任科員在縣級以上國家行政機關設置。縣級國家行政機關需設置主任科員、副主任科員職務的部門，由縣級人民政府人事部門提出意見，報縣級人民政府確定。
設置非領導職務，必須嚴格執行國家有關規定。擔任非領導職務的具體人選，按管理權限報批。
為便于非領導職務人員更好地開展工作，有關部門根據其職業特點設置的有別于上述統一名稱的其他非領導職務名稱，經人事部批準可以保留，但必須與上述名稱的職務規格相一致。
三、非領導職務的任職條件
各級國家行政機關非領導職務的任職條件，必須堅持德才兼備的標準，其政治素質、業務水平、工作能力應達到相應的任職標準，身體健康，能堅持正常工作，并且具備下列資格條件：
(一)巡視員應具備大學專科以上文化程度，任副局級職務五年以上;
(二)助理巡視員應具備大學專科以上文化程度，任正處級職務五年以上;
(三)調研員應具備大學專科以上文化程度，任副處級職務四年以上;
(四)助理調研員應具備大學專科以上文化程度，任正科級職務四年以上;
(五)主任科員應具備中專、高中以上文化程度，任副科級職務三年以上;
(六)副主任科員應具備中專、高中以上文化程度，任科員級職務三年以上;
(七)科員應具備中專、高中以上文化程度，任辦事員三年以上;
(八)辦事員應具備高中以上文化程度。
國家機關新錄用人員初定職務按有關規定辦理。
對德才表現突出及少數民族地區和邊遠地區的國家公務員擔任非領導職務，經批準可以適當放寬上述資格條件要求。
其他具體任職條件，各地區、各部門可以根據各自的實際情況作出規定。
由領導職務改任同級非領導職務的，可不受上述資格條件的限制。
四、非領導職務職數的比例限額
(一)中央國家行政機關。
國務院各部門的巡視員和助理巡視員職數，不得超過該部門司局級領導職務職數的三分之一，其中巡視員不得超過40%(副部級行政機構中所設的巡視員和助理巡視員相當于本單位的正司級和副司級)。任務特別繁重、工作特別需要增加巡視員、助理巡視員職數的，應報人事部核準。調研員和助理調研員職數，不得超過處級領導職務職數的75%。
(二)省級國家行政機關。
省、自治區、直轄市人民政府設置的巡視員、助理巡視員職數，不得超過廳(局)級領導職務職數的三分之一，其中巡視員不得超過30%;調研員和助理調研員職數，不得超過處級領導職務職數的50%。
(三)市(地)級國家行政機關。
省轄市(行署、州、盟、直轄市的區)人民政府機關設置的調研員和助理調研員職數，不得超過處級領導職務職數的三分之一，其中調研員不得超過30%;主任科員和副主任科員職數，不得超過科級領導職務職數的50%。
(四)縣級國家行政機關。
縣級(地轄市、旗、省轄市的區)人民政府機關各部門，設置主任科員和副主任科員職數，不得超過科級領導職務職數的50%。
五、實施步驟和要求
(一)中央國家行政機關的非領導職務設置工作，由各部門在制定機構改革實施辦法時，按以上原則提出具體意見，經人事部核準后組織實施，具體人選按管理權限報批。
(二)地方國家行政機關的非領導職務設置工作，由各級人事部門提出實施意見，在征得上級人民政府人事部門同意、經同級人民政府批準后，在核定的職數限額內，由各部門組織實施。具體人選按管理權限報批。
(三)對各地區、各部門、各單位原來任命的巡視員、調研員，要在規定的非領導職務職數比例限額內，根據任職條件重新確定非領導職務。
(四)為保證設置非領導職務的質量，各地區、各部門要從嚴控制首次任命非領導職務的數量，綜合考核擬任對象的政治表現、思想品德、工作經歷、工作能力、行政管理水平、工作實績等情況，認真征求有關領導和群眾的意見，逐個審批。
(五)對在建立非領導職務序列工作中違反規定、放寬條件搞突擊晉升的部門和單位，要追究有關領導者的責任。上級組織、人事部門有權糾正違反規定所設置的非領導職務。
公務員過渡
現除了事業單位轉為參照公務員法管理單位外，進入公務員系統都必須進行統一的國家招考。
國家行政機關現有工作人員過渡為國家公務員，必須結合機構改革，在核定的編制內和嚴格考核的基礎上，按照一定的標準和條件，履行法定的程序。過渡為國家公務員的人員，必須符合國家公務員的基本條件和所任職位的任職條件，
(一)下列人員可作為過渡對象：
列入國家公務員制度實施范圍的單位，在機構改革三定方案確定時在編制內在職的(含下派掛職鍛煉的)具有國家干部身份的工作人員.
(二)有下列情況之一者暫緩過渡：
1、 新錄用人員見習(試用)期未滿的;
2、被紀檢監察機關或司法機關立案審查尚未結案的;
3、受行政處分尚未解除的;
4、受黨內警告處分未滿半年，嚴重警告處分未滿一年，撤銷黨內職務，留黨察看、開除黨籍處分未滿兩年的;
5、因健康原因連續一年或兩年累計病休一年以上的;
6、其它應予暫緩過渡的;
(三)有下列情況之一者不能過渡：
1、截止本單位實行國家公務員制度時，巳到達離，退休年齡的;
2、參照《國家公務員暫行條例，第七十四條規定應予辭退的;
3、被勞動教養或受刑事(管制、緩刑)處罰的;
4、因其它原因不宜過渡的;
過渡的程序：
(一)資格審查。要求過渡為國家公務員的，填寫《國家公務員審批表，由單位人事部門進行資格審查.
(二)考試、考核評定。按照過渡的標準和條件，采取領導與群眾相結合的辦法，對要求過渡人員的德、能、勤、績進行全面考核，根據其德才表現，作出綜合考核評定.
