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關鍵詞:稅收;征管;稅制結構;優化
中圖分類號:F810.42 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)05-0168-03
1 稅制結構優化與征管水平的關系
現代商品經濟社會中的每個人都是理性的經濟人,為追求自身利益的最大化,作為知情者的納稅人,很可能會在稅收制度實施中隱藏自己的涉稅信息､隱瞞自己的涉稅行為而使具體的納稅行為偏離稅制規定,達到其偷逃納稅義務以增加自己當前利益的目的｡因此,必須通過稅收征管才能實現稅收收入,實現稅制設計目標,而納稅人的文化水平､征管機關的自動化､電子化水平等都會影響稅款的征收,因此這就需要政府建立起有效的稅收征管機制,保障稅制的準確實施｡
1.1 稅制結構優化需要考慮稅收征管的成本和征管能力
稅制優化和稅收征管是密不可分的,稅收征管是保證稅收制度有效運行的手段,稅收制度目標依賴于稅收征管來實現｡目前納稅成本主要有兩個方面,一是征稅機關從事征稅､管理等活動所產生的成本;二是納稅人在繳納稅款時所付出的人力､物力及所花費的時間等造成的成本｡因此,優化稅制應當考慮到稅務機關的征管費用和納稅人的依從費用 [1]｡因此,稅收征管成本對優化稅制目標的實現,產生了較大的影響,其影響在一定條件下可能大到足以扭曲優化設計的稅制目標｡
稅收征管能力對稅制結構優化有制約作用,所使用的稅制模式只有當它與政府征管能力相適應時,才具有實際應用價值｡也就是說,稅收征管所具備的相應的技術手段､征管水平､征管隊伍所具備的相應素質,對稅制的實施必不可少｡因此,必須避免不顧自己的征管能力,片面追求稅制優化,雖然稅制結構設計理論上可能比較好,但由于沒有當前的征管能力作支撐,反而可能導致稅收征管中的稅收流失,不能達到稅制的既定目標｡因此,在政府征管能力許可限度內選擇和調整稅制結構才是最符合實際的｡政府征管能力并不是一成不變的｡政府的征管能力通過充分發揮主觀能動性也是可以提高的,政府征管能力的提高給稅制結構的選擇提供了更大的空間,有助于稅制結構的更加合理､更加完善､更能適應市場經濟的發展｡因此努力提高政府征管能力是我國稅制改革與征管改革長期發展的重要任務｡
1.2 稅制優化有助于稅收征管效率的提高
稅收征管能力對稅制結構優化有制約作用,但反過來,政府稅收征管能力､稅收征管環境等因素影響優化稅制設計的同時,稅制結構的優化設計又有助于稅收征管效率的提高｡評價稅收征管效率要從兩方面考慮,一方面要考察取得定量收入所耗費的征管成本;另一方面也要衡量由于政府征管能力不足以及納稅人逃避納稅而造成的稅收損失;同時還應考慮稅收征管能夠征收多大規模的收入,以滿足政府必要支出的需要,又不會對經濟產生過大的消極影響｡因此過于簡化的稅制雖然其征管成本很低,納稅人也難以逃稅,但集中的收入有限,又不夠公平｡而符合實際的合理的稅制結構,一方面有利于征集到適度規模的稅收收入,滿足了政府必要的支出,發揮了稅收的職能;另一方面也使稅收征管部門有能力承擔征管任務,做到應收盡收,能較好實現稅制結構設計的目標｡同時,合理的稅制結構也有利于減輕納稅人的抵觸情緒,有利于納稅人對政府職能部門的監督,有利于納稅人之間的相互監督,這一切無疑會提高稅收征管效率[2]｡
2 提高征管水平的措施建議
2.1 建立健全稅收法律體系,不斷改進和完善稅源管理､稅種管理
稅收征管是以完備的法律制度為依托的,稅收的繳納在一定程度上是納稅人的非自愿行為,稅收征管的實施需要有確實､明確的法律依據｡因此,稅收征管程序､方法､手段及相關措施都應有明確的法律規定,使稅收征管的一切行為都在法律的框架內進行,有法可依｡我國應盡快制定和頒布適合我國情況的稅收基本法,作為我國稅收工作的根本大法?鴉提升現行各稅收法律的級次?鴉加強稅收法律對征稅人的約束,對稅收征管手段､措施和操作規程在法律上做出明確規定,保證稅務機關依法行政,做到有法可依､有法必依,從而健全稅收征管實施的法律依據,真正使各行為主體的任何稅收行為都根據法律的規定來進行｡
同時應進一步加強稅收經濟分析,以稅收彈性和稅負分析為突破口,有針對性地開展各稅種､行業､地區､納稅人的稅收與經濟的對比分析,找出管理中的薄弱環節和問題,提高征管的質量和效率｡積極探索建立稅收經濟分析､企業納稅評估､稅源監控和稅務稽查的互動機制[3]｡還要切實加強戶籍管理,充分運用經濟普查､工商登記等數據資料,強化對納稅人戶籍信息的動態管理｡落實稅收管理員制度,制定工作規范,狠抓責任落實,充分發揮其在稅源管理中的作用｡加強納稅評估,完善評估指標體系,規范評估結果的處理,提高納稅人依法納稅的遵從度,促進納稅人如實申報納稅｡通過落實增值稅申報納稅“一窗式”管理操作規程,規范增值稅網上申報管理,強化票表比對及推行增值稅防偽稅控“一機多票”系統,將增值稅普通發票納入防偽稅控系統管理｡進一步完善對“四小票”和稅務機關代開增值稅專用發票抵扣的清單管理,繼續采取加強商貿企業增值稅管理的一系列措施,使國內增值稅收入大大高于工商業增加值增長｡深化企業所得稅管理,完善管理辦法,堵塞管理漏洞,實行新的納稅申報表,改進匯算清繳工作,規范稅前扣除標準,改進匯總納稅管理辦法｡加強個人所得稅征管,建立高收入者納稅檔案,強化企業､機關事業單位代扣代繳,推進個人所得稅全員全額扣繳申報管理工作等｡
2.2 加速建立符合我國國情的稅務管理信息系統,進行管理創新,實現人機的最佳結合
建立符合我國國情稅務管理信息系統,是我國稅收征管歷史上具有劃時代意義的大事,將使我國稅收征管水平提高到一個新的層次｡1995―1997年間,增值稅發票存在很多問題:假發票滿天飛､虛開發票的案件年年層出不窮,但通過信息化就控制住了,增值稅的生命線保住了,新稅制也保住了｡近年來,我國逐步建立的稅務管理信息系統,其基本模式是以稅務總局､省､地､縣局四級為主干網,以統一規范的征收管理系統為平臺,以稅收企業管理應用系統(包括公文處理､稅收法規查詢､財務管理､人事管理､后勤管理等系統)外部信息應用管理系統(包括互聯網､各級政府和有關部門以及納稅人信息的采集和使用等)､稅收決策支持應用系統(包括建立在綜合數據交換處理系統之上的稅收預測､分析等輔助決策應用系統)為子系統｡通過積極整合各項信息資源,進一步強化和拓展數據分析應用,依托信息化開展納稅評估工作,提高各稅種稅源管理水平｡通過加強信息化基礎建設,構建數據處理分析體系,提供支持各稅種管理部門的數據分析應用平臺,為查找征管工作的薄弱環節和加強稅收科學化､精細化管理提供了有效幫助｡稅務管理信息系統的建立客觀上要求稅務機關加強管理,并在管理觀念､管理體制､管理方法上進行創新,不斷提高稅務人員的業務水平和能力,真正做到人機的最佳結合,充分利用機器設備,最大限度地發揮人的潛能｡
2.3 大力整頓和規范稅收秩序,加大涉稅違法案件查處力度
稅務部門應深入開展整頓和規范稅收秩序,重點查處涉稅違法案件和組織稅收專項檢查,加大對涉稅違法行為的查處和打擊力度,對房地產業及建筑安裝業､服務娛樂業､郵電通信業､金融保險業､煤炭生產及運銷企業､廢舊物資回收經營企業及用廢企業和高收入行業(企事業單位)及個人的個人所得稅等進行稅收專項檢查,并選擇一些重點地區和征管薄弱領域進行稅收專項整治｡要建立起有效的稅收稽查機制,確定合理的稅收稽查面,提高稅收稽查的針對性和準確度?鴉提高稅收稽查的技術水平,提高稅收檢查人員的業務水平,使稅收檢查人員能夠適應當前稅收征管模式條件下對稅收稽查的要求｡進一步完善稅收征管機制以達到稅收征管的目的,即促使納稅人依法納稅｡但目前我國稅收處罰力度較弱,稅收稽查技術和稽查水平不高｡如個人所得稅逃稅現象十分嚴重的主要原因之一,就是我國個人所得稅法對逃稅的懲罰太輕｡雖然在《稅收征管管理法》中,對偷稅做了較為嚴厲的處罰規定,但實際對個人偷逃所得稅發現率較低,實施處罰往往較輕,使偷稅機會成本較低,偷稅比重較大｡針對此種情況,我國應加大稅收處罰的力度,提高納稅人偷逃稅的機會成本,對依法納稅起到應有的激勵作用｡
3 結束語
稅制結構優化設計涉及很多方面,征管能力和征管水平只是影響優化稅制結構的一個方面,但征管水平的高低對設計稅制結構的目標實現具有極其重要的影響,因此,進一步加強稅收征管水平,對設計優化我國稅制結構,實現稅收職能都具有重要的現實意義｡
參考文獻:
[1] 龍卓舟.稅制結構優化與稅收征管的關系[N].中國稅務報2002-04-02.
