發布時間：2023-09-08 17:06:30
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的金融機構對監管的建議樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
美國金融監管改革要最終通過立法并付諸實施,還須經歷一個必要的修正、博弈和平衡的過程。
關于美國金融監管體系中的缺陷,自金融危機以來一直被廣為詬病。在金融危機最為困難的時期逐步度過之后,通過全面的金融監管改革重塑民眾對金融體系的信任和信心,滿足美國國內和國際市場對美國金融界的嚴厲批評,自然成為美國當局的首要任務。
實際上,自2007年金融危機爆發以來,美國政府和金融監管機構在積極救助機構與市場的同時,還積極籌備和研究了一系列的金融監管改革方案。其中代表性的文件包括2008年3月前任財長保爾森提出的《金融監管體系現代化藍圖》,2009年6月17日美國總統奧巴馬提出的《金融監管改革―一個新的基礎》,以及隨后美國證券交易委員會(SEC)和商品期貨交易委員會(CFTC)提出的關于場外交易(OTC)市場衍生品的監管方案、財政部提交的《2009消費者金融保護局法案》草案等等。基于此的一整套金融監管改革提案于2009年12月在眾議院獲得通過,但在2010年4月26日參議院的程序性投票暫時受阻,而后又在5月20日參議院以59票贊成39票反對的投票結果通過金融監管改革法案。按照美國的立法程序,可以預計,美國參議院通過的改革方案將與眾議院在2009年12月份通過的方案相協調統一,最后由奧巴馬簽署并使其成為法律。而美國金融監管改革要最終通過立法并付諸實施,還須經歷一個必要的修正、博弈和平衡的過程。
宏觀微觀審慎監管結合的監管新框架
提交美國參議院的金融監管改革提案長達1558頁,雖然具體內容非常豐富,但其共同目標只有一個:通過更為有效的監管防范金融危機再次重演,以回應公眾的強烈批評;改革強調在完善傳統的對特定金融機構的微觀審慎監管的基礎上,進一步強調通過宏觀審慎監管來防范系統性風險,形成更為完整的金融風險監管框架雛形。
宏觀審慎監管強調建立新的監管架構
基于對金融危機的反思,美國正在討論的宏觀審慎監管框架關注對可能影響整個金融系統穩定風險因子的監管,而從方案中可以看出預期的美國相關的改革建議主要包括:
對具有系統重要性的機構提高監管標準建議所有具有系統重要性的、相互關聯的大型金融服務企業都標識為一級重要的金融持股公司(Tier 1 Financial Holding Companies),不僅包括銀行,還包括對沖基金、私募基金、保險和經銷商等非銀行金融機構。賦予美聯儲新的職權,統一對這些可能威脅到金融穩定的機構實施監督,對其提出更高的資本金和流動性等風險要求,增強這些機構應對經濟周期波動的能力。
為“太大而不能倒”的機構設立專門的救助基金建議事先由最大規模的各家機構出資成立救助基金,規模至少500億美元,用于支付個別機構陷入困境時的救助費用或清算拆分的費用,杜絕像雷曼一樣的金融巨頭破產后引發市場連鎖反應。同時保證納稅人不再為救助“太大而不能倒”的機構而最終買單,也防止政府和金融市場被這樣的大型機構綁架,陷入無休止的救助黑洞。
設立對問題金融公司的清算程序建議由聯邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corp., FDIC)管理一個“有序的清算程序”,對陷入困境的大型金融公司進行接手和拆分,以避免類似雷曼兄弟倒閉對市場造成的嚴重沖擊再次出現。其中的關鍵是美國政府不再承諾救助問題金融機構,而是通過適當的清算程序將大型機構失敗對市場的系統性沖擊降至最低。
成立一個綜合性的金融服務監督委員會建議設立金融服務監督委員會(Financial Services Oversight Council, FSOC),旨在識別和監控正在形成的系統性風險,協調監管爭論、加強監管合作。FSOC由財政部長任主席,成員預計由美國主要金融監管機構的領導者構成,包括:美聯儲主席、國家銀行監管局(NBS)局長、消費金融保護署(CFPA)長官、證券交易委員會(SEC)主席、商品期貨交易委員會(CFTC)主席、聯邦存款保險公司(FDIC)主席、聯邦住房金融局(FHFA)局長等。
加強對場外交易(OTC)衍生品市場的監管主張對規模達4500億美元的OTC衍生品市場實施更加嚴格的監管,要求所有標準的OTC衍生品都通過一個中央交易對手(a central counterparty, CCP)進行清算,推進場外市場交易的場內化,并提高相關衍生品交易的保證金要求。目的是增加OTC市場透明度、防止其產生和放大金融風險。
微觀審慎監管強調對空白地帶的監管
微觀審慎監管集中于對特定行業和機構進行監管,改革建議進一步彌補了原有的審慎監管的空白和不完善之處,主要包括:
將對沖基金等納入監管范疇提案建議資產價值在1億美元以上的對沖基金要向SEC登記,開放其賬目接受更為詳盡的審查。同時,風險投資基金、私募基金甚至離岸基金等也在考慮納入監管范圍之內。
加強對信用評級機構的監管針對金融危機中評級機構普遍反應滯后、評級有失客觀的情況,建議提出強化SEC對信用評級機構的監管權力,使不當評級或者對評級的濫用行為面臨更大的法律風險。
對銀行從事高風險業務的限制由前美聯儲主席、奧巴馬的經濟顧問Paul Volcker提出的Volcker準則,要求禁止銀行從事高風險交易、對其自有賬戶的自營業務和與客戶需求無關的業務,限制商業銀行從事私募股權或對沖基金業務。
加強對金融消費者和投資者的保護建議在美聯儲之下創建消費者金融保護署(Consumer Financial Protection Agency, CFPA),這是一個相對獨立的機構,擁有強制收購權、強制執行權等權力,旨在確保金融產品對投資者的保護。提案還要求銀行停止對抵押貸款和信用卡的濫用,并要求金融機構為投資者提供簡單的“普通香草型金融產品”(plain vanilla products),提高金融產品和服務的透明度和公平性,降低消費者面臨的道德風險。
分歧與爭論
目前看,分歧與爭論主要集中在以下幾個方面:
改革是否會導致政府的過度監管提案強調了美聯儲維持金融穩定的職責和權力,而批評者擔心美國政府的過度干預會破壞市場效率,同時也懷疑美聯儲作為貨幣政策的制訂者和執行者,能否同時勝任對系統性風險的監控。事實上,危機中美聯儲本身的監管效率也已經備受質疑,因而有建議提出賦予美國政府審計局(GAO)權力,來審計美聯儲的貨幣政策和其他業務。
問題金融公司清算程序的可行性反對意見認為應由問題公司的債權人和股東為其破產承擔費用,否則共同出資成立救助基金反而對個別問題金融公司的冒險行為形成激勵。
設立消費者金融保護署的必要性及其職責界限反對者質疑成立一個新的機構保護消費者是否有必要,因為原有監管機構多少都有消費者保護的職能;還認為其監管范圍過寬、權力過大,且有可能涉及消費者的隱私等。
嚴格監管是否會降低美國金融機構競爭力提案限制美國的銀行等金融機構從事互換等衍生品業務的內容受到了金融機構代表的激烈反對。他們擔心改革會造成美國金融機構盈利能力下降、金融市場活力減退,國際競爭力受到削弱。
實施改革在操作層面上的可行性如美國金融服務監督委員會和其他監管機構對系統性風險的監控尚缺乏具體的工具和手段,對問題金融機構清算時境外分支機構如何通過美國政府的清算程序,如何區分銀行“高風險、與客戶無關的”交易與合理的流動性管理投資活動等。
重構美國現行金融監管體系
無論存在何種分歧,從趨勢看,通過更加有效的金融監管來限制金融市場風險,已經成為美國金融界的共識。美國金融監管改革提案則有望將這一共識落實為具體法案,這對美國的現行金融監管體系可能會逐步產生影響。
金融監管標準更加嚴厲首先,提高可能對市場產生系統性沖擊的大型金融機構的監管要求,包括增加資本金和流動性要求等,以增強金融機構彌補損失、防范風險的能力;其次,限制銀行等金融機構的業務和經營范圍,機構的自營業務、高風險的衍生品交易和復雜的金融產品設計,將被禁止或置于更嚴格的監管之下;再次,金融機構規模也將受到限制。通過對銀行持股比例的限制、設立拆分程序等措施,防止“太大而不能倒”的金融機構的產生。
金融監管范圍會明顯擴張美國將逐步準備將缺乏監管的OTC衍生品市場、對沖基金、私募基金及其他非銀行金融機構等納入監管視野,形成更為全面的金融監管范圍。