1 學生小組講授模式的理論基礎
學生參與度包括學生在課堂內外有效教學活動上所付出的時間和精力，以及大學所創造的促進學生參與這些教育活動的服務和條件。全國學生參與度調查（National Survey of Student Engagement，NSSE）的結論指出，學生在一門課程上投入的時間越多，就學得越多，學生在寫作分析和問題解決上練習得越多，就越熟練并掌握得越好，學生的參與度越高，在技能和性情方面得到的發展也就越大。本文依據學生參與度理論，試將學生小組講授模式應用于國家公務員制度課程中，來探索提高學生參與度的途徑和方法。
2 學生小組講授模式的要點
講什么。小組講授要以大綱為基礎選取部分章節知識，低年級以大綱知識為主，高年級可以圍繞大綱拓展知識，可以講授公務員制度的前沿理論和當下關于公務員的熱點問題。
怎么講。小組可用PPT形式展示，或以板書形式講授。學生更偏愛直觀感受，也可以運用一些視頻資料來展示。
誰來講。如果讓所有同學講授所有章節內容，課時顯然不夠使用，因此需要將同學分為若干學習小組，促進學習小組團隊學習，通過朋輩關系影響小組成員參與學習。具體實踐時要根據班級學生人數平均分為若干小組，每組4～5人為宜，小組分工要明確，每個成員都要分擔學習任務。通過收集整理資料、小組討論制作課件、講授、最后修改完善，來促進小組全員學習。
結果的使用。作為過程性評價的考核指標之一，小組制作講授完的PPT課件作為平時作業，要最后計入總成績。講授完的PPT課件還要繼續修改完善存檔，得分高的課件留作課程資料，歸入教學資源庫使用，為以后歷屆同學做示范模板課件，以此來激勵各學習小組。
學習小組的建立，促使學生為課程學習投入時間和精力，來準備資料。通過任務型學習小組的學習和講授，學生主動學習和完成小組任務，可以督促學生增加投入課程的時間和精力，也有利于其參與其他學習和活動。通過小組動員和朋輩互相影響，可以提高學生合作能力，融洽同學關系，利于大學人際關系良好發展，并形成良好的學風。在學習小組講授過程中，學生的能動性得以發揮，創造力得以提高，能夠做出很好的示范課件，不僅可以發掘學生的潛力，還可以教學相長。對示范課件的存檔展示，不僅肯定了當下學生的綜合能力，也鼓勵了以后的學生。
二 學生小組講授模式在應用中出現的問題
1 淺嘗輒止，似懂非懂
小組講授時對講授的知識不清楚，只是了解，沒有掌握。講授時，講授者對講授的知識不太清楚，存在照本宣科念課件的現象，對一些專業術語表述不夠準確，甚至對課件中的專業術語講授錯誤，對一些概念也沒有完全掌握，分不清兩個以上概念。例如小組在講授公務員交流的三種形式時，分不清調任、轉任和掛職鍛煉，甚至將掛職鍛煉說成掛職訓練。在講授任職和免職時也是如此，分不清委任制公務員和選任制公務員的任免。在高年級同學講授中，錯誤率較小，大多數小組能夠正確地講清楚知識點，也能夠拓展講授一些理論前沿知識。但是在新生的小組講授中，發現一個小組存在知識講授錯誤的問題，比如對公務員降職的講授，將降職的原因（不勝任現職）錯誤理解為因公務員犯錯而要降職，將降職這種對公務員的正常任用行為錯誤理解為懲戒公務員的手段。所引用的案例也并不準確，分析也不準確。
2 頭重腳輕，結構松散
小組講授邏輯結構不夠嚴謹，無重點。小組講授內容邏輯結構不清晰，頭重腳輕。比如在講授公務員晉升時，講授題目為我國公務員晉升制度的改革和完善，卻花大量時間介紹了各國的晉升制度，對我國公務員晉升制度存在的問題和相應對策介紹很少，造成整個講授內容頭重腳輕。還有的小組對講授內容重點沒有把握好，整個PPT內容沒有重點，什么都想給學生介紹，結果什么知識都是蜻蜓點水，重點知識學生卻不得而知。
3 視野有限，知識深度寬度不足
小組講授無法拓展知識，大部分小組講授的內容為書本和大綱的基本知識，對課外的學科前沿知識的拓展比較有限，尤其是新生，所講內容為大綱或課本列出的內容，無法將課本知識延伸拓展。高年級同學只有少數小組能夠超越課本，做公務員知識的延伸。大多數小組資料來源于網絡，魚龍混雜，不免有一些陳舊的資料，甚至有些資料根本就不準確。小組成員不知道甚至不會利用圖書館和權威學術網絡資料，更影響了同學對知識的拓展和挖掘。
4 全員參與不足，動力不夠
小組沒有全面動員，只是部分參與，其他小組成員出現被動聽講，甚至部分同學根本不聽的現象。雖然按照學習要求，要有小組討論，并要分工明確，合作完成學習任務。但是在對學生的調查中發現仍有同學搭便車，不參與小組任務學習，有的小組整個學習任務由小組長一人完成。這使得小組任務學習的初衷失去意義，使得小組全員參與也失效。在小組講授中，也存在同學對小組講授的漠視，他們只關注本小組的講授，其他小組講授一概不聽，他們認為同學講授不夠權威，所以根本不聽，尤其體現在高年級同學中。這不僅阻礙了學生在課堂上的參與，也會形成不良的氣氛影響認真聽講的同學。
三 學生小組講授模式的完善
1 差異講授，突出重點
對小組講授內容的安排，高年級和低年級學生要區別對待。低年級小組講授簡單部分，高年級小組可以拓展有難度的部分。大一新生剛入學，對公務員只是聽過，但對公務員制度的相關知識卻從未接觸和了解，因此對給他們講授的內容安排，要簡單明了，以基礎知識為主，按照大綱的章節內容，每組安排一到兩個小問題，并且需提前告知重點和難點，使得學習小組在任務學習中有的放矢，確保小組講授突出重點，邏輯結構清晰。對高年級的同學來講，專業課程已經學習了一部分，大學里的學習生活模式也已熟悉，知識面有所拓展，自學能力有所提高，因此可以安排相對較難的一些知識和大綱之外的知識。但是需要學習小組提前擬定講授大綱再充實內容講授，這樣能保證課堂呈現給大家的課件相對成熟，知識相對完整和準確。比如高年級小組可以講授公務員考錄制度、工資制度、養老保險制度、福利制度等專題，可以向課外以及專業學術領域拓展，結合當下現狀來講授這些問題。這樣不僅拓展了學生公務員知識的寬度，也挖掘了公務員知識的深度，促進了學生的主動參與。
2 資料準確，來源權威
在對學習小組的調查中發現，學生查閱資料的途徑有限，資料來源不夠權威和準確。不管是高年級還是低年級同學，學習小組查閱資料的手段非常單一。大多數同學獲取資料方式僅為互聯網，而且大多數同學僅限于使用百度，獲得的資料雖然內容比較豐富，但是其專業性、學術性和準確性經不起考究，有待商榷。學生將互聯網獲取的資料沒有經過仔細對比和核實，就直接用于小組講授，也就使得同學們聽到的知識準確性不夠高，不夠權威，甚至某些時候會出錯，這是對同學們的誤導。針對這種情況就需要完善學習小組資料來源的渠道，使其獲得的資料多元化、權威化、學術化、專業化。這就需要教師提前告知其去哪里查閱資料，并要求小組將資料進行核實，將來源標明在課件中，以保證資料來源準確。針對“90后”學生對網絡資源的偏愛，可以指導其去中國知網查閱，以及利用校內圖書館在線查閱。同時可以利用課程提供的參考文獻去圖書館查閱相關書籍。這樣不僅保證了資料的準確性和權威性，也便于學生更高效地投入課程的學習及完成學習任務。
3 差異分類，全員參與