非稅收入征管取得的成效
當前,預算外資金等非稅收入規模大、范圍廣、項目多,財政對非稅收入的依存度較高。自1998年以來,即墨市堅持以全面實行“收支兩條線”管理為目標,緊緊圍繞綜合財政預算管理,從源頭入手,實行“票款分離”征收辦法,強化收費征管及監督,取得了明顯的成效。
第一,非稅收入征管改革得到深化。自2000年以來,對全市預算外資金等非稅收入的征收全面推行了“票款分離”制度,實行部門開票、銀行收款、財政統管的管理體制,收費指定專業銀行代收,有效地從源頭上堵塞了擅自設立收費項目或提高收費標準、截留隱瞞收入、坐支挪用等違法違紀現象的發生,維持了財政正常分配秩序。
第二,綜合財政預算管理力度加大。根據有關規定,將部門、單位依法收取的非稅收入統一納入財政專戶管理,建立了“部門單位征收,財政統一監管,政府審批使用”的管理體制,實行預算內外合并拼盤使用,大大提高了財政資金使用效益。同時,按照定員定額原則,對部門、單位的支出進行分析測算,根據人員經費按實計,公務業務費分標準,購置修繕等專項資金視財力,大宗物品統采購的辦法,對單位支出實行預算內外捆綁使用。單位總支出確定后,先自預算外安排,不足部分自預算內補齊,對單位收入預算大于支出預算的,收支結余作為政府統籌資金,用于全市重點工程建設。在預算執行中,嚴格預算程序,強化預算管理,做到無預算不開支,有預算不超支,超預算不撥款。同時,按照“超收分成,節余留用,超支不補”的原則,在預算外資金收支計劃下達后,對年終收入超計劃的,超計劃部分市政府與單位按一定比例分成,充分調動征收單位的積極性。
第三,財政專戶管理進一步加強。在收入賬戶管理方面,取消了各單位的預算外資金等非稅收入過渡賬戶,由市財政統一在各專業銀行設立財政專戶,用于各項非稅收入收支統一核算和集中管理,收取的非稅收入通過銀行代收網點及時劃解財政專戶,嚴格“收支兩條線”管理規定,有效地遏制了收入資金分散在各部門單位存款賬戶上而難以監管的現象。
在支出賬戶管理方面,根據部分部門單位銀行賬戶開設不規范、多頭開戶等情況,2002年即墨市成立會計核算中心,將71個收費單位納入會計核算中心,由單位分散核算改為統一核算。同時,加強了行政事業單位銀行賬戶管理,取消74個單位61個收入過渡戶,由財政部門將預算內和預算外資金直接撥付會計結算中心,其他資金一律不得存入該賬戶。通過上述做法,進一步規范了單位收支行為,促進了廉政建設。
第四,收費票據管理制度進一步健全。收費票據管理是預算外資金等非稅收入征管的源頭和基礎。為此,建立健全了嚴格的票據領用和繳銷制度,對各種票據嚴格實行“按月審驗,驗舊換新”制度,并視單位特點,嚴格控制發售數量。單位繳銷票據時,嚴格核對收費項目、收費標準、上繳財政情況等,如發現問題,停止供應票據,并按規定進行處理。同時,建立了票據有獎舉報制度,在廣播、電視、報紙上公告,宣傳票據有關政策,并設立舉報電話,對不按規定使用收費票據的,按規定嚴肅處理,達到了以票控管、以票控監的目的。
第五,財政性資金調控力度加大。將預算外資金等各項非稅收入全面納入政府調劑資金收支管理,對一般性預算外資金按年初各部門單位收入預算扣除正常支出后,統一集中統籌,增強了財政性資金宏觀調控能力。2000年~2005年,政府統籌資金累計近12000萬元,重點用于城市基礎設施建設、科技教育事業等重點項目支出,不僅提高了財政資金的使用效益,而且促進了地方各項事業發展。
第六,“收支兩條線”監管工作得到強化。一是建立收支稽查制度,由各部門抽調專業人才成立稽查科,專門負責對各部門單位預算外資金等非稅收入日常收支及落實“收支兩條線”管理規定情況進行不定期檢查和抽查,對預算外資金等非稅收入征繳、使用情況進行跟蹤處理和監控,及時發現問題,堵塞漏洞。二是實施專項檢查制度,自1998年以來,每年由市財政牽頭,市監察、審計、物價部門配合,對市直部門單位預算外資金等非稅收入落實“收支兩條線”管理規定組織專項檢查,對檢查中發現的問題及時進行處理,嚴肅了財經法紀,有效地防止了“三亂”、濫支濫用資金、私設“小金庫”等違規問題的發生。
非稅收入征管中存在的問題
經過多年堅持不懈的努力,即墨市預算外資金的非稅收入管理工作取得了一定的成績。特別是自1998年以來,即墨市按照中央的部署和要求,狠抓預算外資金的非稅收入“收支兩條線”落實工作,廣泛開展預算外資金的非稅收入清理檢查,規范收費、票據和賬戶管理,初步改變了預算外資金的非稅收入管理工作薄弱的局面,使即墨市預算外資金等非稅收入征管取得了一定的成效。但由于非稅收入涉及面廣、項目多,征收方式復雜等特點,在實施過程中仍存在許多亟待解決的問題。
第一,界限模糊不清。目前,“收支兩條線”管理范圍包括行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入,沒有包括諸如國有資產經營收益等政府取得的其他非稅收入,預算外資金與行政事業收費、政府基金之間存在概念交叉問題,致使管理上存在一定漏洞。部分部門單位將非稅收入甚至收費項目,下放到所屬事業單位、企業或社會團體收取,形成了單位財務收支體外循環。少數部門單位未經批準將行政事業性收費轉為經營收費,逃避“收支兩條線”管理和監督。不僅造成政府分配秩序混亂,導致財政職能虛位,財政資金流失,還助長了“三亂”現象的滋生。
第二,非稅收入征管過于分散。目前,行政事業收費、政府性基金等非稅收入基本上由財政部門制定或參與制定,而非稅收入征收主體是各行政事業單位和社會團體。執法主體過于分散,形成了多方征收、多家使用、多頭管理的格局。因此,在非稅收入征管過程中,部分征收主體因部門單位利益的驅動,收費行為不規范,亂收、亂罰等現象時有發生,嚴重破壞了非稅收入征管的嚴肅性。
第三,非稅收入征管存在不確定性因素。在編制綜合財政預算時,部分部門單位輕視預算外資金管理的非稅收入,收入填報不真實、少報、漏報,而對預算內資金很重視,出現了“重預算編制,輕收入管理”的傾向。同時,實施以零基預算為基礎的綜合財政預算后,個別部門單位支出范圍、標準都是統一的,非稅收入的多少與支出的預算安排已完全脫鉤,挫傷了少數部門單位非稅收入征管的積極性。加之非稅收入征收標準浮動幅度過大,少數人員擅自減、緩、免,收“人情費”,造成了財政性資金的大量流失。
第四,少數部門單位收費和票據管理混亂。主要表現在少數部門單位對收費和罰沒票據管理松懈,不按規定使用財政統一收費票據,有的開票收款長期不結賬,有轉讓、代開、串開、遺失票據等現象,有的罰沒款不用規定罰沒票據,直接坐支罰沒款。
第五,非稅收入的使用監管力度不夠。雖然政府對預算外資金等非稅收入實施了集中收支管理,并進行了資金統籌,但是大量資金依然是誰征誰用,部分部門單位經費開支比較浪費、數額較大,缺乏強有力的監督措施,從而降低了非稅收入使用效益,沒有真正發揮出緩解財政困難、支持地方經濟發展的作用。
第六,中央、省對垂直管理部門預算外資金管理辦法存在較大漏洞。目前省以下工商、交警、技術監督等部門收取的預算外資金實行上交省財政專戶管理辦法。實踐證明這種辦法存在漏洞,形成上級部門管得著看不見、地方財政看得見管不著的局面,坐收坐支現象難以杜絕。
加強非稅收入征管的探討
通過對即墨市預算外資金等非稅收入征管改革實踐的調查研究,針對上述存在的問題,應積極采取有效措施,進一步促進非稅收入征管體制改革,建立健全非稅收入征管及監督制度。