金融監管方式更加關注宏觀審慎監管金融體系中的系統性風險,來源于微觀金融主體風險行為的“外部效應”,因而傳統的針對特定機構的微觀審慎監管,無法滿足對高度關聯的現代金融市場中系統性風險的監管要求。宏觀審慎監管集中關注可能影響整個金融系統穩定的風險因子,從更為全局、而非單個機構的角度實施對整個金融市場系統性風險的監管。
目前美國推進的宏觀審慎監管有兩個維度:時間維度下的宏觀審慎監管,目的是通過減輕風險因子的順周期性來緩釋系統性風險,如提高機構的資本金和流動性等風險要求,建立逆周期的資本緩沖器機制等。橫截面維度下的宏觀審慎監管,主要關注具有系統重要性的金融機構和金融系統不同部分之間的關聯性,如防止“太大而不能倒”的金融機構的產生,建立問題金融公司的有序的清算程序,對不同金融行業進行統一監管等。
金融監管強調對市場創新的制衡危機前的美國金融市場,一直以市場自由化程度高、金融創新活躍而備受稱道。但正是由于金融創新過度,使得“次級按揭貸款”、信用違約掉期(CDS)等創新工具脫離了金融監管的能力范圍,經營復雜金融產品的金融機構杠桿率過高,最終導致了金融風險集中爆發。本次改革是對之前強調自由市場和片面鼓勵創新的監管理念的一個重要轉變,對復雜金融產品的使用將被限制。
金融改革與國際趨勢相一致
通過對全球金融危機的反思,包括美國在內的全球金融監管體系都正在發生著變革。歐盟在2009年6月19日通過了《歐盟金融監管體系改革》,英國財政部2009年7月8日《改革金融市場》白皮書;2009年4月倫敦和11月匹茲堡的G20峰會都發出改革金融監管的呼吁,同時巴塞爾委員會、國際證監會組織(IOSCO)等國際機構也都在積極醞釀金融監管改革的具體措施。從改革的重點看,美國正在推動的金融改革與國際趨勢基本一致。
提高監管標準巴塞爾委員會通過修正第一支柱的原有標準,提高對銀行監管資本的最低要求,同時增加對銀行杠桿率的限制,并強調保持充足的流動性比例,以增強金融機構對沖損失、防范風險的能力。歐盟也對銀行資本要求和會計程序進行重新修正,考慮到對抵押貸款證券重新打包形成的復雜金融工具的杠桿效應,最高可對其賦予1250%的風險權重,也要求對銀行資產證券化和表外頭寸的風險進行披露。英國的金融服務管理局(FSA)也對具有系統重要性的金融機構提出更高的資本和流動性監管要求。
擴大監管范圍歐盟委員會新的監管方案要求對沖基金、私募股權基金等進行注冊,建立行業的最低的準入要求,定期公布信息并增加交易透明度。甚至歐盟境外的基金要想在歐盟銷售產品也必須滿足這些嚴格的治理標準和風險管理規則。對之前缺乏管制的OTC衍生品市場,歐盟也建立了中心交易對手制度,對標準化的合約進行集中清算和場內交易,降低可能帶來的風險。此外,2009年6月國際證監會組織也了一系列關于對沖基金審慎監管的準則,對流動性風險管理方法、投資的盡職調查等提出了具體的監管要求。
對系統性風險的宏觀審慎監管國際機構都認識到,傳統的針對特定機構的微觀審慎監管,無法滿足對規模龐大且高度關聯的現代金融市場體系的監管要求。巴塞爾委員會在對《巴塞爾新資本協議》的修訂中強調要對整體金融穩定而非單個銀行的監管。歐盟成立了歐洲系統風險委員會(European Systemic Risk Board, ESRB),作為各國監管機構的協調者,負責對歐洲金融體系的系統性風險進行宏觀監測和預警,并針對預防風險提出行動建議。英國成立了金融穩定理事會(CFS),由財政大臣任主席,三方成員來自金融穩定局(FSA)、英國財政部和英格蘭銀行。CFS的主要職責是評價系統性風險,協調英國的監管機構,并在金融穩定受到威脅時進行必要的干預。
強調跨國監管協調合作金融危機中風險通過高度聯通的金融市場在國際間傳遞,導致全球各國幾無幸免地受到波及。因而需要通過一致的框架進行密切的跨國監管協調,減輕市場風險的跨國外溢效應,阻止由于監管不一致導致的監管套利。在2009年4月G20倫敦峰會上,金融穩定論壇(FSF)也更名為金融穩定理事會(Financial Stability Board, FSB),并于2009年6月26日開始運作,目的是在國際層面上協調各國金融監管當局的合作交流和一致行動,以促進國際范圍內有效監管政策的實施。歐盟的改革也強調內部各國監管的一體化,由本國監管機構對在本國經營的金融機構進行監管,同時通過歐洲系統性風險監管系統(European System of Financial Supervisors, ESFS)作為各國的聯系和協調網絡。
在次貸危機爆發三年后,同時也是在內部和外部的壓力下,美國金融監管改革法案的通過并陸續實施,必然會對美國乃至全球金融監管走勢形成深遠影響。而隨著先后在美國眾議院和參議院的通過,這項20世紀30年代“大蕭條”以來最為全面的金融監管改革法案,也必將逐步進入一個實施階段。盡管這個過程中還需要做出許多政治上的折衷與妥協,但是整個改革的方向和趨勢應當是明確的;同時,對于其中可能出現的負面影響,如過度監管可能制約市場發展活力以及過分強烈的政治色彩等,同樣需要高度關注。
關鍵詞： 強化 人民銀行 監管措施
一、人民銀行現行監管措施和手段
根據履職需要，現行的《人民銀行法》第五章規定了人民銀行金融監管職責和措施，為人民銀行依法履職提供保障。隨著國務院2008年《三定方案》（【2008】83號）（以下簡稱《三定方案》）對人民銀行職責作出的調整，人民銀行現行監管措施的規定過于原則和粗略，欠缺必要的措施，部分監管措施不易操作，有職責無監管措施等問題凸現，使人民銀行履職的權威性和有效性大大降低，已不能完全適應人民銀行現行的履職迫切需要。
（一）維護金融穩定措施缺位
一是缺乏宏觀審慎監管政策框架。本次金融危機帶來的重大經驗和教訓之一，就是不能僅僅關注單個金融機構的風險，更應該從系統性的角度來防范金融風險。《國家十二五規劃綱要》明確提出要“構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”。《三定方案》賦予人民銀行防范和化解金融風險，維護國家金融安全，但縱觀《人民銀行法》并未賦予人民銀行負責構建“逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”職責以及其相應的措施。
二是對系統重要性金融機構的監管空白。2008年席卷全球的金融危機充分顯示了系統重要性金融機構風險的巨大危害。因此，各國央行改革普遍賦予了中央銀行監管系統重要性金融機構的職責。我國目前缺乏何謂“系統重要性金融機構”的界定標準，沒有對其進行如何監管的具體措施。人民銀行傳統的調控與監管措施難以防范系統重要性金融機構的風險。
三是缺乏維護金融穩定信息獲取手段。雖然法律賦予人民銀行維護金融穩定職責，但人民銀行在履行金融穩定職責時獲取信息能力不足。人民銀行僅有權要求銀行業金融機構報送必要的資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料”。信息獲取的范圍未覆蓋到全部金融機構。
四是履行最后貸款人檢查監督程序苛刻。《人民銀行法》第34條規定“當銀行業金融機構出現支付困難，可能引發金融風險時，為了維護金融穩定，經國務院批準，有權對銀行業金融機構進行檢查監督”。鑒于支付困難和引發金融風險的快速性和傳染性，經國務院批準，往往貽誤最佳的檢查監督時機。
（二）貨幣政策措施過于簡單
一是貨幣政策工具比較單一。根據《人民銀行法》第23條規定，人民銀行為執行貨幣政策，可運用存款準備金、基準利率、再貼現、貸款、公開市場操作5種貨幣政策工具，其他貨幣政策工具需要經國務院確定。從人民銀行近年來金融宏觀調控綜合運用多種貨幣政策工具實踐來看，現有有限的貨幣政策工具難以實現貨幣政策的主動性和有效性。
二是信貸政策沒有手段。雖然《三定方案》規定了人民銀行研究、擬定和實施宏觀信貸指導政策，但《人民銀行法》并沒有以立法的形式確認。近年來，人民銀行及其分支機構信貸政策的內容日益豐富、信貸政策的實施方式不斷創新，但信貸政策的“窗口指導”都是軟約束，并不對金融機構形成實質性約束。
三是利率檢查監督權手段空缺。對商業銀行存貸款利率依法進行管理是各國中央銀行制定和實施貨幣政策的重要手段。《人民銀行法》明確規定人民銀行負責制定利率政策，但缺乏對商業銀行利率政策執行情況的檢查監督權（檢查監督權在銀監會），不能對違反利率政策的行為進行檢查監督，直接影響到利率政策的傳導和效應發揮。
（三）對金融市場缺乏檢查監督措施
人民銀行負責監督管理銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場、銀行間票據市場、銀行間外匯市場和黃金市場及上述市場的有關衍生產品交易。但對金融機構的金融市場業務卻沒有檢查監督權，難以有效判定金融機構的違法違規行為，影響了金融市場的健康穩定發展。