小組分類要差異化對待，小組成員由同舍組成或由朋輩群體組成，這樣便于學習。為了促進小組共同學習、一起討論，分組最好以宿舍為單位，這樣朝夕相處的同學更容易一起討論學習，完成學習任務，也便于小組成員的全體參與。當然也可以以人際關系為基礎，將學習生活中關系相處較好的同學按人際關系組成朋輩小組，以此促進小組全員參與任務學習。
4 引入競爭，互相點評
小組講授要引入競爭，評比優秀小組，由其他小組的成員和老師點評，最后評分確定優秀小組。為了促進小組成員投入更多時間和精力完成學習任務，以及其他小組的成員主動參與課堂，在小組講授時，其他小組的成員和老師可以針對小組講授知識，對其成員提出問題或者質疑。小組講授結束后，其他小組代表還要點評給分，老師也要點評給分，最終根據其他小組代表和老師的給分得出最后成績，作為平時成績計入學科總成績。這樣各小組形成競爭態勢，通過榮譽激勵和高學分來促使同學投入本課程更多的時間和精力，提高各小組成員學習參與度。同時教師的提問和點評也使教師參與其中，學生講授并非老師一旁觀望，而是時刻關注進度和過程，同各小組一起參與課堂學習。
5 修改完善，留存展示
為了更好地促進學生對課程的有效投入，學生的參與不能終止在學生小組講授的結束，應將講授結果作為學生的平時作業計入課程總成績。學習小組講授完的課件和資料難免有不足之處，因此小組講授完之后，必須根據同學和老師的點評繼續修改完善之后，才能作為平時成績計入總成績。同時，被評為優秀的小組要將課件和資料存檔示范，為以后的同學展示或當作以后教師的課件上課使用。小組對課件的修改完善，主要是為了保證所講授的知識正確無誤、有邏輯性、重點和難點突出。尤其是對低年級同學的課件資料更應如此要求，對高年級同學制作的課件資料，除了這些基本要求之外，更應注意其學術性和知識的深度及廣度。存檔留作示范的課件，不僅激勵了當下同學，同時也為以后的同學樹立了榜樣，鼓勵了以后的同學。
（湖南師范大學，湖南 長沙 410081）
摘 要：歷經20年多年的建設，具有自身特色的中國公務員制度已漸趨成熟和完善。先期而行的行政執法類和專業技術類公務員試點、近期確立的司法人員分類管理之制，彰顯出了分類管理的必要性和重要性。本文認為，優化行政執法類公務員管理制度應采取以下措施：設置獨立的職務序列，進一步細化職位；實行有針對性的信息化管理，確立科學合理的薪級工資制度；加強相關的制度構建與銜接，進一步提升行政執法類公務員管理的法治化水平。
關 鍵 詞：分類管理；行政執法類公務員；職務序列；薪級工資
中圖分類號：D630．3 文獻標識碼：A 文章編號：1007－8207（2015）01－0070－05
收稿日期：2014－10－31
作者簡介：鄒麗君（1968—），女，湖南祁陽人，湖南師范大學法學院講師，西南政法大學博士研究生，研究方向為憲法與行政法學、公務員法學、法律史。
公務員制度的建立是國家人事管理法制化、科學化、現代化的標志。發展至今已有百余年歷史的西方公務員制度，經過多次改革更加規范和成熟。歷經20多年的建設，具有自身特色的中國公務員制度亦日臻完善，特別是《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）正式實施以來，我國公務員法律法規體系已基本形成，公務員管理機制逐步健全，公務員的素質、能力和作風建設得到了加強。分類管理改革是公務員制度建設的重點之一，黨的十八屆三中全會明確提出了“加快建立專業技術類、行政執法類公務員和聘任人員管理制度”的任務。近期的司法體制改革亦確立了司法領域的分類管理制度，即對法官、檢察官不再沿用普通公務員管理模式。近幾年，作為分類管理改革的一部分，行政執法類公務員管理制度改革在有關部門和地方進行的試點工作均取得了初步成效。本文基于現行法律關于行政執法類公務員的制度設計，在總結該類型公務員制度改革試點經驗的基礎上，提出了進一步加強和完善行政執法類公務員隊伍建設、實行精細化管理的構想。
一、現行法律對行政執法類公務員管理制度的設計
分類管理是現代公共職位分類管理的基本要求，是實現科學管理的前提和基礎。通過分類管理制度可以為各類公務員設計不同的職業發展路徑，拓寬其職業發展空間，呈現各類公務員職業發展的規律。分析公務員分類管理制度的發展歷程后發現，大部分發達國家和地區都構建了成熟的公務員分類管理制度體系并取得了良好成效，以美國為代表的職位分類管理制度和以英國為代表的品位分類管理制度在經歷了各自漫長的制度設計、變遷、創新過程后，呈現出兩者的分類界限不清晰、利弊互避、類型互補的傾向。順應社會分工逐步細化之發展態勢，立足于傳統人事管理制度，我國漸次構建起了具有“本土性”特征的職位分類制度。1993年，國務院頒布的《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《條例》）第8條第2款規定：“國家行政機關根據職位分類，設置公務員的職務和等級序列。”從法律層面確立了我國公務員職位分類制度的肇始，然而，其職位類別的劃分體現得并不明顯，行政機關公務員的職務序列也呈單一化的特征。有關公務員領導職務與非領導職務之“是否承擔領導職務”的簡單分類標準無法體現職位性質與工作特性，不平衡的非領導職務設置更是難以適應隊伍基數較大的行政機關管理之需，而且這種分類只體現了公務員職務級別高低的縱向性，沒有橫向的分類，行政管理工作的復雜性、行政層級與工作崗位的多重性和多樣性無法凸顯，［1］制度設計仍然沒有脫離“官本位”的思路。2005年頒布的《公務員法》在承襲《條例》既有內容的基礎上，針對原來制度設計的不合理之處進行了創新，明確規定分類管理是我國公務員管理的一項基本原則。《公務員法》第14條規定：“國家實行公務員職位分類制度。”“公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。”首次從法律層面將專業技術類和行政執法類公務員單列成類，外顯了各類型公務員之殊異，有助于提高公務員管理的針對性和科學性。《公務員法》對綜合管理類的非領導職務序列進行了列舉性規定，專業技術類和行政執法類公務員的職務序列卻未能得以明確列舉，僅被以“綜合管理類以外其他職位類別公務員的職務序列，根據本法由國家另行規定”簡單述之。制度設立的初衷旨在改變公務員“大一統”的單一管理模式，然而分類設計仍存在過于簡單、原則性強之缺憾，職位分類僅僅是一個非常粗線條的框架，相關的細節性規范明顯缺失，必然導致各地區、各部門按照各自對法律的理解進行職位設置與選拔人員以及地區規范、選拔標準不一致等等。因此，制度在實踐運行當中難以達到理想的預期，況且，現實中的公務員隊伍主要由綜合管理類公務員構成，公務員隊伍中90％是科級以下干部，60％在縣以下機關工作，職業發展空間、職務晉升通道受限，分類管理制度之優勢尚未真正得以彰顯。
二、行政執法類公務員試點改革經驗