第一,合理確定非稅收入范圍,納入“收支兩條線”管理。明確提出非稅收入新概念,合理界定非稅收入范圍,即將行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發行費、以政府名義接收的各項捐贈收入、國有資產經營收益、國有企業稅后利潤、主管部門集中收入等統一界定為非稅收入。同時各項非稅收入必須嚴格依照財政部門規定全額上繳財政專戶和國庫,實施“收支兩條線”管理,并納入部門預算編制管理范圍,逐步將游離于財政監管以外的非稅收入納入財政專戶。
第二,加快法制建設,完善征管體系。對非稅收入的征管必須有法律、法規作為依據,為此應加強非稅收入征管的法制建設,逐步將非稅收入的征管納入法制化軌道。明確非稅收入的征管范圍、征管權限、票據管理、資金解繳、預算編制、監督檢查等內容,使非稅收入的征收與管理的每一個環節都處于嚴密監控之下。同時,進一步深化“票款分離”收繳,做好日常非稅收入收繳工作,逐步完善非稅收入征管體系。
第三,強化財政專戶管理,深入開展國庫集中收費制度。明確一級財政只能設立一個財政專戶,而取消現行的財政部門按資金的類別設立多種財政專戶狀況,逐步完善分級財政專戶管理制度,確保各項非稅收入按財政級別直接繳國庫或財政專戶。在“票款分離”和“收支兩條線”管理的基礎上,深化國庫管理制度改革,深入落實集中收費制度,將部分二級單位納入會計核算中心實行集中核算,建立財政國庫單一賬戶,通過財政資金核算中心結算,取消各部門單位開設的基本賬戶。在收入征解方面,通過銀行代收網點直接繳國庫或財政專戶。在資金使用方面,人員經費實行工資統一發放到個人;公用經費實行均衡撥付,從結算中心賬戶直接劃轉到商品供應商或勞動提供者的賬戶,業務費實行“收支掛鉤,比例撥付”;部分單位只從結算中心提取限額現金作為零星支出的備用金。
第四,加大預算編制改革力度,提高公共財政支出效率。進一步深化預算編制改革,完善預算編制及其管理制度,將非稅收入納入政府統一預算管理。同時,構建科學而高效的公共財政支出運行機制,有效克服現行財政支出中存在的“越位”、“缺位”和“錯位”問題,改進和完善財政各項基礎管理制度,從而不斷提高地方理財水平和公共財政支出效率。
第五,部門單位主動入位,加
關鍵詞:非稅收入 問題 措施
非稅收入是各級政府資金管理中的盲區，也是問題較多的地方。盡管近幾年來非稅收入取得了很大的進展，但是在發展的過程中仍然存在一些突出的問題，因此，必須加快非稅收入改革的力度，使非稅收入管理走上了良性發展的道路。
一、非稅收入管理中存在的問題
(一)項目眾多，數額偏大
廣義的非稅收入是指作為一類收入其與稅收收入相對稱。具體包括政府的經營和財產收入、規費和使用費收入、罰沒收入、社會保障基金收入、私人部門的捐贈收入、通貨膨脹稅收入、公債收入等多種具體的收入形式。非稅收入主要由行政事業性收費，政府性基金，罰款和罰沒收入，公共資產、資源收入，其他非稅收入組成。我國政府的非稅收入相當于財政收入的40%-50%，非稅收入成為政府財政的重要收入來源。
(二)非稅收入管理混亂，沒有專門的管理機構
在預算外資金的概念逐漸淡出的今天，可以說，從上至下，都沒有一個規范的機構來管理非稅收入，造成上下銜接和配合不暢，管理職能交叉，多頭管理，以至效率低下。所以，研究和規范非稅收入的管理機構問題，是擺在上級機關和同級人民政府面前需要迫切解決的問題。只要有機構，職責清楚，分工明確，管理才能到位，效率才能提高。
(三)非稅收入管理法制建設滯后
從預算外資金管理到非稅收入管理的改革過程，不僅僅是簡單的轉換概念，而是財政體制中的一次大的改革，無論在概念、范圍、管理形式、手段等方面都賦予了新的內涵，現有的預算外資金管理的有關規定已不適應非稅收入管理的要求，目前，針對政府非稅收入的管理文件僅有財政部財綜，但是這個文件是宏觀的規定，缺乏可操作性。由于財政部的文件剛出臺，目前自治區和南寧市尚未能結合本地的實際，出臺具體的管理辦法，造成在監管非稅收入方面，缺乏必要的法律依據，也難以做到依法征收管理。
(四)收費行為不夠規范，違規收費現象時有發生
在現行條件下，政府非稅收入還是依靠各部門、各單位執收執罰，財政部門只是起到監督作用。一般或多或少存在收費項目或罰沒收入，在同一個單位既有行政性收費，又有事業性收費，還有經營服務性收費；在現有收費項目中，除了按合法程序設立的中央和省級行政事業性收費、政府性基金項目外，還有省以下政府和部門越權批準或擅自出臺的收費項目，包括帶有強制性的“經營服務性收費”等等，以至于收費項目多，單位多，收費不夠規范。
(五)重支出，輕管理的現象沒有得到根本改變
非稅收入支出管理，雖然編制了支出預算，實行了綜合財政預算，但由于沒有建立規范的績效評價機制，業務部門審批撥付非稅收入后，非稅收入的使用情況如何，很少有人跟蹤過問。同時，非稅收入被占用、挪用的現象時有發生，非稅收入未能發揮它應有的作用。
二、非稅收入管理的措施
(一)加強宣傳，提高人們對非稅收入的認識
由于非稅收入的概念出現的時間較短，社會上對非稅收入所包含的內容知之甚少，人們對非稅收入一般把它視為預算外資金，這主要是從財政預算內、預算外支出管理的角度提出來的，包括的范圍較窄，不能涵蓋非稅收入的全部內容，因而既不利于非稅收入的征收，也不利于加強非稅收入的管理。
(二)成立專門的管理結構，明確責任
非稅收入由專門的征收機構集中收繳財政，有利于強化財政部門組織收入、監督、分配職能，有利于實施綜合財政預算和推行部門預算管理。通過成立專門機構，進一步理順職責關系，實行集中征管，做到“統一征收機構、統一征收政策、統一征收票據、統一征管辦法”，從而強化非稅收入的管理職能。
(三)統籌安排非稅收入，實現收支兩條線的管理模式
近幾年，財政部門不斷擴大部門預算的編制范圍，實行國庫集中收付制度改革，財政支出逐步走上規范科學的軌道，在這種背景下，實行非稅收入收支脫鉤管理，有利于平衡各部門的利益分配，解決收入多的單位和收入少的單位，在經費使用存在苦樂不均，從體制上解決非稅收入管理中存在的問題。
(四)規范收費，加大對違規收費的處罰力度
查處亂收費方面，要站在講政治、講大局的高度，要站在維護廣大人民群眾的利益和高度，嚴肅查處各種亂收費現象。加大對單位財務管理的監督力度，同時，還要加大對財政返回的非稅收入的監管力度，確保按規定使用好每一分財政資金，努力提高資金使用效益。
(五)加強非稅收入法制建設
要積極創造有利條件，把非稅收入納入財政預算管理的體系中，為全面推進部門預算改革和其他財政改革，奠定良好的基礎。同時，要比照稅收征管辦法，進一步完善各項非稅收入“征、管”制度，實行非稅收入征、管相分離，確保非稅收入依法征收，應收盡收，嚴格征管，規范運作。
三、結束語
近幾年，非稅收入管理方面取得了較大的進展，但是面對如此眾多的問題，我們應該正視出現的問題和不足，進一步加強非稅收入管理體制的建設，逐步實現非稅收入體制化，規范化。
參考文獻:
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1.初次分配秩序混亂。企業的約束機制不健全，多本賬、設立小金庫等現象較多。名目繁多的工資表外收入接近甚至超過工資表內收入。一些企業在實行股份制改造過程中，通過低估固有資產等手段，化公為私。利用代幣購物券發放補貼、獎勵期權和股份、小金庫發放獎金、給個人買保險、公款負擔個人費用、分解發放勞務費或稿酬、第二職業收入、灰色收入、大量現金交易等，私營業主在賬面上長期不分配利潤，暗地里卻通過借款方式轉移為個人收入。金融、保險、電信等行業憑借其壟斷地位獲得額外收入，并通過各種形式轉化為個人收入，形成不合理的高收入。
2.個人收入分配隱性化、多元化。腐敗和違法現象加劇了收入分配不公。偷稅漏稅、走私販私、制銷假冒偽劣產品、進行非法交易、貪污受賄或的現象存在，成為各種黑色收入的主要來源。
