發布時間：2022-12-14 21:18:03
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國庫集中支付制度的改革是一項復雜的系統工程,涉及面廣,是我國近幾年來財政支出改革的一項重要內容。這項改革體現了行政機關事業單位預算收支體系完善的必然趨勢,也體現了政府行政管理體制改革與發展的內在要求。
一、國庫集中支付改革的概述
近幾年來,財政工作為適應市場經濟的發展,實現宏觀調控,穩定經濟發展,加大監督力度,實現資金優化配置,建立國庫集中收付制度,推行政府采購。實行國庫集中支付制度,就是以國庫單一賬戶體系為基礎,以健全的財政支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托,在預算單位動用財政性資金購買商品、勞務和支付款項時,由其提出申請,經國庫集中支付機構審核后,將資金通過國庫單一賬戶體系支付給收款人。這改變了過去先將財政資金層層撥付到預算單位,再由預算單位分散支付給收款人的做法,從而有效減少中間環節,減少資金占用,方便單位及時用款,提高資金使用效益。
為了推進國庫集中支付改革,經國務院批準,財政部、中國人民銀行聯合制訂出臺了《財政國庫管理制度改革方案》,并由中央財政選擇國家水利部等6家中央單位率先開始試點,財政部門對各試點單位的經費不再事先預撥,資金的使用,由各單位根據細化的預算自主決定,財政部門核對后由單一賬戶進行轉賬結算。在實際支付之前,所有的資金都集中在國庫,財政部門可以統一調度。這種制度減少了財政支出的中間環節,有效防止了財政資金被擠占、截留、挪用等問題,從源頭上預防和遏制了腐敗,確保了財政資金的使用效益。可以說,推行國庫集中支付制度改革,具有重要的現實意義。
二、國庫集中支付改革進程中存在的問題
從現行情況看來,國庫集中支付改革進展順利,運行良好,取得了較為顯著的成效。在運行過程中,也還存在一些困難和問題。比如財政性資金支付和流轉方式的變化使得現行財務管理存在一些不適應的地方。只有在實際工作中處理好這些問題,才能更好地完善財政國庫管理,推動財政工作服務于構建社會主義和諧社會。
(一)在資金支付過程中存在違規現象。
實行國庫集中支付制度后,財政部門在人民銀行開設國庫單一賬戶,銀行開設財政預算外資金專戶和為預算單位開設零余額賬戶,取消了各單位自行開設的銀行賬戶,支出全部實行國庫集中支付。但結合試點單位和一些開展國庫集中支付單位的實際情況看,許多單位仍然保留著一個原有的基本戶,以保證各項收支的正常運行。一些單位由于擔心財政部門會收回年底未用完結余資金或者擔心財政會因本年度的資金未用完而減少單位下一年度的經費,年底采取各種方法支取完零余額賬戶資金。一方面年終大量支取零余額賬戶資金,把不該財政用款的支出也用財政經費支出;另一方面采用提取現金方式、轉儲大額定期存單以及向本單位其他賬戶劃撥資金的方式使年終零余額賬戶不會出現結余。
(二)受相關配套措施不全及限額等多方影響,公務卡結算受限。
為了進一步深化國庫集中收付制度改革,規范財政財務管理,提高公務支出透明度,控制現金流量與現金風險,建立了公務卡制度,實行公務卡結算。所謂公務卡結算,就是預算單位在職職工在日常公務支出中先使用銀行信用卡刷卡消費,于規定的期限內按現行財務制度審核后,通過國庫集中支付系統財政授權支付方式,直接將報銷費用轉入個人銀行信用卡上還款的結算方式。從一些試點單位可以了解到,公務卡在使用過程中,很多工作人員提出公務卡刷卡覆蓋范圍較小,甚至是沒有刷卡條件,致使公務卡的使用受限,不能充分發揮作用。比如,2009年7月江西省財政廳在通報省級預算單位公務卡改革試點情況中就指出,“公務卡改革實踐一年來,試點單位現金流量明顯下降,預算單位財政財務管理不斷規范,公務卡制度改革取得了初步成效。同時,改革中也存在部分單位公務卡使用率不高、業務不熟練、刷卡環境不理想等問題”。另外,公務卡具有一定的透支額度,而且在存入現金至公務卡時,也有限制,這些限制也給工作的便利帶來一定的影響。例如,一些沒有實行一卡通的大專院校試點單位在進行一人代辦部門退款或者集中退領學生款項時,由于涉及人數較多,總金額超過了限額,單位財務部門需分期分批逐次將該筆退款存入代辦人員的公務卡中,代辦人員只能在款項全部到達后,才能將款項退給實際退款人,導致退款時間的滯后。特別是在一些臨時性事項的處理上,受限額環境等方面的影響,顯示出公務卡結算在實際工作中缺乏靈活性。
(三)國庫集中支付的監管存在問題。
國庫集中支付實行后,財政資金的撥付流程發生了較大的改變,增加了財政資金運行風險。在業務辦理中,銀行在向各單位支付資金后才與國庫清算,客觀上造成國庫對預算支出的監督在時點上相分離,這樣一來,國庫部門的財政資金撥付監督權由銀行取代,在行劃至國庫部門清算時,若國庫部門發現支付中有問題,也只能做事后補救,如補救不及時易形成資金風險。其次,在現行模式下,財政集中收付要求財政在商業銀行為其開立國庫集中收付體系中單一賬戶零余額賬戶,零余額賬戶的開立、使用與現行我國金融制度不符;零余額賬戶的使用是財政部門開出支付令,商業銀行無條件將資金直接從其財政零余額賬戶上支付給收款人或用款單位賬戶,并根據當日資金支付情況向人行提出清算,致使該賬戶余額為零,導致商業銀行先付后收,違反了恪守信用、履約付款、誰的錢進誰的賬,由誰支配,銀行不墊款的基本制度。另外,銀行作為商業銀行,在集中支付系統建設中,投入了大量的人力財力,可以說既是追求利益最大化的經營者,又是負有監督職責的監管者,銀行很難履行好監督職責。
三、完善國庫集中支付制度的建議
實行國庫集中支付制度是深化財政改革和完善財政管理的必要舉措,是經濟發展的必然要求。國庫集中支付改革影響大、涉及面廣、環節復雜,要達到預期的目標,還需要參與單位的協作、有效的監督和完善的制度。針對國庫集中支付改革過程中帶來的變化和出現的問題我們應著力分析問題,解決問題,進一步推進國庫集中支付改革進程。
(一)增強改革意識,加強業務技能培訓,提高財務人員的業務水平。
國庫集中支付制度又是一項新生事物,政策性強,涉及面廣,對原有財務管理模式產生重要影響。因此,要不斷更新觀念,高度重視,精心組織,在實施過程中,逐步形成適應國庫集中支付的管理模式。其次,要大力宣傳,對需要做的工作和有所改變的工作環節進行詳細解釋,加強協調與溝通,對執行中出現的新情況、新問題及時處理。另一方面,會計核算、支付方式隨著國庫集中支付改革發生很大的變化。這就要求有更多綜合素質高、政策水平好的財會人員與之配套,我們必須加大對財務人員的培訓力度,規范核算操作。使廣大財務人員對國庫集中支付政策熟悉,了解有關的操作程序,能夠正確的進行會計核算。
(二)完善配套制度和相關管理措施。
為了加快國庫集中支付制度改革步伐,需要做好相關的配套工作。有關部門應盡快出臺相關的法律法規和治理辦法,加快法規的修訂和完善,制定修改及其實施細則等相關財政金融法規,細化操作規程,規范更正憑證和國庫會計報表,為參與改革的各方合理規避風險提供可操作的制度依據。加強財政性存款繳存管理,保障財政性存款足額繳存人民銀行;加強財政專戶開戶管理,修訂完善賬戶管理辦法,解決單位零余額賬戶與經費存款賬戶并存行為,采取措施,對零余額賬戶與實有存款賬戶之間劃撥資金等具體問題予以合理界定,從源頭上有效防止不合規賬戶的產生;加強非稅收入收繳管理監督,保證非稅收人及時入庫。