按照新制度經濟學理論，制度發展存在自我強化的傾向，從而形成的“路徑依賴”制約著制度變遷過程。我國公務員分類管理制度的發展亦無法避免制度自身的自我強化，導致制度運行的成本增加，難以發揮制度的優越性。受制于政治、社會發展、歷史文化傳統等諸多因素以及制度具體操作與運行的復雜性、技術性、規范性等，分類管理制度在實施初期曾暴露出投入大、程序繁瑣、結構復雜、難以接受等缺點。制度設計的優勢無法被多數利益相關者認同，制度預期收益不甚理想，制度創新也在一定程度上受阻。近年來，中央有關部門選取公安和國家安全機關開展了專業技術類公務員管理試點工作，選取質檢、工商、稅務等系統開展了行政執法類公務員管理試點工作，選取深圳市開展公務員分類管理綜合試點工作。2010年2月，深圳市全面啟動改革，對職位類別進行了全新劃分，具體為：將原來單一的綜合管理類公務員職位類別分而列之，行政機關的公務員職位被劃分為綜合管理、行政執法、專業技術三類，凸顯了各職位類型的工作職責、職務序列、升降機制以及工資制度等方面的差異性，構建起了不同職類分途發展的基本模式。依據“四五”改革綱要，①司法體制改革亦明確了“推進法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理”，［2］以改變長期以來沿用的普通公務員管理模式，凸顯司法職業特點。改革選取上海市、湖北省、吉林省、青海省、廣東省、海南省進行試點，并由上海市率先“破冰”。
從行政執法類公務員改革試點的情況看，按照《公務員法》總體框架，試點基于職位的特殊性設計具體內容，涉及的職位主要是履行監管、處罰、稽查等執法職責的職位，試點中適用的行政執法類公務員稱謂不一，包括工商系統的“企業注冊官”，質檢系統的“質量技術監督官、檢驗檢疫官”，深圳市的“執法員”等。試點改革提供的經驗主要有：一是設立了單獨的職務序列。按照試點制度設計，江蘇等五省（自治區）的質量技術監督系統從事法規、標準化、計量、質量管理、質量監督、特種設備安全監察、合格評定、執法稽查等業務工作的公務員，被聘為七至一級質量技術監督官，檢驗檢疫系統內從事與執法相關工作的公務員被聘為七至一級檢驗檢疫官，各級公務員分別承擔重要程度和難易程度不等之工作職責，尤其是一級官被賦予了全面的本專業領域質監業務的技術管理權，承擔重要、疑難質監業務工作以及對下級質量技術監督官的業務指導工作。深圳市的行政執法類職務統稱為執法員，一般分七個職級，均為非領導職務，職務設置不受機構規格限制，一、二級執法員實行職數管理，三級執法員以下職務不設職數限制。公務員主要依據個人年功積累和工作業績晉升職務，給市、區、街道和基層所、站的行政執法類公務員提供了均等的職業發展機會和發展空間。［3］同時，晉升的路徑較為清晰、平穩，沒有明顯的最終發展高度差異。二是探索建立了薪級工資制度。深圳市按照“職務與職級并行”的思路建立了薪級工資制度，并與公務員的住房、保健等福利待遇掛鉤，與現行公務員工資水平進行比照，薪金制度簡化了工資構成，確定薪級工資為工資總額；按照綜合平衡的原則確定了薪級與行政執法類公務員各職級的對應關系，即每個職級對應若干個薪級，根據個人年功積累和現實表現情況，每年年度考核稱職以上等次的，可在其職級對應的薪級范圍內晉升一個薪級，實現了公務員工資福利待遇的穩步增長，絕大部分行政執法類公務員在退休前可以晉升到二級執法員，大致能夠享受到綜合管理類副處以上公務員的薪酬待遇。三是確立了行政執法類公務員的招聘制度。行政執法類公務員可以采用公開招聘的方式選任使預設選拔人才的范圍更大。結合行政執法類職位的特性和需求，招聘考試的內容側重于考察報考者執法的基本素質和處理實際問題的能力，以行政職業能力測試、行政執法基礎知識等為考試科目，凸顯了職位的專業化要求。四是平衡了與公務員其他制度的對應、協調關系。行政執法類公務員試點改革的制度設計有效對接了聘任、考核、培訓、交流等其他公務員制度，區分了委任制和聘任制兩種情況，即原屬試點單位的非領導職務公務員統一套轉為行政執法類公務員，新進入行政執法隊伍的人員采用聘任合同管理方式。
三、行政執法類公務員管理制度優化策略
“大一統”的公務員管理模式壓縮了公務員的職業發展與待遇提升的空間，阻礙了公務員專業化水平的提高；行政執法類公務員改革以“為公務員開辟專業化發展道路，拓寬更為合理的職業發展空間”為著力點，得到了社會各界的認可，然而試點改革仍難逃制度之弊，實際運行的結果并不盡如人意。比如：對一、二級執法員嚴格的職數限制仍然為大多數公務員設置了職業發展的“天花板”，造成了執法類公務員現實發展的“瓶頸”；年輕公務員也因此會產生晉升無望之感，導致其工作積極性和工作熱情受挫。在薪酬制度設計上，現有的薪級設置級數偏少，總體上少于綜合管理類的級數，直接制約了執法類公務員職級工資提升的空間；并且經過套改后，不同薪級之間無較大差距，正處級公務員套轉執法員后，其原本工資水平就已達到或超過一級執法員的頂薪水平，會使其產生職業發展前景喪失之感；對行政執法類公務員的跨職類流動設置嚴格的制度障礙和交流代價也有失公允。①因此，吸納先行試點部門和地區的分類管理經驗，對行政執法類公務員進行制度層面的優化設計十分必要。
⒈設置獨立的行政執法類公務員職務序列。按照現行的法律制度安排，只有綜合管理類職位明確設置了領導職務和非領導職務的各自序列體系，各級職務實行職數管理，其他類公務員尚未設置法律層面的獨立職務序列。上海司法改革方案提出，“實行法官、檢察官單獨職務序列管理，核定法官、檢察官員額，計劃用3—5年時間，實現司法機關各類人員分類管理，促進隊伍專業化、職業化。”［4］
司法改革后的法官、檢察官助理或初級法官、檢察官應有單獨的職務序列和晉升通道。行政執法類公務員可統一設置含七個職級的職務序列，職務仍沿用試點中的“執法員”稱謂，除少數較高層次職務外，其他層次職務不受職數限制，并適度擴大一、二級執法人員職數，給大多數公務員創造職業晉升的機會；明確各層級職務的非領導職務屬性，且上下級之間不存在隸屬關系，以保障執法員執行公務的獨立性。職級晉升以客觀公正為原則，依據年功積累和工作業績情況進行合理考量，提高晉升的透明度，以最大限度激發公務員工作的積極性，切實達致職務與職級并行之預期目標。
⒉進一步細化行政執法類職位。為實現人崗相適，不斷增強選人用人的科學性和精準度，行政執法類職位可以進行職組、職系歸并，同時亦需進一步具體細化。可以在行政執法類職位中單列出“行政執法類專業執法職系”，把執法隊伍中諸如食品執法、特種設備執法、藥品執法、醫療執法等專業要求較高的職位納入其中，以更精細化的管理激發公務員的創造力，提高其執法效能和公共服務水平。同時，需繼續探索實施職位說明書制度，明確規定職位的入職資格和方式、主要職責、適用范圍、職務序列、薪酬待遇等，并且統一規范職位說明書，適時向社會公開，保持職位說明書的穩定性。
⒊實行有針對性的信息化管理。行政執法類公務員的優化配置與動態管理需要創新性的管理理念、手段和模式，先進、開放性的信息化管理方式有助于提高管理效率，降低管理成本。借助完善的公務員管理信息系統，公務員主管部門可以對各類機關進行信息采集，并且逐步匯集形成公務員基礎信息庫，進而對公務員的信息進行綜合分析和全面利用，準確把握公務員隊伍狀況和發展趨勢，為公務員管理部門提供決策、管理的依據；同時，優化和重塑管理業務流程，減少和消除各管理環節之間的間斷，增強管理職能運行的協調性、準確性，促成公務員管理職能從事務管理向戰略管理的轉換，提高行政執法類公務員隊伍管理的科學化、規范化、信息化水平。