3.壟斷和其它不公平競爭現象的存在，以及不合理收入差距的擴大，使得人民群眾的生產勞動積極性、創造性受到挫折，這必然不利于效率的提高。
4.在收入監控上，缺乏必要的部門配合和監控手段。如現金管理偏松，經濟生活存在大量現金流通和交易；信用制度還不發達，大部分居民沒有運用信用制度的習慣，等等。
5.在指導思想上，有的地區忽視個人所得稅調節高收入的職能作用。
6.在政策規定上，個人所得稅法和相關法律不夠完善，我國實行分類計征的個人所得稅，優點是便于征收，適應當前稅收管理水平，但容易產生分解收入少納個人所得稅的漏洞，自行申報納稅面也過窄，等等。
7.在征收管理上，工作粗放和不到位的情況仍然存在。
綜上所述，加強對高收入者的稅收調節，緩解社會收入分配不公矛盾，既是經濟問題，更是社會問題、政治問題。稅務機關要進一步采取切實有效措施改進和加強對高收入者個人所得稅的征稅管理，把調節高收入、緩解社會收入分配不公的矛盾作為個人所得稅征管工作的重點。
加強對高收入者的稅收調節，是個人所得稅工作的重點。新稅制實施以來，各級稅務機關每年都根據當年社會高收入情況的變化和稅收工作的總體部署，采取許多措施突出對高收入行業和個人的征收管理。去年國家稅務總局又專門下發了進一步加強對高收入者個人所得稅征收管理的通知，列舉了九類高收入行業（單位）和九類高收入個人作為征收管理的重點，并提出了以下主要措施：一是要加強調查研究和基礎工作，進一步摸清高收入行業和高收入個人的基本情況；二是要建立重點納稅人納稅檔案，對其實行跟蹤管理；三是要進一步加強對高收入行業和個人的專項檢查，嚴厲打擊涉及違法犯罪行為；四是要進一步完善申報收入制度，建立納稅人和扣款義務人編碼制度；五是要進一步強化高收入行業的代扣代繳工作；六是要加強對個人投資者、建筑工程和企事業單位承包人以及演員等取得勞務報酬的個人的征收管理。今年我們要在進一步落實上述措施的同時，針對一些高收入者征管的漏洞，制定堵塞漏洞的措施，以進一步加強個人所得稅對收入分配的調節力度。
為全面加強個人所得稅征收管理，發揮個人所得稅的職能作用，應采取標本兼治對策進行綜合治理。從較長時期看，應主要采取以下措施：
1.進一步完善個人所得稅法，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制模式，適當調整稅負，擴大自行申報納稅的范圍，強化扣繳義務人的法律責任。
2.加強法制建設和個人所得稅法宣傳，創造良好的依法治稅環境。研究制定有限的征管措施，嚴格執法，進一步堵塞個人投資者的個人所得稅征管漏洞。
3.加快建立個人所得稅重點納稅人的監控體系，在全國范圍內建立針對高收入重點納稅人的檔案管理系統，對其實施重點追蹤管理。
4.強化重點所得項目和重點行業的征管，進一步加強對演出和廣告市場演職人員的征收管理力度，對影視、演出等文藝團體的個人所得稅代扣代繳情況進行全面檢查，推行勞務報酬所得預扣預繳辦法。
5.在強化高收入者個人所得稅征管的同時，也要對其投資企業的流轉稅、企業所得稅和其他各稅嚴加管理，形成各稅對高收入者加強征管的合力。
6.進一步加強對高收入者的稅收檢查工作，在部署每年的稅收專項檢查時，要始終把對高收入者的個人所得稅繳納情況作為檢點。
7.加快個人所得稅征管的信息化建設步伐，加快部門之間的協作配合。通過立法推行稅務機關與銀行、出版、土地管理、房屋產權登記等部門計算機聯網，以及向稅務機關申報個人收入者經濟活動情況的制度。實行支付單位向稅務機關申報個人收入明細表制度，在高收入行業推行全員申報制度，稅務機關征收社會保險費的地區要積極試行與個人所得稅應稅工資薪金收入全員申報掛鉤的做法。同時，稅務機關的個人所得稅監控系統應盡快與政府其它公共部門實行網絡對接，以充分利用政府各部門與納稅人有關的公共資料與數據。
8.加大打擊偷稅個人所得稅的力度，并對典型案例及時給曝光。
隨著稅制改革的不斷深化和征管管理的加強，通過將個人所得稅稅制的設計、征收及使用同社會保障制度有機地結合起來，建立一種良性的互動機制，這樣，將促使我省個人所得稅在推動社會保障制度的建立和完善方面發揮出更大的作用。
關鍵詞：非稅管理 促進 經濟發展
一、強化政府非稅收入規范管理意義深遠
近年來，我市財政局按照市委、市政府確定的財政收支目標任務，與時俱進，開拓創新，進一步規范管理政府非稅收入，“收支兩條線”的管理辦法，在全市率先實行了以網絡為主體“財政直收”的管理辦法，單位開據銀行代收，財政統管使非稅收入管理步入規范管理良性化的正確軌道，有利地使我市經濟穩步快速發展。
隨著財政管理體制的改革不斷深入，綜合預算、部門預算、國庫集中收付制度的推行和完善，非稅收入替代預算外資金，逐步成為人們的共識，因此，目前強化政府非稅收入管理確立非稅收入國家所有、政府調控、財政規范管理的模式，逐漸理順分配關系，就顯得十分必要，一是規范和強化政府非稅收入管理，可以有效地治理“三亂”現象，有效制止擅自擴大收費范圍標準、自立項目、搭車收費等行為，為地方經濟發展創立一個良好的投資環境，有利于吸收外來投資；二是規范和加強政府非稅收入管理，可以促進執收、執罰部門履行其職責，徹底改變以往財政性資金，長期分散、滯留在部門和單位的狀況，增強政府增收活動的透明度，從源頭上預防和治理腐敗，推動黨風廉政建設深入發展；三是規范和強化政府非稅收入規范管理，有利于增收節支，緩解當前財政預算內資金壓力；四是規范和強化政府非稅收入管理，可以減輕企業和老百姓負擔，推動國民經濟健康持續發展。
二、非稅收入規范管理的歷史和現狀
我市非稅收入規范管理工作大體上經歷了原來的單位“自收自支”規范到財政專戶“收支兩條線”管理，到“票款分離”管理，進而發展到“財政直收”管理，幾年來我市對非稅收入管理進行了卓有成效的探索和實踐。
三、非稅收入管理的主要做法
（一）實行部門綜合財政預算，強化預算約束
在實踐中，我們認真審核部門單位非稅收入年度收入計劃，參照上年實際和進年來單位收入水平，認真分析非稅收入結構及增減因素，合理確定全年收入總量。
（二）大力推進非稅收入，財政收支征管模式
財政收支征管模式是非稅收入征管的一種創新，利用銀行收款、單位開據等征收形式，運用網絡信息、監管手段，將各相關部門有機地結合起來，對非稅收入的征收進行了科學管理，防止財政資金流失。
為推行這一征管辦法，我們做了大量工作。
（1）要進行可行性研究，確立具體實施方案，從我市實際出發通過分析幾年來對非稅收入規范管理情況，對“財政直收”軟件進行考察論證，并委托軟件公司研制、調試，目前工作運行良好。
（2）清理收費項目，我們對全市行政事業單位收費進行全面清理，對收費的項目、標準、依據是否有取消、降低收費的情況，若繼續收費進行核實，核對登記。
（3）先進行試點后推廣辦法，通過不斷地分析探索和實踐，我們不斷總結經驗，基本掌握“財政直收”軟件業務流程，最終正式啟用非稅收入“財政直收”軟件。
（4）強化部門協作，搞好非稅收入監督檢查工作。財政、督察、物價、審計部門密切協作，進行定期或不定期的檢查，防止非稅收入挪用、坐支、亂收費的情況發生。
（5）規范收費票據管理，強化源頭監控。
四、完善政府非稅收入管理體制的政策研究與對策
（一）提高部門預算編制質量，推進“收支兩條線”向縱深發展
（1）建立科學的非稅收入測算機制，要在掌握非稅收入政策項目、標準范圍及變化的前提下，對本級非稅收入進行科學的研究，制定出切合實際的預算任務，實現政府非稅收入“應收盡收，應繳盡繳”。