（四）與其他部門的重疊監管職責與手段亟待厘清
目前人民銀行在支付結算管理、人民幣管理等方面與銀監會、工商行政管理等機關存在職責交叉。
（五）分支機構履職手段亟待細化
《人民銀行法》第13條規定了“中國人民銀行的分支機構根據中國人民銀行的授權，維護本轄區的金融穩當，承辦有關業務”。但對分支機構的職責、監管措施規定過于原則模糊，哪些屬于分支機構有權行使，沒有明確劃分和細化，妨礙了人民銀行分支機構的依法高效履職。
（六）金融監管協調機制規定過于原則
《人民銀行法》第9條前瞻性地規定了由國務院建立金融監管協調機制，但此規定過于原則，致使金融監管協調機制遲遲未能出臺，也使金融監管信息共享機制操作性較差。
（七）罰款起點過高
《人民銀行法》第46條規定的有關法律、行政法規未作處罰規定的，由人民銀行處罰的罰款起點是50萬元”。但實踐中，這一過高罰款下限在實踐中很難落實。
（八）建議檢查權條款形同虛設
《人民銀行法》第33條規定人民銀行向銀監會的建議檢查權。實踐中對建議權提起的主體、銀監會回復不檢查、不回復等等缺乏制約措施。
二、強化建議
（一）擴展維護金融穩定措施和手段。一是建議在國務院層面成立金融穩定委員會，規定金融穩定委員會的職責，明確人民銀行具體承擔國務院金融穩定委員會的日常工作二是明確規定人民銀行對系統重要性金融機構的監管；三是賦予人民銀行信息獲取的手段；四是在《人民銀行法》中賦予人民銀行直接檢查監督權。
（二）擴展貨幣政策措施和手段。一是明確人民銀行有權自主確定貨幣政策工具和手段，并將差別存款準備金率、動態撥備等貨幣政策手段予以確認；二是明確人民銀行制定和組織實施國家信貸政策的法律地位，賦予人民銀行對信貸政策落實情況進行指導、檢查監督等管理措施；三是賦予人民銀行對利率的檢查監督權。
（三）完善對金融市場的檢查監督措施。賦予人民銀行對金融市場依法監測、檢查監督和行政處罰的措施和手段。
（四）厘定與其他部門重疊的監管職責和手段。對人民銀行與其他部門的交叉重疊的職能和監管措施全面進行系統梳理，并根據“誰主管，誰監督”的行政原則，明晰人民銀行的監管職責和手段。
（五）完善對有關業務的監管手段。一是增加人民銀行對非現金支付工具創新和使用的資格準入和日常監管的措施和手段；二是增加人民銀行對涉及交叉性、跨行業金融衍生產品的金融消費者保護工作，細化監管措施和手段，以便人民銀行協調處理金融糾紛。
（六）增加非現場監管措施。一是增加開業報告、重大事項報告措施；二是增加現場走訪、約見談話等措施；三是增加評估、評價措施；四是增加要求有關金融機構進行金融信息披露的措施。
（七）完善分支機構履職手段。對人民銀行及其分支機構職責進行細化，賦予分支機構與履職相適應的監管措施和手段。
（八）建立國家金融監管協調機制。明確由人民銀行牽頭建立國家金融監管協調機制，細化人民銀行與其他金融監管部門建立信息共享機制的措施和手段。
（九）細化行政處罰條款。在《人民銀行法》中適當降低罰款起點，細化自由裁量的區間。
（十）刪除建議檢查權。人民銀行提起的建議檢查權在實踐中難以操作落實，還為人民銀行履職帶來負面效應，建議在《人民銀行法中》刪除“建議檢查權條款”。
參考文獻
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【關鍵詞】中央銀行；宏觀審慎監管；建議
一、中央銀行履行宏觀審慎監管職能的原則
（一）相對獨立性原則
中央銀行缺乏必要地獨立性將會產生許多后果。從宏觀審慎監管角度而言，缺乏必要的獨立性將會使既定的監管目標可能受到“非獨立因素”的影響而偏離有利于金融業長期穩健發展的軌道。這些“非獨立因素”的干涉將會導致中央銀行無法在一個連續的時間或事件中保持相對獨立的、一貫的、連續的決策和執行原則與行為。所以，賦予中央銀行相對獨立性，對于宏觀審慎監管穩定及提升宏觀審慎監管效率都具有重要意義。
（二）依法監管原則
依法監管一方面是指金融市場主體的行為有系統的法律規定進行調節，并且必須接受國家金融監管當局的監管，不能有例外的情況；另一方面是指監管主體在實施監管工作過程中必須嚴格遵循既定的法律規定和程序，確保監管的嚴肅性、權威性、一致性和有效性。
（三）適度監管原則
金融監管的宗旨就是要通過適度監管實現適度的金融競爭，形成和保護金融業適度競爭的環境和格局。如果監管不到位，金融市場正常的秩序就難以得到維持，金融機構基于利益最大化原則的的惡性競爭將致使金融風險大量積聚，引發系統性金融風險；若監管過度，會對金融機構合理的競爭與創新予以限制，將降低金融業運行的效率，從而限制了金融業發展，最終將削弱國家金融業整體競爭實力。所以，宏觀審慎監管就應該堅持適度原則，要避免過松或者過分嚴格監管的出現。
（四）多層次監管與監管協調原則
金融機構的內部控制和外部監管是彼此聯系、相輔相成的兩個方面，并且外部監管最終要靠金融機構的內部控制來完成既定目標。如果完全依靠外部金融監管，不僅難以道道監管的預期目標，而且還會增加金融監管的執行成本。如果忽略外部金融監管，而完全寄希望于金融機構自我約束，金融機構內在的逐利動機會致使投機行為的發生，從而加大影響金融穩定事件發生的概率。所以對金融機構的宏觀審慎監管既要考慮外部監督，也要注重其自由約束，并且在外部監管過程中，監管者還需有能力識別金融機構的自律性程度，從而在此基礎上實施積極有效監管，使得監管維持在適度的狀態下，保證金融機構健康持續發展。
二、對我國中央銀行履行宏觀審慎監管職能的建議
（一）建立和完善我國宏觀審慎監管法律制度體系
建立完善的法律制度體系有利于保證宏觀審慎監管有法可依。要加快我國宏觀審慎監管立法工作，同時通過對《中華人民共和國中國人民銀行法》等法律的修訂工作明確中國人民銀行對宏觀審慎監管的職責范圍，建立由中國人民銀行負責宏觀審慎監管、專業監管機構負責微觀審慎監管的金融監管構架，對中國人民銀行和各金融監管機構及有關部委在整個審慎監管體系中的職責分工從法律層面進行進一步明確和完善。通過完備的制度體系有效識別和度量系統性風險，從而防止金融風險在不同市場、領域和機構之間的傳遞。
（二）成立由中央銀行主協調的宏觀審慎監管協調機構
基于多層監管和監管協調原則，宏觀審慎監管協調機構架構方面可以成立由國務院負責金融事務的副總理擔任主要負責人的金融協調委員會，成員包括中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會及財政部和發改委的某些部門。涉及國家宏觀金融政策、處理金融危機的應急事務等重大問題及相關制度由金融協調委員會報國務院審核決定。在日常工作中，確定中國人民銀行牽頭的“主協調制度”，即中國人民銀行在金融協調委員會主要負責人的授權下負責不同金融監管機構和金融監管政策之間的協調，負責處理宏觀審慎監管日常事務。
（三）完善宏觀審慎監管工具
由中國人民銀行進行逆周期資本監管，緩解銀行體系順經濟周期效應，提升銀行資本的質量，從而達到“以豐補歉”的效果。中央銀行要準確評估金融市場或金融產品的變化對市場系統性風險的影響，尤其是要分析金融機構之間或者金融機構與金融市場之間的連鎖反應；同時對具有系統性風險的重要金融機構采取嚴格的監管，實施差別化的監管政策，預防此類金融機構發生風險時危及到整個金融體系的穩定與安全。
（四）加快推出存款保險制度
長期以來，我國一直實行的是隱性的存款保險制度。從近年來我國金融機構市場退出的時間來看，國家實際上承擔了對銀行存款的保險責任。因此，目前要結合國際存款保險制度的最新實踐和改革動態，完善我國存款保險制度設計，建立適合中國國情的存款保險制度，并由存款保險公司履行存款保險和銀行清算職能，強化對存款金融機構的市場約束，完善中央銀行最后貸款人職能，從而促進金融機構的規范發展和維護金融穩定。
（五）加強中央銀行與國際金融機構的合作
加強中央銀行與國際監管機構的合作是目前金融全球化、資金全球化和金融機構跨國經營的內在要求，也是金融監管國際化和建立統一的金融監管標準的客觀需要。在目前的國際形勢下，賦予中國人民銀行履行宏觀審慎監管職責，要高度重視與國際金融機構的合作，強化與國際金融機構的合作的力度，加強與國際金融組織的信息溝通與交流。學習和借鑒其他國家宏觀審慎監管機構、國際金融組織的成功經驗，進一步豐富和完善我國的宏觀審慎監管體系，提升我國的宏觀審慎監管水平。
參考文獻：
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[2]朱小川.宏觀審慎監管的國際趨勢及對我國的啟示[J].南方金融,2010,3.