⒋確立科學合理的薪級工資制度。合理的薪酬制度是實行公務員科學、高效管理的動力機制和激勵機制。依據心理契約理論，提供公平的報酬是組織對公務員承擔的責任，否則會影響公務員的工作滿意度。［5］我國公務員管理體制的一個突出特點是工資待遇與職務掛鉤，大多數普通公務員晉升機遇較少，待遇偏低。
現行的公務員薪酬制度無法呈現專業分工與業務分類對薪酬待遇的不同需求，難以彰顯不同職位公務員的專業化特點，因此，改革現行的公務員工資體系，探索建立類別工資制是公務員薪酬制度建設之著力點。在兼顧效率與公平的公務員分配模型的基礎上，可以弱化職務在工資內的構成，強化類型級別在工資、福利等方面的作用，確立年功在分配中所起的決定性作用，注重工資確立的合理性和平衡性以及工資立法決策過程的透明度。司法改革后的法官、檢察官將實行適應司法職業特點的薪酬制度；綜合管理類公務員繼續實行目前的工資制度；行政執法類和專業技術類公務員可以確立結構相對簡單的薪級工資制度，同時適當增加薪酬的等級，擴大不同薪級間的級差和數額，并根據考核情況逐年對工資予以動態調整，使公務員的薪酬待遇得以穩步提升。這樣，既能體現公務員群體內部的公平，在公務員體系內部形成有效的競爭機制，也有利于公務員工資的外部競爭。
⒌加強相關制度的構建與銜接。行政執法類公務員管理制度改革明顯提升了公務員的專業化水平、服務意識和執法效率，但是制度和機制還存在一定程度的缺陷，需要將一些相關制度細化和有效對接，以構成符合職類特點的制度體系。在用人機制上，可以采用單獨招考方式選拔新入職的行政執法類公務員，基于職位之間的差異性對入職者提出更為精準的職業素質要求，以申論、行政職業能力測試、《行政執法素質測評》等為考察內容，同時進一步細化考試的具體內容、要求、組織、程序等等；對相關職位新入職的公務員實行聘任制，以靈活、便捷的聘任合同管理方式激發公務員工作的積極性；堅持平時考核和定期考核有機結合的原則，克服現行考核制度缺乏明確、可行、有效的測評辦法以及考核走過場等積弊，針對不同層級和崗位的特殊性設計績效考核標準和辦法，細化評價指標體系，全面考量行政執法類公務員的素質能力、知識水平和行為能力。此外，仍需加強與行政執法類公務員的職位特性相匹配的晉升、培訓、交流等制度建設，使公務員制度體系更趨完善、合理。
⒍進一步提升行政執法類公務員管理的法治化水平。行政執法類公務員管理制度改革關涉的范圍較廣、調整的利益關系復雜，相關試點系統和地區分別頒行了制度運行規則，為改革的順利實施提供了依據。比如：深圳市頒布實施了《行政機關行政執法類公務員管理辦法（試行）》，就行政執法類公務員的招聘、培訓、交流、晉升和薪酬待遇等一系列改革措施進行了規定。2013年，國家公務員局起草了《行政執法類公務員管理暫行辦法》和《專業技術類公務員管理暫行辦法》。待條件成熟時還要適時修改《公務員法》中與之相關的條款，以進一步健全行政執法類公務員的法律保障機制。
總之，行政執法類公務員是行政機關中直接執行法律和公共決策、提供公共服務的“特殊職業者”，《公務員法》有針對性地對公務員職位重新進行調整和設置，單列出行政執法類和專業技術類職位，建構起行政執法類與綜合管理類、專業技術類平行管理、特色運行的發展模式；給不同類型的公務員設計了符合自身特點的職業發展路徑，拓寬了公務員的職業發展空間，提供了公務員均等、公平的職業發展機會，實現了管理的精細化和科學化。一些部門和地區的行政執法類公務員改革試點顯示出了預期制度績效，然而還有諸多體制、機制因素使既往的改革無法“盡善盡美”。基于職類特點和履職要求，改革行政執法類公務員管理制度仍需著力于公務員的專業素質建設，在進、出、管、評等機制方面的改革應更加具有針對性，同時與之相關配套的社會綜合改革支持亦需及時跟進，這樣，才能更好地助力于分類管理制度建設，真正達致公務員分類管理的目標。
參考文獻
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英國公務員管理的法律建設情況，我國有關部門及專家學者，曾多次組團赴英進行考察，通過書刊等形式積累了許多這方面的情況和資料。但對英國公務員績效評估制度，缺乏深入細致的專題考察，也沒有注意收集有關這一制度的詳細資料。為了更好地借鑒國外對公務員評估的有益做法，完善我國公務員的考核制度，改進公務員隊伍的考評工作，我們以公務員績效評估為核心內容，赴英國進行培訓考察。現將英國公務員績效評估制度的概況綜述如下：
（一）領導公務員績效評估的機構從英國執行公務員績效評估制度的實踐可以看出，只要有得力的領導機構去組織實施，制度規定就能落到實處，發揮其應有的法律效力；如果沒有專門人同負責組織落實，制度所規定的內容就會流于形式，達不到預期的目的。
英國公務員績效評估制度，所以能取得比較明顯的效果，關鍵在于有專門的評估領導機構，負責該項制度的組織實施。英國績效評估制度的領導機制，中央政府和地方政府實行兩種不同的領導模式。中央政府實行“內設管理機構”的模式，就是在內閣辦公廳內部設置管理機構，主要由錄用評估署負責，公共服務與科學辦公室、公務員專員辦公室和財政部配合。每年評估工作的部署和安排，由錄用評估署下屬的人事部負責。開展評估的具體事項，由各單位的人事部門和公務員的直接管理者負責，如涉及工薪問題，還要同財政部和工會協商。在英國地方政府的工作人員雖不屬于公務員范圍，但按地方政府的法律規定，每年也要進行一次績效評估。地方政府實行“組閣式”模式，就是地方政府在每年的年底，對該政府的工作人員進行績效評估，評估的組織領導工作由“評審團”負責。地方政府工作人員績效評估評審團的成員由四部分人員組成：一是本部門的最高負責人；二是實際執行人員；三是工會的負責人；四是被服務的第三方人員。評審團負責地方政府工作人員績效評估的部署、檢查、監督、復議等工作，評估報告由被評估者的直接管理者撰寫。
這兩種領導模式，都有利于加強政府對公務員績效評估工作的領導，保障績效評估制度有組織、有領導地落實。但這兩種領導模式相比之下，也各有利弊。中央政府內設管理機構的領導模式，因是中央政府的常設機構，相對穩定性較強，反映政府和管理者的意志比較突出，但體現公開和民主的程度要稍差一些；地方政府組閣式領導模式，因評審團由多方面人員組成，能夠比較客觀地反映被評估人的真實表現，體現公開和民主的程度比較好。但是，因評審團是地方政府的臨時性組織，相對穩定性和持久性要稍差一些。盡管如此，本次考察的實踐證明，這兩種領導模式，都為搞好績效評估工作，起到了較好的組織保障作用。
（二）開展公務員績效評估的內容國家公務員因所在的部門各異，所從事的職業各不相同，故對每個公務員績效評估的內容不可能都一樣，對擔任領導職位的公務員、對政務類的公務員、對事務類的公務員以及對專業技術類的公務員，在確定評估內容時會有不同的側重，但凡是能夠量化的都要評估數量和質量。一般績效評估的內容，主要是指對公務員共性的素質要求。英國在公務員隊伍建設中重用通才，這就決定了績效評估的內容比較廣泛，主要有十個方面的素質要求：（1）觀察和分析問題的能力；（2）溝通與交流的能力；（3）崇尚客戶的意識能力；（4）宏觀決力；（5）處理人際關系的能力；（6）領導和管理的能力；（7）組織意識的能力；（8）高效率工作的能力；（9）計劃與組織能力；（10）全局意識能力。這十個方面的評估內容都比較抽象，難以用現代化的科學手段加以量化，給評估標準的掌握帶來了一定困難。他們目前也在積極探索，力求使公務員績效評估的標準，更科學、更合理和更規范，簡單明確，既便于掌握，又便于執行。
