發(fā)布時(shí)間：2023-11-03 10:21:35
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的拆遷土地規(guī)劃樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵字：土地規(guī)劃、土地私權(quán)、干預(yù)、正當(dāng)性
土地規(guī)劃又稱(chēng)土地利用規(guī)劃，它是在土地的空間上合理組織土地利用的一項(xiàng)綜合性措施[1].我國(guó)《土地管理法》中所稱(chēng)的土地利用總體規(guī)劃是土地規(guī)劃的一種。按立法者解釋?zhuān)送恋乩每傮w規(guī)劃之外，我國(guó)還存在城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃、江河、湖泊綜合治理和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃等，者在不同程度上涉及土地利用和保護(hù)[2].正是基于此，本文所指的土地規(guī)劃是指一切涉及土地利用和保護(hù)的規(guī)劃。依據(jù)內(nèi)容的不同，土地規(guī)劃可以分為總體規(guī)劃（又稱(chēng)綜合規(guī)劃）和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，前者如土地利用總體規(guī)劃，后者如城市建設(shè)規(guī)劃。依制定主體的不同，土地規(guī)劃可以分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)等不同層次的規(guī)劃。
本文所指的土地私權(quán)指的是與土地有關(guān)的除國(guó)家財(cái)產(chǎn)利益之外的其它主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這一定義表明：（1）它是私法上的權(quán)利，而不是公法上的權(quán)利，從而國(guó)家土地權(quán)利不屬于其概念范疇，國(guó)家對(duì)國(guó)有土地的權(quán)利不是本文所指的“土地私權(quán)”，因?yàn)閺谋举|(zhì)上講，土地規(guī)劃是一種國(guó)家行政行為，而國(guó)家通過(guò)土地規(guī)劃對(duì)國(guó)家所享有的土地進(jìn)行管理和干預(yù)是再正當(dāng)不過(guò)的事情，而它對(duì)土地上的民事權(quán)利的干預(yù)則需要具備法定理由或正當(dāng)事由，否則便是對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，本文立意即在于從公法上探討土地規(guī)劃對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響，故而不涉及國(guó)家土地權(quán)益；（2）土地私權(quán)的外延包括個(gè)人對(duì)土地的權(quán)利和集體對(duì)土地的權(quán)利，這些權(quán)利既有土地所有權(quán)，也有土地使用權(quán)以及土地上的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益特別是房屋權(quán)利。之所以要把集體對(duì)土地的權(quán)利也納入“土地私權(quán)”之內(nèi)，是因?yàn)閺谋举|(zhì)上講，集體仍然是一個(gè)不具有公法意味、不帶有公權(quán)力色彩的主體，當(dāng)與國(guó)家權(quán)力相對(duì)時(shí)，它同樣是屬于私法主體，它的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也是“私權(quán)”之一種。
一、土地規(guī)劃干預(yù)土地私權(quán)的背景分析
土地作為民法上的不動(dòng)產(chǎn)，曾經(jīng)是個(gè)人財(cái)產(chǎn)的最主要形式，土地權(quán)利的確認(rèn)是法律上所有權(quán)制度的起源[3]，長(zhǎng)期以來(lái)一直受到私法（主要是民法）的有力保護(hù)。政府的基本職能是保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)，包括私人擁有的土地，因此政府對(duì)土地的使用不加限制。（張庭偉文）。即使有對(duì)個(gè)人土地所有權(quán)或其它土地上權(quán)利的限制，也純粹是出于私法上的權(quán)利相互性要求，因?yàn)闄?quán)利從來(lái)就不是絕對(duì)的。這讓人們相信私法對(duì)土地權(quán)利的一定限制是正當(dāng)而合法的，而政府則不得限制私人土地權(quán)利。
但自19世紀(jì)末以來(lái)，公法不斷侵入傳統(tǒng)的私法領(lǐng)域，幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)法律確認(rèn)的不受公法干涉的私人權(quán)利無(wú)一例外地都受到公法上的限制，尤以財(cái)產(chǎn)權(quán)最為顯著[4].反映到立法上的變遷是土地法從民法中獨(dú)立出來(lái)成為公私交融的特別法。此時(shí)，施于土地上的限制不再只是為了其它私人利益，而且還包括國(guó)家為了社會(huì)公共利益甚至國(guó)家利益，通過(guò)權(quán)力的強(qiáng)行介入和干預(yù)來(lái)限制土地權(quán)利，土地規(guī)劃就是這種國(guó)家權(quán)力干預(yù)土地私權(quán)的體現(xiàn)[5].
從那時(shí)開(kāi)始，國(guó)家認(rèn)為土地權(quán)利不只是體現(xiàn)私人利益的私人權(quán)利，它還體現(xiàn)社會(huì)公共利益，并且負(fù)有社會(huì)義務(wù)，這就是所有權(quán)的社會(huì)化或私法公法化趨勢(shì)。《德國(guó)民法典》就是這一趨勢(shì)的立法產(chǎn)物。從此，國(guó)家干預(yù)私人土地權(quán)利的行為獲得法律依據(jù)。一個(gè)人實(shí)際上絕對(duì)地隨心所欲地使用土地的權(quán)利，正在讓位于根據(jù)有關(guān)當(dāng)局規(guī)定合理地使用土地的首要原則[6].那時(shí)，由于土地使用主要是城市土地的使用問(wèn)題，因此，各國(guó)相應(yīng)制定了其城市規(guī)劃法來(lái)管理和規(guī)范私人對(duì)城市土地的開(kāi)發(fā)利用行為。如美國(guó)在1920年代制定了第一部《城市規(guī)劃法》[7].
到20世紀(jì)60年代，情況又發(fā)生了變化。接二連三的大規(guī)模的公害事件在許多國(guó)家發(fā)生，環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)開(kāi)始風(fēng)起云涌。人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到土地不僅僅是財(cái)產(chǎn)，更是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的自然資源和環(huán)境要素，并且它不可再生。為了保護(hù)環(huán)境和自然資源，政府開(kāi)始對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施進(jìn)一步規(guī)范和控制，土地規(guī)劃已經(jīng)具有新的政策目標(biāo)：保護(hù)有限的土地資源特別是耕地資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；80年代以來(lái)它又注入了“可持續(xù)發(fā)展”的理念，從而成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具。
由于世界上許多國(guó)家實(shí)行的是土地私有制，因此國(guó)外的土地規(guī)劃是以土地私有制的社會(huì)背景為前提。在我國(guó)，土地實(shí)行國(guó)家所有和集體所有兩種所有制形式，并且都是公有制。歷史表明，我國(guó)的土地規(guī)劃最初是為控制城市擴(kuò)張保護(hù)耕地而設(shè)計(jì)[8]，而并不是或并不主要是為限制私人土地開(kāi)發(fā)行為而設(shè)計(jì)，因?yàn)閺纳鐣?huì)主義改造完成后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)并不存在私人的土地權(quán)利，更沒(méi)有私人土地所有權(quán)。我國(guó)實(shí)行土地公有制是社會(huì)主義革命發(fā)展的邏輯結(jié)果，是由社會(huì)制度所決定的。
70年代末廣大農(nóng)村實(shí)行以來(lái)，農(nóng)民開(kāi)始擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是我國(guó)最初的私人土地權(quán)利。這種權(quán)利從一開(kāi)始就處于國(guó)家政策的規(guī)范之中，并沒(méi)有象國(guó)外那樣成為“絕對(duì)權(quán)利”。國(guó)家實(shí)行土地規(guī)劃的真正動(dòng)因原于80年代開(kāi)始的城市化浪潮。我國(guó)第一部《土地管理法》在1986年制定，但是當(dāng)時(shí)它有關(guān)“土地規(guī)劃”的條文僅有兩條，對(duì)土地規(guī)劃制度的真正立法起于1989年《城市規(guī)劃法》的制定。由此也可以看出，我國(guó)的土地規(guī)劃制度主要是側(cè)重于城市土地規(guī)劃[9].只有隨著《土地管理法》在1998年的修訂-其中專(zhuān)章規(guī)定了“土地利用總體規(guī)劃”并計(jì)有共14條之多-我國(guó)的土地規(guī)劃制度才真正對(duì)所有的土地包括農(nóng)村集體土地產(chǎn)生影響。
總之，我國(guó)土地規(guī)劃影響土地私權(quán)的背景是多方面的，它一方面適應(yīng)了國(guó)際上私權(quán)社會(huì)化發(fā)展趨勢(shì)和環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的興起，另一方面由我國(guó)土地制度的特點(diǎn)所決定并受到城市化浪潮的推動(dòng)。本文探討土地規(guī)劃對(duì)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利的影響正是基于以上背景。
二、土地規(guī)劃對(duì)土地私權(quán)的具體影響
土地規(guī)劃對(duì)土地私權(quán)的影響從本質(zhì)上屬于政府行為對(duì)私人活動(dòng)的影響。因?yàn)槿缜八觯恋匾?guī)劃就是國(guó)家運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)土地及土地上的活動(dòng)所實(shí)施的管理和控制。在我國(guó)，大致而言，土地規(guī)劃對(duì)涉及土地私權(quán)的影響體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：
（一）對(duì)權(quán)利取得的影響
在城市市區(qū)及其它土地屬于國(guó)有的地區(qū)，由于土地完全屬于國(guó)家所有，而我國(guó)由于禁止土地買(mǎi)賣(mài)，因此個(gè)人（包括自然人、法人或其它組織）只能取得國(guó)有土地的使用權(quán)。要取得這種權(quán)利必須經(jīng)過(guò)土地規(guī)劃部門(mén)以及其它相關(guān)部門(mén)的審批。在實(shí)體上，申請(qǐng)還必須符合政府部門(mén)的土地規(guī)劃，否則就不能獲得批準(zhǔn)，從而不能取得國(guó)有土地使用權(quán)。
對(duì)于農(nóng)民集體所有的土地，集體對(duì)土地的所有權(quán)由法律直接規(guī)定，屬于“原始取得”，從而無(wú)所謂土地規(guī)劃對(duì)其的影響。問(wèn)題只在于不享有土地所有權(quán)的農(nóng)民個(gè)人在取得土地權(quán)利時(shí)所受到的影響。農(nóng)民的個(gè)人土地權(quán)利包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民簽訂土地承包合同而取得，故一般不受?chē)?guó)家土地規(guī)劃的影響。而其它非用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)則須經(jīng)過(guò)包括規(guī)劃部門(mén)在內(nèi)的政府部門(mén)的審批。
對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)而非法占用土地的，我國(guó)《土地管理法》第六十七條、七十六條和七十七均規(guī)定責(zé)令其停止違法行為，退出非法侵占的土地。
（二）對(duì)權(quán)利內(nèi)容及其行使的影響
由于國(guó)家土地規(guī)劃的對(duì)象包括集體土地，因此集體的土地所有權(quán)不再具有傳統(tǒng)意義上完整的所有權(quán)權(quán)能，它的所有權(quán)自由已經(jīng)受到土地規(guī)劃的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必須符合相關(guān)規(guī)劃要求；不得隨意變化其土地用途；更不得將所有權(quán)移轉(zhuǎn)個(gè)人或其它集體經(jīng)濟(jì)組織。個(gè)人同樣如此，個(gè)人取得了國(guó)有土地或集體土地的使用權(quán)后，必須按照政府規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)的土地位置、面積、用途以及其它規(guī)定使用。
在德國(guó)，土地權(quán)利人行使土地權(quán)利時(shí)要符合城市規(guī)劃要求并實(shí)行高度、深度許可制度[10].我國(guó)《建筑法》也實(shí)行建筑規(guī)劃許可制度，對(duì)土地權(quán)利人的建筑權(quán)實(shí)行行政監(jiān)管。另外，《土地管理法》第四條第四款規(guī)定，“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。對(duì)農(nóng)民承包的耕地，該法第三十六條規(guī)定，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。并且第六十五條還規(guī)定如果不按批準(zhǔn)的用途使用的，農(nóng)村集體組織報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后還可以收回土地使用權(quán)。