關鍵詞：金融機構 反洗錢 建議
中圖分類號：F832.5 文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2011）01-205-02
2003年初，中國人民銀行連續頒布和實施了《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》以及《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》（以下簡稱“一規定兩辦法”），明確了金融機構開展反洗錢工作的相關制度，標志著我國金融機構反洗錢制度框架初步形成。但與國際反洗錢制度相比，我國金融機構反洗錢制度仍需從以下幾個方面加以健全和完善。
一、繼續加強反洗錢法制建設
目前，我國重懲罰洗錢的刑事立法，輕預防洗錢的立法，缺乏一部統一的反洗錢法律。《刑法》、《現金管理暫行條例》和《個人存款賬戶實名制規定》分別以法律和行政法規的形式涉及到反洗錢的內容，但其中的一些規定只是與預防洗錢有關聯或有影響，而不是專門針對或直接針對預防洗錢而設定的。人民銀行的“一規定兩辦法”，性質上屬于行政規章，還不屬于法律、法規范疇，層次較低，效力不高。國內立法至今尚未對洗錢進行法律規范，并且對洗錢交易甄別標準、大額和可疑支付交易報告及金融機構反洗錢義務等做出系統的法律規范，這給正確界定洗錢、金融監管部門開展反洗錢監管、制定反洗錢措施以及金融機構和客戶配合反洗錢工作均帶來不便，不利于我國法律制度進一步與國際接軌并為國際反洗錢的司法合作奠定法律基礎，無助于吸引外資和金融改革的健康發展。因此，應盡快制定單行統一的《反洗錢法》，建立以《反洗錢法》為核心，以刑法、行政法規、行政規章為補充的多層次、完善的反洗錢法律法規體系。《反洗錢法》應當覆蓋銀行、投資、證券、保險等不同的金融領域和從事金融業務的各類主體以及所有的商業主體、中介組織及個人。
另外，要修改完善懲治洗錢犯罪的刑事立法。一是《刑法》要擴大洗錢罪對象范圍，即洗錢罪的上游犯罪不僅包括犯罪、黑社會性質的犯罪、走私犯罪和恐怖活動犯罪等四種，還應包括貪污賄賂、逃稅、詐騙、侵占國有資產等犯罪，以符合國際反洗錢刑事法律要求。二是泄露反洗錢有關報告信息的行為應當定罪。金融機構上報給金融監管的大額和可疑交易報告的信息是金融監管部門和公安司法部門獲得和分析洗錢的重要線索，如果泄露會給反洗錢案件的調查和偵破造成難以估量的損失，同時將動搖客戶對金融機構的信心。因此，對泄露反洗錢的有關報告信息的行為應當在《刑法》上定為犯罪。
二、統一金融機構預防洗錢制度
我國金融監管部門應統籌安排金融機構反洗錢規章制度。從適用范圍看，《金融機構反洗錢規定》只適用于中國人民銀行批準設立的金融機構，沒有包括保險和證券、基金管理公司。因此，保監會和證監會應在《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》以及《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》頒布的基礎上，盡快分別制定關于保險機構、證券機構反洗錢的規定，預防和制止不法分子利用保險機構和證券機構洗錢。
嚴格按照巴塞爾銀行監管委員會《關于防止犯罪分子利用銀行體系洗錢的聲明》的要求，通過適當途徑使金融機構明確“盡職審查”的真正含義。“盡職審查”是金融機構預防洗錢行為的基礎工作。《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》第九條要求金融機構對存款人申請開立銀行結算賬戶時提交的開戶資料應審查其真實性，對客戶身份證件等開戶資料的真偽要做出審查。但由于各種主觀原因和客觀原因的存在，金融機構一般無法實質確定客戶的真實身份。巴塞爾銀行監管委員會《關于防止犯罪分子利用銀行體系洗錢的聲明》特別強調“銀行應當作合理的努力以確認所有請求金融機構提供服務的客戶的身份”。建議金融監管機構應據此細化商業銀行等金融機構“盡職審查”的要求，如金融機構有責任憑一般常識或采用銀行業常規鑒別方法或購買必備的鑒別儀器，通過適當的方式（如電話查詢、網絡查詢、實地走訪等）識別客戶提供的身份證件或資料的真偽，對客戶提供的資料進行盡職調查，盡量在既不加重金融機構審查客戶身份的義務，又在金融機構合理能力和范圍內有效審查客戶身份，切實預防不明身份者進行洗錢。
應從法律上確定在反洗錢上為客戶嚴守秘密的例外原則。按“一規定兩辦法”的規定，大額、可疑交易報告制度的實質是將金融機構的客戶交易信息（如存款數額、資金流向、交易對象等），在客戶不知悉或未經客戶同意的情況下，由金融機構報告給人民銀行和國家外匯管理部門。這與我國《商業銀行法》確定的金融機構為客戶保密原則相沖突。我國《憲法》、《商業銀行法》、《儲蓄管理條例》、《個人存款賬戶實名制規定》等法律、行政法規中規定，個人和單位存款只要是合法的，不僅其所有權受法律保護，而且金融機構還負有為儲戶保密的義務。因此，要切實預防和制止洗錢，必須從法律的層面上打破金融機構為客戶保密原則的嚴格要求。
切實減輕金融機構在反洗錢工作中的負擔，以便金融機構更加積極參與反洗錢工作。目前，商業銀行普遍反映實行大額交易和可疑交易報告的成本太高、負擔過重，考慮到我國金融機構工作人員反洗錢業務素質普遍不高，為減輕金融機構反洗錢工作負擔，建議借鑒國際金融界反洗錢經驗，盡快開發金融機構人民幣和外匯大額可疑交易監測系統，統一在金融機構安裝并與人民銀行和國家外匯管理局對接。同時，為激勵商業銀行積極開展反洗錢工作，建議金融監管部門建立商業銀行反洗錢效果評估制度，對反洗錢工作落實到位、反洗錢內控制度健全的商業銀行在分支機構準入、業務創新、再貸款等方面適當放寬；對積極報告可疑交易的，應仿效監察、反貪部門實行舉報有獎。
三、建立與金融機構反洗錢制度相銜接的社會反洗錢體系
從長遠看，我國要建立一整套包括金融、財政、稅務、工商、海關、外匯管理、外交、司法等諸多部門在內的預防和打擊洗錢的綜合系統，并應加強國際反洗錢合作。就金融機構反洗錢而言，目前需要解決好以下兩方面的問題。
一方面，應盡快進行現金管理制度改革。從實質內容上看，“一規定兩辦法”主要強調了對大額異常資金走向的監測、分析和報告，多在金融系統結算環節上做文章，尚未形成一個綜合配套的反洗錢制度系統，與國際反洗錢制度的要求還有一段距離。一般來講，犯罪分子的違法所得或犯罪收益，其初始形態往往表現為現金，犯罪分子洗錢的目的就是對其非法獲得的現金來源進行掩飾或隱瞞，因此遏制洗錢的關鍵在于切斷違法犯罪分子獲得現金來源的通道，規范現金管理，盡量不用現金或少用現金。隨著我國經濟總量的不斷擴大以及經濟貨幣化程度的不斷提高，已實施10年有余的《現金管理暫行條例》，已不適應當前經濟發展的需要。因此，應盡快修訂《現金管理暫行條例》，將自然人納入現金管理的范疇，將非銀行系統流轉的現金納入現金管理范圍。加強存取現金的管理，鼓勵單位和自然人通過轉賬結算方式劃撥資金或支付交易款項。同時，應賦予稅務部門監管現金職能，建立納稅單位的現金收支監測系統，要求有現金收入一定數額的單位，必須配備記錄現金收入和接受銀行卡付款的電子設備，自然人和單位接受大額現金到銀行存款的，應出具稅務等有關部門的收入來源證明。應按照國際慣例建立從賬戶提取現金收費制度，包括大額現金提取收費和預約制度。通過以上現金管理改革，規范單位和自然人現金收支、存取行為，在保證合理的現金需要的基礎上，限制或控制不合理的現金使用。金融機構應和稅務部門聯手防止利用現金從事洗錢活動的發生。
