發布時間：2024-02-28 14:42:33
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的農村養老措施樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
1.前言
在信息化時代到來，人口老齡化也漸漸成為社會發展趨勢，養老是每個國家面臨的嚴峻挑戰。我國在20世紀晚期進入了老齡化社會，由于人口基數大，我國的老齡人口規模相比其他發展中國家更加巨大，老齡化發展迅速，使得我國養老服務社會化面臨更加嚴峻的局面。面對我國養老服務社會化的現狀，必須采取創新型農村養老服務模式，保證我國農村老齡人口能夠享受更加優質的養老服務，促進和諧社會建設。本文將分析我國目前農村養老服務化的現狀，提出問題，并且給出解決問題的對策。
2.我國農村養老服務社會化的現狀
我國目前已經進入老齡化社會，老年人已經超過了1.6億，并且每年以幾百萬的速度持續增長。農村的老齡化程度相比城市而言，要高出許多。因此加快農村老齡化服務建設成為建設和諧社會的必要措施。目前我國農村養老服務社會化面臨一些的問題，亟待解決。
2.1缺少正確的養老服務觀念
我國曾經長期處于封建社會，受傳統觀念的影響，農村養老服務社會化并沒有得到很好的實施，老齡人口集體養老的參與率比較低下。老一輩的人心里的養老觀念是年老后去自己兒女家里度過晚年生活，很多農村也還保留著這種習俗。目前我國的很大一部分的農村地區缺乏正確的養老觀念，認為子女或者子女家庭贍養是最正確的養老方式。雖然家庭養老這種方式能夠促進家庭成員之間的感情，并且目前只有極少部分的“五保”老人是由農村養老機構實施集體養老服務，前者也在給家庭成員帶來不少的麻煩，而后者的實施力度明顯不夠。
傳統的養老觀念根深蒂固，老人們無法一下子適應養老機構的贍養，雖然在我國的某些農村地區已經設立了居家養老服務中心，但是往往只是招牌形式，并沒有真正得到老人們的認可。因此老人們都會以看熱鬧的心態去看待居家養老服務中心，老人中心活動室則常常形同虛設。只有改變老人們腦中的傳統觀念，才能促進農村養老服務體系的建立和完善。
2.2農村資金投入不夠，缺少養老設備
我國農村一直處于落后發展階段，無法趕上城市的發展水平，因此農村也沒有足夠的養老資金去建設完善養老設備，因此也導致部分的養老服務中心無法發揮其作用。由于農村經濟的發展速度無法跟上我國人口老齡化的速度，因此導致農村養老服務社會化實業的發展滯后，無法達到目前的需要。我國農村老齡人口如果按照國際標準進入機構養老，與國際水平相比，我國處于極度落后狀態。這一現狀導致很多農村老齡人口不愿入住敬老院，進入養老機構養老只能成為他們的奢望。
另外由于資金投入力度不夠，政府也無法及時為農村撥得相應的養老服務資金，導致養老機構里面的設施設備都相對落后，無法為老齡人口提供足夠良好的護理需求。而農村經濟基礎薄弱，職業環境也相對較差，養老服務中心的建設遇到了相當大的阻力。一些已經建立好的養老服務中心只能為老齡人提供相對簡單的生活服務，無法為農村老年人提供高質量的全方位服務。
2.3缺乏專業性的養老服務人員，無法為老人提供專業
我國目前沒有專門為養老機構培養專業人員的機構，因此導致我國目前的養老服務人員的服務水平達不到老人所需的標準，導致養老機構里面的服務人員無法為老人提供高質量的全方位服務，無法讓老人體驗到養老機構的好處，因此他們都無法改變傳統的養老觀念，認為家庭養老或者子女養老才是最好的選擇。另外，我國養老機構的單位性質致使養老機構缺乏有效的經費來源，很多服務人員由于工資原因選擇離開養老機構，另尋出路，致使養老服務人員數量減少，工作人員不穩定。
而一些具有專業性能的養老服務人員寧愿選擇其他的職業或者去城市養老機構，不愿意待在農村養老中心。這導致了農村養老機構服務人員無法提高自身的專業水平，導致農村養老機構專業服務性人員短缺，從業人員不足，護理人員也沒有經受過長期的專業技能培訓，缺乏基本的護理常識，只能為農村老齡人提供最基本的生活照料和簡單服務。
2.4缺乏城鄉統籌規劃，城鄉養老服務管理不同
我國農村養老服務建設與城市養老服務建設差距比較大，由于缺乏整齊統一的管理規劃，我國城鄉養老服務的管理模式不相同。相比農村而言，城市養老的資金更加集中，服務水平相對來說也比較高，專業性的服務人員比較多，因此城市老人能夠得到更好的養老保障。農村的服務水平比較低，專業人員不足，同時專業性的養老機構也比較少，因此農村養老機構設施建設與城市相比明顯更加無法滿足老齡人的需求。城鄉之間養老服務發展出現不平衡，導致了資源利用不當的現象。
3.如何實現農村養老服務社會化
針對以上農村養老服務社會化所出現的問題，筆者從以下方面給出解決方案，就如何實現農村養老服務化提出一系列可執行的措施。
3.1強化各級政府意識，改變老人傳統觀念
我國各級政府必須從根本上強化養老意識，確保從根本上完善農村養老服務意識，促進農村養老設施設備的建立與完善，確保能夠完善農村社會化養老服務體系，真正做到“老有所養，老有所依”。各級政府在強化意識的同時，也應該重視農村經濟的發展，能夠為農村建立起擁有專業性的服務機構，對一些養老服務人員做好培訓，確保每個服務人員都能夠擁有足夠的服務意識，并且有足夠的服務水平，能夠為每一位老人提供高水平高質量全方位的服務。
另外，各級政府也應該加強宣傳，促使目前我國農村老齡人的傳統觀念，讓他們體驗到養老服務中心是真正為他們服務的，不僅能夠促進家庭和諧，也能夠使老齡人了解到養老服務機構的優越性，讓老齡人口能夠從根本上接受養老服務機構的存在，幫助老年人相信即使離開了家也能夠得到很好的照顧，保證農村養老服務事業的順利進行。讓老年人轉變傳統的觀念，增強老年人對社區化養老的意識，增加他們對社會化養老服務的關注度，為他們能夠早點接受社會化養老服務提供基礎。
3.2城鄉統籌規劃，實施創新型養老模式
在推進農村養老服務社會化的進程中，必須做好城鄉規劃，確保養老服務不止是城市老年人的特殊待遇，城鄉應該均衡發展。因此，在推動農村養老服務過程中，應該做好科學規劃、合理布局，確保農村養老服務中心有良好的設備，保證老年人都能夠得到有效的服務。
創新型養老模式是指多元化組織農村養老隊伍，采取多重養老方式，根據每個地區自身的特點，推廣養老服務社會化的過程，實施農村的老年教育，提高他們自養的能力，構建新型農村社會養老文化，促進新型養老模式的發展。
4.小結
農村養老服務社會化是建設和諧社會的根本需求。各級政府加強社區養老的需求，加大投資，改變農村老年人的傳統觀念，促進農村新型養老模式的建立，是保證農村養老服務社會化的基本要求，能從根本上促進農村養老服務社會化建設。
參考文獻：
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論文摘要：在我國農村人口老齡化不斷加速和土地保障功能日益弱化的背景下，農村社會養老保險已經成為目前我國社會保障制度改革創新的一個重點和熱點問題。隨著我國新型農村養老保險工作的全面開展，作為全國新農保試點之一的江蘇省揚中市，經過多年的實踐，積累了豐富的經驗，同時也暴露出很多現實問題，因此，借鑒地方經驗，對于進一步完善中國農村社會養老保障制度具有重要意義。
一、引言
隨著我國新型農村養老保險試點于2009年8月的正式推行，意味著討論多年的新型農村養老保險終于從理論走向實踐。農村養老保險作為國家的基本保險，可以解決我國農民人口老齡化趨勢帶來的后顧之憂，增強社會保障功能，對推進社會主義和諧社會建設意義重大。江蘇作為全國重要的經濟大省(2008年GDP占全國第二)、人口大省(占全國第五)，其農村養老保險制度值得全國關注。由于江蘇省內各個城市地區發展差異較大，農民生活水平也存在很大不同，因此，各地區具體實施農村養老保險制度的做法也有所不同，作為江蘇鎮江率先建立以財政投入、集體扶助、個人出資相結合的新型農村基本養老保險制度的揚中市，也是全國新農保推行試點之一的縣級市，通過多年的實踐和努力，積累了一定的經驗，也暴露了一定的問題，值得人們思索和探討。
二、新農保實施后的跟蹤