(三)創建國庫集中支付監管新思路。
荊州市是國家重要的農業綜合商品生產基地和輕紡、化工基地,形成機械、輕工、燃化、紡織、電子等門類的工業特色,近年來涌現出一批重點骨干企業。
“經濟社會的發展凝聚著每位財會工作者的汗水和辛勞,地方財政收人飽含著所有財會工作者的智慧與奉獻。”張端方指出,會計是經濟和財政工作的基礎:對于行政事業單位財務會計工作而言,處于管理國家財政資金、資產和資源的第一線,是財政監督管理職能的延伸,肩負著加強財政資金管理,提高使用效益的重任;對于企業會計工作而言,加強生產要素合理配置,需要會計提供真實科學的價值來評估,加強企業管理,提高企業效益需要正確的會計信息來支撐。
張端方指出,會計工作是經濟發展的基礎,在經濟信息總量中70%為會計信息,從微觀經濟管理角度看,會計通過經營狀況和經營成果核算,為有關利益主體及時提供必需信息,為單位財務狀況評價、投融資決策提供服務;從宏觀經濟決策看,市場經濟條件下,利益層面或各體都在追求自身利益最大化,實現這一目標的過程中,會計信息是必須采用和依靠的工具。實現經濟“又好又快”的發展,會計工作扮演著越來越重要的角色,需要其提供的基礎信息進行判斷。
會計是提高經濟效益的手段。加強財務管理,建立健全包括成本控制、庫存控制、經濟批量控制在內的單位內部會計控制,有助于減少消耗,降低成本,節約資源,為促進社會可持續發展,建設資源節約型、環境友好型社會奠定堅實基礎。
會計是財政管理的工具。財政部門的主要工作是收入和支出,都與會計核算和會計監督息息相關。從收入角度看,財政收入主要來自企業的經營成果,其中應以稅收等形式上繳國家財政的部分,要通過會計核算確定。從支出角度看,財政的每一筆開支都要從會計人員手中經過,支出是否合理合規,都要通過會計核算反映出來。
會計工作要在經濟管理和決策中充分發揮參謀助手作用,在防范化解風險中充分發揮預警作用,在建立現代企業制度中充分發揮推動作用,在維護經濟秩序中充分發揮監督作用。因此,推進會計改革,強化會計監管,建立健全單位內部會計制度,規范會計基礎工作,推進會計誠信建設,提高會計信息質量,能有力地支持地方經濟的發展。
他指出,會計工作越重要,會計工作者越要講誠信。人無信不立,商無信不富,國無信不強。誠信是會計工作的靈魂,是行業安身之本、立業之基。會計誠信關系著資源配置的效率,關系著資本市場、金融市場的健康發展,關系著社會公眾利益。會計誠信建設是整個社會誠信體系建設的重要內容,會計工作者要有獨立的人格,要牢固樹立“誠信為本,操守為重,堅持準則,不做假帳”的執業理念,會汁管理部門要大力推進會計誠信體系建設,加強行業自律,努力打造誠信會計,為優化社會信用環境,構建和諧社會貢獻力量。
會計工作越重要,會計工作者越要加強學習。近年來,國家財務會計制度改革創新力度很大,先后出臺了《企業會計準則》、《企業內部控制規范》、《工會會計制度》,新《高校會計制度》和《醫院會計制度》也即將頒布;財政改革與管理的力度也在不斷加大,部門預算、國庫集中收付、政府采購、非稅收入管理以及行政事業單位國有資產的管理等政策在不斷規范和完善;隨著經濟的發展,新的投資主體、新的經營模式、新的生產方式不斷產生,也對會計核算與財務管理工作提出了更高的要求,這需要廣大會計人員加強學習,勤于思考,善于總結,不斷提高自身業務素質和工作能力。
荊州市會計管理工作在全省創造了可圈可點的亮點。2008年初,荊州市財政局在全市市直單位全面推行會計建賬監管工作,聯合該市工商行政管理局、民政局、國稅局、地稅局、審計局、監察局印發了《關于在荊州中心城區試行會計建賬監管工作的實施方案》,建成包括建賬單位基本信息、財務信息、納稅信息和監督檢查信息在內的信息管理系統。2009年荊州市直共辦理建賬監管審核單位近2000家,其中行政事業單位監管面達到100%,中心城區企業監管面達到近80%。
按照湖北省財政廳開展財政支農資金規范管理年的部署，咸安區財政局提出了“圍繞中心抓落實、提高效率促規范”的工作要求，及時制訂了《咸安區財政支農資金規范管理年實施方案》，通過細化工作任務，扎實開展支農資金規范管理年活動。
一、以績效考核為中心，有的放矢組織項目建設，促使支農資金使用科學化。重點推進中央小農水重點縣和現代農業省級小農水重點縣項目建設，目前已完成投資11411萬元，其中：支農項目資金2845萬元，整合土地整理資金、農業綜合開發、低丘崗改造、農村環境連片整治等資金8243萬元，引導社會投入323萬元。項目區實現“旱能灌、澇能排、渠相通、連成片”建設目標，在全省中期績效考評中評為第四名。
二、以基礎管理為中心，努力夯實控制監督機制，促使支農資金使用規范化。一是制訂了《咸安區重點支農專項資金縣級財政報賬制管理暫行辦法》，進一步規范區級支農專項資金會計核算和區級財政報賬工作。二是努力夯實支農資金監管手段。主動配合財政監督機構、審計機關等做好支農資金監督檢查工作，認真開展自查和剖析，切實做到依法辦事、按章操作、簡化程序、優化服務，努力夯實監督管理手段。三是加強財政投資評審，擴大支農項目財政投資評審范圍，增強支農資金投入的約束性。四是開展惠農資金專項檢查，確保惠農政策落到實處。
三、以數據共享為中心，建立健全數據和信息報送共享機制，促使支農資金使用信息化。一是建設以國庫集中支付為主線，金財信息工程為支撐的財政資金監控機制。通過細化財政系統內部分工和崗位職責，促使財政支農資金實現了“來得明白，用得清楚，管理精細，監督到位”的工作目標。二是建立區鄉信息數據庫制度和信息通達反饋機制。通過建立財政支農投入統計聯席報告制度，完成鄉鎮、村、企業、項目等相關基礎信息的收集、整理和建檔工作，在各鄉鎮財政所和農財股建立支農資金監管臺賬，促使財政所和農口主管單位及時掌握信息，實現資源共享，做到及時反饋和報告情況。三是建立區級信息統計和工作報告機制。實現專人專責，統一按照省廳農業處的要求，準時上報相關數據和管理工作情況，做好信息和調研論文的上報。
（湖北省咸安區財政局 李兵）
論文關鍵詞 公共項目 民生 績效預算 預算制度
一、推行民生類公共項目績效預算的必要性
（一）實現節約公共財政資源的客觀要求
“十二五”規劃《綱要》要求落實節約優先戰略，提高能源資源利用效率。因此，在促進節能降耗過程中，財政部門要及時調整財政支出結構，完善財政政策，充分利用績效管理來增加政府工作與財政資金管理的科學性與公開性，提高政府理財的民主性與社會參與性，保證政府部門及其組織以“最低成本的方式”滿足公眾的公共服務需要，最終達到節約公共財政資源的目的。
（二）改善民生財政支出績效現狀的迫切需要
我國現階段經濟發展水平的提高、經濟結構的調整都要求我國對財政支出結構進行調整和優化，進而提升民生類公共項目財政支出績效。
當前，我國民生類公共項目內部支出、政府間公共項目支出、地區間公共服務支出均出現了失衡。國家對現有事業機構投入大量資金，而事業機構給社會提供的公共服務卻嚴重不足；國家在公共衛生、農村義務教育等基本的公共產品供給和公共服務方面投入較少；加上財政收入向中央集中，導致我國的區域發展不平衡，一些中西部落后地區難以提供和東部沿海地區均等的基本公共服務。此外，我國部分公共服務組織存在著機構冗雜、職責混亂，職務消費不受節制，公共財物閑置浪費嚴重等問題。加上公共服務組織盲目決策，導致組織機構在這種高運行成本下的服務質量卻十分低下。因此，必須通過有效的績效管理來提高政府服務能力和水平。