另一方面，按照《金融機構反洗錢規定》的規定，中國人民銀行和國家外匯管理局負責分析研究金融機構報送的大額和可疑交易報告，對認為涉嫌犯罪的按規定程序報送司法機關。實際上，由人民銀行或國家外匯管理局分析研究大額和可疑交易報告有一定的局限性，因為如果牽涉到本外幣的洗錢活動在同一金融機構或同業，而由人民銀行和國家外匯管理局兩個部門分開研究分析，會人為割斷洗錢活動的本來聯系。再者，洗錢活動游離于商業銀行、保險、證券市場和其他商業組織、中介組織之間，單靠人民銀行或國家外匯管理局來分析，不容易看清洗錢的本來面目。因此，建議借鑒國外經驗，建立中國反洗錢情報收集和分析中心，建立相應的數據庫，利用計算機技術，與全國銀行、其他金融機構以及各金融監管機構的數據庫聯網。中國反洗錢情報收集和分析中心的職能是分析、研究和整理金融機構及其監管部門報送的大額和可疑交易，利用計算機系統找出任何看似毫無聯系的工商企業與銀行賬戶之間的內在聯系或洗錢線索，對有犯罪嫌疑的向公安、司法部門報告。同時，應建立我國反洗錢聯席會議制度，該會議應由金融、公安、財政、稅務、工商、海關、外匯管理、外交、司法等部門負責人定期參加，統一協調、討論、研究和制定反洗錢的戰略和政策，磋商有關反洗錢工作的重大和疑難問題，形成強有力的部門分工合作的反洗錢機制。
【關鍵詞】 金融機構 金融危機 金融監管
始于2007年爆發的次貸危機讓全球各國陷入了自20世紀30年代以來前所未有的經濟困境。次貸危機爆發的原因有很多方面,既有宏觀方面國際貨幣流動性泛濫,也有微觀方面各金融機構的投機操縱,但其中還有非常重要的原因就是監管制度和政策的不完善。由于監管制度和政策的不完善,助長了金融機構的投機之風。
一、美國金融機構監管缺位的表現
從這次危機中可以發現,雖然美國金融機構監管制度比較完善,但監管缺位現象仍然大量存在。
1.金融監管真空現象嚴重
美國金融監管真空現象嚴重,直接導致了金融監管效率低下,增加了整個金融體系的系統性風險。如美國證券監督委員會(SEC)對證券業監管的主要目標是保護投資者利益,然而他并不管理證券經營機構的具體業務也不管理上市公司的經營行為,而只要求投資銀行、上市公司、資產管理公司等提供連續的年度財務報告,監督其信息披露,并且只監管證券經紀業務。因此,投資銀行可以實行高杠桿的經營政策,同時肆無忌憚的創新出花樣繁多的金融產品。對速發展的對沖基金和私人股權投資基金,美國目前尚沒有專門的監管部門,SEC僅掌握部分自愿登記的對沖基金情況。
2.金融交叉監管現象嚴重
與此同時,由于受分業監管制的影響,重復監管的現象比較嚴重。以房地產金融機構房地美、房利美為例,就同時由聯邦住房監督署和證券監督委員會實施監管。重復監管的最終結果可能就是沒有監管,這在很大程度上影響著美國監管當局的監管效率,也直接導致了次貸危機的爆發。
3.金融監管制度寬松
美國金融監管制度雖然比較靈活,但卻比較寬松。美國監管機構對于非銀行金融機構,如投資銀行、住房類金融機構,其資本要求都非常低,從而導致這些金融機構杠桿系數居高不下,從而導致近影更顯急劇上升。以對“兩房”的監管為例,監管部門對其監管要求非常低,對其資本金要求遠遠低于商業銀行。從房地美、房利美危機爆發前夕的資本充足情況來看,兩者完全符合監管要求,而且資本金均大幅超過監管部門的最低監管要求。
二、金融危機后各國應對政策及其風險
1.各國的應對政策
金融危機爆發后,美國政府與全球其他遭受經濟打擊的國家包括中國都采取了擴張性的財政政策和貨幣政策,如降低利率或發行債券等,來刺激經濟。同時也采取了寬松的信貸政策,財政向銀行提供擔保、貸款和注資,甚至采取了進一步的監管寬容政策,如放松會計標準和市場定價模式。
2.擴展貨幣及財政政策的風險
這些寬松的政策雖然在短期可以經濟救火,可是卻忽視了長期的風險,有可能造成又一波的金融風暴。極度寬松的貨幣和財政政策導致一些人急于捕捉積極復蘇信號,認為經濟復蘇在即,可是卻忽視了危機的原兇,給經濟的持續復蘇帶來很大的不穩定性。監管寬松的政策使金融機構的不良資產沒有徹底清除。一旦經濟恢復暫緩或惡化,則銀行體系的不良資產就會侵占銀行資本金,增加破產風險。
三、改善我國金融監管體制的建議
與美國的許多金融機構相比,中國的金融機構具備許多優勢:如流動性風險低;擁有龐大的外匯;銀行杠桿率低。但是,中國仍然需要把建立和完善審慎監管體制。
1.建立審慎監管機構
建立審慎監管機構,必須要考慮宏觀金融聯系,考慮金融機構之間的相互聯系。同時,作為提供無限流動性的提供者和保證經濟金融體系穩定的捍衛者的當局,必須是最終貸款人。而且在全球化的背景下,審慎監管機構必能有效地進行國際協調。在中國,可以根據現有的“一行三會”框架,協調建立一個高效的審慎監管體制。
2.廣泛運用壓力測試方法
從日常的監管來看,可以廣泛運用壓力測試方法設想“不可能發生的事”的沖擊。用基于較長時間框架和風險情況來確定金融機構人員的薪酬,也可以學習公司治理中對職員的激勵和約束機制,降低金融機構人員道德風險的可能性。用全面風險管理系統應對綜合流動性風險、信用風險、和市場風險;跨部門分析風險,盡可能利用私營部門的現有信息或業務平臺。
3.建立健全我國社會信用體系
從監管的程序來看,要建立健全我國社會信用體系,包括社會信用中介機構、社會化信用評估體系、中小企業社會抵押、擔保體系。評級機構在次貸危機中擔任了推波助瀾的不光彩角色。然而信用評級體系是債券市場生存和發展的基礎。我國應該借此機會建立健全信用評級體系,增強國內信用評估機構的信用評級能力。同時,還應該完善中小企業社會抵押、擔保體系,這樣既有利于改善中小企業融資環境,也有利于降低銀行對中小企業風險評估、貸款的難度,達到雙贏的局面。
4.實行更加嚴格的資本管制
從監管的內容上來看,應該實行更加嚴格的資本管制、更嚴格地限制杠桿操作,建立內在穩定措施,以防止資產泡沫的形成及其周期性。更加重視對流動風險和資金風險的監管。建立更科學的機制以監管大型、復雜性的跨境金融機構。拓寬金融監管范圍,以確保所有系統性重要機構都得到適當的監督和管制。提高金融衍生產品和復雜金融工具的透明度,降低系統性風險。但是過于嚴格的監管可能會造成“過猶不及”的局面。
5.其他建議
當然,要建立和完善中國審慎的監管體制,還涉及更多的法律、宏觀經濟和文化等因素。中國可以以此次金融危機為契機,避免美國的覆轍,建立和完善適應未來金融業發展趨勢的審慎監管體制,防范下一次危機的到來。
參考文獻:
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（一）服務對象范圍廣，普惠性與商業性共存1990年中期以后，秘魯明確小額信貸專業機構、正規金融機構和其他金融公司均可以經營小微金融業務。不同的機構分別服務不同的客戶群體，銀行類及城市小微金融機構主要服務于城市小微企業和個體經營者，農村小微金融機構主要服務于農村地區的客戶，而EDPYME由于可以跨省經營，且牌照具有全國性，所以服務對象更加靈活。同時，秘魯的小微金融兼顧了“福利主義”和“制度主義”，既包括如孟加拉鄉村銀行強調扶貧解困，又能像玻利維亞陽光銀行強調商業化經營，關注盈利和可持續發展。
（二）通過“業務下沉”和“轉型升級”等多種模式開展小微金融服務一方面，秘魯正規金融機構通過新設專屬機構或業務單元等形式涉足低端市場，從事小微金融業務，稱之為“業務下沉”。另一方面，有部分的非營利組織轉型為受監管的正規銀行類金融機構開展小微金融服務，稱之為“轉型升級”。例如秘魯的MIBANCO，由非營利組織發展而來，現已成為專業提供小微金融服務的全功能銀行。
（三）放寬資金來源，保障非存款類放貸組織的可持續發展小微金融機構的資金來源主要包括公眾存款以及第三方貸款，其中公眾存款約占全部資金來源的74.5%，是小微貸款的主要來源。EDPYME不能吸收公眾存款，其資金來源主要包括本地商業銀行貸款，以及秘魯國家開發銀行的貸款等。監管機構將EDPYME外部融入資金上限放寬到自有資本的10倍，并允許符合條件的EDPYME申請更換牌照，變為可吸收存款的金融公司，鼓勵EDPYME不斷完善經營能力，提高金融服務競爭力。
（四）利率自主定價，促進市場競爭和提高市場透明度秘魯法律未對貸款的利率作強制性規定，允許小微金融機構自主決定利率水平。監管機構認為只要信息充分披露，客戶可以自主選擇合適的產品，人為限制利率會降低小額信貸的可獲得性，利率通過市場競爭會降至合理水平。同時，由于小額信貸的利率高，但金額小、時間短等原因，能夠很好地覆蓋信貸風險和市場風險，而相比于高利貸市場，小微金融機構無疑具有較強的競爭力。
二、秘魯小微金融的監管經驗