作為新農保推行試點的江蘇鎮江地區的揚中市，近兒年來，通過農民創業就業、農村勞動力轉移、土地轉移等實踐，農民人均純收入連續多年實現兩位數增長，從2008年開始順利突破萬元大關，列全省第8位。該市的農村基本養老保險始于1992年8月《揚中縣農村社會養老保險暫行辦法》出臺并實施。最初實施對象為農村戶口人員，包括農民，鄉鎮招聘干部、企事業職工，民辦教師等。保費設不同檔次，可按月或年度繳納，保險待遇根據繳費檔次確定。這是一種“個人儲蓄式保險”的農保方式。隨著農村社會經濟發展和農民生活水平提高，這種農保政策己不適應形勢。2004年，揚中市改革老農保政策，建立了農村基本養老保險社會統籌和個人帳戶相結合的制度，農村基本養老保險工作開始步入健康發展軌道。2006年，為全面建設小康社會和揚色社會主義新農村，開始實施“萬人保障”戰略(即:擴大農村養老保險覆蓋面，5年內每年新增參保農民1萬人)，進一步修訂農村基本養老保險政策，在鎮江率先建立了以財政投入、集體扶助、個人出資相結合的新型農村基本養老保險制度(簡稱“新農保”)。具體做法是:政府對參保農民個人繳費予以補貼。鎮、村企業農民工由用人單位繳納6%，個人繳納5. 4%，市、鎮兩級財政各補貼0. 3%;非鎮村企業職工(純農居民)，個人繳納11. 1%，市、鎮兩級財政各補貼0. 45%。鼓勵鎮村企業農民工參加城鎮職工養老保險，市、鎮兩級財政各按上年農民純收入0. 36%予以補貼。
2009年初為了進一步落實以個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的新農保政策，采取了多種改進措施，確保了“萬人保障”目標的順利完成，取得了較好的效果。據統計，2009年1-12月農村養老保險新增參保6471人。截止12月底，累計參保90430人，農村養老保險覆蓋率由2008年的80. 5%上升到2009年的85. 7%，征收保險費由2008年的4500萬元上升到2009年的5700萬元，農保基金累計結余由2008年的1. 33億元上升到2009年的1. 7億元，2009年共2267名人員領取養老金434萬元全部實現了社會化發放。主要措施如下:
(一)增加財政補貼。經過多方努力，該市將純農民財政補貼比例由原來繳費額的7. 5%提高至20%，并對過去未正常繳費人員繼續按原標準享受財政補貼，財政補貼截止時間也由原來規定的每年9月30日延長至每年12月31日，最大范圍地保證參保人員的利益不受損失。
(二)提高養老待遇。近兩年，農保領取人員每年以300-400人速度遞增，但農保領取水平增長緩慢，待遇偏低，再加上企業離退休人員連年調資，調資幅度高的接近農保領取水平，鑒于此，該市及時作出調整，改人均增資45元/月，最低不低于160元/人.月，近千人因此受益。
(三)做好被征地農民基本生活保障。隨著經濟的塊數發展和城市化進程的加快，該市的征地規模不斷擴大，人均耕地不斷減少，失地農民的人數逐年增多，也逐漸成為社會矛盾的一個焦點。為了解決失地農民的生活保障問題，該市及時制定實施方案，采取了四項保障措施，即:
1.《揚中市被征地農民基本生活保障實施意見》一從基本生活保障(每人每月最高可領取280元)和社保補貼(企業養老補貼為10800元，農村養老補貼為5400元)兩個方面給予被征地農民財政補貼。
2.《西來橋鐵本項目征地人員生活保障方案》一對全部參加社會養老保險的鐵本項目征地人員全部落實一次性補貼(最高可達到15300元)。
3.《揚中市歷史被征地農民基本生活保障實施辦法》一對達到養老年齡的歷史被征地農民給予補貼(每月可達到120元)，對參加企保和農保的歷史被征地農民分別給予累計補貼(分別為4500元和6300元)，該項工作在江蘇省和鎮江市位于前列。
4.《揚中市老年居民養老補貼暫行辦法》一每年落實2000萬元財政補貼，對60周歲以上的老年居民每人每月發放50元養老補貼。
以上這些措施實施，及時地解決了失地農民的生活保障問題。
三、新農保實施中存在的主要問題
1.繳費水平偏高而財政補貼相對較少。以揚中為例，近幾年，該市農村人均收入連續上調，年增長14%左右，但同時農保繳費金額也大幅度增加，目前人均繳費己達1200余元，造成一部分農民無力繳納農保費用。而同時目前該市財政補貼比例占繳費額的20%，且補繳無補貼，與其他先進地區相比，補貼金額明顯不足，對農民吸引力不夠，許多大齡人員和貧困農戶想參保而無力參保。
2.續繳保費困難。目前新農保實施中保費基本都是由鎮、村負責征收，工作量大，手段相對落后。有些村片面完成擴面人數，不重視正常保費的征收，導致一些企業和農戶未能及時繳費，影響了他們的切身利益。
3.未建立養老金正常調整機制。以揚中為例，農村基本養老金連續3年大幅增資，受到廣大參保人員的普遍歡迎。但調整養老金的出發點基本是不低于民政部門發放的農村最低生活保障線，揚中2009年下半年農村最低生活保障線將調整至250月/人.月，農村養老金如何調整和怎樣調整又面臨了難題。
4.養老金保值增值困難。目前，養老基金，以縣為單位統一管理，主要是購買國債及存銀行。在目前銀行低利息時期，養老基金保值困難，增值更無從談起。以縣為單位的基金管理模式在技術層面上也難以使基金保值增值。
四、完善地方新型農村社會養老保障體系的政策建議
從揚中市新型農村養老保險實踐工作及暴露出來的問題分析，若想在全國范圍內實現全民“老有所養，老有所依”，新農保政策還需進一步完善。
(一)建立財政投入機制，逐步增加財政投入。首先，政府對收入水平不同地區的農民補貼水平應有所區別;其次，在新型農民養老保障資金籌措中，應堅持政府財政與農民共同出資，并由財政投入為主渠道，并隨著財政收入的增長而逐年增加;此外，要制定優惠政策，對生活困難群體給予更多的補貼。只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的社會性和福利性。
(二)加強農村養老保障立法。社會保障是一項社會工程，農村人口比重大，法律是明確政府、企業和個人責、權、利的有力工具，也是農民養老保障計劃運行良好的重要前提條件。由于目前農村養老保障中許多問題缺乏細則規定，存在違反規定無視條例的行為和贍養糾紛，無法追究法律責任。因此建議盡快出臺農村社會養老保障制度的各種法律法規，尤其是《農村養老保險法》，明確農村養老保險應遵守的原則、內容、管理體制、資金來源、支付標準、基金運營情況、監督及相關部門的責任等。堅持法律先行，為農民參加社會養老保障提供法律依據，通過法律保證打消農民各種疑慮。
論文摘要:黑龍江省農村社會養老保險制度起步較早，發展緩慢，而農村地區對社會養老保險又有較強的需求。國家新型農村社會養老保險試點指導意見，為黑龍江省建立新型農村社會養老保險制度提供了重要契機。黑龍江省建立新型農村社會養老保險制度，要做好以下幾方面的工作:做好戰略規劃;制定切實可行的試點實施方案;與促進農村經濟發展結合起來;落實實施措施。
新型農村社會養老保險試點是黑龍江省落實和推進新型農村社會養老保險制度、解決農村居民老有所養問題的一個契機。黑龍江省是農業大省，產糧大省，而且要在2012年實現千億斤糧食發展戰略，新型農村社會養老保險制度作為一項惠農制度應該在全省提前實現對農村適齡居民的全覆蓋，這樣更有利于調動廣大農民的種糧積極性，減少外出人員的后顧之憂，有利于勞動力轉移和現代農業的發展。同時，也有利于解決農村貧困問題，讓廣大農村居民真正享受到改革開放的成果，享受自己多年支持國家經濟發展的回報。
一、黑龍江省農村社會養老保險制度發展現狀
黑龍江省農村社會養老保險制度建設起始于20世紀90年代，1992年民政部制定頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案《(試行)》。1994年，黑龍江省人民政府根據《基本方案》的內容頒布了《黑龍江省農村社會養老保險規定》，大力推廣農村社會養老保險工作。但由于《基本方案》制度設計上的缺陷，加上中央政府機構調整等原因，1998年后，全國大部分地區農村社會養老保險工作進展緩慢甚至陷人停頓狀態。1999年由于國務院決定對已有的業務進行清理整頓，停止接受新業務，黑龍江省農村社會養老保險工作處于半停滯狀態，新參保人數銳減。截至2007年底，全省有111個縣(市、區)，70%的鄉鎮開展了農村社會養老保險，截至2007年底農村人口已達1 762. 9萬人，僅有184萬農民參加了農村社會養老保險。截至2008年6月末全省共撥付農保基金306. 45萬元，涉及到26 892人次，領取保費的有67 568人。目前全省領取養老金的農民中，領取標準每月只有幾角錢的占25 %，每月領取五六元的占50%。以阿城市為例，每年續繳率僅為1%，從2000年至2005年阿城市新增參保人數每年為6人。阿城市共有355人領取農村養老金，社保部門每月共計發放2 320. 30元，月人均領取6. 5元，其中月領取養老金超過60元的只有7人。可見，雖然黑龍江省農村社會養老保險制度起步較早，但發展緩慢。