政治體制改革和行政管理體制改革日益緊迫，推進績效預算改革己成為決策層的共識。只有逐步建立起民生績效預算活動的制度框架，制度安排和相關工作才能有序地進行。
二、民生類公共項目績效預算制度的構成
（一）明晰的民生類公共項目財政支出分類體系
黨的十七大以來，民生類財政支出項目逐步有了合理的分類，政府繼續把支持“三農”、促進教育、醫療衛生、社會保障等社會事業的發展，保障改善民生，作為財政工作的重點。
一是“三農”。綜合運用財政補助、財政貼息等手段促進農業和農村經濟結構調整；支持勞動力轉移，促進農村公共服務均等化；提高低收入農戶低保標準，保障低收入群體。二是教育。進一步確立教育的基礎地位，落實農村義務教育經費保障機制，完善教育投入增長機制，積極推進高等教育。三是就業再就業。完善促進就業財稅政策，重點解決高校畢業生、農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員就業問題。四是社會保障體系。推進新型農村社會養老保險，完善社會救助體系，加強福利機構和慈善組織建設。五是生態文明建設。將“生態城市”作為發展模式，統籌城鄉生態環境保護，加大污染減排和環保基礎設施投入。六是深化醫藥衛生體制改革，全面實行新型農村合作醫療制度，健全城鄉醫療救助制度，提高公共衛生和基本醫療服務水平。
（二）合理的民生類公共項目財政支出績效評價制度
建立合理的民生公共項目財政支出績效評價制度，就是要制定出完善的民生類公共項目財政支出績效的評價方法、評價指標、評價標準等制度，使其評價和監督更加公正和客觀。目前，我國以社會效益為主的民生公共項目對公共財政支出績效評價體系提出了更高的要求。
一是對各個具體的民生類公共項目的績效進行評價。通過對邏輯標準、管理標準和成果標準的評價，來衡量民生項目支出的合理性及績效目標的完成情況等，從而確定公共資源的使用效率。二是民生類公共項目財政支出績效指標及標準。民生類公共項目的財政支出是以社會公共效益為主，具體的設計嚴格遵循相關性、經濟性、可比性和重要性四項原則。針對民生類公共項目的特殊性問題，在評價前根據具體情況對權數進行一定的調整，更準確地突出民生類公共項目的關鍵因素；在定量分析的同時和定性分析相結合。三是民生類公共項目財政支出績效評價主體的權威性。財政部負責制定和實施技術規范，科研機構等專家組協同政府部門確定指標、標準，并對支出績效進行分析，支出的實際效果由社會公眾檢查是否滿足需要。四是在財政資金運行各環節建立財政支出績效評價制度。在收繳環節、分配環節，分類細化民生類公共項目預算指標；在支付環節，采取國庫集中支付方式。五是財政部門、預算單位、審計和財政監督機構、社會中介機構在財政支出績效評價工作中職責和業務分工的劃分等制度。
（三）有效的民生類公共項目財務報告與問責制度
有效的財務報告與問責制度是民生公共項目績效預算制度的重要部分。健全民生公共項目績效預算制度，要求建立能夠全面、系統地反映公共項目財務受托責任的政府財務報告。因此，要求政府財務報告內容要完整，會計信息要有詳細披露，能充分反映整個民生類公共項目的財務狀況。明確每年公共項目的財政支出情況，繼續重視民生項目，加大對教育、社保等民生領域的投入力度。財務報告除了反映財政資源的來源、分配和使用的信息、預決算信息、籌資過程的信息、政府財政狀況及其變動情況外，可以突出如國債及其還本付息情況等有中國特色、能體現中國政府財務特征及社會關注的公共項目的財務信息。
構建有效的民生公共項目的問責制度：一是建立寬范圍的問責制度。明確我國各級政府和政府部門之間職責和權限，在教育、醫療衛生等各項具體的民生項目實施問責制度，對行政決策進行制度性定期審查，并將結果作為考核和任免干部的重要依據。同時，將無作為的行政行為納入行政問責的范疇，并根據民生類公共項目各項指標制定行政不作為責任的標準。二是在對民生類公共項目的問責中，屬于異體問責主體的公民、社會團體以及媒體應發揮重要作用。對于公民來說，應該樹立真正的民主意識，對民生類公共項目有所了解。我國新聞媒體現已較廣泛的參與到公共項目的行政問責過程中來，以新聞報道和相關評論為武器加大對民生類公共項目績效預算制度實施的監督力度。三是制度問責的完善和問責程序的健全。我國目前已有的問責法理依據主要是《中華人民共和國公務員法》，還需在政治責任的制度化、規范化方面繼續努力。同時，需要健全問責的啟動程序和處理程序。如民生類公共項目的問責程序啟動后，執行聽取報告、調查、撤職等問責環節。
（四）科學的民生類公共項目預算與會計制度
科學的公共項目預算會計制度是民生類公共項目績效預算運作的基本保障。財政部門必須及時制定規范的公共項目預算會計制度，為各部門做出正確決策提供重要依據。
科學的民生類公共項目預算會計制度包括：一是寬范圍的核算，形成集中支付的會計制度。重點對民生類公共項目進行核算，建立專門的民生類公共項目資金的預算體系，實現對民生類公共項目資金的全程監控。二是健全的績效審查制度。制定相關的法律法規，明確規定公共項目績效審查的內容、范圍、程序和法律責任等，提高對教育、醫療、社保等項目預算審查的質量。三是完善的預算監督制度。通過充實監督組織、優化監督方式和流程，強化政府與公共部門的審計制度，來保證民生類公共項目預算及執行過程的有效的監督。同時，完善相關預算法律，制定與績效管理相適應的責任形式，使公共部門管理者承擔的責任與每個民生類績效目標建立內在的聯系。四是政府會計制度。根據現有的條件和預算管理要求，有目的地實施權責發生制，并建立政府公共項目的財務狀況報告制度，全面地反映民生類公共項目的實質績效。五是科學的民生類公共項目的會計科目，解決會計科目功能不足問題。六是政府與非營利會計體系。審計部門作為監督預算的專業性機構，對預算進行全面的監督，實現對預算編制、預算執行、決算等全面監督，監督內容也要拓寬為涉及民生類公共項目預算資金的所有預算管理。
三、民生類公共項目績效預算的實施建議
（一）加速與政府績效管理的協同推進
民生類公共項目投資由于其資金來源的特殊性，政府財政部門對其的監管作用主要從資金集中支付制度和財政投資評審制度兩方面進行績效管理。財政投資評審機構主要在政府公共項目的投資預算控制過程中把關，并且在項目結、決算前進行審查，控制項目總投資的最終環節，監督固定資產形成并交付使用。同時，突出審計部門的審計監管價值，將審計監督職能貫穿于民生類公共項目建設的整個過程當中，實施事前、事中、事后全程動態審計，以保證公共項目的質量和資金使用的效益。并及時查明經濟目標和預算的實現程度，改善管理，最終審計項目決算的真實性和合法性。
（二）借鑒發達國家政府對公共項目的監管模式
發達國家政府對公共項目的監管模式給我國帶來了很大的啟示。在發達國家公共項目是作為政府采購的一部分，政府采購職能受到嚴格的法律、司法、行政規定以及程序的限制。我國要學習發達國家政府以公開透明、公平和效率為基本原則，對我國民生類公共項目進行監督和管理。美國政府設有專門的機構對公共項目進行監管，這些監督評價機構具有獨立的機構、權限和職責。在英國，政府公共項目監管主要由國家審計署和英國審計委員會負責，而對具體公共項目的管理和審計，采取的是合同約束和由社會中介組織提供公正服務等辦法解決，這些都對我國民生類公共項目的監管有一定的啟示。