（一）監管機構由于秘魯小微金融市場上各類機構并存且相互競爭，因此秘魯注重對產品和服務的監管，而不是機構本身的監管。秘魯小微金融的監管部門是銀行、保險與年金監管局（簡稱SBS）。同時，秘魯還建立了較為完善的征信系統，有4家征信機構，其中3家為私有征信機構，另外1家國有征信機構設在SBS。國有征信機構的系統與秘魯的身份證系統以及稅務管理部門的系統相連，信用信息主要來源于一般金融機構、小微金融機構以及其他機構提供的債務信息。SBS信用系統針對一般債務人和特定債務人設立了兩套不同的信用報告系統。設立于2001年的一般債務人信用報告系統記錄了債務人的債務余額、信用額度、貸款轉讓情況以及擔保情況。特定債務人是指非零售的信用組合占總信用組合25%以上的債務人，特定債務人信用報告系統設立于2012年，該系統非常詳細地記錄了那些特定債務人的信用情況，包括信用的設立與退出、風險模式、相關擔保和轉讓情況。
（二）審慎監管內容
1.最低資本和資本充足率。秘魯對小微金融機構的最低資本要求為27萬美元，遠遠低于銀行520萬美元和金融公司260萬美元的最低資本要求；資本充足率要求為9%，與銀行要求一致。
2.不良貸款。秘魯將逾期天數作為小微貸款分類的主要標準，分為8天以內、9-30天、31-60天、61-120天以及120天以上5個等級。在客戶不能按時償還全部或部分貸款的當天，該筆小微貸款應立即被認定為不良貸款，而小微金融機構應將該筆貸款全部余額（而非僅發生拖欠的額度）記錄為不良貸款，停止計算利率收入，為逾期貸款提足撥備，同時在不超過90天時間內，沖銷已入賬而未實際收到的利息收入，或者為這部分利息收入的逾期損失計提撥備。
3.貸款損失準備金和貸款沖銷。根據不良貸款的5級分類，小微貸款的損失準備金比例分別是1%、5%、25%、60%和100%。在貸款確認為最高風險級別被計提100%準備金后，該筆貸款應該認定為完全損失并全額沖銷。為了實現財務連續性，沖銷的核準需要每月進行，貸款沖銷后，應該將客戶情況上報給SBS征信系統。
4.關聯貸款。禁止小微金融機構為其董事、主要股東和管理層及其親屬提供貸款。對于雇員和小額股東，單一客戶關聯貸款占凈資產的比重不得超過0.35%，而全部關聯貸款總額不得超過凈資產的37%。同時關聯方不應在獲得貸款的難易程度上有額外便利。
（三）非審慎監管內容為了規范小微金融機構的發展，SBS對小微金融機構的信貸業務準入、費用收取、信息披露、合同管理、防范過度負債、投訴處理等內容作了全面的規范。
三、秘魯小微金融監管對我國的啟示
（一）建立全面統一的行為監管制度目前我國發展小微金融業務的機構包括：正規金融機構、小額貸款公司、政府部門和非政府組織或國內公益組織等。與秘魯類似，我國從事小微金融業務的機構中，既有存款類銀行，也有小額貸款公司等非存款類放貸機構。但是與秘魯不同的是，我國小微金融機構的監管體系相對復雜，包括人民銀行、銀監會、金融辦、農工辦、扶貧辦等多個監管部門，由于秉持機構監管理念而非行為監管理念，對從事相同業務的不同類型的小微金融機構，監管標準差異很大。實踐中，由于監管規則差異存在監管套利，大型正規銀行和貸款公司等金融機構由于監管成本較高，其小微金融業務發展規模遠低于農民資金互助社和小額貸款公司等非銀行金融機構。另外我國部分監管部門實施監管的依據是規范性文件，沒有法律授權，如農工辦對農民資金互助社的監管尚無法可依。為統一監管標準，避免監管套利，促進公平競爭，我國應借鑒秘魯的監管經驗，從機構監管轉向行為監管，以小微信貸業務為基點，構建與其業務特征相適應的法律和政策框架，并適用于從事該業務的各類機構。
（二）完善小微金融業務的非審慎監管內容
1.放松利率管制。目前我國金融機構的貸款利率已經放開，但是小額貸款公司等非存款類放貸組織仍然要遵守最高人民法院確立的4倍貸款利率上限，實踐中小額貸款公司為了覆蓋資金成本降低業務風險，只能發放單筆金額較大的貸款，最終導致“小貸不小”和“小貸不貸”等現象。為鼓勵小額貸款公司發放小微單筆貸款，促進金融包容程度，促進市場公平競爭，發揮市場配置資源的決定性作用，我國可以借鑒秘魯的成熟經驗，放開小微金融機構利率管制，最終通過市場競爭利率會穩定在合理水平。
2.培育社會評級機構。完善的評級制度可以為差異化分類監管提供依據，我國可以借鑒秘魯經驗，培育發展社會第三方評級中介機構，不斷完善小微金融機構注冊設立程序和日常監測程序，建立系統性的小微金融機構評級標準。監管部門可以根據評級結果獎優罰劣實施差異化監管，提升監管效率、降低監管成本。
3.強化金融消費者權益保護。建立法律、行政法規、部門規章、監管指引相互配套、逐步細化的金融消費權益保護法律框架。推廣實施合同概要說明表客戶簽字確認制度，有效解決信息不對稱問題，保護客戶知情權和決策權。加大合同簽訂各個環節的審查和監督力度，禁止小微金融機構濫用合同條款侵害客戶權益。關注債務人過度負債風險，建立過度負債風險指標體系，要求小微金融機構在發放貸款前進行風險測評，杜絕發放掠奪性貸款。
4.加強征信系統的建設。根據我國《征信業管理條例》，從事信貸業務的機構應當按照規定向金融信用信息基礎數據庫提供信貸信息，目前央行征信中心正在允許小額貸款公司有序接入征信系統。但是實踐中仍有一些小額貸款公司、農民資金互助社等放貸組織尚未與征信中心的數據庫相連。同時我國征信行業還處于發展的初級階段，許多私有征信企業的征信數據覆蓋面和數據量還有待提高。建議進一步培育和鼓勵征信行業發展，發揮我國互聯網金融的后發優勢，運用云計算、大數據技術開展征信服務。培育和鼓勵社會主體依法建立征信機構，不斷拓展征信系統覆蓋范圍，加強社會信用體系宣傳教育，充分發揮征信制度對違約風險的約束作用。
（三）改進小微金融業務的審慎監管框架目前我國小微金融機構的監管框架以審慎監管為主，尤其是金融辦、農工辦等監管部門的監管框架，基本上是參照人民銀行和銀監會的銀行審慎監管框架建立的，忽視了小微金融機構尤其是非吸收秘魯小微金融監管實踐對我國的啟示存款類機構的特點，難以完全適用。因此，在監管框架上，我們應當針對小微金融機構的特征，對現有審慎監管框架進行適當調整。
1.尋找設置最低資本要求的平衡點。首先應根據市場中金融中介的經濟規模設定最低資本要求，既要足以應付機構的啟動成本和一定的損失準備，也要避免準入門檻過高限制充分競爭。尤其是對非吸收存款類的小微金融機構，資本金門檻不宜太高，避免資金閑置成本過高導致貸款大額化傾向突出。
2.推廣運用合理的不良貸款分類標準和損失準備。我國一般對小微金融機構的不良貸款分類和損失準備的設定都是參照銀行的五級分類來執行的，銀行的標準建立在長期數據分析基礎上，這對小微金融機構來說數據量不足而且程序過于復雜，小微金融機構很難掌握。可以借鑒秘魯的做法，按照逾期貸款的天數對小微金融機構不良貸款分類、設置相應的貸款損失準備，并及時進行核銷。
3.打破區域經營限制，促進市場有效競爭。出于防范風險、便利監管的考慮，目前我國的小額貸款公司、農民資金互助社等新型小微金融機構都是哪里審批哪里經營的審慎監管原則，如監管部門要求小額貸款公司只能在審批縣域范圍內經營，不能跨區域開展放貸業務。但隨著互聯網金融的發展，阿里小貸等線上跨區域發放貸款的小額貸款公司已經出現，并取得了很好的效果。從促進市場有效競爭，發揮市場配置資金作用考慮，我國應打破小微金融機構的區域經營限制。如允許小額貸款公司獲得省級人民政府牌照在省內跨區域經營，鼓勵符合條件的小貸公司跨省發放具有公益性和普惠性的小額貸款。
（四）拓寬非存款類小微金融機構的融資渠道，提升商業可持續性除了銀行等正規金融機構外，小額貸款公司等其他小微金融機構都是禁止吸收公眾存款的，同時由于自身的非金融機構屬性限制，無法獲得再貸款融資，導致商業模式難以持續。因此，我們應當借鑒秘魯經驗，采取多種方式拓寬非存款類小微金融機構的融資渠道。
1.鼓勵符合條件的非存款類放貸機構向存款類金融機構轉化。以小額貸款公司為例，雖然根據我國的規定，小額貸款公司符合一定的條件可以轉制為村鎮銀行，但是現行村鎮銀行股權結構的制度設計對于小額貸款公司的投資者而言，將最多只能有10%的股份，這顯然會嚴重影響小額貸款公司改制的積極性。建議應該借鑒秘魯的經驗，通過立法規定，只要達到一定的條件，小額貸款公司就可以改制為正規金融機構，且擁有絕對的控股權，從而能夠通過吸收公眾存款來拓展融資渠道。
1、混業經營模式成為發展趨勢