然而，黑龍江省農村地區對社會養老保險有較強的需求。2008年一項對黑龍江省依安縣、雙城市、五常縣、肇東市四個市縣的調查顯示:參加社會養老保險已經成為增加農民收人之后，農民最想解決的現實問題。農民養老觀念開始由“家庭養老”向“社會養老”轉變。農村參加養老保險率低，仍受到家庭經濟條件的限制。農民的養老保險參與意愿深刻影響農村社會養老保險制度開展。隨著人口老齡化日益加重，家庭養老功能弱化、土地保障功能降低，傳統的農村養老保障模式已不足以保障農村老人的晚年生活，在農村地區迫切需要建立新型社會養老保險制度。
二、國家政策提供重要契機
2009年9月1日，國家出臺了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，從2009年起開展新型農村社會養老保險(以下簡稱新型農村社會養老保險)試點。
新型農村社會養老保險試點的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。任務目標是探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。新型農村社會養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。國家為每個新型農村社會養老保險參保人建立終身記錄的養老保險個人賬戶。養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，年齡滿60周歲時開始領取。
2009年黑龍江省的寶清、寧安、依蘭等13個縣市區參加全國首批新型農村社會養老保險試點，使170萬農民受益。新型農村社會養老保險試點是黑龍江省落實和推進新型農村社會養老保險制度的一個契機，全省要結合省情制定好切實可行的新型農村社會養老保險實施方案，進而建立起新型農村社會養老保險制度，解決全省農村居民老有所養問題，達到農民生活安康，農業經濟快速發展。
三、黑龍江省建立新型農村社會養老保險制度的建議
1.做好戰略規劃。國家規定2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。黑龍江省要力爭在2015年實現全覆蓋，農村參保居民月領取養老金達到90元，2012年覆蓋率達到60%，農村參保居民月領取養老金達到75元，2009年試點地區農村參保居民月領取養老金60元，每年漲5元，做好規劃更利于制度實行。
2.制定切實可行的試點實施方案。制定實施方案，必須遵循國家制定的新型農村社會養老保險試點指導意見并結合黑龍江省實際，要區別不同地區情況制定切實可行的實施方案，分條明晰試點可能涉及的各個方面的要求、具體實施辦法等。同時要特別考慮農村不同群體的特殊需求。農村特殊群體包括三類人:一是農村的“五保”戶、貧困戶，他們是農村社會救濟的對象。二是失地農民，尤其是進人老年的失地農民，他們喪失了勞動能力，又沒有了土地的生活保障，成為養老保險制度必須首要針對的對象。三是那些因缺少勞力而陷于生活窘迫的家庭，尤其是無子女在身邊照顧的單身老人和老年夫婦應該特殊考慮。四是計劃生育戶即獨生子女戶和兩女戶。按現行“農村計劃生育獎勵扶助制度”，當其夫婦一方或雙方年滿60周歲時，可領取每人每年600元的養老扶助資金，該獎勵只是杯水車薪。
論文摘要:巴西的非繳費和政府主導型農村養老金計劃，為我國農村養老保障制度的構建提供了有益借鑒。綜合考量巴西的成功經驗和中國大部分農村經濟欠發達的實際情況，構建一個“家庭保障+土地保障+’零支柱夕，的農村養老保障模式;并且實現政府在“新農保”中制度安排、財政政策以及行政管理上的責任回歸，是一項積極而有效的政策選擇。
一、引言
巴西是拉丁美洲最大和經濟實力最強的發展中農業大國，農業人口和農業經濟在整個人口結構與國民經濟中占有重要地位。例如，2007年巴西農業人口3540萬，占全國總人口的23 %。農業勞動力1150萬，占勞動力總數的22 % 。2007一2008年度巴西農業總產值2454億美元，占國內生產總值的23% 。中國第五次人口普查數據顯示，截止2000年11月，我國總人口12. 95億人。其中，農村人口80739萬人，占總人口的63. 91 %。城鄉貧富差距方面，1970年巴西城市家庭平均年收人為28669克魯扎多，而農村家庭平均年收人為7569克魯扎多，兩者比值為3.73：l。2004年，巴西10%的富人占有近一半(46. 8010)的國民收人，而40%的貧困人口僅占有國民收人的10. 2%。中國的城鄉貧富差距1983年為1. 82 ：1， 2008年上升為3.31： 1因此，從農業人口數量多和城鄉貧富差距較大來看，同為“金磚四國”的發展中國家，中、巴兩國有著極其相似的境遇。此外，兩國在國民經濟基礎、社會政策發展態勢等方面也有著頗多的類似之處。在農村養老保障的政策設計方面，巴西堅持非繳費和政府主導的原則，而中國在《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中也強調要發揮其它養老方式的特定功能，強化政府在財政、制度、管理方面的責任。因而，選擇巴西的農村養老金計劃作為考察對象，能為我國農村社會養老保障制度提供有益的借鑒。
巴西在1971年實施了農村社會養老保險制度，經由1988年新憲法的制度調整，形成了目前非繳費、政府主導的農村養老金計劃。中國則以1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》)為實施農村社會養老保險制度的標志。但是，從1998年起，這一制度出現了參保人數下降、基金運作困難等問題。農村社會養老保險參保人數和參保率從1998年的8025萬人和22. 8%降到2006年的5374萬人和16. 5% 。由于制度設計的缺陷，這項惠農政策并沒有喚起農民的持續熱情，被稱為“舊農保”的首次農村社會養老保險實踐也在慘淡經營中日漸衰微。2009年，為加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，逐步解決農民老有所養的問題，國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，對年滿16周歲(不含在校學生)、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民施以養老保險的政策保障。決定2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，到2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。《指導意見》的頒布與實施標志著新型農村社會養老保險制度(“新農保”)試點工作的正式啟動。
通過對巴西農村養老金計劃的研究，本文認為至少在以下兩方面可以為我國農村社會養老保障的制度設計提供政策借鑒。首先，目前我國絕大多數農村還較為貧窮，讓全體農民以參加完全積累的個人賬戶型養老保險作為養老的主要方式，具有較大的不現實性。所以，應建立一個非繳費型的“零支柱”模式，由政府承擔主要供款責任，解決因貧困而無法參加繳費型養老保險農民的生存問題。同時，充分重視家庭保障和土地保障在解決農民養老中的重要作用，構建出一個“家庭保障+土地保障+零支柱聲，的農村養老保障模式。其次，在目前大力推進的“新農保”中，應重新確立政府的主導地位，實現政府在制度建設、財政政策和行政管理中的責任回歸。
二、巴西非繳費型農村養老金計劃釋讀
20世紀20年代初，為緩和勞資沖突，巴西政府在國有企業和較大型的私有企業中按行業建立了退休和撫恤金制度，通過碎片化的制度安排，基本解決了有雇主職工的退休養老保障問題。但是，這些制度始終沒有涉及到農村勞動者的養老保障問題。直至1971年，巴西軍政府才頒布第11號補充法，制定了“救助農村勞動者計劃”，將農村勞動者納人到社會保險體系中。巴西農村養老金計劃一開始就采取了被稱為“特殊的養老保險”政策，即為農民提供保證最低生活水平的社會救助養老金。1974年，政府再次頒布法令，規定無論農民是否交納過社會保險金，政府每月都會發給相當于最低工資一定比例的生活費。川至此，政府承擔主要責任的非繳費型農村養老金計劃得以確立和實施。即使在上世紀80年代末社會保障私有化改革席卷拉丁美洲的大環境下，巴西也沒有放棄農村社會養老保險制度的非繳費特征。