（三）組織公務員績效評估的程序英國在公務員績效評估工作中，特別重視程序的科學性。他們不是簡單地把程序視為評估的先后順序，而是作為公務員績效評估制度的一個重要組成部分，精心慎重地進行合理安排。綜合英國的總體情況，公務員績效評估基本上有六個程序：
1、部門制定年度目標。公務員所在部門根據擔負的政府職能，制定全年的工作目標，提出質和量的要求，分析實現目標的可行性，實現目標的具體做法。部門擬定年度目標，管理者要與工作者共同商量，經過反復研究論證，取得一致共識后才能最終確定下來。在討論醞釀過程中，對年度目標中的內容，無論是管理者還是工作者，都有權充分發表自己的見解。年度目標一但定下來后，任何人都要無條件地執行，成為這個團體共同努力實現的目標。
2、個人制定年度目標。公務員依照部門的年度目標，根據個人所擔負的職務，進行目標任務分解，制定出個人的年度目標。要寫明自己實現個人年度目標的有利條件和不利因素，以及準備采取的必要措施。
3、年中對照檢查本人年度目標落實情況。在當年的6月份，部門的管理者，要與工作者一道，對本人年度目標的落實情況進行檢查，哪些目標實現了，哪些目標沒有達到，主客觀原因有哪些。要針對那些沒有按期達到的目標，管理者與工作者商定下半年的改進措施，起到對本人年度目標的監督作用。
4、自我寫出評價材料。到了年底，工作者本人按照績效評估的統一安排，對照本人年度目標寫出年度評估材料，完成目標總體情況，包括自己認為成功的地方在哪兒，需要進行改進的地方在哪兒，本人關心的難點在哪兒等，參照總體行為準則，客觀地對自己進行評價。
5、管理者寫對被評估者的評價報告。直接管理者，經常接觸被評估者，容易進入評估者的角色。本部門每個工作人員全年的工作業績，對部門整體目標的影響，服務是什么水平，靈活、判斷和執行能力，管理者要客觀地作出綜合評價。管理者要與工作人員本人，對評估結論反復進行協商，多次交換意見，正式寫出評估報告，報上級人事部門審查備案。
6、被評估人向上級提請評估復議。當被評估人對管理者作出的評估報告有爭議時，可以向管理者的上級提請評估復議，但要闡明理由和事實。管理者的上級接到評估復議申請后，要組織專門人員進行調查核實，如果發現管理者的評估報告確有不當時，可與管理者商議重新修改評估報告。如果管理者的評估報告符合實際，上級復議人員要向被評估人講明調查核實的情況。被評估人向上級提請評估復議，并不是每個被評估人的必經程序。據英國有關方面負責人介紹，被評估人向上級提請評估復議的，各部門都是比較少的，但為了確保評估報告的公正和真實，設立這一程序是必要和應該的。
（四）實施公務員績效評估的標準英國在實施公務員績效評估過程中，為了比較準確和客觀地反映每個公務員在一年中工作狀況的優劣程度，無論是中央政府公務員的績效評估，還是地方政府工作人員的績效評估，都規定評估的不同檔次。從全國的情況來看，大體分為三至七個不同檔次，多數部門分為五個檔次。現主要介紹在英國有代表性的以下三種類型：
第一、內閣辦公室式的分檔法。英國內閣辦公室制定的公務員績效評估標準，在全國有一定的普遍性和代表性。內閣辦公室把評估標準分為五個級別檔次，即：一級最出色；二級比較出色；三級能夠達到圓滿程度；四級需要改進；五級業績不佳，不能接受。在公務員績效評估過程中，公務員的直接上級按照評估的內容，根據被評估人一年的業績表現，用打分的辦法，在五個評估標準中，確定其中的一個級別檔次。
桑德蘭市政府工作人員的評估標準與內閣辦公室的評估標準基本類同，也是分作五個級別檔次，即：A檔為工作出色；B檔為工作比較出色；C檔為適應本工作；D檔為在了解適應工作；E檔為工作不令人滿意。
第二、公務員學院式的分檔法。英國公務員學院的管理與中央政府部門的管理有所不同，管理者對工作人員的績效評估標準也略有區別，他們把評估標準分為四個級別檔次，即：一級為杰出，能出色完成工作目標，高于要求標準；二級為高效，某些工作超出目標要求的標準；三級為有效，能在本崗位達到所有的目標要求；四級為不佳，有許多方面達不到目標要求，需要別人協助。
第三、貿工部式的分檔法。英國留工部對工作人員的績效評估標準，比其他部門分得更細一些，他們把評估標準分為七個級別檔次，即：一檔為1級，工作杰出；二檔為2級加，工作比較杰出；三檔為2級，超出工作標準；四檔為3級加，剛剛達標，沒有失誤；五檔為3級，剛剛達標，偶有失誤；六檔為4級，達不到標準；七檔為5級，工作不能被接受。貿工部雖然把評估標準定為七個檔次，但仍是由前述的五級標準演變而來的。
無論被評估者所在部門采取哪種評估標準，管理者作出的評估結論，都要先同被評估者本人見面，然后再報管理者的上級。要充分體現評估是一個全公開的過程，也是一個相互溝通的過程。
（五）公務員的績效評估與晉職加薪掛鉤英國公務員績效評估制度之所以能夠長期持久地堅持下來，很重要的一個原因，在于它不僅僅是一種精神激勵，而且同被評評估者個人的發展前途和物質利益掛鉤。這就使管理者與被評估者雙方，都增強了貫徹執行績效評估制度的自覺性和主動性。
英國公務員績效評估制度，中央政府部門與地方政府在掛鉤內容、掛鉤形式和掛鉤幅度等方面并不完全相同。中央政府部門普遍與加薪掛鉤，并不直接與晉職掛鉤，只是可以作為職位升遷的依據，在職位有空缺時，優先加以考慮。地方政府則直接與晉加薪掛鉤。
中央政府：以內閣辦公室和貿工部為例，內閣辦公室規定，在公務員績效評估中，當年被評為一級的，在第二年加薪1000英鎊，二級的加薪500英鎊，三級的加薪100英鎊，四、五級的不能加薪。貿工部規定，在公務員績效評估中，當年被評為一檔的，第二年加薪6%，二檔的加薪4%，三至五檔的加薪2%，六至七檔的不但不加薪，有的還要被辭退或解雇。
地方政府：以桑德蘭市為例，政府工作人員在績效評估中，被評為A檔的，要在當年內提升，工資增長6%；被評為B檔的，要在第二年內提升，工資增長4%；被評為C、D兩檔的，職位不升，工資增長2%；被評為E檔的，職位不升，工薪不增。
人事行政制度是我國的一項核心制度，改革開放以后，我國的政治體制改革的著力點也是對傳統人事的改革。十報告提出，要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。這體現了我們的政府管理要與時俱進，與國際接軌的客觀要求。因此，“無論是制定政策、提供服務還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務員的精明強干積極主動”。這也就是說，我們可以積極借鑒彼得原理和帕金森定律，不斷完善我國的公務員管理制度。
第一，我國公務員制度取得的成果。