加入世界貿易組織后，我國金融市場開放加快，隨之而來的是金融業經營模式的快速轉變。這種經營模式的轉變體現在實行混業經營的外資金融機構的大量涌入和國內金融機構逐步走向混業經營兩個方面。
（1）混業經營的國際競爭者大量進入我國金融市場
加入世界貿易組織后，按照我國政府的承諾，2007年以后我國金融市場將全面對外資開放，允許外國金融企業全面加入中國金融業的競爭，在中國營業的所有銀行機構都將獲得許可，可以在全國的所有地方經營任何貨幣的業務。據統計，截至2005年底，已有21個國家和地區的72家外資銀行，在我國設立了254家營業機構。另據統計，目前被外資參股控股的金融企業共計67家，其中銀行16家，信托公司4家，保險公司19家，基金管理公司19家，汽車金融公司4家。隨著金融業開放的推進，在境外跨國金融集團的混業經營壓力下，現行的分業監管模式會越來越被動。
（2）國內金融機構逐步走向混業經營
金融市場開放后，我國國內金融機構的混業經營已成大勢所趨。國內金融機構在同國外金融機構展開的競爭中，由于國外金融機構的背景是綜合性金融集團，大都采用混業經營模式，具有許多綜合優勢，而國內的銀行、證券公司和保險公司相對而言幾乎都是單一資本、單一業務，幾乎都存在資本單薄、互相調度資金空間有限以及專業人才分割、知識面較窄的缺陷，在競爭中肯定處于劣勢。因此，在國外金融機構的競爭壓力下，我國金融機構將進一步受到國際金融業混業經營趨勢的影響，逐步走向混業經營。事實上，我國政府已開始對金融業分業經營的政策進行了適當的調整，國內銀行、證券、保險機構的業務合作已日趨加強，已初步形成了三者之間業務滲透、優勢互補、互利互惠、共同利用現有市場資源、共同發展的新格局，并呈現了相互滲透共同發展的趨勢。例如中信集團擁有中信銀行、信誠人壽、中信證券、中信基金、中信信托等子公司，業務橫跨銀行、證券、保險、信托等金融領域；光大集團控股光大銀行、光大證券公司、光大永明保險公司、光大國際信托投資公司，這些不同類型的金融機構之間業務關聯非常密切，事實上已經存在混業經營。
2、金融監管理念滯后
目前我國金融監管基本上停留在政府管制和保護階段，金融監管當局依然遵循著限制金融機構的經營業務和經營行為，限制金融機構合并的金融管理理念。然而，在世界金融全球化趨勢日益明顯的背景下，國際上金融監管理念也因而不斷發生變化，從最初單純立足于安全的監管目標，發展到以效率優先、兼顧安全的新型監管理念。我國金融市場開放后，為了拓展自身的業務范圍和抗風險的能力，獲取更高的利潤，內外資金融機構將不斷地進行業務創新和金融工具創新，開拓和經營非傳統性的業務，金融創新不斷出現，因此，我國金融監管當局的以金融安全為最終目標的金融管理理念已然不能適應金融業的發展趨勢。
3、金融法律、法規建設滯后
金融監管的實質是法制管理，從金融監管的內容來看，一般應包括市場準入監管、市場運作過程監管和市場退出監管；從金融監管的手段與方法來看，主要依據法律、法規來進行；在具體監管過程中，則主要運用金融稽核手段來進行。由于我國金融監管長期依靠由上而下的行政管理，因此造成我國金融監管法律基礎環境發展滯后。雖然目前已出臺有《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》等多部法律與法規，但條款比較概括、籠統，可操作性不強，有的已經不能適應金融業務的發展和金融監管的需要。在現實中，金融機構從市場準入、業務運營，到市場退出、違規處理等等方面都存在大量的法律問題需要加以明確和解決。
二、完善我國金融監管的幾點建議
面對我國金融市場進一步開放和金融業混業經營趨勢對我國金融監管的挑戰，結合我國金融監管的現狀，對完善我國金融監管制度提出以下建議：
1、轉變金融監管理念，提升金融監管的水平。
金融市場開放和金融混業經營的發展趨勢要求金融監管理念的轉變，即在安全基礎上，更注重效率與創新。在當前的金融監管中引入激勵監管的觀念，充分尊重金融機構的創新能力。
首先，從合規監管向風險監管轉變。當前我國金融監管的內容主要是以對金融機構的審批和金融機構的合規性監管為主，而對金融機構日常經營的風險性監管和規范性監管則涉及不多。在金融機構發展初期，以合規性監管為主是必要的。但是從風險監管角度分析，這樣的監管措施往往起不到應有的效果。因為風險監管措施強調的是發現風險后如何控制風險、減少風險、增加抵御風險的能力，追究造成風險者的責任。長期以來，金融監管機構習慣于設定一系列管理規定，進而據此檢查金融機構的合規性，而風險導向的監管更為強調動態性的監管，強調對商業銀行的資本充足程度、資產質量、流動性、盈利性和管理水平所實施的監管。隨著銀行業的創新和變革，合規性監管的市場敏感程度明顯降低，促使監管機構轉向風險導向性。巴塞爾委員會據此也了一系列的文件，強調和鼓勵各國監管機構重視風險監管。
其次，學習借鑒國際先進監管經驗。目前，我國金融市場已有一定的發展，金融業正逐步向國際化邁進，如果仍缺乏對金融機構發展中的風險預防、保護以及最后支持的基礎，將不利于我國金融市場和金融機構體系的健康穩定發展。在我國，一旦金融機構出現經營風險，政府往往是以行政方式出面干預，對金融風險的違規行為做出糾正。這種被動的事后處理方式，影響了金融業發展的穩健性，導致我國金融監管能力和金融業整體運營效率的低下。所以，我國的監管機構有必要借鑒國際經驗，盡快完善風險監管。
第三，努力提高金融監管水平。在我國金融市場擴大對外開放的同時，要努力提高監管水平，要借鑒國際先進監管經驗和巴塞爾銀行監管委員會《新資本協議》的原則，跟上國際金融業務和監管技術的發展；通過建立科學的評級體系和實施綜合并表監管，提高以風險為本的持續性審慎監管能力；規范監管工作，提高監管工作透明度和監管效率；建立國際監管組織的合作協議與機制，在信息共享和交流的基礎上更好地實施監管。
2、加強金融法制建設，強化金融監管的功能和作用。
法律體系是金融機構監管制度的主要保障和歸結點，把監管工作建立在嚴密、系統的法律法規之上，使監管工作依法進行，并以此保障監管行為的權威性、嚴肅性、強制性和統一性，這既是金融監管自身的內在要求，也是世界各國的共同經驗。因此，面對金融業混業經營的潮流，政府應盡快適應金融深化和金融創新的需要，可以借鑒國外成功的管理經驗和理論基礎，對現行法律、法規進行全面、系統的清理，廢除或完善相關條款，同時根據外部環境變化及內部需求變動增設新的金融監管法律規范，形成從市場準入、經營范圍、風險管理、市場退出等各個方面的金融監管法規體系。此外，還要嚴格依照法律規定程序和標準實施監管行為，確保監管行為自身的合法性、合規性，防止金融監管違法、失當行為的發生。
3、強調外部監管與內部控制的結合，尤其應重視內部控制的作用
有效的金融監管必須注重外在約束和自我約束的有機統一，即在對金融機構進行外部監管控制同時，強化其內部風險控制制度，提高自我監控水平。因此，我國在強化國家金融監管的同時，還要注意建立完善我國金融機構內部控制機制，形成一套完整、有效的內控自律管理體系。只有金融機構內部形成良好、嚴格的內控機制，外部的金融監管才能發揮效能，這既是金融監管最基本的約束機制，也是國家實行金融監管的基礎。巴塞爾銀行監管委員會經過大量的調查和研究，發現很多金融機構的問題出在內部控制上。因此，監管機構要促進和督察金融機構完善內部控制，只有將外部監管和內部控制結合起來，才能保證金融機構穩健的運行。如果脫離了嚴密的內部控制機制，再完善的外部監管也會成為便的缺乏基礎，無法發揮效用。
4、逐步建立統一的金融監管體系。
為了適應金融市場的對外開放，我國需要逐步建立統一的金融監管體系。統一的金融監管體系的建立，是以金融業的混業經營發展為契機，形成覆蓋銀行、證券、保險、信托及其它金融業務的統一金融監管機構，對現有分散的金融監管資源進行有效配置，逐步解決監管重疊與監管缺位并存等問題，提高監管的有效性和全面性，推進金融業務的創新與發展，促進金融體系的穩健運行。
參考文獻：
1、巴曙松：《一行三會成鐵路警察金融監管各管一段》，2005年02月06日《中國經濟周刊》。
2、何慧剛、張澍：《金融混業經營的沖擊與對策研究》，《商業研究》2005年第02期