（2）建立嚴格地非稅收入管理制度，要建立起收支脫鉤、政府統籌、綜合預算、績效考核等非稅收入管理制度。鼓勵執收執罰部門組織收入的積極性，使政府非稅收入的合理遞增，以保證財政收入的穩定性。
（二）
深化“收支兩條線”管理
依據非稅收入管理的文件精神，制定統一的地方政府非稅收入分類管理政策，再相應調整有關部門的管理職能，進一步理順政府分配關系，促進非稅收入征管和諧發展。
（三）進一步規范非稅收入征管，提升非稅收入管理水平
（1）嚴格管理好財政收費票據是非稅收入征管工作的關鍵環節，從源頭上利用收費票據監管手段，深化對執收執罰部門的監督作用，防止各種亂收費行為發生。為非稅收入“財政直收”細化監管手段起到主要作用。
（2）建立和完善機關配套措施，要改革完善現行的財政體制，積極穩妥地實施費改稅，轉變政府職能，保證政府承擔事物的財政，從根本上解決客觀需求和財務。
（四）建立非稅收入監督機制
（1）加強對非稅收入征收部門的約束，控制和監督具體包括非稅收入規模、標準、票據以及收入管理監督應嚴格執行財政部《行政事業性收費和政府基金、年度稽查暫行辦法》管理辦法，財政、審計部門要加強監督和檢查，制止各種亂收費，規范收入分配秩序。
（2）對按國家和省有關規定，擅自設立收費、基金和罰款項目亂收亂罰的，擅自出臺收費或基金項目減免政策，不履行職責，應收不收，應罰不罰的有關部門和責任人員，依法嚴肅查處。各部門必須堅持依法行政，嚴格執法，做到應收盡收足額入庫，防止非稅收入流失。
（3）在堅持做好宣傳教育和培訓工作的同時，要加大對違紀違規案件的查處力度，強化監督管理責任，充實加強日常稽查工作力度，運用各種新聞媒體發動舉報違紀違規案件，對人民群眾舉報的違紀案件要做到舉報必查，查實必究，再犯重處，絕不姑息遷就，以取信于民。財政部門要加強與紀檢、監察和審計機關的工作聯系，對嚴重違反非稅收入管理的行為，依據國務院有關規定追究有關領導和直接責任人的黨紀和政紀責任，以確保政令暢通。
一、關于幾個相關問題的分析
（一）稅收計劃對依法治稅的影響分析
**年稅制改革以來，特別是近年來，我國稅收收入快速增長，**年連續5年保持平均增收1000億元以上，2000開始又躍上連續3年平均增收2000億元的新臺階，累計完成稅收收入64000多億元，每年都超額完成稅收計劃任務。與此同時，依法治稅也得到全面推進，征納雙方的依法治稅意識，稅務機關的依法行政水平都得到根本轉變。應該說，稅收計劃在保障國家預算收入的同時，對于促進依法治稅的推進和深化發揮了積極作用。長期以來，由于受稅法不完善、征管體制不健全、稅務人員自身素質不高等內在因素的制約，以及公民納稅意識不強、地方保護主義嚴重等外在環境的影響，稅務機關依法治稅既存在較大難度，也缺乏應有動力。而稅收計劃作為一種行政責任制的管理方式，通過確定一定時期的收入任務和目標，有效調動了各級稅務機關依法組織收入的積極性。為了完成收入任務，各級稅務部門認真貫徹“加強征管、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅”的方針，不斷強化征管措施，加大稅收執法力度，大力整頓和規范稅收秩序，稅收法治環境明顯好轉。
但是收入計劃管理也對依法治稅產生了不利影響。在收入計劃管理體制下，各級稅務機關的收入觀念普遍很強，常常根據收入計劃完成情況決定多征或少征。于是出現在收入好的時期或地方有稅不收，放寬減免，執法偏松，對偷逃稅睜一只眼閉一只眼的現象；而收入形勢不好的時期或地方則挖地三尺，嚴罰，甚至出現“過頭稅”、寅征卯糧、亂征亂罰的情況。為了完成計劃任務，稅務機關人為調節收入進度，以均衡入庫的方式組織收入的現象也大量存在。即用全年計劃數除以12個月，得出每個月8.33%的平均進度，以此去套整個經濟運行速度，無形之中又進一步加劇了稅收計劃與依法治稅的矛盾。
由此可見，稅收計劃管理既可能從宏觀和微觀上對依法治稅產生積極有效的引導，也可能產生巨大的阻礙和制約。實施稅收計劃管理改革，真正建立促進依法治稅的收入計劃管理機制，對于緩解兩者的矛盾至關重要。
（二）影響稅收收入的主要因素分析
稅收收入由經濟、政策、征管三大因素決定。據權威部門**—2001年稅收收入對GDP數據的回歸分析（見表1）顯示，稅收收入對GDP的彈性系數平均為1.5314，即GDP每增長1%，稅收收入增長1.5314%，其中1998—2001年則分別達到2.01、2.29、2.70。而同理計算出的1978—1993年稅收收入對GDP的相關系數為1.016，稅收增長速度基本與GDP增長速度同步。因此，稅收增長與經濟增長呈正相關關系，在加強征管與政策因素的作用下，稅收增長略快于經濟增長。
再據對1998—2001年稅收收入增收的具體量化分析，總的看，四年間在7083億元的增收額中，經濟、政策和征管三因素分別占3908億元、1362億元和1813億元，增收額中有55.2%來自經濟發展，19.2%來自政策及特殊因素，還有25.6%來自加強征管（見表2）。各年三因素所占比重依次為：“3、2、5“、“7、0、3”、“7、2、1”，以及“5、2.5、2.5”。
經過以上分析可以得出三個基本結論：一是經濟增長是稅收增收的決定性因素，經濟增長是稅收增收的基礎；二是政策因素對稅收增收作用明顯，但具有波動性。1999年政策性增收為零；三是征管因素是促進稅收增收的重要方面，特別是近幾年尤為突出。因此，在對稅收計劃增長幅度、稅收計劃規模進行測算時，必須綜合考慮經濟、政策、征管三方面因素，盡可能使下達的收入計劃與實際可能達到的收入規模協同一致，從收入計劃目標的量化要求上為依法征收、應收盡收創造條件。
稅收征管的根本任務就是貫徹落實稅法，征管的過程實際上就是依法治稅的過程，征管的水平和力度代表著依法治稅的程度。從這個角度看，征管對稅收收入的影響也可看作依法治稅對收入的影響。
組織收入工作中，“征收率”即稅收收入與應征稅收的比值是衡量征管力度和依法征收、應收盡收程度的重要指標，征收率愈高，表明征管力度愈大，依法治稅的程度愈高。從微觀上看，征收率是實際收入數與納稅申報表中應納稅額之比，即通常所說的入庫率；但從宏觀上看，征收率是通過納稅能力估算的方法，運用宏觀經濟指標與稅收收入的內在聯系，測算出的實際收入數與潛在稅收能力的比值。征收率的提高具有明顯的階段性，有快速上升期、慢升期和平穩零增長期。在快速上升期，依法治稅是促進稅收增收的重要因素之一；在慢升期，依法治稅是維持稅收總水平，使經濟因素、政策因素轉化為實際稅收的重要保障，但本身已不是增收的重要因素之一；進入平穩零增長階段，依法治稅已不再是增收因素。因此，征收率的變動直接對稅收總量和增量產生影響，且只有征收率提高時，依法治稅對收入增量的影響才能體現出來。
征收率的高低一般與生產率水平相適應，從各國征收率水平的分析來看，目前，發達國家一般在80%以上，美國最高為90%，發展中國家一般在70%左右。就我國征收率狀況而言，1998年整體稅收征收率為55%左右，至2001年已達到71%左右，考慮還有因政策性減免留于企業的稅收，我國的征收率應在75%左右，略高于發展中國家的平均水平。可見，新稅制實施以來，特別是1998年以來，隨著依法治稅的全面推進，征管水平的不斷提高，我國的征收率已渡過了快速上升期，雖然仍存在增長的空間，但增長速度將比較緩慢。
從短期來看，強化依法治稅確實可以在促進收入增長中發揮重要作用。但從長期來看，強化依法治稅對維持稅收收入規模意義重大，但對收入增長的影響將會愈來愈小，在稅收政策相對穩定的情況下，收入增長將逐步趨向依靠經濟因素。因此，在制定稅收計劃時，必須充分考慮當前我國征收率的實際水平，對依法治稅促進稅收增收的程度有一個客觀的認識，以合理確定收入增長幅度。同時，在收入計劃管理工作中，要將堅持依法治稅作為確保稅收收入規模的根本手段，而逐步淡化收入計劃這一行政目標。