2006年1月1日正式實施《中華人民共和國公務員法》，自此開始，中國國家公務員制度正式建立。與此前施行了10多年的《國家公務員暫行條例》相比，公務員法在公務員的范圍、權利與義務獎懲、任用和管理等方面，都有了比較完備的制度規范，明確把完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理干部隊伍作為機構改革目標的重要組成部分。總之，公務員制度的實施，使政府機關人事管理基本實現了由適應計劃經濟的管理體制轉向社會主義市場經濟新體制的歷史性跨越。
第二，我國公務員制度存在的主要問題。
一是管理方式落后。目前我國的公務員評價與考核機制還不完善，集中表現在：⑴缺乏系統的理論支持和指導，實踐中有一定的盲目性；⑵缺乏統一規則，如統一的工資管理體制和工資標準缺乏靈活性，政治系統難以吸納急需、市場競爭激烈、價位高的特殊專業人才，職位決定工資、公式化的工資增長規則難以調動公務員的積極性和創造性；⑶績效指標難確定，在考核制度上，缺乏客觀量化的考核標準、科學的考核方法和專業化的考核人員，難以對公務員的工作能力和實際作出準確的評價；⑷績效評估的多維度體系不夠健全，實踐中往往側重于內部的考核，缺乏群眾的評估，考核結果還不能做到既起激勵作用，又能有力地約束低效率的行為。
二是激勵機制不健全。由于公務員的終身制，阻礙了競爭機制發生作用。各國公務員制度都明確規定，公務員“無過錯不受免職處分”保護公務員的權益，保證政府行政管理的連續性。但這也使公務員產生了“端著鐵飯碗”的感覺，認為只要不犯大錯，就可以一輩子干下去，久之，就產生了惰性，工作沒有積極性，做一天和尚，撞一天鐘。
二、人事行政組織的病相及其原因分析
第一，現代人事行政機關的組織病相及其原因分析。
帕金森指出：“‘所要完成的事情，其重要性和復雜性的增加與所要耗費的時間成正比’這一事實已經得到了廣泛承認，但是，人們卻很少注意它的廣泛影響，特別是在公共行政領域方面。”實際上，官員數目和工作相互之間完全沒有關系。帕金森定律概括為兩條：其一是增加部屬的法則，其二是增加工作量的法則。帕金森認為：下屬的人數必須是兩個或兩個以上，這樣才能使每個人都適當地處在一種擔心別人晉升的狀態之中。帕金森提出，當行政官員對他們自己的工作量感到過重時，對此問題所采取的措施是受動機規律引導的，即“一個行政官員想增加的是下級而不是對手，”其目的是為了減少組織中的競爭對手，同時增加部下也可以提高該官員自己的地位。這就是所謂的第一法則――增加部屬的法則。
帕金森指出，由于職位上的工作量不變（或略微增大），而人員卻大幅度地增加，這就決定了下屬行政官員們必須互相合作地從事工作。對于以前只需要一兩個人就可以做完的事情，如果分解之后，人為地增加了許多工作量，從而便需要由許多行政人員來共同分擔。
帕金森認為，從本質上來看，機構臃腫的根源來自于組織機構上層中一位掌權者的“妒忌病”，這位二流水平的領導，想方設法使自己的部下成為三流水平的人，而三流水平的第二級領導也在努力地把自己的下級變成四流水平的人，如此類推，組織機構便認可了自身的平庸，也不再想與其他強的組織機構競爭。
帕金森定律（Parkinson’sLaw）下的人事行政組織病相：
一是行政首長喜歡增加用人，以顯示出自己的權威。
二是機關年代越久，職員的素質將產生職高素低的現象，因為機關首長不喜歡用比自己才能高的人。
三是管理層沉淀著大量的閑職人員，組織呈現倒金字塔機構。
美國管理組織學家彼得與記者霍爾在1969年合作出版了《彼得原理》一書。該書的作者認為，不稱職的是人類社會的一個普通現象，每個組織都充塞著不稱職者。“在實行梯層等級組織中，組織的每一個成員都趨向于晉升到他所不能勝任的層級。”這個觀點便成了組織理論中的“彼得原理”。彼得指出，帕金森揭示了科層組織中的人浮于事現象，但沒有找到產生這一現象的根本原因，彼得認為組織效率低下的真正原因是不稱職者的積聚，是因為等級制的組織不斷地把人們提拔到力不從心的工作崗位上的結果。假如每個人都降一級，做力所能及的工作，就可能達到更大的工作效率。不稱職不僅造成效率低下，而且使機構臃腫不可避免。作者指出，在政府機構這個龐大的相互制約的科層組織系列里，不稱職者比比皆是，資本主義和社會主義國家都有冗員和不稱職者積聚。彼得原理指出社會上各種組織體系均發現成員有能力不足的病相，也就是庸碌者多而人才少，才能不足而無法勝任工作，終至組織退化的現象。
彼得認為，有兩種主要的方法可以使組織成員更快地被提升到其無力勝任的那一級職位上，這兩種方法分別被稱之為“拉”和“推”。在他看來，所謂“拉”的方法，就是指“組織成員通過與等級制度中其職位在其上面的一個人的血緣、婚姻或熟人關系”而得到提升；而“推”的方法則常常從組織成員對培訓和全面的自我完善那種變態的興趣中顯示出來。 在彼得看來，“推”的作用被夸大了，因為在實際情況中，“推”的力量常常被“論資排輩”的反作用力所抵消；而相對來說，“拉”的方法受論資排輩的影響當然要小得多。
彼得原理下的人事行政組織病相：
一是人事任免與升遷多依靠恩惠關系。
二是首長與主管均樂于提拔奉獻唯謹的下屬
三是員工任職的過程中，才能遞減現象，趨于不能勝任的工作。
概觀以上理論，可以看出層級組織機構自發膨脹的“基因”源于一個不完善的人事任選制。彼得原理揭示了組織存在著金字塔上移的趨勢，在等級制度的組織里每個人都崇尚爬到其能力所不及的階層。而一旦不稱職者占據組織中的領導崗位，那么一個臃腫的機構和過多的冗員便不可避免。由此觀之，如何構筑一個合理的人事選拔制度，比起不斷的陷入精簡機構的怪圈更具有其現實的意義。
第二，人事行政組織病相的深沉原因分析。
當前人事行政組織改革中的職員下沉有一個結構性的困境，一如我國政府機構改革始終沒有走出“三個循環”的怪圈：第一，機構和人員“精簡――膨脹――再精簡――再膨脹”，實際上是把機構改革看成單純的機構和人員數量的增減；第二，機構“合并―分開―再合并―再分開”，實際上是把機構改革看成是機構的重組和分合：第三，權力“上收―下放―再上收―再下放”，實際上是以行政權力的上下移動來推動組織機構的變動。實踐證明，這種改革模式不能從根本上解決問題。同樣的難題，也擺在了人事行政機關的改革中，如何建立職員下沉的長效機制，如何避免這種“金字塔的上移”，筆者認為從管理學組織理論中我們可以得到一些啟示。
首先，利益驅動是機關人員日趨膨脹的根本原因。“官本位”最深刻的社會根源只有在社會利益收入分配才能找到準確的答案。
其次，層級組織中“帕金森定律”的一般作用，官僚機構自我繁殖和持續膨脹的規律。官員補充下屬人員而減輕自己的負擔并提升自己的權威，下屬彼此之間制造工作來做，由此層層仿效，人事組織機關中的人員注定增長。
其三，組織人事制度中非法制因素較重，人事制度不透明、暗箱操作，甚至個別人說了算的現象還存在。
三、人事行政組織病相的診治
第一，整體解決路徑：打破金字塔式的科層禁錮。