巴西農村養老金計劃在規制方面也是不斷調整的。1971年的初始制度中，保障對象是農村男65歲以上、女60歲以上的老年人、殘疾人和孤寡人口。養老金領取者需出示一個和城市職工繳費年限相同的參加農業勞動年限的證明，并接受當地政府部門的“家計調查”，作為是否符合領取養老金的條件。當時規定，養老金的直接領取人僅限為家庭中的“戶主”，也就是說即使老年人配偶尚在，而且符合領取養老金的條件，也只能有一人享受此待遇。養老金的待遇水平也十分低下，僅相當于當地最低工資水平的1/2，寡婦領取的養老金更少，僅為最低工資水平的1/3。資金籌集方面，除國家財政撥款外，還包括農產品初次買賣價格中2. 1%的繳費，并且要求城鎮雇主繳納3%的工薪附加稅，作為農村養老金計劃的資金來源。雖然有諸多不盡如人意的地方，例如，城鎮雇主繳費較高、領取者局限在“戶主”等，但這一養老金計劃的實施效果非常明顯，在20世紀70年代末，每月大約有80多萬人領取養老金，大大緩減了農村老年貧困者的養老問題。
1988年，巴西新憲法對農村養老金計劃做出了新的規定。新憲法中再次強調了國家對農村社會保障的主導責任，并且把國家為農村家庭提供經濟保障作為一項重要原則予以確立。新憲法規定，養老金的領取對象擴大到配偶，也就是由過去僅僅“戶主”領取擴展為夫妻二人共同領取，這對改善老年生活具有實質性的意義。領取年齡方面，由原來的男65歲、女60歲，調整為男60歲、女55歲，充分顯示了政府對農村勞動者的關懷與照顧。養老金的待遇水平也有了較大幅度的提高，農村養老金領取者統一享受等同于當地最低工資的待遇水平，廢止此前1/2， 1/3的低水平限制。在農村養老金計劃的繳費和給付方面，新制度并不要求農民自己繳費，而要求農產品的第一個買者向社會保障機構繳納商品價格2. 2%的稅收。領取養老金的條件為有從事農業勞動的年限記錄，并且農業勞動時間與城市工人最低繳費年限相同。由于工作年限數據庫在農村地區建立比較困難，因此，農業勞動年限由農業用地記錄、農產品售賣情況記錄或農業勞動者工會證明等方式來確定。
由此可見，巴西農村養老金計劃彰顯著政府主導性和非繳費性，而且待遇水平和覆蓋面都在逐步提升。近年來，巴西在農村養老金計劃中又采取了一些新的舉措。例如，為擴大覆蓋面并幫助那些真正需要幫助的農村居民，新制度提出要建立農村勞動力的紀錄花名冊，內容包括該農民的家庭成員數、收人水平、主要家庭開支等，目的就是清除那些潛在的受益者，找出那些真正的低收人者，探索合適的“進人—退出”機制。同時，進行了積極的制度整合。政府主張并積極支持協會、貿易聯盟和自我雇用者、國內服務人員、農民之間的合作。如果這些措施實施無效，就由社會保險機構或政府建立一項公共措施來提供穩定的繳費制度和財政補助。
巴西農村養老金計劃的實施產生了積極的社會效應，其對農村養老保障水平的提高和老年生活質量的改善具有明顯的作用，領取養老金范圍的擴大也大大改善了農村的貧困狀況。而且，其對縮小城鄉貧富差距也有重要意義。因為，農村有了非繳費型的養老金計劃對于那些在城市打工的農村勞動者有著較大的吸引力，從另一個側面鼓勵了他們回鄉創業，推動農村經濟的發展。這種非繳費型的養老金計劃面臨的一個最大挑戰就是政府財政負擔問題，如果解決不好籌資問題必然影響到制度的實際效果和可持續性。但是，其非繳費性和政府承擔主要責任的理念與做法，對我國欠發達地區農村社會養老保障制度構建具有極強的借鑒意義。
三、我國非繳費型農村養老保障模式的構建
為老年群體提供非繳費型養老金計劃可追溯到19世紀晚期，1891年丹麥政府引人了由地方政府管理的收人測試計劃，對象為60歲以上的貧困老人。1897年，60歲以上的老年群體中有1/4接受到老年養老金給付。在其后二十年間，新西蘭(1898年)、澳大利亞(1908年)和瑞典(1913年)都引人了體現其自身特色的非納費型老年養老金計劃。〔呂〕基于我國絕大多數農村經濟欠發達的實際情況，政府在決策過程中也應以非繳費為原則，在農村構建一個“家庭保障+土地保障+零支柱”的養老模式。
(一)家庭保障功能的提升
家庭養老保障是我國傳統的養老方式，傳統社會自給自足的小農經濟使得家庭既是生產單位也是消費單位，在養老方式選擇方面人們也依賴于家庭，家庭一直擔負著贍養老人的重要職責。隨著社會的發展和進步，家庭規模經歷了從“大型家庭”到“小型家庭”的演變，但家庭養老作為家庭的一種基本職能并沒有被完全取代，變化著的只是傳統的家庭養老向現代的家庭養老的方式轉換。一份來自農村地區養老意愿調查資料顯示，從青年人的養老保障方式來看，77. 2%的青年人希望將來依靠子女養老，10. 4%的青年人希望利用年輕時的積累養老，而青年人中僅有0. 8%希望將來依靠社會養老保險養老;從青年人希望的養老地點來看，94%的青年人希望在家中養老，僅有2. 1%的青年人希望在社會養老機構養老;從青年人所希望養老的照料者來看，51. 8%的青年人希望將來由子女照料自己，33. 8%的青年人希望將來自己照料自己。另一項調查也表明，目前99. 5%的農村老人居住在家庭中，99%的農村老人生活費來源和生活照料主要依靠家庭，農村老人的生活和交往以家庭為主，半數以上的農民把養老保障的希望寄托在家庭上。此外，農村地區由于信息不通暢以及與外界接觸較少，所以對于農村老人來說，他們的精神活動與精神需求的滿足只能與家庭成員聯系在一起。因此，家庭養老保障在當代農村仍具有不可替代性。
(二)土地保障功能的強化
土地是農民天然的生產資料，以家庭保障為主的養老方式必然要求強化土地保障的功能。因為，農民作為生產者在自己的土地上耕作，可以把收人來源作為養老的資金需求。而且，當老人沒有勞動能力或者不愿意勞動時，也可以把土地轉包給其他人耕種，來換取養老資金。遇有征地或土地被占用時，農民也可以從中得到一些補償作為養老資金。但是，隨著我國城鎮化進程的不斷加快，土地保障受到了一定的挑戰。例如，耕地面積數量遞減，越來越難以承擔廣大農民的養老需求;農資價格的上漲使得農業經營的絕對收益越來越低，有的地方甚至出現種地虧本，大大打擊了農民從事農業勞動的積極性。基于土地保障在農村養老中的重要地位，政府必須通過多種措施扭轉這種不利局面，強化土地的養老保障功能。第一，通過提高農業經營效益和比較利益水平，提升土地的保障能力。第二，積極促進農業結構調整，提高農業產業化經營水平，提高農產品的價格競爭力和加工增值程度，同時，改善政府對農業的調控方式，加強對農業基礎設施、農業科技、農產品營銷等方面的支持。第三，積極鼓勵土地流轉制度創新，使土地發揮更大的經濟效益。實行土地股份合作制，將土地所有權或使用權以股份的形式界定給農民，農民可按股分紅。此外，各地應盡快建立與完善土地流轉制度，使土地通過反租倒包、轉包、租賃、土地產權人股、大戶托管等形式，合理有償地流轉起來，使農民從土地上獲取更多養老支持。通過以上政策措施，讓農民從土地上得到更多的回報，是解決農民養老問題的一個重要途徑。 (三)“零支柱”的政策設計
“零支柱”是世界銀行在1994年提出養老保險三支柱模式的基礎上，經過長達10年的調研于2005年底在其報告《21世紀的老年收人保障—養老金制度改革國際比較》上提出來的一個全新概念，意指建立在非繳費基礎上，由政府提供最低水平的養老金待遇。它主要是從社會保障公平性和普惠性角度出發，認為作為一個合法的公民，其有權從國家那里得到最低的生活保障，以實現老有所養。可喜的是《指導意見》規定，對年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，這就是一種普惠型的“零支柱”養老保障模式。但是“零支柱”的籌資模式有待進一步探討與研究，本文認為這一資金來源必須是國家財政專項撥款。雖然，在《指導意見》的基金籌集部分做出如下規定:“政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。”但是，考慮到國家財政供款的壓力，這個“零支柱”的資金來源還應該更加廣泛、更加穩固。本文認為，鑒于其完全財政撥款的性質，可以考慮與民政部門負責的農村最低生活保障制度相整合，在籌資方面探尋相關制度的配合與支持。通過與最低生活保障制度的結合，可以緩減國家在農村養老保險制度上的財政壓力。而且，“零支柱”的待遇標準也不宜定的太高，應定位為“保基本”的最低保障養老金。
四、政府在我國“新農保”中的責任回歸