二、當前稅收計劃管理中制約依法治稅的主要因素分析
有不少同志認為，要解決稅收計劃與依法治稅的矛盾，就必須盡快取消收入計劃管理。但無論是從我國依法治稅的現狀，還是從政府宏觀調控的財力需求看，現階段稅收計劃管理仍有其存在的空間和必要。稅收計劃與依法治稅之所以難以同步協調，根本原因還在于沒有真正建立起有利于促進依法治稅的稅收計劃管理機制。稅收計劃管理可以分為兩個層次，一是對稅收宏觀計劃的測算和制定，以及稅收計劃核算體制的建立；二是稅收計劃在微觀領域的具體落實。這里僅就微觀方面存在問題作進一步分析和探討。
（一）稅收計劃分配方式不合理
1.“以支定收”、“基數遞增”的分配方法不合理。每年國家下達的收入計劃任務都以國家和地方政府所需支出為基礎，以上年實際完成數為基數，然后確定一定的增長比例，以此作為當年的稅收計劃任務分配數。稅收計劃一旦下達，各級稅務機關必須保證完成。實踐證明，這種方法缺乏科學合理性，有悖依法治稅的原則。一方面，由于稅收計劃按一定的基數遞增比例層層下達，沒有充分考慮各級稅務機關所在地的實際經濟稅源狀況，難以體現地區間的經濟發展差異，往往出現計劃分配在地區間的畸輕畸重。基層稅務機關常常為稅收任務的多少、任務的合理與否爭執不休，形成“爭執稅”現象。另一方面，按照現行的計劃分配方法，上年完成越多，意味著下一年的任務越重，實際是“鞭打快牛”，極易挫傷基層稅務機關組織收入的積極性，一些地方為了減輕以后年度的任務壓力，甚至出現有稅不收的現象。
2.層層分配下達的方式不合理。目前，稅收計劃一般層層分配下達至省轄市局、縣局，直至基層分局。為了確保收入任務的完成，有的甚至落實到分局內的科（所）以至個人。這種將具有一定宏觀特征的稅收計劃下達到微觀基層單位，甚至個人的做法實不可取。由于微觀經濟主體經濟活動紛繁復雜，對每個納稅人進行準確的稅收預測幾乎不可能。而在一個較小的地域內，納稅戶數有限，個別納稅戶的經營變化都可能對整體稅收收入帶來很大影響，這就使相對固定的稅收計劃任務與變化不定的經濟稅源難以契合，從而對依法治稅產生更為直接的負面影響。
3.地方政府根據地方財政支出的需要層層加碼。一些地方政府每年都要在稅務系統內部下達的年度收入計劃基礎上，再追加一塊任務指標。
（二）收入計劃考核機制不夠科學完善
1.收入計劃完成情況仍是考核稅收工作的重要標準。長期以來，各級稅務機關比較普遍地以行政手段實施稅收計劃管理，將是否完成上級下達的收入任務作為衡量稅收工作好壞的主要標準和指標。如納入目標管理、簽定責任狀、實行稅收任務“一票否決制”等等，這些手段都比依法治稅思想的落實具體得多，考核硬性得多，管用得多。而地方政府在地方各級的爭先創優評比中，也對是否完成收入任務實行一票否決制，給稅務機關依法治稅造成很大壓力。
2.征管質量考核尚未真正引入收入考核機制。盡管國家稅務總局已將稅收收入完成情況、稅收與經濟相關度、征管質量考核作為考核組織收入工作的三個重要方面，并明確了具體的考核指標，使征管質量考核在收入考核中的地位和作用得到確立。但從實踐情況看，各地雖然都實施了征管質量考核，并進一步豐富細化了考核的標準和要求，但不少地區在很大程度上還只是作為強化日管的手段，而未真正作為考核收入計劃的重要標準，對征管質量考核的重視程度和考核力度常常視收入任務完成的好壞而定。
3.征管質量考核本身具有局限性。
（1）征管質量考核只是相對于申報稅源而言，指標達標體現的是狹義上的依法征收、應收盡收。征管質量指標達標只是相對于納稅人自覺申報稅源而言的應收盡收。而事實上，由于地下經濟、征納信息不對稱，以及偷逃稅等情況的客觀存在，稅收實際能力與納稅人自行申報的稅收收入的差距盡管難以準確統計，但確是不容否認的，僅僅憑借征管質量指標衡量是否依法征收、應收盡收是片面的、不切實際的。帶來的直接后果就是，稅源充足的地區和時段，可以征管質量指標達標作為稅已收足的擋箭牌，而稅源偏緊的地區和時段則也可以此作為完不成收入任務的借口，而征管的深度和力度卻在一定程度上被忽視。
（2）征管質量考核比較注重征管質量的結果，但卻難以全面反映依法征收的過程。認真分析不難發現，依法征收、應收盡收所要求的并不僅僅是征管質量的結果，同時也包含規范執法的過程。而征管質量考核比較注重考核指標在數量上是否達標，對執法程序是否規范、執法手段是否到位等執法過程則關注不夠。因此，僅憑對征管質量的考核并不足以證實依法征收、應收盡收的程度。雖然基層已在稅收執法崗責體系的實踐應用和工作流程的設定中對依法征收作了具體要求，但在突出與征管質量考核的結合方面考慮不夠，還不夠系統和成熟。
（3）考核以計算機獲取的指標為主，對征管基礎質量的體現不夠。隨著信息化程度的提高，各類征管質量指標都由計算機自動生成，各級稅務機關可以從計算機中直接獲取，考核效率雖然提高了，但征管基礎管理如何卻常常被忽視。如日常的基礎資料管理、發票特別是普通發票管理、非正常戶管理、注銷戶管理、責任區管理等基礎管理，因缺乏實地考核而又不是征管質量考核的硬指標而往往得不到足夠重視，甚至有被弱化的傾向。這一問題在對基層分局的目標管理考核中反映比較突出，有的征管質量指標比較高的單位征管基礎工作卻常常經不起檢查。征管基礎不扎實已成為制約征管質量實現進一步跨越的一個重要障礙。
三、關于稅收計劃管理改革的幾點建議
（一）切實轉變稅收管理理念，真正由收入任務型向依法治稅型轉化
現代市場經濟是法治經濟，依法行事是基本準則，也是對包括稅務管理在內的社會公共管理的基本要求。由于我國現行的稅務管理是在原計劃經濟向市場經濟轉軌過程中形成的，不適應市場經濟發展要求和方向的局限性比較明顯，主要特點就是收入任務型突出。**年以后，雖然稅務系統內部逐步建立了執法檢查制度和執法責任制度，加強了對稅收執法的檢查和監督，但稅務管理還未從根本上轉變到以執行稅法為中心的環節上來。要真正確立依法治稅在稅收工作中的核心地位，改變長期以來形成的稅務管理收入任務型特征，就必須從根本上轉變稅收管理理念，堅持依法治稅為本，真正將依法治稅作為衡量稅收工作績效的核心標準和實現稅收各項職能的核心途徑，用是否堅持依法治稅來考核和評價稅收工作的優劣。而實際上，稅務機關也只有抓好了依法治稅，使納稅人自覺依法納稅，稅務機關依法征收，稅收收入才能達到及時足額入庫，實現應收盡收，也才能更好地促進收入任務的完成。
（二）將收入預測考核引入稅收計劃管理，增強收入計劃制定的科學性
收入計劃是否與實際稅源相適應，是稅收計劃能否與依法治稅契合的前提和基礎。收入計劃只有與經濟規模、經濟增長速度、經濟效益狀況相適應，才能與依法征收取得的收入保持數量、結構、方向的一致性，這就要求稅收計劃的制定必須建立在對經濟稅源充分了解和掌握的基礎上。可考慮逐步建立自下而上的收入預測考核機制，基層稅務機關的預測主要基于對具體稅源的掌握，而上級稅務機關的預測則依據重點稅源情況，主要側重于宏觀經濟指標的分析運用。要將從基層稅務機關開始上報的收入預測數，既作為制定稅收計劃的依據，也作為考核工作質量的重要指標，通過收入預測把稅收計劃與實際征管緊密結合起來，促使各級稅務機關尤其是基層稅務機關加強稅源管理。
（三）強化征管質量考核，建立依法征收、應收盡收的收入考核機制