（三）營造良好的績效預算推行文化環境
我國推行績效預算需要良好的文化環境。一是通過座談會、報告會等多種形式組織公眾學習黨和政府會議報告，把民生類公共項目績效預算與保障人民權益結合起來，加強輿論的宣傳、教育引導廣大群眾增強監督預算實施的意識。二是完善權力制約和監督機制，積極應對公眾的反饋意見。三是開展理論研究。一方面，加強績效預算理論和比較研究，借鑒國際先進經驗，為推行績效預算做好理論儲備。另一方面，需要強調國情優先的原則，探索適合我國國情的績效預算方法，以此來指導我國績效預算和績效考評實踐。
關鍵詞：會計集中核算 核算模式 模式利弊
中圖分類號：C29 文獻標識碼：A
一、對會計集中核算的優點分析 實施會計集中核算，在規范會計核算行為、促進會計隊伍的專業化建設、規范會計基礎工作、提高會計信息質量、提高資金使用效益等方面發揮了積極作用。在單位實行會計集中核算的具體過程中，在規范會計的基礎工作，強化資金管理，加強會計監督，合理提高資金的使用效益方面取得了如下一些成效。
（一）減少了會計信息失真，提高了會計工作效率
會計信息是指按照會計制度、會計法規以及會計程序將企業在經營過程中價值運動所產生的會計數據進行處理、加工，形成有助于決策的財務信息以及其他相關的經濟信息。因此會計信息中真實性是其最基本的要求，只有保證會計信息的真實性，才能保證社會經濟的有效運行。而會計集中核算制度“三分離一公開”的基本做法，有效的減少了會計信息失真，提高了會計信息質量。同時由于這一核算方法減少了核算的中間環節，因此大大的提高了會計的工作效率。
（二）強化了財政監管力度，提高了財政資金使用效益
會計集中核算的實行，加強了會計監管力度。會計業務處理過程的公開化，徹底打破了過去分散核算形式。取消單位自設的銀行賬戶，單位財政資金的支出都通過會計中心的單一賬戶進行，統一核算，會計中心有權對各單位、各部門的每筆支出和憑證進行合法性、合理性審查，這在一定程度上增強了各單位遵守財經法律法規的意識，解決了財政監督和管理缺位的問題。由于對單位資金支出和憑證的全方位、全過程的監督，就使得每筆資金可以按預算、按項目使用，因此大大的提高了財政資金的使用效益。
（三）有利于內部控制制度的嚴格執行
財務集中后實現了資金全過程監督，做到了事前預防、事中控制和事后問效。比如在處理報銷、結算等業務時，核算中心對報賬人員持有的原始憑證如有效票據等進行層層審核；在審核的過程之中，有效避免了原單位領導的人為干預，所批款項也是直接到達單位。通過計算機網絡和會計一級核算系統，將有效的實現對原始憑證的真偽、資金的支付去向和資金的使用效果等的全過程監督，真正防患于未然。
（四）便于財務報表及時準確上報
單位實施會計集中核算后，財務報表統一由核算中心出具、上報，減少了許多中間環節，節省了之前財務報表上報的時間周期，從而提高了上報的及時性以及準確性。由于報表的及時和準確，有利于決策者和經營者及時全面了解單位整體經營情況、資金運行情況，及時發現問題，是經營管理者進行經濟預測和做出經濟決策的重要依據。
二、對會計集中核算的缺點分析
（一）核算單位的財務管理和內部監督弱化
目前實行會計集中核算的一個顯著問題就是財務管理與會計核算出現脫節，也就是說，原單位依然保留財務管理職能，但是會計核算工作則交由會計核算中心去進行。這樣做導致的直接后果就是嚴重影響了財務工作的有效性，導致了單位財務管理工作的進一步弱化。與此同時，由于核算單位內部的會計與出納牽制機制消失，報賬員實際上履行了會計出納雙重職責，影響了單位經濟業務活動健康有序進行。
（二）會計責任主體不明確，增加了審計部門審計監督難題
在會計集中核算實施中，會計業務決策者與執行者分離，財務審批與會計監督的分離一定程度上改變了單位的核算權和會計監督權，從而相應地改變了會計責任主體資格。核算中心作為審計部門與被審計單位的中間人，在會計監督工作中不可避免的會出現盲點，在會計責任問題上出現真空地帶。如果出現會計財務處理差錯、單位會計信息失真、違法經濟事項等問題，被核算單位認為本單位沒有賬戶及會計人員，不再承擔會計責任，因此在追究會計責任時很難界定雙方的責任大小，形成單位與中心相互推諉責任的現象，使得資料提供、具體詢問、責任認定難度加大。
（三）會計監督職能沒有得到充分發揮
實行會計集中核算后，一名會計人員往往要兼任多個單位財務，甚至有的單位報賬員將手工記賬憑證做好以后，會計人員只承擔審核后錄入電腦記賬的工作，核算中心成了記賬機器，對各報賬單位的業務事項知道甚少或根本不知道。會計人員對單位報來的發票只要手續齊全就予以入賬，無法判斷經濟事項的真實性、合法性，會計的預測、分析、監督職能無法發揮。
（四）會計信息的真實性難以監控
作為最基本的會計資料，原始憑證不進能夠反映經濟業務的真實性，而且還能判斷會計信息的真實性，所以針對原始憑證的審核和監督是非常重要的舉措。但是實行會計集中核算以后，核算中心的工作人員由于初始未能參與單位的具體業務，所以就只能根據手續是否齊全、票據是否有效來判斷單位報賬是否可以報銷，至于其反映的經濟內容是否真實，就無從判斷了。
（五）會計核算與財產物資管理相脫節
會計核算進入中心以后，單位固定資產管理工作無人重視，許多單位管理不到位，造成固定資產入帳不及時，特別是固定資產臺帳與卡片經常不入帳，造成帳面長期掛帳，帳實不符。從而造成資產流失。例如：單位固定資產的帳是會計核算中心記賬，實物管理是由單位管理，會計核算中心入帳只按發票簡單記賬，不同的設備不記設備的詳細名稱，所有的設備都只寫專用設備，當單位入固定資產卡片時，拿政府采購合同都對不上，造成了很大的麻煩。
三、完善會計集中核算的建議
（一）建立健全法律法規體系，明確會計責任主體
立法部門應盡快根據實際制定有關會計集中核算的法規文件，使會計集中核算有法可依，明確被監督對象的主體和應該承擔違法違規行為的法律責任，以及會計核算中心附有的監督連帶責任，保障會計集中核算制度規范運行。
（二）強化核算中心的監管職能，從核算型向管理型轉化
要改變核算中心重核算，輕監督，輕管理的職能，必須使其從核算型向管理型轉化，徹底扭轉將會計中心視作單純的核算機構的觀念。核算中心不僅要嚴格按照財經法規辦事，同時也必須強化預算資金支付的事前監督，比如在決定資金支付之前應當明確是否可以支付，如何支付等問題，明確后才通知國庫和銀行付款。會計核算中心只有從核算型向管理型轉化，才能獲得更大的發展，才能為企業內部的決策者和經營者提提供科學依據和合理的建議，防范風險，提高經濟效益。
（三）提高認識、健全機制、規范管理
為了處理好核算、監督、管理的關系，全面發揮會計職能作用，應從認識上、機制上加以解決。建立約束機制，包括建立定期深入單位制、經濟活動分析制等。各單位則應支持會計人員到本單位調查研究，主動接受會計監督，認真聽取意見。同時會計核算中心定期和不定期地提供會計信息。
（四）加強并完善往來款項的清管制度
會計中心的主管在對往來款項進行清理時，要認真核對辨別，根據款項的不同性質進行區別處理，盡量避免往來款與預算外收入、其他收入串戶入賬。定期清理往來賬款，避免長期掛賬，同時催促單位定期清理避免形成壞賬。對呆死壞賬進行清理上報經上級管理部門批復后調整，嚴防利用往來款項調節財政收支。