我國在解決農村養老問題上的另一個重要舉措，就是2009年試點運行的“新農保”。這一制度將成為我國解決農村老齡化問題的重要手段，也是實現城鄉養老保障一體化的最終渠道。從目前農村的實際情況來看，雖然社會保險要遵循責任分擔的原則，但政府必須在這一制度中承擔主要責任。在巴西農村養老金計劃的實踐中，政府擔當了從制度制定者到組織實施者再到資金提供者等多種重要角色。通過這些政策舉措，不僅縮小了城鄉貧富差距，而且促進了農村經濟的發展和農村社會的穩定。對我國來說，與“舊農保”中政府責任缺失相比，“新農保”實施中政府必須在行政管理、財政政策、制度安排等方面實現責任回歸。
(一)強化政府的行政責任
政府對農村社會養老保險制度的行政責任包括:建立相關制度以及對制度的實施進行管理和對制度的過程進行監督。制度建設方面，巴西通過1970年代一系列的政策規定，再經由1988年新憲法的相關條款，最終建成較為成熟的農村養老金計劃。縱觀國外農村社會養老保險制度的發展歷程，也都是在經濟水平發展到較高程度，后于城市社會養老保險制度而建立起來的。我國1951年頒布《中華人民共和國勞動保險條例》標著城鎮職工基本養老保險制度的建立，1992年的((基本方案》和2009年的《指導意見》則標志著農村社會養老保險制度的實施與重啟。對農村社會養老保險制度的管理與監督既包括經辦管理也包括基金管理與基金監督。經辦管理方面，《指導意見》就農民參保繳費和領取待遇等情況建立了信息管理系統，并與其他公民信息管理系統實現信息資源共享等內容都做了較為詳細的規定。在基金管理方面，《指導意見》指出要建立“新農保”基金財務會計制度，“新農保”基金要全部納人社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。基金管理中要從縣級管理做起，逐步提高統籌層次，最終實現省級基金統籌管理。當然從保險的“大數法則”來看，基金管理必須最終實現全國統籌。在制度的監督方面，主要是對制度在試點地區的執行情況進行符合政策要求的評估監督，并且對資金的籌集、上解、下撥、發放進行監控和定期檢查。同時，在機構監督的前提下，加強社會監督和群眾監督。
(二)強化政府的財政責任
與巴西類似，建國后我國采取了優先發展城市和建設工業的的戰略選擇，其直接后果就是導致了國家對農村發展的責任弱化，甚至以犧牲農村的利益來換取城市和特殊產業的發展。國家發改委測算，改革開放的20多年中，僅征用農地的價格“剪刀差”，政府就從農村拿走2萬多億元。因此，在目前城市發展遠超農村，農村制度建設落后所導致嚴重負外部性的情況下，國家有責任補還對農村所欠的“債務”，以“工業反哺農業、城市支援農村”的措施，負起對農村社會養老保險制度的財政責任。我們也從《基本方案》和《指導意見、的比照中看到了政府財政責任的回歸。《基本方案》堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的籌資原則。國家予以政策扶持，主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現。但是，通過經濟體制改革和鄉鎮企業私有化改革，不同地區鄉鎮企業的發展程度不盡相同，一些欠發達地區甚至沒有任何鄉鎮企業，國家通過對鄉鎮企業予以稅前列支以實現對農村社會養老保險的財政支持也就無從談起。《指導意見》堅持個人繳費、集體補助、政府補貼的籌資原則。而且國家還為年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村老人，提供“普惠式”的基礎養老金。可見，“新農保”方案中明確強化了政府的財政責任。但是，社會建設是一個包括方方面面的綜合體系，政府對農村社會養老保險扶持資金的大量投人必然對其他事業的建設產生“擠兌效應”。因此，政府需宏觀把握、高瞻遠矚動員多種資金積極投身于農村社會養老保險制度建設。
(三)實行強制分配制度
論文摘要:在市場經濟條件下，農村居民面臨比過去任何時候都要多的社會風險。一直以來，我國應對農村居民在養老方面遇到的風險，主要采取的是家庭保障和土地保障相結合的方式。但隨粉工業化、城鎮化進程的加快.原有的保障方式顯示出在養老保障功能方面的不充分性，因而就裕要一種新的風險防范機制，根據農村經濟發展的非均衡性，構建一種與吝地經濟發展相適應，非均衡的，依命個人、家庭、政府和市場多管齊下的風險防范機制來化解個人在養老方面所遇到的風險。
據統計，我國60歲以上人口已達到1.34億，超過總人口的10%，其中65歲以上人口1.1億，占總人口的8.5%，而全國70%以上的老年人口分布在農村地區，估計到2030年，農村人口中65歲及以上老齡人口將占總人口的17.39%，城鎮的同一指標為13.1%，農村人口的老齡化程度遠高于城鎮。如此多的農村老年人口對我國現存的老年保障機制的可持續性產生了很不利的影響，農村老年人口將面臨比過去任何時候都要多的社會風險。如何構建一種有效的老年保障機制來化解農村老年人面臨的風險，使農村的老年保障機制能夠可持續和良性發展就是本文研究的目的。
1.風險、風險防范機制和養老保障的關系
風險，是指未來生活的不確定，未來可能發生的對生活造成不利影響的因素。農戶所面臨的風險指農戶未來所面臨的生產和生活方面的意外變化，這種變化會導致農戶收人或支出的意外變化，從而使農戶的生活陷人困境。家庭風險的來源主要有二:一是家庭內部，如個人和家庭成員因病、死、傷、殘、老等原因而陷人生存困境，二是家庭外部，包括各種自然災害、戰亂及其他意外災害等。在現代社會，農村居民面臨的還有市場經濟造成的各種風險，如糧食價格的下跌、生產資料價格的上漲等。但風險只是一種可能性的存在，并不必然發生于我們每一個人身上，有些風險可以通過采取預防措施事先防范，有些風險只能在事后采取補救措施。正是由于各種風險的可能存在和部分風險的可預防性，所以就需要一種保障機制來防范和化解各種社會風險。在我國，對子農村居民在養老方面所遇到的風險，一直以來主要依靠個人、家庭和各種社會關系網絡(如親友之間的相互救助)等來防范風險。而在現代西方社會則主要依靠社會保障等正式的、制度化的風險保障機制來防范風險。在不同的經濟發展時期，不同的國家和地區，農村養老保障的風險防范機制是不同的。也就是說，由于風險大小的不同，可防范能力的強弱，人們可以采用不同的風險防范機制。一般來說，每個居民都要經歷年老的過程，但每一個人年老時的供養保障能力和預防風險的能力是不同的，一部分老年人在不能獲得外界幫助的情況下，可能面臨養老保障的風險。因此，非常有必要對如何在風險社會里來防范我國老年人遇到的養老風險進行討論和研究。
2農村現存養老保障機制和存在的風險
我國農村的養老保障一直以家庭保障和土地保障為主。所謂家庭保障即由家庭社會成員為老年人提供經濟支持、生活照料和精神慰藉等保障;土地保障則指依靠土地為其家庭成員提供養老保障。實際上，家庭保障和土地保障是農村養老保障的不同說法，家庭保障側重說明由誰來提供保障，即保障的主體問題;土地保障側重于說明經由什么途徑來提供保障。一般情況下，家庭保障等同于土地保障。家庭保障和土地保障依靠的是我國傳統的倫理道德觀念和個人擁有的土地份額，倫理道德觀念的削弱和人均土地規模的減少都會對我國傳統的養老保障機制產生不利影響。事實上，隨著工業化、城市化進程的加快，農村家庭的社會結構也發生了很大的變化，原來的保障機制也面臨著不堪重負的危險。因為家庭養老保障機制功能的發揮不僅依靠個人和家庭有瞻養老人的意愿，最重要的是要有養老保障的能力來防范和化解風險。