要逐步弱化收入計劃的指令性，強化收入計劃的指導性，將征管質量考核作為衡量收入計劃完成情況的重要手段。為了有效解決傳統稅收計劃管理方式與依法征收在實際工作中的矛盾，江蘇省南通市國稅局自1998年以來積極探索實施稅收計劃管理改革。市、縣局對所屬分局不再下達指令性計劃，只下達指導性計劃，對計劃任務完成情況的評定以準期申報率、當期稅款入庫率、清欠率、查補稅款處罰率等多項征管質量指標的考核為主。即使完成了計劃任務，但征管質量指標沒有達到要求的，仍視同未完成任務；沒有完成計劃任務，但征管質量指標達到要求的，視同完成計劃。幾年來的改革實踐已取得明顯效果。
（四）進一步完善征管質量考核
要將征管質量考核作為衡量組織收入工作的重要標準，使基層稅務機關日管的重心由完成收入任務向強化征管質量轉移，就必須進一步完善征管質量考核機制，使其在引導和促進基層稅務機關加強稅收征管，提高依法行政水平，優化依法治稅環境的同時，更好地完成收入計劃任務。
1.考核的內容上，應逐步從申報稅源向潛在稅源延伸。征管質量考核一般以“七率”考核為主，而申報率、入庫率又尤其被重點關注。但客觀地說，申報率、入庫率的高低并不完全由稅務機關的征管力度所決定，很大程度上還受納稅人稅收遵從度的影響。在征管質量考核的最初時期，強調申報率、入庫率的達標確實在促進稅務機關依法征收，納稅人自覺申報納稅上效果明顯。但當這種氛圍已基本形成并日趨鞏固后，則難以繼續產生遞增性效果，相反會因牽制稅務機關的過多精力而削弱管理的深度和有效性。當然，申報率、入庫率仍需要考核，但應充分考慮征納雙方的職責確定一個合理標準，應在確保催繳率、催報率的基礎上，加大對處罰率、滯納金加收率等指標的考核力度，以促進少數不遵從納稅人主動申報納稅。同時，要將考核的重點逐步由申報稅源向潛在稅源或隱蔽稅源延伸，以強化考核的深度和效果，可考慮將納稅評估質量指標、稅源調查和預測準確性指標、征管信息管理指標等引入考核之中。
2.考核的形式上，應從單純的指標考核向基礎管理質量考核延伸。征管質量指標只是對基層稅務機關依法征收、應收盡收情況的量化考核標準，是對征管質量狀況的量化評價。就征管整體狀況而言，有許多工作特別是征管基礎工作很難用具體的量化指標衡量，而征管基礎管理在日管中卻占有重要地位，基礎管理質量如何直接關系到征管質量考核的實際效果，直接影響到征管質量指標的真實和準確程度。因此，上級稅務機關對下級稅務機關在實施征管質量考核時，也應注重對征管基礎工作的檢查，將計算機考核與實地手工考核適當結合，引導基層將征管質量指標達標與征管基礎達標擺上同等重要的位置，真正將征管質量的高指標建立在扎實的征管基礎之上，以切實提高征管整體水平。
一、保康中心稅務所概況
該所連年被旗局評為實績突出單位，2004年被市局評為先進集體，2006年被通遼市委、市政府命名為市級文明單位。
（一）、稅源情況
一是建立了科學嚴密的稅源監控體系。嚴格稅務登記管理制度，主動與工商、國稅等部門搞好配合，及時清理漏征漏管戶。
二是建立了月度收入分析等一系列制度措施，提高了分析質量，增強組織收入工作預見性和主動性。
三是切實加強重點稅源管理和監控。對年納稅30萬元以上重點稅源企業和新增項目進行全面的源頭監控，確保主體稅源和新增一次性稅源的及時足額入庫。對本轄區內新增項目、外來施工企業、公路建設工程的投資、完工進度情況進行摸底調查，實施稅源監控，確保稅款及時足額入庫。
四是加強收入調控，合理分解稅收任務，確保組織收入實現均衡入庫。
五是加強執法監督和執法過錯責任追究制度，提高執法水平。適時組織開展稅收執法檢查，對依法征稅情況、稅收優惠政策執行情況、稅收執法程序等進行檢查，及時糾正稅收執法工作中存在的問題。保證各項制度落實到位、收到實效。
（二）、管理情況
他們深知要想全面完成好全年的收入任務，沒有什么捷徑可走，唯一的辦法就是強化征管、依法治稅，向管理要稅收、向管理要效益。因此在稅收征管中，他們以提高征管質量和效率為目標，以強化稅源管理為重點，在實現稅收征管科學化、精細化、信息化上下功夫，功難關、打硬仗，取得了成效。
一是以信息化建設為依托，對所有管戶全部清理上線，對城鎮戶全部實行計算機定稅，對具備條件的管戶全部實行銀行批量扣稅，對達不到起征點和享受優惠政策的納稅戶，實施動態監控，對農村牧區的納稅戶，實行簡易申報、簡并征期、按季征收稅款的方式。并對旗網通公司成功地進行了網上申報，填補左中局網上申報的空白，使稅收征管的科技含量有了進一步提高。同時，建立納稅評估機制，根據實際確定對**旗中天電力器材廠、**旗清泉供水中心2戶企業進行納稅評估，通過實踐，探索納稅評估在稅收管理及稅源預測中的重要作用。
二是征管資料電子化又邁上一個新臺階。在2006年制做的戶籍式管理電子檔案的基礎上，又新增加了征收臺帳、停業臺帳、注銷臺帳、新開業戶臺帳、下崗再就業惠戶臺帳、失蹤戶臺帳、非正常戶臺帳微機輸出功能，大大減輕了稅收管理員的工作量，另外，征收臺帳還具備了自動分稅種、分月統計功能，為預測稅源提供了準確的參考依據。信息化的應用，不僅提高了稅收工作科技含量和工作效率，而且還起到了監督、檢查的導向作用。
三是他們對所有管戶實行了分區劃片管理，把轄區劃分10個管區（保康鎮內6個、農村牧區4個），對每一管區都確定了相應的稅收管理員，要求稅收管理員當好稅收宣傳員、納稅輔導員、信息采集員、稅源監控員四個角色，做到管戶與管事的有機結合，準確掌握管戶的生產經營情況和與稅收有關的其他情況，實行稅收管理員對轄區每月兩次巡查制度，并要將巡查情況記載在巡查記錄中，使稅收管理員的職責更加明晰，使稅收管理員的執法意識和責任意識明顯增強，征管質量和效率有了全面提升。
四是實行雙人上崗，定期輪崗制度。他們于今年8月對稅收管理員進行了管片大輪換，并成立稅收征管質量監察專職小組，對稅收管理員管戶情況適時進行排查監督，對稅收管理員執法過錯行為進行責任追究，巡查面達到98%，從而使稅收征管工作中的不規范現象得到有效解決
。
六是用好用足稅收優惠政策。從服從服務于全旗經濟發展的大局出發，積極做好稅收政策與地方宏觀經濟發展的有機銜接，確保各項稅收優惠政策落實到位。截止目前，轄區享受稅收優惠政策的各類納稅人有324戶，年減免稅額達15余萬元。受到了地方黨政的充分肯定和廣大納稅人的充分好評。
七是積極探索個性化服務，實現納稅服務形式上新突破。他們針對不同納稅人的特點和需求，主動提供更加周到細致的個性化服務，如所長接待日、首問責任制、限時服務制、預約服務、管理到戶服務制、現場輔導等，及時滿足納稅人的合理要求，把納稅服務滲透到日常管理中。
當然，在工作中也存在一些不盡如人意的地方。主要表現在，人員素質參差不齊，業務尖子和專門的微機人員較缺。受地方經濟發展影響，經濟稅源短缺，稅收基數過高，造成組織收入和征管難度都再不斷加大，影響了地方稅收的增長。
二、掛職的收獲和
體會
本人認為保康中心稅務所在工作集中體現了“發展、創新、務實”的特點：一是切身感受到保康地稅中心所這支隊伍是一支敢打硬仗能打勝仗和充滿激情與活力的隊伍，班子是團結有為，積極向上，敢于負責的班子，有一種立足征管、強化征管、爭先創新、爭創一流的緊迫意識。二是他們采取有力措施，克服稅收任務高基數、高比例增長、政策性減免等因素的不利影響，實現了稅收收入穩定增長和均衡入庫。三是進一步深化和提升以信息化為支撐的稅收基礎管理工作，制作、完善了戶籍式管理電子檔案，提升了稅收管理的質量和科技含量。四是實行雙人上崗，定期輪崗和督查檢查制度。促進了稅收管理員廉潔從稅、規范執法。
通過掛職，雖然時間較短，但從不同的層面啟發了思路，給予我許多新的思考。
一是基層稅收征管工作是稅收工作的重中之重，其工作水平的高低直接影響稅收事業的發展，“基礎不牢，地動山搖”。因此，要針對基層稅收征管實際情況，加大人力物力的投入，著力加強對稅干的培養，教育和管理，提高基層工作人員思想水平和業務能力，提高稅收管理的質量和效率。