取得了土地使用權(quán)后，并不等于永久享有該項(xiàng)權(quán)利。依據(jù)土地規(guī)劃，不同用途的土地其使用年限不同，一次使用最長(zhǎng)的不超過(guò)70年。若要繼續(xù)使用，必須再次申請(qǐng)，否則權(quán)利即為喪失。不僅如此，對(duì)權(quán)利人不行使土地權(quán)利或消極行使土地權(quán)利的，法律也給予了限制。按照該法第三十七條規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，還要繳納閑置費(fèi)；連續(xù)兩年未使用的，由政府無(wú)償收回或者交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種；承包耕地的單位或個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位還有權(quán)終止承包經(jīng)營(yíng)合同，收回發(fā)包的土地。另外，我國(guó)《房地產(chǎn)管理法》第二十五條同樣有規(guī)定了不按規(guī)劃年限開(kāi)發(fā)土地也要征收土地閑置費(fèi)甚至由政府無(wú)償收回土地。《土地管理法》第五十八條、六十五條等條文還規(guī)定權(quán)利人因某些原因停止使用土地的，土地所有權(quán)人有權(quán)收回該幅土地。
當(dāng)然，土地使用權(quán)人也可以改變其土地用途，但即使如此，他也不能隨意改變。按照該法第十二條的規(guī)定，在變更之前，他必須辦理土地變更登記手續(xù)。
所有這些規(guī)定都表明，土地使用權(quán)人所享有的土地權(quán)利已經(jīng)明顯不同于傳統(tǒng)意義上的權(quán)利。對(duì)后者，如何行使權(quán)利、什么時(shí)候行使完全屬于權(quán)利人意思自治的范圍。而如今，土地使用權(quán)人一旦取得權(quán)利后，再不能依著自己的“性子”行事了，他的意思和行為已經(jīng)受到土地規(guī)劃（和其它國(guó)家權(quán)力）的有力制約。
（三）對(duì)權(quán)利處分的影響
土地使用權(quán)人不僅失去了權(quán)利行使上的完全自由，在權(quán)利處分方面更是舉步惟艱。土地所有權(quán)不得處分自不必說(shuō)（集體土地變?yōu)閲?guó)家所有的土地除外），土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)亦受到極為嚴(yán)格的限制。
按照《城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條的規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押，可見(jiàn)土地所有權(quán)必須與房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)移而不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。
而且并非所有的土地使用權(quán)都可以轉(zhuǎn)讓。按照城市房地產(chǎn)管理法〉的規(guī)定，出讓方式取得的土地，其轉(zhuǎn)讓必須符合法律規(guī)定的條件。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也同樣受到限制。按照《農(nóng)村土地承包法》第四十七條、四十八條的規(guī)定，發(fā)包方將其土地發(fā)包給不同對(duì)象時(shí)所要求的程序不同：如果轉(zhuǎn)移給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員，則幾無(wú)程序限制，；而如果轉(zhuǎn)移給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，則應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。這種區(qū)別對(duì)待的規(guī)定，有多大的合理性深具懷疑。
（四）對(duì)土地收回或征收的影響
對(duì)出讓或劃撥的國(guó)有土地，國(guó)家可以為了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益或其它原因而隨時(shí)收回。收回程序也沒(méi)有明確的法律規(guī)定。實(shí)體上除了法律規(guī)定的少數(shù)情形以外，國(guó)家并不給權(quán)利人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
對(duì)集體所有的土地，國(guó)家為了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益也可以征收而變?yōu)閲?guó)家所有。《土地管理法》第四十五條和四十六條規(guī)定了征地的程序；四十七條至四十九條規(guī)定了征地的補(bǔ)償費(fèi)及其發(fā)放程序等事項(xiàng)。征地程序由法律確定，征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)除了法律規(guī)定了大致范圍以及一個(gè)上限外，具體內(nèi)容基本上由地方政府單方面自由裁量，完全剝奪了土地所有權(quán)人（集體經(jīng)濟(jì)組織）和使用權(quán)人（農(nóng)民或其它組織）在此問(wèn)題上的協(xié)商機(jī)會(huì)和參與機(jī)會(huì)，從而使征用變成了一個(gè)強(qiáng)制交易行為[11].城市房屋折遷同樣如此。地方政府依據(jù)其城市規(guī)劃，對(duì)不符合規(guī)劃要求的民用房屋特別是合法房屋實(shí)施強(qiáng)制拆遷。其操作程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均存在很多問(wèn)題：有的拆遷并不是為社會(huì)公共利益而是為開(kāi)發(fā)商的商業(yè)利益；拆遷的補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于房屋的市價(jià)；……，總之，私人不知道什么時(shí)候它所擁有或使用的土地或房屋會(huì)成為“規(guī)劃”的對(duì)象，一旦被“規(guī)劃”，他毫無(wú)選擇，只有服從。
三、土地規(guī)劃干預(yù)私權(quán)的正當(dāng)性反思
在前面的背景分析中，我們已經(jīng)看到，土地規(guī)劃是全世界范圍內(nèi)的政府行為，它的推行與土地本身的性質(zhì)以及政府和社會(huì)對(duì)土地的觀念變遷密不可分。就土地本身而言，它不僅是極其重要的不動(dòng)產(chǎn)，更是不可再生的自然資源，還是生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)構(gòu)成[12]；就觀念變遷而言，政府和社會(huì)都認(rèn)識(shí)到，土地不只是負(fù)載個(gè)體利益，它更體現(xiàn)了社會(huì)公共利益甚至國(guó)家利益，具體包括資源安全、生態(tài)平衡、社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等等利益考量。正是如此，土地上的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)才超越個(gè)體行為而成為公共行為和社會(huì)行為，政府進(jìn)行土地規(guī)劃就勢(shì)所必然并因而具有正當(dāng)性。
然而同樣必須看到，作為一種政府行為-如前所述-它對(duì)私權(quán)的干預(yù)甚至限制是全面而深刻的。而私權(quán)也是受憲法和法律所保護(hù)的對(duì)象。正是基于這兩類(lèi)利益均具正當(dāng)性，我們?cè)诳吹剿饺诵袨閷?duì)土地帶來(lái)的某些負(fù)面影響時(shí)，也應(yīng)該防范政府土地規(guī)劃所產(chǎn)生的某些問(wèn)題，包括它干預(yù)私權(quán)的正當(dāng)性和合理性問(wèn)題。
（一）土地規(guī)劃的制定：抽象行為還是具體行為
將行政行為區(qū)分為抽象行為和具體行為具有多方面的法律意義，其中很重要的一點(diǎn)在于確認(rèn)它們不同的法律效力并進(jìn)而對(duì)其設(shè)計(jì)不同的法律規(guī)制方式包括私權(quán)受害的救濟(jì)方式。
一般看來(lái)，抽象行為是指針對(duì)不特定對(duì)象作出的具有普遍約束力的法律一般法律行為，主要是行政立法行為；具體行為是指針對(duì)特定對(duì)象作出的只對(duì)該對(duì)象具有約束力的個(gè)別法律行為，如行政處罰等。按我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，土地規(guī)劃是行政行為當(dāng)屬無(wú)疑。但該法沒(méi)有明確它是抽象行為還是具體行為。從土地規(guī)劃的效力范圍來(lái)看，國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市和村莊都有自己的土地規(guī)劃，不同級(jí)別的土地規(guī)劃，其效力范圍大小不一。一方面土地規(guī)劃在各處區(qū)域內(nèi)具有普遍的執(zhí)行力，（該法第21條第五款），另一方面一些局部土地規(guī)劃如城市、村莊等規(guī)劃它所約束的對(duì)象又是非常狹小而明確的。土地規(guī)劃的不同層次很容易模糊其法律定位。
筆者以為，由于政府制定土地規(guī)劃的初衷在于為整個(gè)社會(huì)的土地開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)提供規(guī)范，因而它具有廣泛而深刻的社會(huì)影響，故而應(yīng)將土地規(guī)劃的制定定位于抽象行為，以與其廣泛的效力范圍相符。至于有些土地規(guī)劃涉及的地域非常狹小，但政府制定它時(shí)并非直接針對(duì)該地域內(nèi)的特定人，故它仍然是該地區(qū)內(nèi)的“普遍”規(guī)范。實(shí)際上，大陸法系的許多國(guó)家包括德國(guó)正是把政府的規(guī)劃行為作為抽象行政行為看待，它不具有可訴性[13].
將土地規(guī)劃定位于抽象行為，是我們對(duì)其進(jìn)行制度設(shè)計(jì)特別是進(jìn)行法律控制以保證其公正合理的前提。
（二）土地規(guī)劃的程序問(wèn)題
我國(guó)有關(guān)土地的規(guī)劃很多，并且都有各自的行政主管部門(mén)，不同的規(guī)劃由不同的行政主管部門(mén)制定。按照《城市規(guī)劃法》，城市規(guī)劃由建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)；按照《土地管理法》的規(guī)定，土地規(guī)劃由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)；按照《水法》，江河湖泊規(guī)劃由水利部門(mén)負(fù)責(zé)。這些規(guī)劃實(shí)際上都涉及到土地，都包括對(duì)土地的規(guī)劃。但是它們共同的一點(diǎn)是，規(guī)劃的制定者與執(zhí)行者合二為一，屬于一個(gè)主體。如城市規(guī)劃方面，建設(shè)部門(mén)既是城市規(guī)劃的制定者，同時(shí)又是具體建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的審批者。這明顯與法治所要求的“權(quán)力分立”原則相違背，從而一方面難以滿(mǎn)足規(guī)劃的科學(xué)性與公正性要求，使規(guī)劃成為謀取部門(mén)利益的工具；另一方面也導(dǎo)致在規(guī)劃決策方面的個(gè)人主觀意志強(qiáng)加于民眾和腐敗問(wèn)題的滋生[14].在城市改造規(guī)劃中，許多地方發(fā)生的市民對(duì)規(guī)劃的不合作甚至抵觸態(tài)度已經(jīng)鮮明的體現(xiàn)了上述缺陷。
不僅土地規(guī)劃的制定缺乏民主程序，其執(zhí)行也沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，從而為政府濫用權(quán)力干預(yù)私權(quán)創(chuàng)造了可能空間。
我們認(rèn)為，既然土地規(guī)劃是抽象行為，涉及行為主體方方面面的利害關(guān)系，那么，就應(yīng)當(dāng)讓不同行政部門(mén)以及公眾代表等各方利益主體參與其制定，從而形成多元主體決策。這樣既保證了決策程序的民主性，又有助于決策內(nèi)容的科學(xué)性和公正性。同時(shí)，對(duì)土地規(guī)劃的執(zhí)行建立有效的監(jiān)督機(jī)制和私權(quán)受害的救濟(jì)機(jī)制，將有助于規(guī)范土地規(guī)劃對(duì)私權(quán)的負(fù)面影響。
（三）土地規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性與公正性
如前所述，我國(guó)涉及土地的規(guī)劃名目繁多，而不同規(guī)劃由不同行政主管部門(mén)制定并實(shí)施。
這樣，不同規(guī)范在制定上相互獨(dú)立，內(nèi)容上互不協(xié)調(diào)，執(zhí)行上極易沖突[15].雖然《土地管理法》在規(guī)劃協(xié)調(diào)方面有所貢獻(xiàn)（體現(xiàn)在該法第22條、23條），但不易操作，在現(xiàn)實(shí)中可能擾亂社會(huì)公眾開(kāi)發(fā)利用土地行為的合理預(yù)期，并使他們的土地權(quán)利面臨“多頭管理和侵犯”的危險(xiǎn)。
不僅各個(gè)部門(mén)涉及土地的規(guī)劃內(nèi)容沖突缺乏科學(xué)協(xié)調(diào)，單一部門(mén)制定的土地規(guī)劃在內(nèi)容上的科學(xué)性亦值得懷疑。這很容易理解，單一主體制定的抽象規(guī)范，它所依據(jù)的信息來(lái)源是局部而有限的，它在利益考量方面也會(huì)有所偏重[16].