（五）建立健全財產物資內外監控制度，確保財政資金、財產物資的安全
要按照“管得住、行得通、效率高”的原則建立財產物質內控制度，比如建立大額費用審批制度、大額借款審批制度、超指標審批制度、超用款計劃審批制度以及預算單位的財產物資管理制度等。與之同時，會計核算中心還需主動接受來自外部的監督，比如財政內部監督部門、審計、稅務等職能部門的監督，形成監督網絡系統，形成會計核算中心與單位相互牽制的機制，確保財政資金、財產物質的安全。
總之，自從實行會計集中核算制度以來，有效地減少了各種違法違紀行為，對于我們建立一套公開、高效、廉潔、務實的財務管理機制累積了豐富的實踐經驗。同時，我們也要看到，在實施會計集中核算的過程中，還存在這樣或那樣的問題，這就需要我們從實踐中總結經驗教訓、實事求是地面對和解決問題，促使這套制度能夠穩健發展，為財政管理制度改革做出進一步的努力和貢獻。
參考文獻：
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劉書琪，東北農業大學，教授。
摘要：在市場經濟的作用下，農業生產專業化和商品化程度逐漸提高，農民在農業市場主體競爭中的地位嚴重削弱，農民利益得不到最大程度上的滿足。然而為化解農民小規模生產和強大的農業市場之間的矛盾，減少農民在市場中的競爭性、風險性和不確定性，降低農民交易成本，提高交易效率，于是農村同類農產品的生產者和經營者以多種方式自愿組織起來了農民專業合作社，并且得到快速發展。但是由于我國農民專業合作社仍然處于發展的初級階段，在財政金融支持方面面臨許多問題，因此，本文通過調查研究以黑龍江省為例，對農民專業合作社在財政金融方面提出問題，分析問題并提出相關的政策建議。
關鍵詞：農民專業合作社；財政；金融；黑龍江省
1.黑龍江省農民專業合作社及其與財政金融支持的發展現狀
1.1黑龍江省農民專業合作社發展現狀
資料來源：黑龍江省統計年鑒
由上表可知：黑龍江省對“三農”的發展越來越重視，財政扶持2010年比2009年增長54.45億元，對農機合作社的扶持也有所增加，但從惠農財政補貼方面來看， 2010年投入資金有所下降，造成財政扶持力度跟不上農民專業合作社的發展速度的局面，農民專業合作社得不到有效的財政扶持，即使新農村建設扶持力度增加，也嚴重影響了新農村經濟發展的步伐。
1.3黑龍江省農民專業合作社金融支持現狀
目前，黑龍江省政策性金融機構尚未發揮應有作用，只有極少數的金融機構開展專門針對農民專業合作社的信貸支持，商業性金融機構在農村地區網點布局有限，支持能力和意愿都不足；農村合作金融還處于起步階段，在滿足農民專業合作社資金需求上難以發揮主體作用。
據調查，黑龍江省農委為了壯大農民專業合作社的發展，于2009年10月和省農村信用聯社聯合印發了《關于做好農民專業合作社金融服務工作的通知》，并出臺了《黑龍江省農村信用社農民專業合作社貸款管理暫行辦法》，支持農民專業合作社發展，小有成就。
2.黑龍江省農民專業合作社財政金融支持中的問題分析研究
2.1政府財政對農民專業合作社支持中存在的問題分析
1）政府財政扶持監管力度不夠。有些投機型農民專業合作社的建立，只經過法律程序掛個合作社的名，合作社內部從不涉及農業生產銷售業務，只是為了鉆政府扶持政策的空子，獲得政府的各種財政補貼和扶持，這在某種程度上就造成了資金嚴重浪費現象，政府應該鼓勵和規范農民專業合作社的扶持，加強監管力度，消除這種“皮包公司。
2）政府扶持缺乏針對性。從政府對這些資金的使用細則和覆蓋面來看，其針對性明顯得不足。例如：評定農業示范區可獲得獎勵 X 萬元，而這些錢對剛成立的農民專業合作社來說很重要，需要大量資金來建設完善合作社；而對于那些發展比較成熟農民專業合作社來說，各方面機制都比較健全，具備獲得此類扶持金的資質，但是相對于他們可能出現的資金缺口而言意義不是很大，在一定程度上還造成資金浪費，希望政府能夠針對發展期的農民專業合作社制定出更有力的財政扶持政策，“因地制宜”，根據合作社的不同情況制定不同的政策。
3）惠農補貼力度不夠。黑龍江省2010年政府財政支持“三農”發展共投入249億元，比2009年增加了54.4億元，其中圍繞糧食綜合生產能力投入資金93.8億元，支持組建農機合作社325個，支持17個現在農業示范區建設，但是在惠農財政補貼上比2009年低了0.61億元，為102.2億元，致使對農民專業合作社的扶持范圍和力度有所減小。
2.2金融機構對農民專業合作社支持中存在的問題分析
1）金融機構信貸資金供給數量不足
目前黑龍江省農業依靠的金融機構主要有農業發展銀行、農業銀行和農村信用聯合社，其中農村信用聯合社為主體。雖然農村信用聯合社信貸支農資金逐年增加，但是其還是本著“抓小額、控大額”的原則，這與農民專業合作社處于發展階段急需資金建設存在著很大矛盾，對農民專業合作社的支持力度遠遠達不到實際需求。
2）農村金融機構風險分散與轉移機制缺乏
我省農業保險的經營現狀為“三低三高”，即低保額、低收費、低保障和高風險、高成本、高賠付，致使許多商業保險公司均不敢輕易進入農業保險領域。由于農業產業的特殊性，涉農貸款風險相對較大、成本較高，而其風險補償機制又十分匱乏，貸款風險和收益的不對稱，嚴重影響涉農金融機構支持農民專業合作社的積極性。
3.農民專業合作社與財政金融支持的相關政策建議
3.1明確財政扶持細則，加強財政資金扶持的有效性
政府應該因地制宜，根據不同類型的合作社制定相應的政策。對于建設期的農民專業合作社，政府應適當放寬申請扶持金的條件，但是可以明確資金的使用范圍，對于穩定期的農民專業合作社應當把資金集中起來進行扶持，或者從這些資金中提取部分建立貸款風險補償金，為農民專業合作社向銀行的貸款提供一定的擔保，促使農民專業合作社得到有效的需求和幫助。
3.2加強政府財政扶持的監管力度
對于各種財政扶持政府都應該明確其使用情況，對優惠的財政補貼加以使用限定，例如農民專業合作社管理費用的補貼，農資補貼等。同時政府還要加強財政扶持的審核監管力度，徹底消除鉆財政政策空子的“皮包公司”，并對這類合作社做出相應的懲罰，以儆效尤，凈化農民換頁合作社發展呃社會環境。
3.3加大稅收優惠方式，制定多種惠農優惠政策
對于農業補貼我省還應該擴大科教服務補貼，以支持農業科技的發展，加強農村基礎網絡設施補貼和作物保險補貼，以保證農民專業合作社的可持續發展；對于減稅我省應通過政策性金融機構實施稅收優惠政策，降低營業稅，減少銀行貸款的壓力，促進農民專業合作社穩定、健康的發展。
3.4完善金融服務創新制度，加強風險管理
優化金融機構信貸結構，按照監管要求，積極投放涉農貸款，不斷創新支農服務方式，加快產品創新步伐，加大農村金融產品創新力度，將信貸政策產品化，建立監督機制，督促、鼓勵農村金融機構創新金融服務，出臺相關規定，鼓勵農村金融機構實現由單一存貸服務向信貸、咨詢、保險、理財等綜合金融服務轉變，以業務組合的形式來分散金融機構所面臨的信貸風險，同時也滿足了農民專業合作社實際信貸的需求，有效促進了農業經濟的發展。（作者單位：東北農業大學）
參考文獻
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[2]李雯，我國農民專業合作社及其發展政策研究[碩士論文]，2009.