地方財政收入作為地方國民經濟運行質量與效益的集中體現，是檢驗地方整個經濟運行質效的一個重要標志。近幾年來，不少地方財政收入增幅呈“超常規”、“跳躍性”發展，大大超過地方經濟發展的增長速度。從表面上看，是一種喜人的局面。但就社會經濟發展的規律、地方財政收入的結構和運行狀況分析，其隱患嚴重。本文重點分析地方財政收入質量的概述及考核方法，結合中國的實際國情，提出中國地方財政收入質量存在的問題，并提出相應的對策。
一、地方財政收入質量的概述
地方財政收入是地方政府為滿足其職能的需要而通過一定形式集中起來的貨幣資金。所謂的財政收入質量是指財政收入的合法性、合理性和真實性，以及財政職能在組織收入中實現的程度。主要從合法性、合理性、真實性三個維度進行評價，同時兼顧財政職能實現的程度。地方財政收入質量問題應引起有關方面的高度關注：其一，財政收入的質量是政府管理和服務質量的保證。合法性收入下的生活才是高質量的。其二，財政收入的取得方式影響著經濟和社會發展。比如果實要合理采摘，不能以折斷樹枝或砍樹的方式摘果子。其三，政府取得財政收入的執法行為具有導向效應。政府行為對私人具有導向效應。
地方財政收入的質量高低主要看其收入規模是否與經濟發展水平相適應、其收入結構是否合理、其資金是否是真正可用的政府財力。也就是說，沒有一定數量的財政收入，也就無從談財政收入的質量；在財政收入數量一定的條件下，如果財政收入的結構不合理，也會影響財政收入的質量；而財政收入是否真實地代表有使用價值的社會產品并是否真正成為政府的可用財力，這是財政收入質量的直接體現。
二、地方財政收入質量考核指標體系
（一）地方財政收入質量考核的合法性指標
所謂的地方財政收入合法性是指在地方組織財政收入過程中是否執行了相關的稅法，稅收征管法、行政法規和行政處罰法規等。以征稅為例就是有無“收過頭稅”、“有稅下征”、“寅吃卯糧”、“應退不退”、“應減不減”等違法的情況。考核方式通常采取抽樣方式檢查各項法律法規、規章、辦法措施條例等的執行情況。一般有執法準確率、執法執行質量等。
（二）地方財政收入質量考核的合理性指標
所謂的地方財政收入合理性是指在地方組織財政收入過程中各項指標是否在合理的區間內。具體包括規模分析指標、構成分析指標、趨勢分析指標和效果分析指標等包括規模分析（財政收入總量）、構成分析（如財政收入占GDP比重、稅收占財政收入的比例、主稅收入占稅收收入的比例等）、趨勢分析（如稅收增長率、財政收入增長率、財政收入增長彈性等）、效果分析（如稅收收入產業比率、稅收收入行業比率等）等指標。如A、B兩市2012稅收收入分別為80億元和56億元，財政收入分別為100億元和80億元；A、B兩市2013年稅收收入分別為104億元和61.6億元，財政收入分別為125億元和100億元。從總量來看2013年較比2012年A、B兩市稅收收入增長率分別為30%和10%，財政收入增長率都是25%，A市稅收收入增長超過B市質量指標優于B市，而B市2013年非稅收收入對財政貢獻大，說明財政收入質量不佳。
（三）地方財政收入質量考核的真實性指標
所謂的地方財政收入真實性是指在地方組織財政收入過程中各項指標是否真實可靠，有無虛構、虛假入庫、空轉”和“買稅”等情況。 財政收入的信息質量主要是考察財政收入數據信息的真實性。財政收入直觀地表現為一定數量貨幣收入的數據信息，而這些數據信息是政府和社會公眾的利益，必須保證財政收入數據是不存在虛假現象，這種虛假又可以分為財政收入的虛增和虛減。
三、遼寧地方財政收入質量存在的問題
（一）地方財政存在著收入規模“虛漲”的問題
所謂的收入規模“虛漲”是指財政總收入增幅高，可用財力增幅低，財政收入高增長與拖部職工工資問題同時并存，財政收入增長速度與地方國民經濟增長速度比例失調。成地方財政收人規模虛漲的原因主要是兩個方面：一是主觀上的原因，包括地方財源建設枯竭，發展的自然基礎差，制約了地方財政收入的增長。二是主觀上的原因，包熱括列收列支收入項目增多、數量大，行政干預，爭排名、爭虛榮以及收入“空轉”等。
（二）稅收“流失”問題依然突出
雖然近些年執法力度加強，收入“流失”問題一定程度上得到緩解，但相比較而言，問題依然突出。具體包括：一是由于征管工作不到位，造成財政收入流失。如對個人所得稅的征收，在全省乃至全國約有80%的縣市征收不到位。二是征管人員素質不高，有稅卻難以收繳入庫。三是地方保護主義干擾依法征收，突出表現在中央“兩稅”（消費稅、增值稅），地方完成上級收入任務，能得到稅收返還基數后，便責令稅務部門罷手不收。四是隨意越權減免稅收。
（三）財政收入構成不盡合理
在較為合理的地方財政收入中，地方固定收入應占總收入的較大比重，才能保證地方正常的預算支出。在部分地方的財政收入構成中，列收列支收入與地方工商稅收收入并駕齊驅，加上城建稅、教育費附加等專項收入，列收列支的收入比重，幾乎超過了地方工商稅收入的比重。這種畸形的財政收入結構，如果任其發展，最終將會使地方財政逐步喪失引導和調節地方宏觀經濟發展的職能作用，不利于國家政權的穩定與鞏固。
（四）個別地方存在著盜轉稅收、索要回扣的現象
盜轉稅收問題，雖超收，發展到獎勵變回扣、回扣變索要。以回扣比例要挾地方政府，最高的回扣率達60%，致使國家稅收大量流失。類似情況，在不少地方征收部門存在著。有的單位和個人存在著有稅不收、無獎勵政策不收、無回扣不收問題，嚴重擾亂稅收征管法的貫徹執行，造成大量財政收入流失。
四、提高遼寧地方財政收入質量的建議
（一）加大對財政收入質量的監管力度
由于追求增長的短期性行為大量存在，地方政府存在著嚴重的收入質量監管在質量監督失控問題，提高地方財政收入質量，監督是首要問題，應加大監督力度。具體包括：一是要加強對非稅收入的監控和檢查，嚴格控制財政部門設立收入過渡戶的數量，加強過渡戶繳庫情況的檢查。二是要進一步加強稅收征管和稅務檢查，從違規制定稅收優惠政策，減免稅審批，查補稅款等方面進行稅務工作檢查，進一步核實稅基，強化稅源監控，狠抓稅收征管，做到應收盡收。三是創新監督模式，采用異地交叉、上下聯動等方式開展財政收入質量檢查，提高檢查成效。
（二）加強征收監控，規范征管行為
加強征收監控，規范執法行為對于提高財政收入質量非常重要。具體應采取以下措施：一是要徹底改革現行的以稅收專管員管戶征收為主要的征管方式為納稅申報征收。在發達國家，稅收征納均以納稅人申報繳稅為主要征收形式，輔之以嚴格的稽查懲處措施，形成系統的申報、繳納、稽查、征處體系，改少、管人治為依法治稅、依法征納、依法管理。這樣，才能根治稅收征管中的違法行為。二是要全面提高稅收干部政治素質和業務素質。要采取多渠道、多形式的培訓手段，努力提高現有財稅干部的政治、業務素質，提高工作、服務質量，堅決堵塞因財稅干部隊伍素質因素而造成國家財政收入流失的漏洞。
（三）規范收費制度，把非稅收入控制在合理的范圍內
政府性收費是滿足政府職能需要的一種籌資方式，但不能簡單地把彌補地方財力不足作為政府收費的依據。為了使地方財政收入結構更為合理，必須規范稅與費的關系，把非稅收入控制在合理的范圍內。應清理地方收費項目，取消各種不合理的收費項目；對憑借政府權力、行政管理職能或社會管理職能收取的行政事業性費用和基金，因為與稅收性質基本相同，可通過“費改稅”來切斷收費與部門利益的聯系，如開征燃油稅、教育稅、社會保障稅、環境保護稅等；對必須保留的收費項目實行規范化管理，如實行目錄管理、收費公示制度、統一票據制度、“收支兩條線”管理等。