在公正性方面，由于程序的不公，實(shí)體上也很難保證公正。因?yàn)橹挥袉畏嚼嬷黧w的參與，對(duì)其他各方的利益要么不能完全考慮，要么不能平衡考慮。舉我國(guó)《土地管理法》為例。該法在被規(guī)劃土地的征用問(wèn)題上明顯不公：不僅程序上由政府單方?jīng)Q定，征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也完全由政府自由裁量，補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低[17].不僅如此，被征用土地的權(quán)利人不尋求不到公正的第三方來(lái)對(duì)征用糾紛進(jìn)行公正裁決，使私權(quán)完全處于被動(dòng)“挨打”的境地。
（四）規(guī)劃目的的正當(dāng)性問(wèn)題
我國(guó)公權(quán)力一直非常發(fā)達(dá)。而土地規(guī)劃就是政府以公益為名推行的行政行為。對(duì)“公共利益”或“社會(huì)利益”這樣抽象的表述，很容易成為政府謀取其部門(mén)利益甚至為某些私人主體謀取私人利益的工具。我國(guó)城市規(guī)劃中很多地方政府以公共利益為名為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商謀取商業(yè)利益就是明證。
控制動(dòng)機(jī)不能從動(dòng)機(jī)本身出發(fā)，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)前述程序機(jī)制？？規(guī)劃制定的多元決策機(jī)制以及有效的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制？？來(lái)保證政府既有良好的動(dòng)機(jī)，又能在該動(dòng)機(jī)支配下辦成好事。
四、結(jié)語(yǔ)：追求滿(mǎn)足程序正義和實(shí)體正義的土地規(guī)劃
在倡導(dǎo)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的今天，政府土地規(guī)劃行為是不可或缺的宏觀調(diào)控工具。但是基于公權(quán)力自我膨脹的天性及其對(duì)私權(quán)的潛在威脅，合理設(shè)計(jì)土地規(guī)劃制度是必要的。
在程序上，必須適應(yīng)決策多元化要求，促進(jìn)土地規(guī)劃制定程序的民主化。民主化不僅要求主管部門(mén)以外的其它相關(guān)部門(mén)參與，更要求社會(huì)公眾特別是被規(guī)劃土地的權(quán)利人的有效參與。當(dāng)前，深圳、上海等地通過(guò)地方立法明確由社會(huì)各界人士組成的“城市規(guī)劃委員會(huì)”作為城市規(guī)劃決策主體就是很好的嘗試[18].在規(guī)劃土地的征用程序方面，應(yīng)最大限度的滿(mǎn)足公眾提前信息知情權(quán)以及征用過(guò)程的有效參與權(quán)。這樣可以保證土地規(guī)劃的執(zhí)行效果，增強(qiáng)其干預(yù)私權(quán)的合法性和社會(huì)可接受程度。
實(shí)體上的根本目標(biāo)在于國(guó)家、社會(huì)利益與私人利益的合理平衡。它要求土地規(guī)劃不能只是滿(mǎn)足國(guó)家、社會(huì)利益的政策工具，也要盡可能保證私人土地權(quán)益，并為私法自治留下合理空間。如在立法中規(guī)定國(guó)家利益和公共利益的具體含義；完善被規(guī)劃土地的征用程序和標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償爭(zhēng)議的司法可訴性；在城市改造規(guī)劃中賦予被拆遷者能與拆遷單位（都是私法主體）平等談判和協(xié)商的權(quán)利……總之，只有滿(mǎn)足實(shí)體正義和程序正義的要求，才能實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃的法治化，保證國(guó)家、社會(huì)利益與私人利益的合理平衡。
注釋?zhuān)?/p>
[1]林增杰、沈守愚主編：《土地法學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1989年版，第156頁(yè)；
[2]孫佑海等編著：《中華人民共和國(guó)土地管理法講話(huà)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第80頁(yè)；
[3]郭潔著：《土地資源保護(hù)與民事立法研究》，法律出版社2002年版，第62頁(yè)；
[4]梅夏英著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的基礎(chǔ)分析》，人民法院出版社2002年版，第120頁(yè)；
[5]孫憲忠著：《德國(guó)當(dāng)代物權(quán)法》，法律出版社1997年版，第208頁(yè)；
[6][美]伯鈉德·施瓦茨著，王軍等譯：《美國(guó)法律史》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第293頁(yè)；
[7]張庭偉：《構(gòu)筑21世紀(jì)的城市規(guī)劃法規(guī)》，載于《城市規(guī)劃》2003年第3期；
[8]黃祖輝等著：《城市發(fā)展中的土地制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2002年版，第101頁(yè)；
[9]同注[8]，第102頁(yè)；
[10]前引孫憲忠書(shū)，第208頁(yè)；
[11]陳映芳：《“城市化”質(zhì)疑》，載于《讀書(shū)》2004年第2期，第38頁(yè)；
[12]馬驤聰譯：《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法和土地法典》，中國(guó)法制出版社2003年版，第43頁(yè)；
[13][德]平特納著，朱林譯：《德國(guó)普通行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社156－158頁(yè)；哈特穆特×毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，第412頁(yè)；
[14]仇保興：《從法治的原則來(lái)看城市規(guī)劃法的缺陷》，載于《城市規(guī)劃》2002年第4期；
[15]前引黃祖輝等著，第118－119頁(yè)；
[16][美]羅伯特·C·埃利克森等著：《土地管理法》（影印本），中信出版社2003年版，第76－77頁(yè)；
1、按照要求完成省廳下達(dá)的“全省國(guó)有土地使用權(quán)出讓情況專(zhuān)項(xiàng)清理工作實(shí)施方案”的工作部署，對(duì)轄區(qū)內(nèi)20*年1月1日至20*年12月31日期間代應(yīng)的所有建設(shè)用地按五次要求逐案清理，完成專(zhuān)項(xiàng)清理實(shí)施步驟的四個(gè)階段，重點(diǎn)做好內(nèi)業(yè)臺(tái)賬和制定表格。
2、做好經(jīng)營(yíng)性用地地塊掛牌上市的前期預(yù)備及掛牌地案的組織報(bào)批工作和工業(yè)用地招、拍、掛、報(bào)呈批工作（包括600畝經(jīng)營(yíng)性用地的招、拍、掛，其中200畝為中低檔商品房，400畝為商住用地）。
3、做好建設(shè)用地跟蹤治理數(shù)據(jù)錄入、地案巡查工作、完善省廳備案系統(tǒng)的相關(guān)程序，按照蘇國(guó)土資發(fā)[20*]300號(hào)“關(guān)于建立四級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制加強(qiáng)建設(shè)用地全程跟蹤治理工作的通知”的相關(guān)要求，完成地案信息填報(bào)工作。
4、搞好土地供給治理工作，全面建立建設(shè)用地復(fù)核驗(yàn)收制度，加強(qiáng)對(duì)新增建設(shè)用地的監(jiān)察治理，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和開(kāi)發(fā)區(qū)用地供地率。
5、認(rèn)真做好土地一、二級(jí)市場(chǎng)的日常工作。
耕地保護(hù)
1、根據(jù)高新區(qū)發(fā)展和年度征地計(jì)劃，實(shí)施盤(pán)城工業(yè)園啟動(dòng)區(qū)600畝，龍王山以西地塊1500畝，樣板地1500畝（寧淮高速公路以西、規(guī)劃永新路以北地塊）計(jì)3600畝，土地實(shí)施工作（預(yù)計(jì)拆遷共*戶(hù)?*平方米）
2、認(rèn)真組織實(shí)施征地房屋拆遷政策宣傳解釋工作，會(huì)同有關(guān)部門(mén)做好被征地農(nóng)民勞力安置保障工作（預(yù)計(jì)20*年勞力安置3800人）。
3、加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田治理，完善基本農(nóng)田保護(hù)系統(tǒng)功能，建立健全基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任人信息網(wǎng)絡(luò)，完成20*年基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任簽訂工作，做好保護(hù)塊的更新和維護(hù)工作。
地籍治理
1、完善地籍治理信息系統(tǒng)，將地籍治理中土地登記的功能逐步過(guò)渡到電子政務(wù)系統(tǒng)中來(lái)。
2、繼續(xù)開(kāi)展村莊地籍調(diào)查和第二次權(quán)屬調(diào)查工作。
3、認(rèn)真做好農(nóng)民建房和土地糾紛調(diào)處工作。
4、加強(qiáng)土地治理，真正做到以圖管地，全面對(duì)轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)查工作。
土地規(guī)劃
1、做好土地規(guī)劃、計(jì)劃服務(wù)工作，認(rèn)真做好20*年土地利用規(guī)劃修編、修改工作，確定用地布置調(diào)整方向，適時(shí)進(jìn)行土地利用規(guī)劃修改，認(rèn)真做好用地需求分析，積極向上爭(zhēng)取用地指標(biāo)。
2、開(kāi)展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的方式，做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整工作。
執(zhí)法監(jiān)察
1、建立執(zhí)法監(jiān)察信息系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)完善違法用地巡查制度，形成國(guó)土所、分局、市局三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的執(zhí)法監(jiān)察，建立健全土地治理信息員治理制度。
2、開(kāi)發(fā)違法用地查處后續(xù)跟蹤治理系統(tǒng)，把握違法用地查處后的動(dòng)態(tài)信息。
1、認(rèn)真做好來(lái)信來(lái)訪(fǎng)接待工作，杜絕集體訪(fǎng)和越級(jí)訪(fǎng)，降低發(fā)生率。
關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；城市規(guī)劃；建設(shè)用地
中圖分類(lèi)號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
一、富裕縣土地利用現(xiàn)狀及特點(diǎn)
1、土地利用現(xiàn)狀
富裕縣土地總面積40.2萬(wàn)公頃，占齊齊哈爾市土地面積的9.6%，其中農(nóng)用地27.7萬(wàn)公頃，占土地總面積的68.9%；建設(shè)用地1.8萬(wàn)公頃，占土地總面積的4.6%。[1]
2、土地利用特點(diǎn)
（1）耕地比重大，人均占有耕地?cái)?shù)量多
富裕縣人均耕地0.74公頃，是全省人均耕地0.31公頃的2倍多。
（2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用水平低，城鎮(zhèn)人均用地標(biāo)準(zhǔn)偏高
富裕縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用粗放，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積502.3平方米，存在亂占濫用、浪費(fèi)土地等現(xiàn)象,城鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，農(nóng)村居民點(diǎn)用地?cái)?shù)量大且布局分散，村莊周?chē)盏剌^多，土地節(jié)約集約利用不夠充分。
（3）農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積多，城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換潛力較大
全縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積1.2萬(wàn)公頃，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地674平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村人口呈下降趨勢(shì)，通過(guò)拆遷合并農(nóng)村居民點(diǎn)，減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積可用于彌補(bǔ)新增城鎮(zhèn)用地指標(biāo)不足。
二、土地規(guī)劃存在的問(wèn)題
1、土地利用規(guī)劃的實(shí)用性不強(qiáng)
（1）隨意調(diào)整規(guī)劃的內(nèi)容
現(xiàn)行規(guī)劃在如何用地方面的制度顯得有些欠缺，往往規(guī)劃修改跟著用地走，調(diào)整比較頻繁，走不出“紙上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話(huà)”的怪圈，富裕縣也不例外，因此導(dǎo)致土地利用規(guī)劃的實(shí)用性不強(qiáng)。具體表現(xiàn)為：一是到期就可以修改；二是依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要，可以臨時(shí)報(bào)批修改；三是新一屆政府經(jīng)常隨意更改上屆政府制定的土地規(guī)劃；四是規(guī)劃指標(biāo)存在市場(chǎng)化交易。
（2）公眾參與度不高
土地利用總體規(guī)劃通常是直接由國(guó)土部門(mén)組織自身力量或委托大專(zhuān)院校、規(guī)劃設(shè)計(jì)院等單位進(jìn)行編制，然后組織政府相關(guān)部門(mén)參加會(huì)審，很少征求當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)，因而缺乏公眾的廣泛參與。
2、土地規(guī)劃與城市規(guī)劃銜接不夠緊密