[3]韓冰，農業專業合作社的金融支持研究[碩士學位論文]，北京，中國農業科學院，2008
一、政府購買服務的概念
（一）政府購買服務的一般分類
從廣義上分析，政府購買服務包括所有以政府為主體向市場購買的各種服務。按照“誰是這些服務的消費者或者受益者”為標準，政府購買服務可以分為兩類：一類是政府自身作為消費者向市場購買的服務，如政府部門的信息化服務、后勤保障服務（保安、保潔、物業管理等）等；另一類是政府作為提供某種服務的責任主體，而受益者是社會公眾，或者是符合有關規定、應當獲得某種服務的人群，如公共衛生和基本醫療服務、各類城市維護服務、居家養老服務等。
近年來，上海市各級政府在購買服務方面進行了大量有益的探索，這些探索反映到財政預算，表現為各部門在預算中安排的政府購買服務項目。
上海市市級財政預算中納入政府采購范圍的服務類項目預算金額，這幾年約為十多億元，涉及的政府采購項目約幾千個，主要是票據、證照、報表印刷，工程設計，信息化服務，專業檢測、鑒定、咨詢、規劃，物業管理等后勤保障項目。目前上海市市級財政預算中的政府購買服務項目，也可以按前文所述分為兩類：一類是預算單位向市場購買的，用于自身日常運轉的服務，比較典型的是購買辦公用房物業管理服務等；另一類是預算單位在履行職能和發展特定事業的過程中，向市場購買的提供給社會公眾的服務，比較典型的是購買對農民工的培訓服務等。
（二）政府購買公共服務的概念
目前，上海市市級財政對政府購買服務項目采取與面上項目支出統一的預算管理辦法。隨著政府職能的加快轉變和事業單位改革的不斷深化，政府購買服務將不斷拓展，政府購買服務項目在市級預算中的比重將不斷提高，因此有必要對政府購買服務的概念進行明確的界定，進而建立健全政府購買服務項目預算管理辦法，進一步加強和規范管理。
通過政府購買服務可以明晰政府公共管理職能，提高政府管理透明度，回應社會公眾的知情權，接受社會監督；降低公共服務成本，提高質量和效率，更大程度地滿足社會公眾的需求；培育市場主體和中介機構，促進現代服務業發展；實現社會事業“管辦”分離，促進政府職能和管理方式的轉變，逐步實現公共服務由“政府直接提供，直接管理”轉變為“政府購買公共服務，實施監管”，實現公開、公平、依法行政的目標。從上述政府購買服務所要實現的目標分析，政府購買公共服務的概念是：政府將原由政府直接辦理的事項或提供的公共服務，以委托方式交由專業的社會組織或機構等服務提供者來完成，通過明確服務標準，并根據服務提供者提供服務的數量和質量支付服務費用的行為。
二、政府購買公共服務的主體
在政府購買公共服務的法律關系中，主要存在“服務購買人”和“服務提供者”兩個主體。
（一）服務購買人
從政府購買公共服務的概念分析，所有“承擔為社會公眾服務的責任與職能”的主體，包括機關、事業單位和團體組織等，都可以成為“服務購買人”。因此，政府購買服務中的“政府”是廣義的概念。
政府購買公共服務概念明確以后，在政府購買公共服務過程中，還需要明確五個方面的事項：一是確定是否需要提供某種公共服務；二是如何確定公共服務的數量、質量和標準；三是如何公開、公平、擇優選擇服務提供者；四是購買服務資金的財政預算安排；五是是否能夠通過量化的指標對公共服務項目進行評估，并依據有關指標進行監督。
（二）服務提供者
政府購買公共服務是政府公共服務提供機制的轉換。在政府購買服務過程中，政府應充分運用市場化機制，引導和整合各種社會資源，提高公共服務供給效率，實現政府管理創新和政府職能轉變。因此，在政府購買公共服務中，服務提供者主要是各類非政府組織的專業社會組織或機構。
也有觀點認為，非營利組織是提供公共服務的重要主體（瞿振雄，2010）。研究數據顯示，歐洲非營利組織收入中有40%～70%來自公共財政資源，日本是45%，中國香港為70%～80%，即使美國這樣的市場主導型國家，非營利組織收入總額中來自政府公共部門的資源占比約31%（賈西津、蘇明，2009）。現階段，由于我國非營利組織處于培育和發展初期，因此尚難以成為社會公共服務的主要提供者。
服務提供者應具備一定的資質條件：一是具有獨立承擔法律責任的能力。二是具備提供政府購買的公共服務項目所必需的設備和專業技術等；行業管理部門有具體專業資質要求的，應具備相應的資質要求。三是具有健全的財務會計制度（何瑛，2008）。四是無重大違法違紀行為，社會信譽良好等。
三、政府購買公共服務的范圍
加強政府購買服務，有利于加快形成以服務經濟為主的產業結構，促進經濟發展方式轉變；有利于進一步轉變政府職能，推動政府管理創新；有利于降低服務成本，節省財政支出，提高財政資金使用效益，提高政府公共服務的能力和水平。《上海市人民政府印發關于進一步促進本市中介服務業發展若干意見的通知》（滬府發〔2010〕4號）提出，要“進一步完善政府購買服務制度，明確政府購買服務范圍，規范政府購買服務程序，增強政府購買服務透明度，加大政府購買力度”。為此，有必要進一步研究政府購買服務范圍。
理論上講，凡是能確認受益主體、受益標準、進而量化收費條件的公共服務，就可以交由市場提供、政府購買。但在實際操作中，政府購買服務還需要具備以下實施條件：
一是市場上有大量的服務提供者。大量服務提供者的存在，可以保證公共服務的提供量能夠滿足社會公眾的需要，同時，也可以使市場保持一定的競爭性，以便政府能以合理的價格購買公共服務。政府購買公共服務一般集中在服務主體活躍、市場化程度較高的領域，這是國外公共服務市場化改革得以順利推行的重要外部條件。從我國情況分析，目前，社會公共服務大多由事業單位或由事業單位改制后的企業來提供，市場化程度相對較低，競爭還不夠充分。政府購買公共服務按規定全面推進，勢必會影響這些事業單位或改制企業的既得利益。
二是能夠明確服務數量要求和質量標準。一般情況下，政府需要與服務提供者簽訂合同，對服務標準、服務總量、服務質量、費用支付、違約責任等內容進行明確的約定，以保證服務如期提供，并便于對服務提供情況進行評估和監督。
三是能夠對服務實行全過程的管理和控制。通過對服務提供的全過程實施管理、評價和監督，增強政府購買服務透明度，降低服務成本，提高服務效益。
綜上所述，政府購買服務范圍可以在以下幾個方面，并結合本市實際情況，在有關服務項目中先行試點，總結經驗后，穩妥推進。一是城市維護服務，如城市道路維修養護、河道整治防汛、綠化管養、垃圾收集處置等；二是社會事業服務，如公共衛生和基本醫療服務、社區公益服務、公共交通（優惠換乘和老人免費換乘）等；三是社會保障服務，如再就業教育培訓、農民工就業培訓、就業指導和服務等；四是技術性、中立性公共服務，如審計、評估、檢測、征信、績效評價等；五是行業性公共服務，如行業調查、統計分析、課題規劃、各類專業咨詢等；六是其他公共服務。
四、建立健全政府購買公共服務的意義
1.有利于政府職能轉變和社會組織的培育。行政管理體制改革要建立的服務型政府，要求政府及其部門從部分公共服務領域抽身出來，讓社會組織或市場機構將這部分公共服務接手過去，通過購買服務形式實現政府職能轉變，提高政府管理的效能，發揮社會組織的主動性和創造性，有效地培育社會組織的發展和壯大。
2.有利于改善和提高政府公共服務質量和效率。由于成本、效率、專業化程度等方面的限制，政府自身提供公共服務的可能具有局限性，難以滿足公眾日益增長的多元化的公共服務需要，通過非政府的社會機構或組織提供的專業化服務，有利于改善和提高公共服務質量和效率，滿足社會大眾對公共服務的需要，實現政府服務社會、服務公眾的職能，體現構建服務型政府的積極意義。
3.有利于提高財政資金使用效益和公共財政體系建設。通過政府購買服務，進一步發揮服務機構的專業化和規模化效應，降低服務成本，節省財政支出，提高財政資金使用效益，提高政府公共服務的能力和水平。通過政府購買服務，將過去政府為提供公共服務而用在養人、養機構方面的投入，轉而用于民生等公共服務，整合資源，精簡機構，轉變財政投入方式，促進公共財政體系建設。