彼得原理實際上道破了所有階層制度之謎。凡一切層級組織，如政府、行政、軍事等各界，都受到彼得原理控制。人們不由自主地追求層級，是因為人總是傾向于向上，而組織提供的通道只是金字塔式的科層體制。這也不就不難理解，為什么有些領導單靠編出一些職務名稱、多分些層級，就能把他們所需要的人籠絡過來。因此，彼得原理所揭示出的無奈，根本原因不在于人們“向上爬”的本性，而在于傳統金字塔式科層組織所提供的有限通道。
第二，局部解決路徑：用制度發現人才，構建公正、透明的用人機制，實施人力資源管理。
一是根據職位要求定能力，根據能力選人才。首先，要對人力資源有很好的分類和定位。明確什么人在現在的職位上是勝任的且是有發展的；什么人在現有職位上不勝任但由于某些原因仍然可以“幸存”的。其次，要對不同能力的人，給予能夠發揮其所長的工作和職位；培養、鍛煉那些在現有職位上仍然有發展潛力的人；避免、淘汰那不能勝任職位而又占有職位的人。提升的標準要重視潛力而不僅僅是績效，應當以能否勝任未來的崗位為標準。
二是不要把提升作為激勵或業績的唯一標準。比如，與職務的提升同樣能夠使人獲得成就感的工資寬幅浮動制，也能夠體現個人的業績和貢獻得到組織和社會的認可；同時，相互交叉重疊的工資，也可以減少盲目追求職務升遷而造成的浪費。
第三，細節解決路徑：改革傳統薪酬體系，施行寬帶薪酬制。
在傳統管理體制下，職務的晉升往往意味著工資的增加和利益的上升，因此許多人絞盡腦汁“往上爬”。在我國的行政組織中，傳統的薪酬等級設計都是建立在嚴格的官僚等級基礎之上的，薪酬往往是與一個人在一個組織中的行政地位和行政等級相匹配的。在這種薪酬體系的激勵下，職員們受到的激勵，就是不遺余力的“往上爬”，難有留在基層的動力。這種酬薪體系的弊端可以用寬帶薪酬制度解決。
四、結語
關鍵詞 科舉制度 公務員考試制度 比較借鑒
一、科舉制度與公務員考試制度的比較
（一）考試內容和錄用程序
歷史往往出現輪回的現象，科舉制廢除百年之后，在中國的土地上又出現了國家公務員“逢進必考”的制度。其一，國家公務員的考試不是考學（即并非升入高一級學校的考試），而是考官（即通過考試選拔國家公務員）―從這一意義上講，兩者之間的目的是完全相同的。其二，都是通過公正嚴格（至少在理論上）的文化考試，選優劣汰，使考試中的勝出者進入社會管理階層―從這一意義上講，兩者之間的手段也是完全相同的。唯一的區別只是在考試的內容方面―科舉是考八股文，而現在舉行的公務員考試則要涉及政治、經濟、文化、社會和管理諸多方面的科學知識。
公務員考試一般分為口試和筆試兩種。中國的科舉考試雖也有口、筆兩試，但考試內容嚴重脫離實際，不注重能力，只局限于四書、五經、詩詞歌賦，鼓勵死記硬背，八股文風，泛濫成災，往往造成學非所用，用非所學局面。考試錄用程序更是紛繁復雜，層級較多。科舉制度延續1300余年，也決非任何封建帝王，統治階級刻意維系所能得逞，而是它本身相對的合理性，實用性和可操作性自然達到的結果。
（二）官吏考核和晉升方式
現代公務員在考核過程中一般都遵循這樣一些原則：民主公開原則、客觀公正原則和保障原則（指公務員對不公平的考核評語有申訴的權利，甚至向法院提訟）。晉升也通常是由考試晉升、考核晉升和年資晉升這幾種方式組成。而科舉制下的官吏考核和晉升固然有許多和西方文官制度下在官員的考核和晉升方面相同的好的原則和方式，但由于處于封建社會人治的大環境下，所以在操作時，往往帶有的是更多的人情關系烙印。
改革開放以來，由于我國社會的轉型，無論經濟體制還是政治體制都相應發生了重大深刻的變化。現行的國家公務員制度明確規定了必須通過嚴格、公正的考試程序，方能進入公務員隊伍的政策，從而結束了公務員選拔的非制度性、非程序性和隨意性。這無疑是一個巨大的進步。我認為應當汲取古代科舉制的優點：即摒棄一切先決條件，使國家的行政機構向著盡可能大的社會面開放，同時擴大人才選擇的范圍。
二、從科舉制度看現代公務員考試制度
（一）政治角度
科舉制極大地拓寬了官員選拔的渠道，面向全社會公開進行選拔。凡是有文化的人都可以參加考試，從而打破豪門世族對行政權力的壟斷。即使最貧賤家庭出身的人，也能通過這一正常的競爭程序而進入社會管理者的隊伍之中，“朝為田舍郎，暮登天子堂。將相本無種，男兒當自強。”
（二）經濟角度
科舉把國民的注意力和聰明才智引向做官這一渠道，冷落了其他學科和行業，形成了“萬般皆下品，唯有讀書高”的社會觀念和風氣。結果中國最多的人才是文學人才和政治人才，而少有經濟、科技人才。中國在科技、基礎科學方面落后，是由于科舉不考這些內容，這大大鉗制了人的自由發揮，限制了人能力的發揮，從而經濟也得不到很好的發展。
（三）文化角度
科舉考試考八股文的做法雖然必須摒棄，但重視文學修養這一條卻應當保存并設法納入現代公務員考試的內容之中。文學修養的高下實際上反映了一個人人文素養的水平。現代通過高等教育培養出來的知識分子都具有較高的專業知識，而且由于科學技術的發展，專業也越來越細化，但是否具有一定的文化修養卻很難說。在當代，我們干部隊伍中理工科出身者恐怕居多數，他們在人文科學方面的知識則相對比較欠缺，這對于他們管理公共事務無疑是十分不利的。
三、科舉制度對我國公務員考試制度的啟示
（一）實行多式考試制度，全面選拔社會良才
科舉制度在唐宋時期實行解試、省試、殿試三式選拔制度，清代實際上實行童試、鄉試、會試、殿試四式選拔制，嚴格的多式選拔，有利于選拔文化素質較高和行政能力較強的人才進人國家行政機構，從而提高行政機構的行政效率。而在我國現行的干部選拔制度中，委任制無考試程序，基本上是“人選人”，難以做到公正、公平和公開；考選制度基本上由地方政府的人事機構主持，以考卷加面試方式組成，沒有嚴格的多式選拔方式，特別是面試流于形式，為招考腐敗提供可乘之機，這些都不利于選拔真正優秀人才進人干部隊伍。
（二）法律規范考試制度，保證選才公正公平
科舉考試在各個時期都有相應的法規予以保障。唐、宋、明、清對于報考條件、考試的時間、科目、程序、內容設立、行文要求、閱卷程序、發榜程序及相應待遇都有明文規定。如唐代規定從事工商業者不能參加科考，即“自執工商，家專其業，不得仕”。為保證考生質量和最大限度為國選拔優秀人才，實行科舉考試的各朝政府都通過法律對貢舉合格人才進行監督。而我國現行《國家公務員暫行條例》還沒有通過人大立法，考試時間不定期，考試內容不統一，特別是閱卷、錄取程序各地不統一，主觀隨意性大，影響了考試的嚴肅公正。
（三）考試錄用應從招錄推廣至晉升，擴大選任制比例
科舉制度只在招錄人才時實行考試制度，而官員的晉升則完全取決于上級部門的考評，造成了各級官員為獲高升，一味取悅于上，而不顧百姓死活的現象。其任用方式類似于今天的委任制，諸多弊端已如前述，其中最重要的是，這種缺乏民主色彩的任用制度導致各級官僚不在乎老百姓臉色，不代表群眾利益，官由“公仆”異化為高高在上的“統治者”，導致官民對立。要防止出現類似現象，就要求進一步加大改革委任制的力度，改變干部選拔過程中權力集中在少數領導者手中的現狀。從“科舉學”的視角進行考試歷史與現實的對照，有助于我們探尋考試發展的內在規律，并能為今天的考試改革提供豐富的歷史素材，使考試制度沿著正確的軌道健康發展。
參考文獻：
[1]王麗君：科舉制度的重要特征及起源標志探究[J].河南教育學院學報，1998.