上一輪土地利用總體規(guī)劃中，富裕縣的建設(shè)預(yù)留地指標(biāo)是220公頃，截止到2010年，富裕縣的各類(lèi)建設(shè)征用土地面積為116.6公頃，占建設(shè)預(yù)留地指標(biāo)的比例為53%，還有大約103公頃的建設(shè)預(yù)留地沒(méi)有得到有效利用，但是由于富裕縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的多次調(diào)整，使建設(shè)預(yù)留地的落位難以達(dá)到科學(xué)準(zhǔn)確，形成了有指標(biāo)但征地難的不利局面[2]。
3、規(guī)劃缺乏預(yù)見(jiàn)性
（1）不能充分估計(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度
上輪規(guī)劃是在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)緊縮的背景下制定的，沒(méi)有充分預(yù)見(jiàn)此后出現(xiàn)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展，使得經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)出現(xiàn)不足的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展空間受到約束，導(dǎo)致矛盾突出。
（2）規(guī)劃與需求不能完全吻合
由于建設(shè)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)性以及不確定因素較多，同時(shí)分析和預(yù)測(cè)用地的方法存在缺陷，使得規(guī)劃預(yù)留用地與實(shí)際的建設(shè)項(xiàng)目選址存在一定程度的定位、定量偏差[3]。
三、解決土地規(guī)劃問(wèn)題的幾點(diǎn)建議
1、加強(qiáng)規(guī)劃工作的研究
從總體上看，我國(guó)還沒(méi)有形成國(guó)土規(guī)劃體系，更沒(méi)有形成制度。在以后編制國(guó)土規(guī)劃時(shí)，建議從開(kāi)始就考慮調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容，明確國(guó)土規(guī)劃的基本內(nèi)容和方法，建立國(guó)土規(guī)劃的體系，使上位規(guī)劃可以指導(dǎo)和約束下層次規(guī)劃，使下層次規(guī)劃能落實(shí)上位規(guī)劃的目標(biāo)，形成了規(guī)劃體系就可以更好地實(shí)現(xiàn)全國(guó)和地方的國(guó)土開(kāi)發(fā)整治目標(biāo)[4]。
2、做好組織準(zhǔn)備，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性
省級(jí)以下國(guó)土規(guī)劃由各級(jí)政府牽頭，國(guó)土局承擔(dān)，規(guī)劃局、水利局、農(nóng)業(yè)局、環(huán)保局等相應(yīng)的部門(mén)組成領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)具體情況抽調(diào)相應(yīng)系統(tǒng)內(nèi)部的人員或聘請(qǐng)科研機(jī)構(gòu)和高等院校的老師一起負(fù)責(zé)規(guī)劃的具體編制工作，由全國(guó)國(guó)土規(guī)劃專(zhuān)家小組負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督，各部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，通力合作。
3、重視規(guī)劃內(nèi)容的導(dǎo)向性
在目前全球經(jīng)濟(jì)一體化的宏觀背景下，我國(guó)處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌、工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展時(shí)期，地區(qū)差異較大，當(dāng)前所面臨的重要問(wèn)題是如何協(xié)調(diào)好人口、資源、環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題。以此為背景，以解決實(shí)際問(wèn)題為國(guó)土規(guī)劃的宗旨，為全面開(kāi)展規(guī)劃提供重要指導(dǎo)。
4、動(dòng)員公眾參與規(guī)劃
以往在一定的范圍內(nèi)，在編制國(guó)土規(guī)劃的過(guò)程中也曾做到征求有關(guān)方面和專(zhuān)家的意見(jiàn)，但未向公眾公開(kāi)，規(guī)劃被批準(zhǔn)后也未向社會(huì)公布，沒(méi)有動(dòng)員公眾監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，多種所有制經(jīng)濟(jì)成分并存，市場(chǎng)的主體是經(jīng)營(yíng)者和企業(yè)，規(guī)劃向社會(huì)公開(kāi)以后就能更廣泛地收集到各種所有制經(jīng)營(yíng)者和企業(yè)的意見(jiàn)和看法，完善規(guī)劃體系，引導(dǎo)他們按規(guī)劃的要求進(jìn)行布局和建設(shè)，增強(qiáng)公眾的國(guó)土規(guī)劃意識(shí)，以便更好地實(shí)施國(guó)土規(guī)劃。
5、加強(qiáng)實(shí)施措施的針對(duì)性和關(guān)聯(lián)性
首先增加規(guī)劃實(shí)施措施的針對(duì)性。政府作為規(guī)劃的主體，其權(quán)力不一樣，所以在規(guī)劃實(shí)施的措施和途徑上有差別。一般說(shuō)來(lái)，國(guó)家為了促進(jìn)國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)整治，其在宏觀調(diào)控方面比較主動(dòng)，可以通過(guò)立法，調(diào)整價(jià)格、金融等方面的措施來(lái)實(shí)施；而地方政府由于受到上級(jí)政府部門(mén)的制約，其主動(dòng)性會(huì)受到影響。因而，全國(guó)性國(guó)土規(guī)劃的政策性比較強(qiáng)，而區(qū)域性國(guó)土規(guī)劃的針對(duì)性較強(qiáng)。不同地區(qū)的規(guī)劃所采用的實(shí)施措施也有所不同。
其次，注意規(guī)劃實(shí)施措施的關(guān)聯(lián)性。一方面，土地規(guī)劃具有綜合性，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃等密切相關(guān)，其實(shí)施措施也應(yīng)考慮到與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)；另一方面，制定的行政、技術(shù)和法律等方面的措施應(yīng)相互關(guān)聯(lián)；此外，不同的規(guī)劃實(shí)施措施由于涉及不同的行政管理部門(mén)，措施的制定也應(yīng)與部門(mén)的管理職能相關(guān)聯(lián)。
參考文獻(xiàn)：
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[2] 白云天.吉林省土地利用現(xiàn)狀及研究對(duì)策[J].城市規(guī)劃會(huì)刊，2010，4：287~288
明確工作目標(biāo)：
一是爭(zhēng)取土地指標(biāo)6000畝（包括新增指標(biāo)、追加指標(biāo)和復(fù)墾指標(biāo)）；二是消化批而未用土地3000畝以上；三是完成征收集體土地4300畝；四是完成經(jīng)營(yíng)性土地收儲(chǔ)1500畝；五是出讓經(jīng)營(yíng)性土地成交價(jià)60億以上；六是嚴(yán)格控制違法用地耕占比5%以下；七是完成農(nóng)村土地綜合整治土地開(kāi)發(fā)和建設(shè)用地復(fù)墾5000畝以上；八是確保墾造耕地及土地收儲(chǔ)完成融資8個(gè)億任務(wù)。
重點(diǎn)抓好四個(gè)方面十三項(xiàng)重點(diǎn)工作：
（一） 繼續(xù)推進(jìn)雙保工程，千方百計(jì)保障發(fā)展
1.保障科學(xué)發(fā)展用地。一是提供優(yōu)質(zhì)的用地審批服務(wù)。實(shí)施《富陽(yáng)市國(guó)土資源局重大項(xiàng)目用地審批責(zé)任制度》，為重點(diǎn)項(xiàng)目提供更優(yōu)質(zhì)的用地審批服務(wù)；落實(shí)專(zhuān)人對(duì)我市重點(diǎn)項(xiàng)目在項(xiàng)目用地預(yù)審時(shí)即參與項(xiàng)目的報(bào)批審查及告知信息；通過(guò)發(fā)放項(xiàng)目用地告知書(shū)和更新報(bào)批節(jié)點(diǎn)信息，確保用地審批服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)。二是繼續(xù)做好用地項(xiàng)目的規(guī)劃保障工作。加快對(duì)符合土地規(guī)劃調(diào)整的局調(diào)工作，確保近期空間的有效合理分配。繼續(xù)加大土地利用規(guī)劃的“剛性”宣傳力度，多送土地規(guī)劃政策下鄉(xiāng)，減少違反土地規(guī)劃情況的發(fā)生。
2.完善耕地保護(hù)機(jī)制。一是繼續(xù)落實(shí)《耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制》。加大《耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制》執(zhí)行力度，對(duì)破壞耕地尤其是基本農(nóng)田的行為及時(shí)移交相關(guān)科室和單位進(jìn)行處理，逐步引導(dǎo)全社會(huì)形成共管耕地的局面。對(duì)開(kāi)發(fā)墾造項(xiàng)目進(jìn)行入庫(kù)管理，確保占補(bǔ)項(xiàng)目符合上級(jí)的相關(guān)要求。二是做好專(zhuān)項(xiàng)資源調(diào)查。主要是做好土地綜合整治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制，摸清土地綜合整治現(xiàn)狀與家底，供領(lǐng)導(dǎo)決策。做好低丘緩坡資源調(diào)查工作，結(jié)合市發(fā)改局、林業(yè)局的低丘緩坡規(guī)劃進(jìn)一步明確宜建設(shè)范圍。
3.推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理。對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理工作重點(diǎn)放在農(nóng)村土地綜合整治工作上，關(guān)鍵抓好項(xiàng)目質(zhì)量，進(jìn)一步完善項(xiàng)目立項(xiàng)程序，優(yōu)化項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)論證，實(shí)施耕作層剝離再利用，實(shí)行資金補(bǔ)助與質(zhì)量掛鉤，充分發(fā)揮基層國(guó)土所的作用，落實(shí)專(zhuān)人負(fù)責(zé)，對(duì)項(xiàng)目踏勘、質(zhì)量監(jiān)督同時(shí)到場(chǎng)，做到相互監(jiān)督，共同管理。加快項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)批，重點(diǎn)做好對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管，促進(jìn)土地整理項(xiàng)目后續(xù)管理規(guī)范化、制度化。同時(shí)，通過(guò)新農(nóng)村土地整治公司運(yùn)作，做好融資工作。
4.深化礦產(chǎn)資源管理。一是積極推進(jìn)“三江兩岸”礦山整治，同時(shí)結(jié)合“四邊三化”行動(dòng)方案，繼續(xù)督促、協(xié)助有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）做好廢棄礦山治理工作。二是開(kāi)展新一輪生產(chǎn)礦山整治，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步壓減礦山數(shù)量，合理礦山布局、提升礦山規(guī)模，引導(dǎo)礦產(chǎn)品深加工，提高資源集約節(jié)約利用水平。三是以“綠色礦山”創(chuàng)建活動(dòng)為載體，切實(shí)加大礦山生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)先下的資源合理利用。
5.強(qiáng)化地質(zhì)災(zāi)害防治。一是組織地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急演練。計(jì)劃____年在6月下旬在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織一次規(guī)模較大地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急演練，提高應(yīng)急反應(yīng)能力。二是組織全市地質(zhì)災(zāi)害交叉檢查。5月底前在全市統(tǒng)一組織一次地質(zhì)災(zāi)害交叉檢查，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對(duì)二個(gè)明白卡的發(fā)放情況、群測(cè)群防體系建設(shè)等落實(shí)情況進(jìn)行檢查。三是積極申報(bào)地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目。____年積極向省市申報(bào)地質(zhì)災(zāi)害隱患搬遷治理項(xiàng)目，并將對(duì)具一定規(guī)模，受威脅程度較大的地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)申報(bào)治理項(xiàng)目。四是完成山區(qū)地質(zhì)災(zāi)害詳細(xì)調(diào)查工作。對(duì)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)程度區(qū)劃和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。五是有序開(kāi)展廢棄礦井治理。對(duì)全市32座廢棄礦井封堵全部井口，徹底消除廢棄礦井存在的安全隱患。
（二） 積極落實(shí)調(diào)控政策，確保土地市場(chǎng)平穩(wěn)
6．把做地工作做強(qiáng)做活。一是制訂____年土地出讓計(jì)劃。以剛需及改善性住房供應(yīng)為主線(xiàn)，重點(diǎn)是挖掘市區(qū)及鹿山新區(qū)地塊潛力。二是創(chuàng)新機(jī)制，做大做強(qiáng)做地機(jī)構(gòu)。健全做地主體做地、融資功能，加快政府做地機(jī)制的完善和發(fā)展。三是積極探索村級(jí)留用地地票制管理新思路。進(jìn)一步完善失地農(nóng)民保障及安置性用地政策，及時(shí)解決條件成熟的村級(jí)安置性用地報(bào)批、開(kāi)發(fā)、監(jiān)管工作。四是積極做好儲(chǔ)備庫(kù)土地、土地收儲(chǔ)資金制度健全和監(jiān)管，規(guī)范儲(chǔ)備土地的管理和收儲(chǔ)資金撥付流程。五是加大對(duì)重點(diǎn)地塊的招商，與商務(wù)局密切配合，參與商務(wù)局的招商活動(dòng)，不等不靠，積極上門(mén)推介土地，并利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體進(jìn)行項(xiàng)目推介，有針對(duì)性的向重點(diǎn)房產(chǎn)企業(yè)招商，確保重點(diǎn)地塊能順利成交。