五、加強政府購買公共服務預算管理的初步考慮
（一）政府購買公共服務預算管理基本原則
1.積極穩妥的原則。實施政府購買公共服務應與政府職能轉變和事業單位改革相結合，與財政預算管理改革相結合。先行試點，總結完善，務實操作，穩妥推進。
2.公開透明的原則。政府購買公共服務項目按照公開、公平、公正的原則確定服務供應商；屬于政府采購目錄范圍的，應實行政府采購。
3.注重績效的原則。政府購買公共服務項目預算，根據財力可能合理安排，嚴格預算管理，并按照財政資金績效管理要求，積極引入充分、公平的市場競爭機制，提高政府購買公共服務的效益。
（二）編制并《政府購買公共服務項目目錄》
規范和加強政府購買公共服務項目預算管理，首先要明確納入政府購買公共服務項目預算管理的范圍，這是一項基礎性的工作。財政部門可以按照研究確定的政府購買服務范圍，結合相關實際情況，編制并向各預算主管部門和預算單位《政府購買公共服務項目目錄》（以下簡稱《目錄》）。
從我市本級情況分析，按政府提供公共服務的內容，建議分為“城市維護服務”、“社會事業服務”、“社會保障服務”、“技術性、中立性公共服務”、“行業性公共服務”，以及“其他公共服務”等六大類，大類下可列舉具體明細項目，便于理解和實際操作。隨著社會經濟發展水平的提高和人民群眾對公共服務需求情況的變化，以及政府購買服務項目預算管理實施情況，可對納入《目錄》的政府購買公共服務項目適時進行調整。
編制和《目錄》可以起到兩方面的作用：一是向預算單位明確實施政府購買公共服務的范圍，引導預算單位逐步拓展政府購買服務實踐；二是由預算單位在編制預算時，按《目錄》對政府購買公共服務項目作標注，便于財政部門對政府購買公共服務項目作分類統計和分析研究，為不斷完善政府購買公共服務項目預算管理打好基礎。
（三）明確政府購買公共服務項目預算管理要求
研究制定政府購買公共服務項目預算管理辦法，在面上項目支出預算管理要求的基礎上，按政府購買公共服務預算管理的基本原則，對政府購買公共服務項目建議實施“政府采購、合同管理、審計評估、信息公開”等管理要求。
“政府采購”是指預算單位在編制預算前，將擬申請由市級財政資金安排的政府購買公共服務項目報送財政部門，財政部門對是否可以實施政府購買服務提出審核意見。審核同意的，預算單位應按照政府采購的有關規定，將項目納入政府采購范圍。
“合同管理”是指預算單位在財政部門審核和批復預算后，應以公平、公正、公開的方式選定服務供應商，并與服務供應商簽訂合同，約定服務標準、服務總量等內容。
“審計評估”是指項目完成后，財政部門、預算主管部門和預算單位可委托注冊會計師對政府購買公共服務項目的資金使用情況進行審計；同時，預算主管部門應組織對項目進行績效評價。審計報告和績效評價報告應報財政部門備案。
“信息公開”是指預算單位應將政府購買公共服務項目的有關情況向社會公開，接受社會公眾的監督。
（四）明確政府購買公共服務與政府采購（服務類）的關系
政府購買公共服務項目的預算管理與服務類項目的政府采購規定之間既有聯系、又有區別。
政府采購主要規范預算執行環節，是在預算已經確定的前提下，對一定規模以上的服務類項目，以公開、公平、公正的方式，確定服務供應商。根據《上海市2011年政府采購集中采購目錄和采購限額標準》（滬財庫〔2010〕25號）的規定，預算金額10萬元以上的服務項目應實施政府采購。
政府購買公共服務項目預算管理強調對項目的全過程管理，即：對政府購買公共服務項目從立項、預算編制、預算執行、預算監督到績效評價等各個環節的全過程規范。其中，在預算執行環節，凡屬于政府采購范圍的，應按規定實施政府采購。
（五）探索構建政府購買公共服務管理平臺
為加快推動政府購買公共服務工作，需要構建統一規范的管理平臺，以進一步促進購買公共服務制度化、信息化、規范化。本市政府購買公共服務管理平臺，建議由政府職能部門統一管理，公共服務需求方和公共服務提供方共同參與，主要發揮三個方面功能：一是信息功能。政府各有關部門需要購買公共服務的信息和市場主體（企業或社會組織）能夠提供公共服務的信息，以及已經實施購買公共服務的信息，均統一在這個管理平臺上公開。二是信息反饋功能。政府各有關部門也可通過這個平臺，及時了解和掌握社會各界對公共服務的需求，社會公眾也可以了解已實行政府購買服務項目的評價和監督情況。三是預算管理功能。市財政局依托這個管理平臺，通過政府購買公共服務需求信息庫、公共服務提供機構信息庫、已購買公共服務項目信息庫，為改進和完善政府購買公共服務項目預算管理提供參考，以進一步加強管理。通過構建管理平臺達到整合服務項目資源，培育服務項目市場主體，推動政府信息公開，提高政府資金和行政效率的目標。
（六）政府購買公共服務預算管理實施步驟
政府購買公共服務工作進展要與經濟發展水平和財力狀況相適應，突出重點，以點帶面，積極穩妥地推進，堅持因地制宜，注重發揮社會組織吸引、調動和整合社會資源的功能，形成社會服務供給的合力。在實施內容上，鑒于納入《目錄》中政府購買服務項目涉及面較廣、服務提供者情況較為復雜，以及前述“政府采購、合同管理、審計評估、信息公開”的預算管理要求，可以在《目錄》中的部分項目先行試點，在實踐中不斷總結完善，逐步推廣。主要應考慮：一是隨著政府職能加快轉變和事業單位改革不斷深化，《目錄》中的項目將是今后政府購買服務的主要方向，且這類項目多為公益性、民生保障項目，社會關注度高；二是《目錄》中有些項目的市場化程度相對較高，能夠較好地體現市場機制的基礎性作用；三是在實施范圍上，在市級層面先行先試，在總結經驗的基礎上再進一步推廣到區縣。
（作者系上海市財政局副巡視員）
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關鍵詞：事業單位；改革；財務管理。
一、引言。
隨著事業單位改革的不斷深入，使得部分事業單位完全推向市場，部分事業單位由國家賦予了一定的管理社會公共事務的職能。政府新公共財政體系框架的建立，政府經濟職能的“市場化”傾向加強，作為完善政府職能的輔助部門———事業單位的內外環境發生了顯著變化，它正從單純的“公益性”向“綜合性”逐漸改變，其市場性也得到進一步加強，其服務對象、服務方法以及取得資金的來源等，與以往相比都發生了較大的改變。2006年新《企業會計準則》的頒布進一步完善了與我國國情相適應并與國際慣例相協調的企業會計法規體系。而我國的事業單位財務管理，仍然沿用的是上世紀90年代的《事業單位財務規則》，財務管理滯后且明顯帶有計劃經濟體制的遺留痕跡。財務管理相對單調與簡單的常規做法與其實際發展的復雜性之間產生了較大的矛盾，造成了事業單位財務管理方面的種種問題。
二、事業單位改革進程中財務管理存在的問題。
1·事業單位資金來源多渠道，財務管理難度加大。
完全推向市場的事業單位財務管理，已經脫離了事業單位財務管理的范疇。而尚未被推向市場的事業單位，仍保留計劃經濟時期的痕跡。即，財政低層次的保障，允許事業單位開展一些收費或者經營服務，甚至有些事業單位成立下屬企業進行經營，以彌補經費的不足。這樣使得事業單位的資金來源更加廣泛，財政撥入資金、事業收入、經營收入、附屬單位上繳收入等多渠道，使得資金管理難度越來越大。
2·國家對事業單位財務管理實行的是預算績效考核，強調的是預算管理，從而使得資金使用效益低下。
在計劃經濟下，我國的財政是一種大包大攬的財政，政府統攬一切，財政通過直接分配來實現政府目標。事業單位對于資金的來源與使用缺乏足夠的自主決策權，它只是政府目標的執行工具，無需對資金使用產生的效益負責，財務管理相對簡單，主要就是預算編制、預算執行和預算監督。