首先，從家庭結構和規模看，隨著計劃生育政策的推行，家庭小型化、核心化的趨勢不可避免。家庭人口老齡化和老年人口贍養比例的上升，使得傳統的家庭養老需要更多的經濟支撐。歷史上，農村社會習慣于家庭養老，是因為過去存在大家庭，子女數目多。且個人的預期壽命短。但是，以前所依賴的條件現在都已發生了變化。其次，隨著工業化、城市化的加速發展，生活在城市郊區的農民的土地不斷被強行征用，失去土地的農民獲得的補償極少，以致出現了大最的農民“種田無地、就業無崗、低保無份”的尷尬境地.在農村居民本身缺乏就業，不具有生活來源的情況下，如何為其家庭成員的養老提供經濟支持呢?再次，由于城鄉居民收人差距的進一步拉大和農村居民收人的緩慢增長使得廣大的農村剩余勞動力紛紛涌人城市，在農村留下的只是一些老弱病殘人口。農村居民不斷流動，進一步降低了對家中老人的生活照料和精神慰籍等方面的保障。最后，主觀上傳統的倫理道德觀念也發生了很大的變化，原有的道德約束力減弱，父母把更多的精力、時間、財力投人到子女的身上，往往忽視了老年人在精神上的渴望和物質上的需求，老年人的經濟地位下降。如果我國在長期歷史發展進程積淀而成的尊老愛幼、鄰里互助的優良傳統不能在一代又一代青少年中扎根和得以有效傳承，自我中心主義、極端個人主義的價值體系如果不能得到有效抑制的話，就會對農村傳統的社會保降制度帶來嚴重威脅。在養老保障所需要的經濟支持、生活照料和精神慰藉都不復存在的時候，原有的農村養老保障機制也就面臨破產的風險。家庭保障作為農業社會的產物，在我國處于傳統與現代、開放與封閉、農業與工業并存的社會轉型期，非常有必要發揮其原有的功能，而且這也是可行的。但是，農村家庭保障的機制相當脆弱，其實際的功能非常有限。它只是一種非制度化、非社會化保障形式，是以人們存在的普遍社會道德來支撐發展的。而在人們的道德水平急劇下滑的形式下，農村社會居民不可能繼續依靠家庭養老保障機制來化解個人養老的風險。
3農村養老保障的風險防范機制的路徑分析
風險的存在需要一種風險保障機制來規避風險，當現有的保障機制不能很好地規避風險時，就需要另外一種機制來取而代之，或完善原有的風險保障機制。中國社會保障專家鄭功成認為，要想真正地消滅社會成員的風險取決于兩個條件:一是個人或家庭有足夠的抗拒各種風險的能力和儲備;二是社會上有合理的制度來安排和幫助有需要者化解個人風險所以農村養老保障的風險防范機制也可以分為個人(家庭)非正式的保障方式和制度化的社會養老保障機制。雖然個人和家庭的風險防范機制已不能完全地規避個人所遇到的所有養老風險，但在現代社會養老保障防范風險能力不足的情況下，它仍然是不可缺少的。而且由于各地經濟發展的不均衡性，家庭保障和土地保障在某些農村地域還將是主要的保障機制。
3.1發展經濟、提供就業機會是.最基本的養老保障
有保障的就業機會和收人是農民應對意外風險的第一道防線。無論個人保障、家庭保障還是社會養老保障都需要一定的經濟能力來支撐。因而，農村養老保障風險的防范首先是發展經濟，提高農民個人、家庭的收人和提高政府的財政汲取能力。在以純農業收人為主、農村經濟發展缺乏后勁的地區，政府要積極地發揮其職能作用，增加財政投人，提供農村急需公共產品來幫助農民增加收人;在以工資性收人為主，農村人口流動較大的地方，要消除一定的制度性壁壘，幫助農民有序流動，提供更多就業崗位。由于農村的失地農民和農民工的人力資本較低，在勞動力市場上缺乏競爭力，所以地方政府應該有選擇地對他們進行培訓，增加人力資本，提高就業能力。擴大就業機會，增加農民收人。
3.2依靠個人儲蓄，提高個人自我養老保障能力
根據生命周期理論，人的一生要經歷不同的時期，在不同時期個人的收人能力是不同的，如青年時個人收人增多，老年時收人減少或者沒有收人。但是由于個人眼光的短視性，大多數人在年輕時個人收人增加的時候，不是進行儲蓄而是增加消費。即使能夠預見可能出現的風險，一部分人也不愿意犧牲當前的消費為以后的需要做事先的安排，因此政府有必要幫助農民提高養老的風險意識，可以采取誘致性(免去個人利息所得稅)或強制性措施，吸引農民增加儲蓄進行個人養老投資。但是養老保障儲蓄與一般的個人儲蓄要有所不同，養老儲蓄在一定年齡之前不能提前支取(如規定要到60歲方可支取儲蓄)。為了防止個人儲蓄養老金的貶值，政府要負責使其保值、增值。實際上，在完全沒有個人儲蓄的情況下，部分老人也可以依靠個人勞動進行養老。在農村，只有到了完全失去勞動能力、完全依賴別人照顧時老人們才會脫離生產勞動，如果健康狀況允許，即使社區或子女完全有能力供養，他們一般也不愿放棄勞動，直到確實不能勞動為止。下表為2000年我國農村老年人分年齡參加勞動的情況。可見，農村養老保障的風險防范，個人仍然是一個可依靠的力里。
3. 3依靠家庭（子女，配偶）分散風險提供養老保障
雖然有一系列的因素正在消解我國這種傳統的養老方式，但一千多年來，它作為我國主要的養老方式說明其存在有其必要性、合理性，而且具有旺盛的生命力。在現代社會只要我們善于利用其合理的成分，仍然能繼續發揮其積極作用。要大力弘揚尊老愛老的優良傳統，弘揚孝文化，增強對不瞻養老人的社會約束。例如，可在農村設立一個農村老人節，強化老人在以往的歲月對家庭所做的貢獻等印象，增強家庭情感，構建一種和諧的家庭關系，增進社會和諧和社會凝聚力。
3.依靠政府制度化的社會養老保障，分散個人，家庭的養老風險
個人、家庭保障雖有其合理性，但也有一定的缺陷。在現代社會真正能起到保障老年人生活的，彌補個人、家庭保障能力不足的只能是社會養老保障。社會養老保障是國家和政府通過一系列的立法和行政措施來保障老年人生活的社會途徑，包括社會養老保險、社會救濟、老年醫療保障等。雖然我國從建國初期就開始對農村的“五保戶”進行社會救濟，但它的順利開展，依靠的是我國農村的集體所有制度，而現在已經缺乏保障的基礎.
論文摘要:中國總人口的7096是農村人口，搞好農村人口的養老保障制度建設，很有必要。但我國目前農村社會養老保降制度建設存在的間題較多，我們必須采取相應的對策，不斷建立健全我國農村社會養老保庫體制。
社會保障制度是一個國家或社區為改善和提高成員的物質和精神生活水平而提供的社會服務及其措施。我國是一個擁有l3億人口的發展中國家，9億人口在農村，隨著人口老齡化的迅速發展，探討我國農村社會保障制度建設的必要性、分析其存在的問題并找到相應的對策.這對于促進農村經濟發展和社會穩定具有重要意義。
一、當前加強農村社會保障制度建設的必要性
(一)加強農村杜會養老保障制度建設，是擴大農村消費、推動農村經濟發展的需要
我國是一個農村人口占絕大多數的國家，擴大內需無疑要重視啟動農村消費。近年來，政府采取了一系列相關措施，效果卻并不十分明顯。固然，這與農村增收困難有關，而收人不佳的預期和未來由于不確定性風險可能導致的高支出迫使農民自發削減即期消費的因素也不容忽視。因此，通過建立健全農村社會養老保障制度以化解廣大農民的后顧之優，增強他們的俏費信心，必將成為擴大內需的有效舉措。農民需求的實現是帶動農村工商業發展的重要條件，也是推進農村城市化的強大動力，對整個農村經濟發展意義深遠。
(二)加強農村社會養老保障制度建設，是建設社會主義市場經濟的必然要求
市場經濟是一種公平競爭的經濟，平等是市場經濟賦予每一個公民的權利。農業作為國民經濟的基礎必須得到足夠的重視，從事農業生產應該是一種重要的職業，理應受到社會的普遍尊重。但是，目前以城鎮居民為中心的失業、養老、醫療等社會保障制度已初具規模，而9億農民卻被排斥在社會保障體系之外，沒有失業保險，沒有醫療保險，也沒有城市居民的最低生活費制度和其它社會保障，只能靠天吃飯。農民進城打工:為城市生活提供了最廉價服務，卻在就業、居住、子女上學等方面受到不平等的待遇。因此，對于市場經濟中要同時承受自然風險、市場風險等多種重負的農民，不僅要為其在城市就業上疏暢渠道，而且應該盡快建立起必要的社會保障制度，實現農民應有的權利。只有這樣，才能有效地保證農業的基礎地位，深化社會主義市場經濟體制。
(三)加強農村社會養老保障制度建設，是開展農村計劃生育工作的孟要配套措施
計劃生育工作是我國一項長期的基本國策，雖然目前我國農村計劃生育工作取得了一定的成績，但由于幾千年來“養兒防老”的傳統觀念束縛著農民的思想，給農村計劃生育工作帶來了阻力。建立農村社會保障制度后，社會化的養老及醫療服務將成為老年保障的主要模式，養兒防老觀念必定隨之淡化，給計劃生育工作帶來積極效應，進而有力地緩解我國農村人口壓力，實現人口與資源的協調發展，增強可持續發展能力。
二、當前農村社會養老保障制度建設存在的問題
(一)人口老齡化進程加快.農村養老形勢不容樂觀
由于政府推行嚴格的人口控制政策和人均壽命的延長，我國出現入口老齡化趨勢。從第二次人口普查到第三次人口普查的18年間，60歲以上人口增長了82％，年平均增長率高達3．4%，大大超過了人口增長速度。據第五次全國人口普查有關數據顯示，0--14歲人口占總人口的比重為22. 83％，比1990年下降了4, 8個百分點;65歲從上人口占總入口的比重為6.69％，比1990年上升了1.39個百分點。到21世紀20一30年代，將是人口老齡化的高峰期，那時農村老年人口將占總人口的22％～24％。由于農村社會保障制度建設的滯后，農村社會保障既面臨農村原有老年入的養老問題(存量問題)，又面臨新增老年人的養老問題(增量間題)。同時，由于農村人口基數龐大(據第五次全國人口普查有關數據顯示，居住在農村的人口為80739萬人，占總人口的比重達63.91％),所以農村養老形勢更不容樂觀。