（三） 加大改革創(chuàng)新力度，破解國(guó)土資源難題
7.進(jìn)一步改善民生。一是著力改善農(nóng)村村民住房條件和生活居住環(huán)境。進(jìn)一步關(guān)心民生、關(guān)注民宅，著手制訂村民建房五年計(jì)劃，將五年內(nèi)建房需求量化，并層層落實(shí)農(nóng)民建房管理的責(zé)任主體和具體措施，確保五年內(nèi)符合建房條件的農(nóng)戶(hù)都能滿(mǎn)足建房需求。二是著力探索村級(jí)留用地管理新思路。提出統(tǒng)一規(guī)劃選址、加大招商引資、加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等工作舉措，對(duì)村級(jí)留用地項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理和監(jiān)督，確保留用地政策落實(shí)到位，保障失地農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)。三是著力制訂征收集體土地房屋拆遷管理暫行辦法。進(jìn)一步明確征收集體土地房屋拆遷管理、補(bǔ)償安置等涉及的具體操作程序，規(guī)范拆遷服務(wù)行為，維護(hù)拆遷雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。
8.加大執(zhí)法考核力度。進(jìn)一步健全完善綜合防控機(jī)制，建立快速反應(yīng)機(jī)制等，加強(qiáng)對(duì)新增違法用地的管控。在對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）加大考核力度的同時(shí)，借鑒楓橋經(jīng)驗(yàn)，把農(nóng)村私人建房等用地指標(biāo)作為獎(jiǎng)罰手段。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及村一級(jí)的考核力度，設(shè)定違法用地及 的考核指標(biāo)，及時(shí)盡早警示提醒鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），逐步完善“一票否決”制度。向上爭(zhēng)取____年設(shè)立公安機(jī)關(guān)駐國(guó)土警務(wù)聯(lián)絡(luò)室，堅(jiān)持查事查人相結(jié)合，充分發(fā)揮聯(lián)合辦案的威力和震懾力作用。對(duì)衛(wèi)片發(fā)現(xiàn)的違法用地，及時(shí)組織數(shù)據(jù)上報(bào)市督違辦、“兩違”辦，配合主管部門(mén)，嚴(yán)肅整治違法用地，拆除整改一批項(xiàng)目，降低違法用地耕占比，及時(shí)將違法用地高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求及時(shí)整改到位，確保我市不被上級(jí)部門(mén)問(wèn)責(zé)。
9.強(qiáng)化辦結(jié)能力。一是切實(shí)抓好初信初訪(fǎng)辦理質(zhì)量。要實(shí)行首辦責(zé)任制，按照“件件有著落、事事有回應(yīng)”的要求明確辦信職責(zé)；要提高辦理時(shí)效，切實(shí)提高辦理效率和質(zhì)量，做到調(diào)查在第一時(shí)間、控制在第一關(guān)口、查處在第一階段，把工作的側(cè)重點(diǎn)由事后的重復(fù)上訪(fǎng)、越級(jí)上訪(fǎng)轉(zhuǎn)變到處理好初信初訪(fǎng)上來(lái)，從源頭上減少和預(yù)防違法案件的發(fā)生。同時(shí)要嚴(yán)格落實(shí)“兩見(jiàn)面一到場(chǎng)”制度，完善臺(tái)帳制度。二是加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)“土地大”。要構(gòu)建協(xié)調(diào)處理機(jī)制，擴(kuò)大“土地大”的外延，緊緊依靠各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委、政府，切實(shí)將涉土解決在當(dāng)?shù)兀鉀Q在第一時(shí)間，繼續(xù)執(zhí)行重要摘報(bào)制度，著力抓好辦理意見(jiàn)的落實(shí)，提高一次性辦結(jié)率，有效降低越級(jí)和重復(fù)等難點(diǎn)問(wèn)題。
（四） 夯實(shí)國(guó)土基礎(chǔ)建設(shè)，提高服務(wù)管理水平
10.夯實(shí)土地權(quán)屬管理基礎(chǔ)。一是繼續(xù)推行土地登記提質(zhì)提速。在進(jìn)一步推進(jìn)地籍管理規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地登記標(biāo)準(zhǔn)化；在完成地籍管理信息系統(tǒng)升級(jí)改造的基礎(chǔ)上，大力推行土地登記提質(zhì)提速，在保證辦件準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上有效縮短土地登記發(fā)證辦理時(shí)間，切實(shí)為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。二是全面完成數(shù)字地籍調(diào)查。繼續(xù)做好第三期村莊數(shù)字地籍調(diào)查項(xiàng)目，在____年底前完成控制測(cè)量、地形和地籍測(cè)量，權(quán)屬調(diào)查和成果入庫(kù)等所有工作，形成覆蓋全市的大比例尺圖形數(shù)據(jù)，建立城鄉(xiāng)一體化數(shù)字地籍信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源精細(xì)化管理奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。建立地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，將以往各期的調(diào)查數(shù)據(jù)成果進(jìn)行整合，并與“一張圖”工程、日常測(cè)繪更新管理系統(tǒng)和地籍管理信息系統(tǒng)相銜接，為日常地籍調(diào)查工作提供有力的技術(shù)支撐，并具有完善的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析和匯總功能。四是積極開(kāi)展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革探索。配合相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村土地使用制度、農(nóng)村戶(hù)籍制度、農(nóng)房抵押、地票制度等各項(xiàng)改革進(jìn)行研究，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)、權(quán)益分配和權(quán)利處置方式等，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)提供基礎(chǔ)保障。
11.實(shí)施綜合管理。建立1+5+X的工作機(jī)制（1即以保護(hù)耕地為大前提，5即做好違法用地控制、涉土處理、農(nóng)村私人建房管理、農(nóng)村土地綜合整治、節(jié)約集約用地推進(jìn)等五大方面工作，X即項(xiàng)目征遷、土地規(guī)劃調(diào)整、土地管理創(chuàng)新等其他國(guó)土工作）。
甲方（轉(zhuǎn)讓人）：_________
法定住址：_________
法定代表人：_________
職務(wù)：_________
委托人：_________
身份證號(hào)碼：_________
通訊地址：_________
郵政編碼：_________
聯(lián)系人：_________
電話(huà)：_________
傳真：_________
帳號(hào)：_________
電子信箱：_________
乙方（受讓人）：_________
法定住址：_________
法定代表人：_________
職務(wù)：_________
委托人：_________
身份證號(hào)碼：_________
通訊地址：_________
郵政編碼：_________
聯(lián)系人：_________
電話(huà)：_________
傳真：_________
帳號(hào)：_________
電子信箱：_________
甲方擁有位于_________市_________路占地面積為_(kāi)________平方米的土地使用權(quán)。甲方擬將該土地使用權(quán)及與之相關(guān)的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙方。甲乙雙方經(jīng)友好協(xié)商，現(xiàn)根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地轉(zhuǎn)讓及開(kāi)發(fā)的法律法規(guī)，結(jié)合本協(xié)議所指土地及其開(kāi)發(fā)的實(shí)際情況，自愿達(dá)成如下協(xié)議，供雙方共同遵照?qǐng)?zhí)行。
第一條 轉(zhuǎn)讓土地基本情況
1、土地座落位置：_________
2、土地使用權(quán)面積：_________
3、已批準(zhǔn)的容積率為：_________
4、已批準(zhǔn)的建筑面積：_________（其中：非住宅_________平方米，住宅_________平方米。）
5、土地規(guī)劃用途：_________
6、土地使用期限：_________
7、土地現(xiàn)狀：_________
8、國(guó)有土地使用證號(hào)：_________
9、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同書(shū)號(hào)：_________
10、地號(hào)：_________
第二條 土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)狀況
1、甲方已領(lǐng)取了建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證；
2、甲方已經(jīng)_________市政府批準(zhǔn)在擬轉(zhuǎn)讓的地塊上取得單項(xiàng)開(kāi)發(fā)權(quán)，并領(lǐng)取了單項(xiàng)開(kāi)發(fā)資質(zhì)證；
3、甲方已按土地規(guī)劃用途委托了設(shè)計(jì)并辦理了報(bào)建手續(xù)，繳納了報(bào)建所需費(fèi)用。
第三條 其他權(quán)利狀況
1、甲方確認(rèn)本協(xié)議所轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)是其合法擁有，不存在抵押、查封、第三人主張權(quán)利等產(chǎn)權(quán)瑕疵；
2、承擔(dān)形成轉(zhuǎn)讓款的現(xiàn)狀所產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)及一切法律經(jīng)濟(jì)責(zé)任，甲方確認(rèn)為取得本協(xié)議所轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)已支付了一切應(yīng)付款項(xiàng)、費(fèi)用，不存在債權(quán)、債務(wù)爭(zhēng)議（包括綠化費(fèi)、拆遷安置補(bǔ)償?shù)龋?/p>
第四條 文件的提供
1、甲方應(yīng)向乙方提供下列文件：工商行政管理部門(mén)核發(fā)的甲方營(yíng)業(yè)執(zhí)照（出示原件或提供復(fù)印件）。
2、乙方應(yīng)向甲方提供下列文件：
（1）投資審批部門(mén)簽發(fā)的項(xiàng)目批準(zhǔn)證書(shū)（復(fù)印件）；
（2）工商行政管理部門(mén)核發(fā)的乙方營(yíng)業(yè)執(zhí)照（出示原件或提供復(fù)印件）。
第五條 轉(zhuǎn)讓期限
1、本合同所述土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓期限為自乙方申領(lǐng)的該場(chǎng)地國(guó)有土地使用權(quán)證載明的起始日起至_________年_________月_________日止。
2、自乙方領(lǐng)取該場(chǎng)地國(guó)有土地使用權(quán)證日起，前款所述場(chǎng)地的土地使用權(quán)歸乙方所有，其合法權(quán)益受?chē)?guó)家法律保護(hù)。
3、在轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)，除本合同另有規(guī)定外，甲方不得收回土地使用權(quán)。
關(guān)鍵詞：集體土地 房屋 拆遷 安置 法律
近年來(lái),城市化進(jìn)程不斷加快,城市周邊農(nóng)村集體土地大量被征用,本應(yīng)寧?kù)o的鄉(xiāng)村從此就不再平靜了。在拆遷中因主體涉及多個(gè)方面,法律關(guān)系又錯(cuò)綜復(fù)雜,再加上巨額利益的驅(qū)使, 土地承包、流轉(zhuǎn)、征收和征用拆遷中的違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，損害了農(nóng)民利益的切身利益,威協(xié)到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，由此而引發(fā)的農(nóng)村集體土地補(bǔ)償安置問(wèn)題受到極大關(guān)注，我們應(yīng)該從法律的角度理智的思考。
一、農(nóng)村集體土地房屋拆遷的立法需要