但是在市場經濟條件下，事業單位作為獨立的法人，擁有更多的資金來源渠道、經營收入和有權進行相應的投資，無疑也會參與到市場競爭的過程中，使得事業單位的財務管理不再局限于預算管理。但是，現行的財務管理體制圍繞的仍然是預算資金的使用，一方面給事業單位開了創收的口子，另一方面又不能真正按照企業模式運作，迫使各事業單位更加注重的是預算執行，而非經濟效益，很少考慮行政成本，成本核算粗放，也使其很少進行相關的財務決策，導致資金效益顯然低下。
3·財政收支兩條線的改革力度不夠。
事業單位收支兩條線是改革的必然要求。財政體制改革提出事業單位實行收支兩條線，部分事業單位由于在稅收和非稅收入定位不明確，仍有一些單位出現自收自支的現象，事業單位的部分資金尤其是經營性收入游離于財政監管之外，非稅收入管理制度尚待進一步完善。
4·資金來源多渠道，綜合預算編制不完善。
由于預算編制是從基層由下而上進行編制，編制上的不科學性使得一些事業單位人為地將有些經營性資金不納入預算管理，游離預算管理之外從而可能引發小金庫。
5·事業單位人員經費、部分業務運行。
經費不足，造成資金使用上的不規范。
在我國部分事業單位國家只從政策上給予保障，財政預算經費如人員經費、部分業務項目經費等是嚴重不足的，從預算的角度上看，得先保證人員經費的支出，經費的不足，導致資金的濫用，有些單位因沒有或者經營性收入不足，從維護穩定的角度出發，用項目經費、基本建設經費發放人員津補貼。
6·固定資產管理不規范。
由于事業單位未對國有資產進行經營性和非經營性的有效劃分，事業單位的經營創收正是利用了這部分資源進行科技服務，創造了一定的財富，彌補事業經費的不足。從國有資產的構成來看是不均衡的，資產的購置者、使用和維護者不一致，勢必會造成國有資產的流失，對單位資產的運作以及資產的保值增值情況缺乏有效的監督，同時也造成成本費用支出的不合理。
7·財務人員的財務管理意識薄弱、財務崗位權責弱化。
計劃經濟體制下的職能實現工具弱化了事業單位財務人員的主動財務管理意識，再加上財務人員素質的參差不齊，讓事業單位的財務管理水平低下，從而使得本應發揮財務控制和監督職能的財務機構基本上作為一個會計核算單位或報賬機構存在。其主要表現有：①財務人員沒有參加重大經濟決策的過程；②財務控制流于形式，如一些財務人員僅僅從會計的角度對發票、報銷單等資金劃撥手續進行審批，而沒有按照相關合同或文件對支出金額的正確性、合理性進行核對；③財務人員沒有對會計信息進行相關的整理、提煉和加工，有些單位甚至全年都沒有編制過基本的財務報表，其直接后果就是既不能為相關的經濟決策提供有用信息，又沒有及時掌握本單位的財務狀況和經營情況。
三、對事業單位改革進程中財務管理的建議。
市場經濟的實質就是在一定規則約束下的市場主體的相互獨立和產權清晰，在新公共財政與新公共管理主義的改革浪潮中，為了適應與促進市場經濟的進一步發展，服務型政府已經成為了政府改革的必然趨勢，這勢必要強化政府在公共事務中的“市場化”地位，讓其與市場經濟的發展更加和諧與融洽。因而，加強自身的“市場化”地位也成為了改善作為完善政府職能而存在的事業單位的財務管理改革的一個必然趨勢，為了更好的加強事業單位的“市場化”地位，主要應該從以下幾個方面入手：
（一）繼續深化事業單位財務管理體制改革。
計劃經濟體制下一刀切的財務管理體制已經很難再適應市場經濟條件下的事業單位發展，我們應該繼續深化事業單位的財務管理體制改革，增強其“市場化”地位。
1·繼續完善事業單位的分類改革，確定不同的市場主體地位。
事業單位的存在具有歷史特殊性，在市場經濟發展的改革浪潮中，有加強“市場化”的趨勢。但是，也并不是所有的事業單位都需要關注其資金使用的經濟效益，所以，改革的首要目標是完善事業單位的分類改革，從而確立相應的財務管理目標。
具體來說，準政府類型和純公益類事業單位財務管理的主要目標是追求財政資金使用效益的最大化，重點在資金使用上而非其資金盈利性；準公益性事業單位的目標是追求財政資金和社會資金使用的綜合效益最大化，關注的重點除了資金使用以外還有財政資金與社會資金的保值、增值以及盈利；純經營類的事業單位就應當與市場中的企業定位一致，追求的財務管理目標是盈利最大化，但其前提條件是其追逐盈利的過程中不能對公共服務和公共事業產生負的外部效應。
2·引入權責發生制，增強事業單位會計信息的財務決策權。
對于準政府類和純公益類的事業單位，其主要定位還是在于其政府職能的實現，無需關注財政資金的盈利性，需要的相關信息比較少，所以可以仍然適用收付實現制的會計核算；對于純經營性的事業單位而言，企業的市場地位需要更加全面和相關的會計信息來支持其財務決策的做出，因此應當引入權責發生制的會計核算體制，增強會計信息的決策有用性；準公益性事業單位的財務管理目標相對比較復雜，既要考慮財政資金的使用，又要兼顧社會資金的盈利性，單純的用某一單一的會計核算體制都難以滿足其財務要求。所以，相應的解決方法有兩種：①嚴格區分事業單位的資金使用途徑，對于公益性的資金使用，沿用收付實現制的會計核算體制，而對于經營性資金使用，引入權責發生制。
②對于難以具體區分資金使用的，在用收付實現制核算的基礎上，再用權責發生制核算一遍，從而滿足事業單位參與市場競爭的信息需求。
（二）進一步完善事業單位財務管理制度。
事業單位財務管理應從只注重財政資金的預算編制、預算執行和預算監督轉到對單位全部資金的來源、使用以及所產生的經濟效益和社會效益的全過程進行核算和監督：
1·加強綜合預算管理。事業單位預算是根據各單位職責、工作任務和事業發展計劃，編制的年度財務收支計劃，反映單位資金收支、業務活動和事業發展的規模和方向，是部門預算編制的基礎，也是單位財務工作的基本依據，所以各單位的預算外收入、經營收入也應全部納入預算管理，編制年度綜合預算，全面反映部門及所屬單位預算內外資金收支狀況，不得“坐收”、“坐支”。
2·深化和完善事業單位國庫集中支付系統，運用國庫集中支付系統軟件對財政數據進行分析，加強財政與經濟聯系的分析，同時完善和利用各部門的財務軟件系統對預算外、經營性資金全面剖析、把握資金的走向，關注資金的使用效率，發現問題，查找原因，提出對策，提高預、決算分析水平，更好地為領導決策服務。
3·加強事業單位的資產管理，防止國有資產流失。事業單位資產管理部門要會同有關部門做好固定資產產權登記、變動和糾紛的調處，盡可能地將經營性資產和非經營性資產區分開來，對單位資產的運作以及資產保值增值情況進行有效的審計監督，確保國有資產保值增值，防止國有資產流失。
（三）加大事業單位財務信息的透明度，增強對事業單位財務決策的外部監督事業單位雖然是作為政府職能的輔助部門存在，但是在“理性經濟人”的假設前提下，事業單位與政府之間同樣存在“委托—”關系。事業單位目標利益函數和政府的職能目標函數是存在差異的，在市場化改革的推動下，這種目標差異矛盾就變的更為明顯與尖銳。而缺乏有效的外部監督更助長了事業單位財務“機會主義”
行為，從而阻撓了政府職能目標的實現。
因此，適當的財務公開就像是引入一個有效的外部監督，一方面，加強公眾對政府的信心，另一方面也可以約束事業單位的“機會主義”行為。
（四）強化事業單位財務人員的財務管理意識，提高財務人員的基本素質財務管理體制的完善是改觀事業單位財務管理狀況的必要前提，但是光有這個前提是遠遠不夠的，財務人員的素質高低也起著一個決定性的作用。因而，要加強事業單位的財務管理水平的另一個重要方面就是加強事業單位的財務人員財務管理意識和專業水平。一方面，強化財務人員的財務管理意識，要讓投資風險、籌資成本、資金的時間價值、經營收益等基本財務意思深入人心；另一方面，加強對已有財務人員的后續教育以及新進財務人員的專業水準把關，提升財務人員的專業素養。
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