(二)傳統家庭養老模式功能逐步弱化
家庭養老是中華民族的優良傳統，《中華人民共和國老年人權益保障法》明文規定:老年人養老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人，家庭成員有“對老年人經濟上供養，生活上照料和精神上慰籍的義務’。但是，近年來，家庭 養老暴露出來的問題是越來越嚴重，傳統的農村 家庭養老功能正在逐步弱化。首先，農村家庭規模的逐步小型化使農村家庭養老的作用越來越小。據198年14省市農村家庭調查.我國農村核心家庭的比重達63.6％,貴州省的核心家庭的比例高達70. 3 % ,按當前農村計劃生育政策，農村“四二一”家庭將不斷增多，也就是說一對夫婦可能要負擔四個老入，這顯然是沉重的負擔。其次，城市化以及農村勞動力轉移對農村家庭養老有消極影響。伴隨工業化和城市化，農村勞動力向非農地區轉移是不可避免的。一般來說，農村勞動力轉移帶來了農村老年人與子女生活上的分離，這種分離若時間較長，會削弱父母與子女間的感情，由此帶來的是子女孝道的下降。同時，由于流出的都是青壯年勞動力，農村老年人的家庭經濟支持與生活照料將面臨困境。最后，現代社會的家庭觀和老年人價值觀會不斷沖擊傳統的家庭觀和老年價值觀。在日益發達的市場經濟條件下，商品、貨幣觀念以及價值規律等對傳統家庭和倫理道德的沖擊日趨強烈，人們對小家庭的偏好和對大家庭的淡漠成了事物發展的必然結果，依賴傳統的倫理道德觀念來維持農村家庭養老已顯得力不從心。
(三)農村社會養老保險資金籌集困難.農村合作醫療保障功能脆弱
農村社會養老保險的(基本方案》規定:農村社會養老保險在資金籌集上要堅持以“個人繳納為主，集體樸助為輔，國家給子政策扶持’的原則。這主要由于國家財力不足，所以資金的籌集主要依靠集體和個人。而事實上，在集體經濟發展較好的地方.集體能夠補助一部分計人個人賬戶，而在集體經濟不發達的大部分地區，養老保險資金主要是農民個入，甚至全部是農民個人繳納。在無法享受到集體補助和國家扶持的情況下，農民完全由個人交納保費，且要從中提取一定比例的服務費后再按一般利息存人銀行，這種保險己不具備社會保險的性質，已經成了商業保險，使農民對此反映一般。正是由于農村社會養老保險存在資金籌集困難，使農村合作醫療保障功能脆弱。據龔向光等人對我國10個國家級貧困縣2 932戶農民的調查分析，全國地區農民的基本需求為733元，接近調查人群年人均純收人的中位數750元。其中食品基本需求488元，接近調查人群年人均純收人的下4分位數473元，可以說，約有1／4的人群因收人低于488元，尚不足以維持其基本的食品消費，對合作醫療無支付能力。
(四)家庭養老的體制轉換成社會養老的體制，成本難以消化
農村養老保障由家庭養老向社會養老變遷過程中，面臨著養老金隱性負債問題。任何一個自愿參加養老統籌的人，一方面要贍養父母，另一方面要交納保費，為自己將來的老年生活作積累。這樣看來，這種養老保障體制對他來說是極不公平的。所以，在政府提倡農民參加養老保漳統籌以自愿為原則的背景下，各地農村，不管經濟發達還是落后，農民參加統籌的積極性都不高。而有的地方政府為了提高自己的政績，往往強制農民參加社會統籌，這更激起了農民的反感和對抗情緒:那么，農村養老保障體制轉換成本究竟由誰負擔才比較公平合理呢?這有待于進一步討論。
三、加強農村社會養老保障制度建設的幾點對策
(一)提高農村社會養老保障制度建設重要性的認識
加強農村社會養老保障制度建設，是促進我國農村改革、發展、穩定的一項重要國策，它既關系到廣大農民的切身利益，又是一項落實計劃生育基本國策的配套工程，工作量大，政策性強。各級政府要充分認識到在社會主義市場經濟體制建設中，我國農村人口老齡化趨勢的加快是建立農村社會養老保障制度的迫切要求。
(二)建立家庭、社區、社會相結合的綜合養老模式
第一，充分發揮家庭的養老功能。盡管傳統家庭養老模式存在諸多問題，但并不能否定家庭的養老價值。由于我國農村經濟不發達，農村社會養老體系的暫時缺損，農村老人在當前和今后一段時間還將主要依靠家庭養老，我們應充分肯定和發揮家庭的養老功能。
第二，完善農村社會養老保險。社會養老是運用社會各方面的力量，主要是通過社會服務而實施的。是社會保障體系中的重要組成部分，是老年人獨立生活的重要支柱。這種服務是辦在家門口，就近就地，離不開故土、熟人，能滿足老年人地緣心態的要求。大力發展社會養老服務.既能補充家庭養老不足，又能滿足老年人的需要和減少家庭成員的負擔，社會養老將成為我國重要的養老模式。
第三，重視社區在農民養老中的作用。社區是農村社會的一個基本單位，根據我國農村的情況，我們可以將一個行政村作為一個社區。在考慮農民養老時，我們應充分重視并發揮社區的作用:因為隨著家庭結構的縮小、獨居老人的增加，年邁行動不便者就醫、購物，出行、日常生活料理有許多困難，都需要有人幫助;內心苦惱，需要有人勸解;冷清寂寞，希望有人陪伴聊天。因此建立社區養老服務，讓服務人員到家中料理、幫助，為老人排優解難，以補充家庭結構變化帶來的家庭養老功能的不足、實屬必要。
(三)開辟新稅源解決農村社會保障資金缺乏問題，強化農村合作醫療制度的保險性質
國外社會保障資金主要來源于稅收，而我國目前實行的以“個人交納為主”的所謂農村社會保障制度。還不具有“社會“的性質。以商業保險方式運作社會保險，超越了社會經濟發展的階段。所以民政部門的社會保障往往被農業部門認為是增加農民負擔的措施，其制度成本十分高昂，這也是農村社會養老保險和農村合作醫療保險工作難以開展的根本原因。如何籌集農村社會保障資金是其成功與否的關鍵，國家應該開征或完善稅收制度。另外，農村醫療保險制度必須采取“保大”的形式來重點防止因病致貧的風險。貧困區應該采取“保大不保小”的補償方式，有條件的鄉村農民“保小”也可通過集體福利解決。同時，應該改革農村衛生行政管理體制，形成農村規范競爭的醫療市場，有利于降低醫療成本。
(四)積極探討農村養老保障體制轉換成本轉移的途徑
一、指導思想
以構建社會主義和諧社會為統領，全面貫徹落實科學發展觀，進一步健全完善農村社會保障體系，提高農村社會保障水平。穩妥推進鎮保，全面落實被征地人員社會保障；逐步完善農保，提升農保統籌層次；建立老年農民養老工作的整體運行機制，形成區、鎮、村三級財力共同負擔的格局；建立以基本生活救助為基礎，醫療、教育、急難等各項救助為輔助，其他救助、救濟和社會幫扶為補充，與我區農村經濟社會發展水平相適應的新型社會救助體系。提高社會保障管理服務水平，確保我區農民生活條件有新的改善，生活質量有新的提高。
二、目標任務
按照市委、市政府關于“保基本、廣覆蓋”的總體要求，加大公共財政對農村社會保障的扶持力度，不斷提高農民的保障水平，建立“構建體系、完善機制、分類救助、一口上下”的基本框架，努力實現我區農民社會保障的全覆蓋。
（一）逐步實現區級統籌的農村養老保險制度，建立農保養老金合理增長機制，全區農保養老金水平有較大幅度地提高；不斷提高老年農民養老水平，確保三年內老年農民最低養老水平在**年每月100元的基礎上翻一番。
（二）開辟參保渠道，擴大勞動年齡段人員參保覆蓋面。
（三）堅持協調發展原則，繼續做好被征地人員社會保障工作。
（四）完善社會救助體系和運作機制，進一步擴大農村社會救助覆蓋面，著力提高農村社會救助整體水平。
三、具體措施
（一）堅持完善與發展、努力提高農村養老水平。
1、逐步提高農保養老金發放水平，3年內全區月人均農保養老金水平達300元以上。根據市政府、市勞動保障局的統一布署，開展提升農保統籌層次工作，建立農保養老金合理增長機制，農保增加養老金時間與城保、鎮保同步，三年內全區月人均農保養老金水平達到300元以上。
2、增加公共財政投入，確保農保養老金支付。為了提高農保養老金發放水平，從各鎮（**城市工業園區）建立的社會保障專項資金中投入一定的比例，用于增加農保養老金發放的所需資金。農保統籌金不能滿足養老金發放的鎮（**城市工業園區）應向農保注入資金，確保農保養老金支付的需求。
3、建立老年農民養老工作的整體運行機制，提高老年農民養老水平。建立老年農民養老水平提高的區、鎮、村各級承擔的責任機制，確定區、鎮、村經濟社會發展過程中老年農民養老水平相應增長的財力負擔機制，并形成政策導向性。區級財力主要用于對新增養老標準的扶持和推動。
（二）開辟參保渠道，擴大勞動年齡段人員參保覆蓋面。