城市房屋拆遷在我國(guó)已有經(jīng)驗(yàn)，并且也有適用于“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷”的法律法規(guī)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。而農(nóng)村房屋拆遷是近幾年才逐漸進(jìn)入人們的視線(xiàn)，還沒(méi)有成熟的法律條例出臺(tái)，工作中，只有土地管理法中的有關(guān)規(guī)定能對(duì)集體土地上的房屋拆遷作以指導(dǎo)，通過(guò)征收集體土地所有權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村房屋的拆遷。但是，農(nóng)村房屋拆遷中地上附著物補(bǔ)償土地管理法的規(guī)定是明顯解決不了的。所以，我國(guó)在集體土地房屋拆遷方面的法律還是缺失的。正是由于法律的缺失，工作中的無(wú)法可以，無(wú)據(jù)可循，導(dǎo)致農(nóng)村房屋拆遷中引發(fā)的矛盾此起彼伏，不亞于城市，就其矛盾的復(fù)雜和尖銳程度，必須通過(guò)法律加以規(guī)范。 目前，各地根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況自行制定有關(guān)條例，但是規(guī)定條件不同，標(biāo)準(zhǔn)不一，有的百姓滿(mǎn)意，有的百姓怨聲載道，影響安定，所以，針對(duì)農(nóng)村集體土地房屋拆遷中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，急需國(guó)家從國(guó)情角度出發(fā)出臺(tái)合乎民意的農(nóng)村房屋拆遷管理?xiàng)l例。既要考慮到家庭中的戶(hù)籍人口問(wèn)題，又要考慮到土地房屋的價(jià)值狀況，以保障農(nóng)村多家庭人口戶(hù)經(jīng)濟(jì)利益，只有通過(guò)這樣詳細(xì)準(zhǔn)確的立法方可規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷，理順農(nóng)村房屋拆遷中的各項(xiàng)法律關(guān)系，保障農(nóng)村的合法權(quán)益，才會(huì)有利于拆遷工作的順利開(kāi)展。
二、農(nóng)村集體土地房屋拆遷補(bǔ)償?shù)暮侠砗戏?/p>
農(nóng)村房屋拆遷不但立法方面存有缺陷，在補(bǔ)償方面也是標(biāo)準(zhǔn)不一，非常混亂，這也是導(dǎo)致矛盾突出的重要原因。城市房屋拆遷涉及的是國(guó)有土地，農(nóng)村房屋拆遷涉及的是集體土地，它們無(wú)論是在土地所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體，還是在土地管理方式以及拆遷安置對(duì)象等方面都有很多差異，因此不能完全參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》去執(zhí)行。而各級(jí)政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性很大，補(bǔ)償內(nèi)容不一致,產(chǎn)生了不可避免的矛盾和糾紛。例如，在實(shí)際拆遷時(shí)，只將房屋、房屋裝修費(fèi)用、搬遷費(fèi)用、地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償，并不細(xì)化區(qū)分農(nóng)村房屋的用途、性質(zhì)及相關(guān)的權(quán)利，既只對(duì)被拆遷房屋本身的價(jià)值和區(qū)位價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，而不考慮到庭院空地的利用價(jià)值、以及被拆遷房屋上存在的其他權(quán)利人的利益損失等,這樣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)偏低，嚴(yán)重?fù)p害了房屋所有人的合法權(quán)益。 另外，我國(guó)《土地管理法》第四十七條對(duì)土地使用權(quán)的征用補(bǔ)償規(guī)定比較明確，相應(yīng)的有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)因此，在土地征用方面矛盾就少得多。而對(duì)土地上的房屋征用補(bǔ)償卻沒(méi)有明確的規(guī)定和具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)議也主要產(chǎn)生在這里。所以，應(yīng)考慮到出臺(tái)對(duì)房屋等附著物的拆遷補(bǔ)償細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目并確定補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)定，對(duì)拆遷補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式、拆遷程序、救濟(jì)途徑、法律責(zé)任等做出具體規(guī)定。有了規(guī)定各地就可以按照規(guī)定的計(jì)算方法確定具體的補(bǔ)償金額，避免不必要的麻煩，這樣更有利于法律的可操作性和對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的充分保障,有利于解決現(xiàn)實(shí)中存在的矛盾。
三、農(nóng)村集體土地房屋拆遷工作程序的合法性
拆遷工作中之所以矛盾重重，暴力事件頻發(fā)還有一個(gè)重要的原因就是工作程序不透明、不公開(kāi)，所以百姓不支持，不理解，甚至產(chǎn)生怨恨。例如，被遷戶(hù)只知道自己的家要被拆了，不知道他們的家在被拆的同時(shí)還會(huì)享有哪些權(quán)利及如何維護(hù)自己的合法權(quán)益不受損害，在很茫然的情況之下不是漫天要價(jià)，就是暴力抵抗，致使動(dòng)遷工作難以進(jìn)行。同時(shí)，他們就更不知道自己應(yīng)盡的義務(wù)了，不知道通過(guò)合法的途徑提出自己合理的要求，不知道請(qǐng)求政府的幫助解決自己的實(shí)際苦難，導(dǎo)致不能按時(shí)完成征遷任務(wù)，使征遷工作一拖再拖，不能順利開(kāi)展。所以，要完善拆遷程序,使拆遷各個(gè)階段公開(kāi)化、透明化。通過(guò)公正、公開(kāi)、透明的程序設(shè)計(jì)來(lái)保障征地拆遷的公正合理。 例如，從土地規(guī)劃階段就讓公眾參與,并在拆遷過(guò)程的始終都體現(xiàn)公平、公正、民主的原則。即在政府征地決策做出之前,應(yīng)當(dāng)征求村委會(huì)的意見(jiàn)，召集村民大會(huì)，與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商,征得絕大多數(shù)人的認(rèn)同，使集體土地所有者和使用者的主體地位得到尊重。這樣群眾才能理解和支持今后的工作，許多不必要的矛盾和麻煩就不會(huì)發(fā)生了。另外，拆遷前應(yīng)加大宣傳力度向被拆遷戶(hù)進(jìn)行廣泛地宣傳，讓百姓了解相關(guān)法律法規(guī)及政策，以及怎樣拆遷和如何安置補(bǔ)償?shù)龋⒐_(kāi)透明的拆遷工作制度，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，給被拆遷人一個(gè)平等的權(quán)利。同時(shí)，在拆遷安置具體操作中加強(qiáng)對(duì)參與征地拆遷工作有關(guān)人員的法律宣傳，政策培訓(xùn)、監(jiān)督管理，避免有些干部在拆遷中不遵法、不守法，。要堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平原則，以公開(kāi)促公正，以公正保穩(wěn)定，做到合情、合理、合法，使拆遷工程成為政府和被拆遷人的共贏工程。
四、總結(jié)
農(nóng)村集體土地房屋拆遷工作中矛盾主要集中在相關(guān)立法不完善、漠視公民私有財(cái)產(chǎn)、拆遷補(bǔ)償安置不合理等方面。土地是農(nóng)民的命根子，房屋是老百姓用一生積蓄換來(lái)的最大財(cái)產(chǎn)，征用他們的土地，拆掉他們的房屋，沒(méi)有相關(guān)的合理政策和合情的法律作支撐，他們是不會(huì)善罷甘休的。所以，要想農(nóng)村集體土地房屋拆遷工作順利進(jìn)行就要完善相關(guān)立法、規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職能、完善補(bǔ)償機(jī)制等。
參考文獻(xiàn)：
[1]陳文坤.新形勢(shì)下農(nóng)村集體土地房屋拆遷法律問(wèn)題及解決對(duì)策[J].科技信息(學(xué)術(shù)版).2006(10)
2003年以來(lái)，杭州市在丁橋大型居住區(qū)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)實(shí)踐中，針對(duì)當(dāng)前城市土地開(kāi)發(fā)管理中普遍存在的突出矛盾和問(wèn)題，探索出了一條符合科學(xué)發(fā)展觀要求的城市土地開(kāi)發(fā)新理念、新模式，并取得了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益。丁橋大型居住區(qū)在短短的三年時(shí)間內(nèi)基本建成，成為杭州城市建設(shè)起步最晚、拆遷最快、交地最多的區(qū)域，被譽(yù)為“丁橋速度”。
“丁橋模式”，其基本經(jīng)驗(yàn)就是城市土地開(kāi)發(fā)的目標(biāo)取向從片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)到全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展上來(lái)；城市土地開(kāi)發(fā)理念及價(jià)值取向從“以利為本”轉(zhuǎn)到“以人為本”上來(lái)；城市土地開(kāi)發(fā)的模式從房地合一開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)到土地一、二級(jí)開(kāi)發(fā)分離模式上來(lái)；城市土地開(kāi)發(fā)管理的體制從多部門(mén)的條塊管理模式轉(zhuǎn)到以土地為主線(xiàn)的公共管理模式上來(lái)。
“丁橋模式”是怎么運(yùn)作的?
浙江省杭州丁橋大型居住區(qū)位于杭州市區(qū)東北部江干區(qū)的丁橋鎮(zhèn)內(nèi)，規(guī)劃為未來(lái)大杭州的CLD(即中央生活區(qū))。為切實(shí)解決中低收入家庭的居住問(wèn)題，2003年杭州市委、市政府及時(shí)啟動(dòng)了丁橋大型居住區(qū)建設(shè)計(jì)劃，確定以保障性住房建設(shè)為主，并列入杭州市2003年重點(diǎn)工程。
在丁橋大型居住區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)中，針對(duì)傳統(tǒng)城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)所普遍存在的問(wèn)題或矛盾，特別是征地拆遷難題、中低收入群體民生問(wèn)題以及城市基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套供給不足或建設(shè)滯后等問(wèn)題，杭州市委、市政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)的理念、組織體制、運(yùn)作機(jī)制和運(yùn)作模式等進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新實(shí)踐。
丁橋大型居住區(qū)一期規(guī)劃用地總面積5491畝，建筑總面積350萬(wàn)平方米，建成區(qū)總居住人口10萬(wàn)人。在短短的3年內(nèi)，丁橋大型居住區(qū)一期土地開(kāi)發(fā)建設(shè)任務(wù)基本完成，至2007年底，已順利完成征地4715畝，房屋拆遷65萬(wàn)平方米，興建拆遷安置房35萬(wàn)平方米，已有1051戶(hù)5000多人人住新建安置房。同時(shí)，還提供了902畝經(jīng)濟(jì)適用房用地和897畝中低價(jià)商品房用地，其中2006年提供經(jīng)濟(jì)適用房用地614畝，開(kāi)工建設(shè)面積達(dá)60萬(wàn)平方米，占當(dāng)年杭州市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房總開(kāi)工面積的60％。曾經(jīng)偏居一隅、乏人問(wèn)津的城郊小鎮(zhèn)，如今被現(xiàn)代化的安居房小區(qū)、寬闊的公路、嶄新的學(xué)校以及齊備的基礎(chǔ)設(shè)施所代替。
分析總結(jié)丁橋大型居住區(qū)土地開(kāi)發(fā)與建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，核心在于確立了一套符合科學(xué)發(fā)展觀要求的城市土地開(kāi)發(fā)新理念、新機(jī)制、新模式。
(一)貫徹“以民為先”思想，樹(shù)立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的土地開(kāi)發(fā)新理念
城市土地開(kāi)發(fā)不只是“生地”變“熟地”、“熟地”變“建筑”的工程過(guò)程，而且涉及到政府公共利益、開(kāi)發(fā)企業(yè)利益和各種經(jīng)濟(jì)個(gè)體利益(包含原用地企業(yè)、被征地拆遷農(nóng)民、不同階層的城市居民等)之間復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系的重新協(xié)調(diào)平衡過(guò)程。丁橋的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就是以科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的核心理念為指導(dǎo)，率先樹(shù)立“以民為先”的土地開(kāi)發(fā)新理念，并通過(guò)貫徹實(shí)施“五個(gè)先”的原則加以落實(shí)。
1 實(shí)施“三個(gè)先”原則，優(yōu)先保障被征地拆遷農(nóng)民利益，破解征地拆遷難題
杭州丁橋大型居住區(qū)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)中，不僅在現(xiàn)行征地拆遷政策框架下，對(duì)征地補(bǔ)償、拆遷安置等給予政策傾斜，切實(shí)維護(hù)被征地拆遷戶(hù)的合法利益，而且貫徹了“以民為先”的新理念，通過(guò)實(shí)施“安置房先建設(shè)”、“10％留用地先定位”和“社會(huì)保障先落實(shí)”的“三個(gè)先”原則，來(lái)打消被征地拆遷農(nóng)戶(hù)對(duì)后續(xù)生活保障的疑慮，從而得到了被征地拆遷農(nóng)戶(hù)的贊同和支持，基本破解了征地拆遷的難題。
“安置房先建設(shè)”，是指房屋拆遷實(shí)施“先建后拆”，并在安置房建設(shè)中做到被征遷群眾“三參與一監(jiān)督”(即征遷對(duì)象參與安置房地塊的選擇，參與安置房設(shè)計(jì)方案的確定，參與安置房建筑材料的選擇，參與監(jiān)督安置房建設(shè)工程的質(zhì)量)，從而大大縮短甚至避免拆遷戶(hù)過(guò)渡之苦。目前，總用地面積329畝、總建筑面積達(dá)35萬(wàn)平方米的安置房建設(shè)已完工，1051戶(hù)拆遷農(nóng)戶(hù)已入住功能齊全、環(huán)境優(yōu)美的安置房。
“10％留用地先定位”，是指按照“確定先、分配先、引導(dǎo)先”原則對(duì)目前杭州市執(zhí)行的留用地政策予以?xún)?yōu)先落實(shí)。“確定先”，即征遷之初，事先征求鎮(zhèn)、村意見(jiàn)，在規(guī)劃中先行將314畝留用地指標(biāo)全部落實(shí)到了區(qū)位條件較好的具體地塊；“分配先”，即由當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府牽頭，將通過(guò)審核的留用地指標(biāo)分配到每個(gè)村；“引導(dǎo)先”，即丁橋大型居住區(qū)前期建設(shè)指揮部會(huì)同當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府對(duì)留用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)性建議規(guī)劃，引導(dǎo)留用地資源有效配置與科學(xué)定位，確保居住區(qū)“三產(chǎn)”配套的充足與科學(xué)，從而不僅可以提供三產(chǎn)的就業(yè)崗位，還可以使村民從留用地的收益中獲得穩(wěn)定的分紅。