1、探索通過農業規模經營的方式使務農人員參加農保。根據《**區加快土地流轉推進農業規模經營的實施意見》的具體要求，探索由經過工商注冊、具備獨立法人資格的集體農場吸納農副業人員和農村富余勞動力，以類似于農業工人的身份納入農保，解決其社會保障。
2、積極扶持就業，通過就業渠道進入保障體系。積極幫助和扶持有就業意愿的農村富余勞動力就業，對農村就業困難人員實行政府援助、托底就業，通過每年新增不少于3000個非農就業崗位，由用人單位落實其社會保險。
3、繼續加大鼓勵自謀職業的力度，幫助自謀職業人員參加社會保險。加大鼓勵促進靈活就業、自謀職業的政策扶持力度，對通過自謀職業取得報酬的農村富余勞動力，要積極引導樹立參保意識，并籌集區鎮兩級財政的扶持資金，對他們的繳保給予一定的支持。幫助他們參加社會保險，納入社會保障體系。
4、對特殊人群，動用各類特殊保障政策給予保障。對殘疾人員、精神病人員及無勞動能力特困人員等，動用相應的民政、慈善等救助措施給予他們基本的生活保障。
5、在有條件的鎮、村探索實行農村養老保險全覆蓋。依靠集體經濟的發展，采取個人和集體繳費與政府支撐相結合的辦法，對未參保的農村勞動力探索實行農村養老保險全覆蓋，從而進一步擴大我區農村社會保障覆蓋面。
6、對由于各種原因處于勞動年齡段暫時未能納保的人員，在其到達養老年齡時給予全部享受農村養老，并享受全區統一的老年農民養老金補貼。
（三）堅持協調發展、繼續做好被征地人員社會保障工作。
1、進一步鞏固“三聯動”工作機制，落實被征地人員社會保障。
按照《**小城鎮社會保險暫行辦法》、《**市被征用農民集體所有土地農業人員就業和社會保障管理辦法》的規定，繼續堅持落實社會保障與土地處置、戶籍轉性整體聯動的原則，各鎮(**城市工業園區)應當及時為被征地人員辦理落實社會保障手續，確保被征地人員落實社會保障率達到100％。
2、進一步健全社會保障增長機制，合理確定征地養老人員保障水平。
根據本區社會經濟發展水平及綜合因素，形成本區征地養老生活水平穩步提高的長效辦法，每年定期調整征地養老生活費標準。各鎮級（**城市工業園區）征地養老機構應當及時、足額發放征地養老生活費。
（四）加大救助力度，建立與農村發展水平相適應的社會救助體系。
1、進一步完善農村專項救助政策措施，切實解決貧困農戶急難愁問題。
（1）一是擴大農村低保家庭成員醫療救助的病種范圍；二是將三種大病（尿毒癥、精神病、惡性腫瘤）的醫療救助對象范圍擴大到農村低收入家庭成員；三是將農村低收入家庭中患三種大病以外其它大病的人員也納入救助范圍。
（2）要在做好全市義務教育階段困難學生“二免一補”工作的基礎上，將低保家庭和部分有特殊困難的低收入家庭中的高中、大學階段困難學生納入開學補助范圍。
（3）要進一步完善急難救助政策，對因重大災害和其它突發性事件造成家庭突出困難以及患大病重病，不屬于市、區醫療救助政策范圍，自負醫療費用大，造成家庭突出困難或雖已按市、區醫療救助政策給予了救助，但仍然存在突出困難的人員給予急難救助，從而進一步完善農村社會救助的政策體系，最大限度地減少農民“因病致貧，因病返貧”現象的發生。
實現“老有所養”是廣大人民群眾的熱切盼望，也是社會保障的重要目標。新型農村社會養老保險制度建設不僅是構建社會主義和諧社會的需要，也是應對中國人口老齡化，迫切保護農民利益的需要。黨的十七大為大多數農民的社會保障體系的建立了一個新的發展目標，到2020年，建立基本的社會保障制度，覆蓋城鄉居民，這是建設社會保障體系的一個重要階段，制度體系走向的一個新的重要時期，讓城市和農村地區全面覆蓋，人人都有保障的發展方向，這將是我們社會發展的一個重要里程碑。所以從長遠來看，在農村地區只有建立和完善社會養老保險制度，以有效地維護農村穩定，促進農業發展的社會穩定。
二、我國新型農村社會養老保險制度建設的發展
我國農村社會養老保險制度構建始于20世紀80年代。從1992年民政部正式頒布并印發了《縣級農村社會養老保險基本方案》之后，農村社會養老保險進入了大面積的推廣階段。90年代末我國農村社會養老保險制度的構建已初具規模。我國的養老保險經過了六十余年的發展，總體上實現了從“國家-單位”保障模式向“國家-社會”保障模式的轉型，實現了國家、企業、個人三方負擔機制的個人賬戶和社會統籌相結合，最終形成了以城鎮企業職工基本養老保險制度、機關事業單位離退休金制度、城鎮居民社會養老保險制度、新型農村社會養老保險制度和農民工養老保險制度為核心的社會養老保障體系，實現了養老保險制度的全覆蓋，并逐步從制度全覆蓋逐步走向人群全覆蓋。農村新型社會養老保險制度建設的發展充分彰顯出它對中國特色社會主義經濟體系建設的適應性、規律性，顯示出強大的生機和活力。
三、新型農村社會養老保險基本內容及意義
新型農村社會養老保險（簡稱新農保）是保證老年農村居民的基本生活為目的的保障體系，建立個人繳費，集體補助，政府補貼資金的組合模式，從養老金的社會統籌與個人帳戶和其他社會保障政策和家庭養老，土地保障相結合，并能滿足社會養老保險制度的社會援助措施的組合進行組織，由政府實施，是國家社會保障體系的重要組成部分。
新型農村社會養老保險是一項涉及民生的重大舉措，使農民“老有所養”的目標得以進一步實現，它的意義在于：
（一）對確保農村居民基本生活，實現農民基本權利，提高農民生活水平有重要意義。新型農村社會養老保險通過個人支付、政府補貼的繳費方法，中央政府或地方政府在參保農民達到一定年齡（一般60歲）時每月以給付定額養老金的方式提高居民收入，增加其消費能力，提高了生活質量和水平。
（二）有利于推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距。由于城鄉二元經濟結構和生產力發展的不平衡，我國城鄉差距很大。而通過對農村居民實行新型養老保險制度建設，有助于減輕農民生活負擔，縮小城鄉差距，加快我國城鎮化建設，實現以人為本，最終有利于社會主義和諧社會的建設。
（三）促進消費，擴大內需。新型農村社會養老保險有利于擴大內需和國民經濟發展。目前我國收入分配體系不合理，貧富差距很大，人均收入增長速度低于經濟增長速度。由于2008年的金融危機，我國依靠外需不足以支撐經濟發展，因此擴大內需成為發展我國經濟的重要途徑，通過實施新型農村社會養老保險，實際上就是增加了農民的收入水平，降低了對未來養老的憂慮，從而可以增加消費，從宏觀經濟學角度來看，又可以通過乘數的作用，刺激總需求，進而增加國民經濟總量。
四、我國新型農村社會養老保險存在的問題
（一）農村老齡化嚴重，政府財政壓力較大。我國是目前世界上老齡化人口比較大的國家之一，由于新型農村社會養老保險資金的籌集很大一部分來自于政府，隨著農村老齡人口的增多，對財政資金要求會更多。財政資金壓力的增大，不僅會影響到政府服務的質量，更關系到新農保政策是否得到切實有效的實行。
（二）農民思想觀念落后，農村社會養老保險參保比率不高。受傳統家庭養老觀念及經濟發展水平的制約，當前多數農民對參加新型農村社會養老保險、醫療保障等方面的認識還不夠，他們普遍認為土地是他們獲取收入的主要來源，在年老之前通過勞動獲得生活來源，年老后兒女們可以贍養自己，在中國贍養父母不僅是中華民族的傳統美德，也是公民的一項義務，但是隨著生育率的降低，耕地面積的減少，養老困境日益凸顯。
（三）基金管理工作需要加強。農村居民居住分散，新農保基金管理環節多，時間長，金額大，存在安全隱患。基金如何歸集，應該由那一部門管理，如何提高資金使用效率，使得養老保險資金保值增值都需要有關基金管理部門認真研究和解決，這些問題對于農村社會養老險基金的未來保障能力有一定的影響。
五、對新型農村社會養老保險對策建議
建立農村社會養老保險制度的農村社會保障發展之間的新關系，其發展水平直接制約中國的整個社會保障制度在農村地區的開發建設和整個社會保障，農村社會保障制度是建立的養老問題的核心問題之一。為了確保中國的新型農村社會養老保險制度順利實施，必須采取以下措施：
第一，增加對新型農村社會養老保險資金的投入，協議方方面面的關系，進行有效的組織和引導。對于經濟發展水平較低的地區，應由中央財政通過轉移支付的辦法給予資金支持。
第二，加大宣傳教育力度，提高農民對新型農村養老保險的認識，合理宣傳農村社保的政策，提高農民參保意識，使農民真正意識到社會養老保險制度的可靠性和保障性，使更多的人民參與到這項惠民工程上來。同時也要提高基層干部對農村新型養老保險的認識，以推動養老保險業的發展。