“社會(huì)保障先落實(shí)”，是指按照杭州市現(xiàn)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本生活保障有關(guān)政策，在征地拆遷之初，先行核定各村被征地農(nóng)民的社保指標(biāo)；征地拆遷之中確保征地補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)到位，確保符合參保條件的被征地農(nóng)民100％參保。從而率先落實(shí)好被征地農(nóng)戶(hù)的基本生活保障，解除他們的后顧之憂(yōu)。
2 實(shí)施基礎(chǔ)及公共配套設(shè)施先行建設(shè)原則，既及時(shí)滿(mǎn)足居民生活之需，又促進(jìn)土地保值增值
現(xiàn)行的城市土地開(kāi)發(fā)模式往往只將有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以實(shí)施，如“七通一平”等，而對(duì)有關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施等并無(wú)強(qiáng)制性要求，致使實(shí)踐中無(wú)論是經(jīng)濟(jì)適用房還是商品房項(xiàng)目，公共配套設(shè)施未建成或未投入運(yùn)營(yíng)就倉(cāng)促交付的現(xiàn)象非常普遍，不僅使得居民生活便捷度難以提高，容易引發(fā)多方面問(wèn)題，也影響城市土地價(jià)值增值的有效實(shí)現(xiàn)。
針對(duì)這些問(wèn)題，杭州丁橋大型居住區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)實(shí)踐中，率先提出“基礎(chǔ)及公共配套設(shè)施先行建設(shè)”的原則，在統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，將道路、學(xué)校、商場(chǎng)等公建配套設(shè)施與安置房建設(shè)一起先行建設(shè)，以盡量減少因居住區(qū)建設(shè)給征地拆遷群眾帶來(lái)的不便，滿(mǎn)足當(dāng)?shù)鼐用窈唾?gòu)房入住居民生活、出行等方面的需求。此過(guò)程中，不僅被拆遷居民和新購(gòu)房入住居民享受到了城市開(kāi)發(fā)的益處，開(kāi)發(fā)商也享受到城市發(fā)展的益處。截至2007年底，區(qū)內(nèi)配套道路已基本貫通；河道整治正在進(jìn)行；杭州師范大學(xué)附屬丁蘭實(shí)驗(yàn)學(xué)校已投入使用；污水泵站已經(jīng)建成；丁蘭公園、健身公園已基本建成；居住配套中心正在建設(shè)；自來(lái)水加壓泵站、11萬(wàn)伏變電所、公交中心
站等其他配套項(xiàng)目也正在抓緊實(shí)施。所有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等均將在經(jīng)濟(jì)適用房投入使用前，全面建成并投入使用。
3 實(shí)施保障性民生用地優(yōu)先供給原則，保障中低收入居民居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)
從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀看，當(dāng)前城市土地開(kāi)發(fā)應(yīng)更加重視社會(huì)公平，應(yīng)將更多的眼光投向城市中大量的無(wú)房戶(hù)、住房困難戶(hù)等弱勢(shì)群體，以實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。杭州丁橋大型居住區(qū)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目無(wú)論是項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃選址、還是供地政策，都始終樹(shù)立并貫徹優(yōu)先保障民生問(wèn)題的理念。
首先，丁橋大型居住區(qū)建設(shè)立項(xiàng)的初衷，就是為了解決中低收入家庭的住房困難問(wèn)題，是杭州市實(shí)施“居者有其屋”工作目標(biāo)的重要組成部分，并被列為杭州市2003年重點(diǎn)工程計(jì)劃和“實(shí)事工程”之一。
其次，在規(guī)劃上，明確規(guī)定整個(gè)丁橋地塊按照50％的比例建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房和中低價(jià)格的商品房，以充分保證保障性用地的土地供給和經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)，切實(shí)保障中低收入階層居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
再次，在供地政策上，優(yōu)先供給經(jīng)濟(jì)適用房用地。按照規(guī)劃，丁橋大型居住區(qū)三年內(nèi)要交付經(jīng)濟(jì)適用房用地902畝，規(guī)劃建筑總面積150多萬(wàn)平方米。截至2007年底，所有經(jīng)濟(jì)適用房地塊的交地工作全部完成，成為杭州市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房交地最快、最多的區(qū)域，丁橋大型居住區(qū)指揮部還連續(xù)三年被評(píng)為杭州市經(jīng)濟(jì)適用房和保障性住房建設(shè)先進(jìn)單位。
(二)以土地儲(chǔ)備為平臺(tái)，構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展觀要求的城市土地開(kāi)發(fā)新機(jī)制
丁橋大型居住區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)實(shí)踐中，摒棄了傳統(tǒng)的城市土地開(kāi)發(fā)管理模式和機(jī)制，以新型的城市土地儲(chǔ)備制度為平臺(tái)，實(shí)施成片土地分級(jí)開(kāi)發(fā)模式。即按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”的“五統(tǒng)一”原則，在土地出讓前，通過(guò)土地儲(chǔ)備，由政府先行組織實(shí)施土地前期開(kāi)發(fā)，即實(shí)施城市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式。從而不僅使得政府能依法行使土地征用權(quán)、收購(gòu)權(quán)，履行公共品提供的職責(zé)，而且有利于促進(jìn)國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值，也為優(yōu)先保障被征地拆遷農(nóng)民利益等“五個(gè)先”原則的貫徹落實(shí)奠定制度基礎(chǔ)。
(三)以國(guó)土管理部門(mén)為主導(dǎo)，構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展觀要求的新型城市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)運(yùn)作模式
如前所述，以土地儲(chǔ)備制度為平臺(tái)，實(shí)施土地一級(jí)開(kāi)發(fā)將是我國(guó)新時(shí)期城市土地開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)模式。因此。如何探索建立一套行之有效的城市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式顯得尤為關(guān)鍵。丁橋大型居住區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)實(shí)踐中，為確保“五個(gè)先”原則的貫徹落實(shí)。摒棄了傳統(tǒng)的城市土地開(kāi)發(fā)管理組織體制，率先引入了公共管理的理念，探索出了一條以國(guó)土管理部門(mén)為主導(dǎo)，土地開(kāi)發(fā)前期指揮部與政策性土地開(kāi)發(fā)公司為載體，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作有效結(jié)合、多部門(mén)多級(jí)聯(lián)動(dòng)的新型城市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)運(yùn)作模式。
1 引人公共管理的理念，建立國(guó)土管理部門(mén)主導(dǎo)的新型城市土地開(kāi)發(fā)管理組織體制
丁橋大型居住區(qū)土地開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，率先引入公共管理的概念，以土地經(jīng)營(yíng)為主線(xiàn)，構(gòu)建起以國(guó)土管理部門(mén)為主導(dǎo)的新型城市土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理組織體制。
首先，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，丁橋大型居住區(qū)一期成立了由杭州市國(guó)土資源局、建委、發(fā)改委、財(cái)政和規(guī)劃各職能部門(mén)及江干區(qū)在內(nèi)的丁橋大型居住區(qū)前期建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，以協(xié)調(diào)各職能部門(mén)關(guān)系，提高土地開(kāi)發(fā)審批效率。
其次，建立了以杭州市國(guó)土資源局為主的丁橋大型居住區(qū)前期建設(shè)指揮部，采取“市、區(qū)、鎮(zhèn)、村”四級(jí)合力建設(shè)、各部門(mén)協(xié)調(diào)配合、全社會(huì)共同參與的工作機(jī)制，以更好地協(xié)調(diào)處理征地、拆遷環(huán)節(jié)各項(xiàng)工作，更好地貫徹落實(shí)好“三先”工作。
第三，在具體運(yùn)作層面，以國(guó)土資源管理部門(mén)為主導(dǎo)，實(shí)施城市土地開(kāi)發(fā)和建設(shè)中的各項(xiàng)具體的事務(wù)性和經(jīng)營(yíng)性工作。一方面，以土地儲(chǔ)備中心為依托，完成立項(xiàng)、規(guī)劃、整理和供地等政策面工作；一方面，以前期建設(shè)指揮部作為建設(shè)單位，統(tǒng)一征地拆遷、統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一公開(kāi)招標(biāo)；一方面，成立附屬于國(guó)土部門(mén)的國(guó)有獨(dú)資的城市土地發(fā)展公司，既解決所需的大量資金問(wèn)題，又能夠按照公司化運(yùn)作要求具體實(shí)施土地開(kāi)發(fā)和建設(shè)工作。
2 組建政策性土地開(kāi)發(fā)公司，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作的有效結(jié)合
土地儲(chǔ)備制度建立以來(lái)，作為事業(yè)性單位的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)理所當(dāng)然承擔(dān)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中的事務(wù)性管理工作。而對(duì)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中涉及的融資活動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)等具體經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，理應(yīng)是開(kāi)發(fā)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)所在。但若完全由追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)承擔(dān)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的所有經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，又很難確保土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的社會(huì)、生態(tài)目標(biāo)的有效落實(shí)。
為較好解決企業(yè)的“贏利性”與“公共性”之間的矛盾，既提高土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的效率，降低開(kāi)發(fā)成本，又能貫徹政府意圖，且較好避免政企不分或企業(yè)唯利是圖的隱患等，丁橋大型居住區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)實(shí)踐中，專(zhuān)門(mén)組建了附屬于國(guó)土部門(mén)的國(guó)有獨(dú)資性質(zhì)的政策性土地開(kāi)發(fā)公司――杭州城市土地發(fā)展公司。由該公司通過(guò)貸款等形式籌措開(kāi)發(fā)資金先行投入，再通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房土地移交土地成本回收、部分商品房土地出讓金及安置房部分成本回收等形式回籠建設(shè)資金，并實(shí)現(xiàn)自我滾動(dòng)平衡，從而較好解決了城市土地開(kāi)發(fā)所需的大量資金問(wèn)題；同時(shí)，又在前期建設(shè)指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以該公司為主導(dǎo)，按照市場(chǎng)化、公司化運(yùn)作機(jī)制，具體落實(shí)征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施開(kāi)發(fā)、安置房建設(shè)等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。從而實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作的有效結(jié)合，既確保社會(huì)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，又保證運(yùn)作效率的提高。
“丁橋模式”的啟示
城市土地開(kāi)發(fā)要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須積極創(chuàng)新土地開(kāi)發(fā)的理念、機(jī)制、體制、模式。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市土地開(kāi)發(fā)模式普遍存在的問(wèn)題及矛盾，我們認(rèn)為丁橋大型居住區(qū)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，至少可以給我們以下的啟示：
1 城市土地開(kāi)發(fā)必須始終堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)貫徹“以人為本、利益共享”的理念
縱觀當(dāng)前城市土地開(kāi)發(fā)管理中的突出矛盾和難題，主要在于征地拆遷難題、中低收入群體民生問(wèn)題以及城市公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問(wèn)題。因此，要確保城市土地開(kāi)發(fā)有序展開(kāi)，在城市土地開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)思想和理念上，必須要從片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主轉(zhuǎn)向“以人為本”、“利益共享”、“和諧發(fā)展”的軌道上來(lái)。
丁橋模式的成功經(jīng)驗(yàn)，首先在于確立了“以人為本”、“以民為先”的基本理念，更在于制定了具體的落實(shí)措施，特別是通過(guò)實(shí)施“五個(gè)先”原則，將“以民為先”的理念切實(shí)貫徹到城市規(guī)劃制定、用地指標(biāo)分配、政策傾斜(如對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償和社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè))等方面及其征地拆遷、土地整理、供地環(huán)節(jié)等土地開(kāi)發(fā)的全過(guò)程，從而真正建立起
土地開(kāi)發(fā)利益共享、和諧統(tǒng)籌發(fā)展的良性機(jī)制。其中征地拆遷環(huán)節(jié)的“以民為先”做法，不僅對(duì)于破解征地拆遷難題具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義，對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)征地制度改革創(chuàng)新也具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
2 土地儲(chǔ)備制度是適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的新型城市土地使用管理制度的重要組成部分
從丁橋大型居住區(qū)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的實(shí)踐看，土地儲(chǔ)備這項(xiàng)創(chuàng)新制度就制度本身而言是中性的，片面追求土地收益并非是土地儲(chǔ)備這項(xiàng)制度本身所致，而是發(fā)展觀的偏差及現(xiàn)行征地制度等的缺陷所致。非但如此，土地儲(chǔ)備制度恰是引導(dǎo)城市土地開(kāi)發(fā)步入科學(xué)發(fā)展軌道的重要制度保障，理應(yīng)成為科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的我國(guó)新型城市土地開(kāi)發(fā)管理制度的重要組成部分。
從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀角度看，土地儲(chǔ)備的目標(biāo)導(dǎo)向不僅僅只關(guān)注通過(guò)商品性、贏利性用地的儲(chǔ)備、供給，以獲得土地增值收益，而更應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)性和生態(tài)性目標(biāo)，通過(guò)土地儲(chǔ)備運(yùn)作，將土地投放于非贏利性的、或微利性、公益性的用地類(lèi)型，以實(shí)現(xiàn)如建設(shè)保障性住房(包括村民的安置房和居民的經(jīng)濟(jì)適用房)等。
3 城市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作模式，組建政策性土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)的模式具有較大的優(yōu)勢(shì)
城市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，也就是說(shuō)城市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主體應(yīng)當(dāng)是政府，這不僅是我國(guó)社會(huì)主義土地公有制的內(nèi)在規(guī)定性，也是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。從目前各地實(shí)踐上看，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)全過(guò)程的完全政府主導(dǎo)型土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式，實(shí)踐效果不盡理想，且多局限于零星地塊之上。政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作應(yīng)是我國(guó)城市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)模式。
丁橋模式通過(guò)組建政策性土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)的模式，較好地實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作的有效結(jié)合，較好地解決了一般開(kāi)發(fā)企業(yè)“贏利性”與“公共性”之間的矛盾問(wèn)題。而這種模式也是英國(guó)、我國(guó)香港、新加坡等國(guó)家或地區(qū)城市新區(qū)開(kāi)發(fā)、市區(qū)重建等工作中的主導(dǎo)模式，并取得了很好的效果。從我國(guó)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)開(kāi)發(fā)模式的比較上看，組建國(guó)有土地開(kāi)發(fā)公司，在開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的模式，開(kāi)發(fā)效果比較理想，比較符合我國(guó)國(guó)情。因此，我們認(rèn)為杭州丁橋大型居住區(qū)土地開(kāi)發(fā)實(shí)踐中探索出的“政府主導(dǎo)+政策性國(guó)有土地開(kāi)發(fā)公司”模式，具有重要的示范價(jià)值和推廣意義。
新加坡是一個(gè)地少人多的城市國(guó)家。新加坡城市很小，又是島國(guó)，對(duì)外發(fā)展的空間很小，幾乎沒(méi)有任何資源，但是人口在不斷增長(zhǎng)，人們?cè)谑杖朐鲩L(zhǎng)的同時(shí)對(duì)改善住宅的要求也不斷增長(zhǎng)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的要求也不斷增長(zhǎng)，有限的資源與持續(xù)發(fā)展之間的平衡是最大的挑戰(zhàn)。新加坡政府經(jīng)過(guò)多年科學(xué)地決策、理性地規(guī)劃和有序地發(fā)展很好地解決了這一問(wèn)題，使得該國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)得以有序和同步發(fā)展。新加坡的中央政府在公共管理事務(wù)中起著主導(dǎo)作用，國(guó)家發(fā)展部主管形態(tài)發(fā)展和規(guī)劃，具體的職能部門(mén)是城市重建局，地區(qū)政府不具有規(guī)劃職能。規(guī)劃法授權(quán)國(guó)家發(fā)展部部長(zhǎng)行使與規(guī)劃有關(guān)的各種職責(zé)，包括制定規(guī)劃法的實(shí)施條例和細(xì)則以及任命規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的主管官員、審批總體規(guī)劃等。城市重建局除了各個(gè)職能部門(mén)外還設(shè)置了兩個(gè)委員會(huì)，分別是總體規(guī)劃委員會(huì)和開(kāi)發(fā)控制委員會(huì)。總體規(guī)劃委員會(huì)包括主要公共建設(shè)部門(mén)的代表，其作用是協(xié)調(diào)各項(xiàng)公共建設(shè)計(jì)劃的用地要求，使之盡快得以落實(shí)。開(kāi)發(fā)控制委員會(huì)的成員包括有關(guān)專(zhuān)業(yè)組織和公用事業(yè)局、環(huán)境部等政府部門(mén)的代表，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)非公共部門(mén)的重大開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。
作為舉世聞名的世界花園城市，新加坡的城市規(guī)劃分為概念規(guī)劃藍(lán)圖和總規(guī)劃藍(lán)圖兩個(gè)層面。概念規(guī)劃藍(lán)圖主要制定土地和交通的規(guī)劃藍(lán)圖，這個(gè)藍(lán)圖讓人們可以幻想未來(lái)30―50年后城市的樣子。以此為總綱，再制定總體規(guī)劃藍(lán)圖和控制性詳規(guī)的法定文件。在這個(gè)藍(lán)圖當(dāng)中，人口密集與非密集區(qū)域相關(guān)公共配套設(shè)施、交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)布局都有明晰的標(biāo)記和詳細(xì)的預(yù)算，藍(lán)圖垂直性考慮每一區(qū)域每年會(huì)發(fā)展到什么程度，在每個(gè)細(xì)分的小塊，連容積率都有詳細(xì)的規(guī)定。這個(gè)規(guī)劃每5年會(huì)進(jìn)行一次修改，屆時(shí)將進(jìn)行公示，專(zhuān)家和市民都可以提出自己的修改意見(jiàn)。在規(guī)劃中，人口增長(zhǎng)是必須考慮的，同時(shí)，新加坡政府部門(mén)特別關(guān)注一個(gè)小區(qū)域內(nèi)，人口密集與非密集地塊之間的布局和平衡。
新加坡的土地資源非常有限，該國(guó)的一項(xiàng)基層措施就是推行合理的土地供應(yīng)機(jī)制來(lái)維護(hù)土地的可持續(xù)發(fā)展。新加坡88%的土地都屬?lài)?guó)有，對(duì)土地使用的控制相當(dāng)嚴(yán)格，全國(guó)的所有土地劃分為近千個(gè)小區(qū)，每一小區(qū)內(nèi)都有詳細(xì)土地規(guī)劃。按照功能劃分，土地使用分為5類(lèi)：第一類(lèi)是工業(yè)用地，工業(yè)用地通常以招標(biāo)的形式供應(yīng)；第二類(lèi)是空白用地，空白用地主要指區(qū)域內(nèi)居民的休閑活動(dòng)空間；第三類(lèi)是居住用地，居住用地通過(guò)規(guī)劃將居民集中到不同區(qū)域后在區(qū)域內(nèi)建立完整的配套措施，同時(shí)推行微型居住區(qū)計(jì)劃，以盡量減少單一居住區(qū)規(guī)模，以控制區(qū)域內(nèi)建筑的類(lèi)型和密度；第四類(lèi)是交通用地，交通用地以城市地下鐵路系統(tǒng)用地為優(yōu)先考慮；第五類(lèi)是中心商業(yè)區(qū)用地，中心商業(yè)區(qū)用地以?xún)?yōu)先發(fā)展金融和商業(yè)為主，鼓勵(lì)建筑高樓以促進(jìn)土地資源的高度利用。目前新加坡工業(yè)用地的價(jià)格控制主要是通過(guò)調(diào)節(jié)土地的供應(yīng)時(shí)間和供應(yīng)量，最關(guān)鍵的是新加坡政府擁有土地的定價(jià)權(quán)。
新加坡高昂的土地成長(zhǎng)必然帶來(lái)高額的房?jī)r(jià)，而政府重點(diǎn)將注意力放在了合理解決普通收入者的居住問(wèn)題上。在新加坡，由建屋發(fā)展商負(fù)責(zé)住房供應(yīng)。這個(gè)部門(mén)隸屬于國(guó)家發(fā)展部，它的職能之一就是根據(jù)不同居民的收入水平設(shè)計(jì)不同的住宅，以解決各個(gè)層次居民的住房。供給普通收入者的經(jīng)濟(jì)適用房以高層住宅為主，居民可以通過(guò)公積金購(gòu)買(mǎi)住房。該國(guó)對(duì)低收入者政府會(huì)提供更多的補(bǔ)貼。一般而言，一對(duì)無(wú)房的新婚夫婦第一次購(gòu)房，如為二手房，政府會(huì)給予折合人民幣15萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)一次性補(bǔ)貼；如購(gòu)新房，政府會(huì)以低于市場(chǎng)價(jià)的折扣價(jià)格出售。這些住宅5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)绻枰?年內(nèi)出售的，必須通過(guò)政府機(jī)構(gòu)，不能直接在市場(chǎng)上出售。對(duì)于新加坡高收入的居民，國(guó)家不包其住房，購(gòu)置住宅完全實(shí)行商品化，雖然新加坡的房?jī)r(jià)較高，但由于新加坡人均年收入為2萬(wàn)美元，所以有錢(qián)一族對(duì)高額的房?jī)r(jià)也完全可以接受。
新加坡在城市建設(shè)中一向很重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源主要是兩個(gè)方面，一是財(cái)政撥款，二是通過(guò)招標(biāo)由投資者出資。例如，在開(kāi)發(fā)工業(yè)園區(qū)時(shí)，園區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施就由項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商投資建設(shè)，公共設(shè)施建成后移交給有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)去管理。另外，在各國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，動(dòng)拆遷成本的不斷上升助推了房?jī)r(jià)的上升，而新加坡在動(dòng)拆遷方面有很多可供借鑒的對(duì)策和措施。具體而言，新加坡政府搞好動(dòng)拆遷有兩方面成功的因素：其一是人們搬到新的地方，必須要比他們以前居住的地方好；其二是動(dòng)拆遷的同時(shí)在老地方保留人們的一些記憶在那里，不完全毀壞它。當(dāng)市民看到自己生活的環(huán)境在不斷變好，而已有的往日記憶沒(méi)有消失的時(shí)候，即使傷感也會(huì)支持政府因?yàn)橐?guī)劃而導(dǎo)致的動(dòng)拆遷行動(dòng)，從而確保了新加坡房地產(chǎn)的健康和有序發(fā)展。