3、劉國玲、黃國鈺：《從國際金融監管模式談我國金融監管模式選擇》，《北方經貿》2005年第1期
一、引言
國務院《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》明確提出：“鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構。”①我國在工業領域、農業領域，基本上形成了國有經濟、民營經濟和外資經濟都非常活躍的局面，但是，在金融領域民間資本的進入目前還不是很順暢，仍然存在著一些金融體制上的障礙。
因此，國務院決定設立溫州市金融綜合改革試驗區，批準實施了《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》，目的是引導民間融資規范發展，提升金融服務實體經濟能力，為全國金融改革提供經驗。總體方案提出了“加快發展新型金融組織，鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革，依法發起設立或參股村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織。符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮銀行。”②這項改革不僅對溫州的健康發展至關重要，而且對全國的金融改革和中小企業的發展都具有重要的探索意義。
中小企業在拉動我國經濟增長、保證就業、社會穩定和增加稅收過程中扮演著相當重要的角色，但金融業對于中小企業的支持力度卻一直不夠，這導致金融支持實體經濟的效果始終不太明顯。從經濟發展和改善民生的角度而言，中小企業必須成為今后我國金融服務的重要著力點。當前，小企業融資難是我國面臨的一大挑戰，而發展服務于小企業的小型金融機構（包括農村資金互助社、貸款公司、村鎮銀行等新型金融組織，下同），將是幫助小企業化解融資難的有效措施。
隨著金融綜合改革的不斷深入，我國民營經濟進入金融領域，興辦各類股份制的區域型小型金融機構，將是未來幾年中國農村金融領域改革最富有特色的事情。為此，有必要進一步研究探索發展中國家的農村金融理論，為小型金融機構的小額信貸提供理論基礎，也為小型金融機構的金融監管與市場準入提供必要的理論依據。
二、農村金融理論的演進
在發展中國家的農村金融領域，農村金融理論經歷了農業信貸補貼論、農村金融市場論和不完全競爭市場論三種不同理論流派的演變過程。
（一）農業信貸補貼論：20世紀80年代以前
農業信貸補貼論認為，由于農業的產業特性，農民沒有儲蓄能力導致農村面臨資金不足的問題，因此，有必要從外部注入大量低利的政策性資金，建立專門服務于“三農”的小型金融機構，這樣有利于縮小農業與其他產業之間的收入差距，有效遏制非正規金融（如高利貸、民間標會等）影響農業生產的發展。
發展中國家根據農業信貸補貼論，普遍實施相應的農村金融政策，提高了向農業部門的融資力度，從而加快了農業生產的發展，但由于長期依賴低利率信貸政策，根本無法建立自己的儲蓄機制，信貸資金無法回收，致使融資偏好向中上層農民集中，許多國家同時陷入了嚴重的財政負擔。總體來看，單純地從這一理論出發，很難構建一個有效率、自立的農村金融體系。
（二）農村金融市場論：20世紀80年代
農村金融市場論認為，農民是有儲蓄能力的，不必由外部注入大量低利的政策性資金，利率必須由市場機制決定，實現儲蓄動員和平衡資金供求，并且認為非正規金融具有一定合理性，應同時利用正規金融與非正規金融市場。
但是，農村金融市場論的作用也許并沒有想象中的那么大。由于信貸的高成本和缺乏銀行所要求的擔保，通過利率市場化能否使農民得到正規金融市場所期望的貸款，仍然是一個問題。所以，仍需政府的介入以照顧農民的利益。在一定的情況下，如果有適當的體制結構來管理信貸計劃的話，對發展中國家農村金融市場的介入仍然是必要的。
（三）不完全競爭市場論：20世紀90年代以來
1997年7月亞洲金融危機爆發，充分地說明市場機制并不能解決所有問題，對于培育穩定的有效率的金融市場和降低金融風險來說，合理的政府干預是必要的。斯蒂格利茨總結了金融市場中市場失敗七個方面的問題：包括對公共品的監控問題；監控、選擇和貸款的外部性問題；金融機構破產的外部性問題；市場不完善和缺乏的問題；不完全競爭問題；競爭性市場的帕累托無效率問題；投資者缺乏信息問題。斯蒂格利茨認為，由于存在市場失敗，政府應積極介入金融市場。政府在金融市場中的作用十分重要，但是政府不能取代市場，而是應補充市場。政府應采取間接控制機制對金融市場進行監管，監管的范圍和標準必須依據一定的原則確立。在農村，仍然不是一個完全競爭的金融市場。由于無法充分了解借貸方的信息，通過市場機制培育出一個農村所需要的金融市場困難重重，所以政府以適當的方式介入金融市場是相當必要的。
不完全競爭市場論的政策主張有：①低通脹率等宏觀經濟的穩定是金融市場發展的前提條件；②在不損害金融機構儲蓄動員動機的同時由政府從外部供給資金；③政策性金融在不損害銀行最基本利潤的范圍內是有效的；④為避免農村金融市場存在的不完全信息而導致的貸款回收率低下的問題，應鼓勵并利用借款人聯保及互助等；⑤為確保貸款的回收，利用融資與實物買賣（如肥料、作物等）相結合的方法是有效的；⑥政府應給予一定的特殊政策（例如限制新參與者等保護措施）以促進金融機構的發展；⑦政府應適當介入非正規金融市場以提高其效率。
不完全競爭市場論為政府介入農村金融市場提供了理論基礎，但顯然它不是農業信貸補貼論的翻版。不完全競爭市場論認為，盡管農村金融市場可能存在的市場缺陷要求政府和提供貸款的機構介入其中，但任何形式的介入，如果要能夠有效地克服由于市場缺陷所帶來的問題，都必須要求具有完善的體制結構。因此，對發展中國家農村金融市場的非市場要素介入，應該關注改革和發展小型金融機構，排除阻礙農村金融市場有效運行的障礙，這包括消除獲得政府優惠貸款方面的壟斷局面；隨著逐步取消補貼而越來越使優惠貸款集中面向小農戶、小企業；以及放開利率后使小型金融機構可以完全補償成本。
三、小型金融機構的市場準入與改革
目前，我國還沒有專門適用于小型金融機構的法律，相關法律法規體系還不完善。③對此，溫州金融綜合改革實驗作為重點的民間資本進入金融，開展得并不理想。小額貸款公司普遍不愿轉型成村鎮銀行，截止2012年10月溫州只有2家小額貸款公司正在轉向村鎮銀行的審批之中。而溫州市民間融資登記服務中心從2012年4月至10月實際成交量只有1.8億元。成交量較低主要有兩方面原因：一是民間借貸陽光化后的利息收入是否要納稅并未明確；二是企業的貸款利息是否計入成本也未明確。歸根結底，還是民間借貸利率市場化的問題，并未納入《浙江省溫州市金融綜合改革實驗區總體方案》中。
為了促進農村村鎮小型金融機構的發展，應該降低其市場準入門檻和進行一些配套的改革措施，同時有必要逐步完善適用于小型金融機構的法律法規體系，并制定與之相適應的實施細則和操作規程。
（一）市場準入
1.注冊資本限額：根據《中華人民共和國商業銀行法（修正）》第十三條規定，設立農村商業銀行的注冊資本最低限額為5000萬元人民幣。《村鎮銀行管理暫行規定》第八條第三款規定，在縣（市）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于300萬元人民幣；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于100萬元人民幣。對于小型金融機構的最低限額應當給予下調，即建議在縣（市）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于150萬元人民幣；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于50萬元人民幣。
2.股權設置和股東資格限制：現有的《村鎮銀行管理暫行規定》和《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》對于村鎮銀行的設立仍有很多嚴格限制，如：發起人或出資人中應至少有1家銀行業金融機構，最大股東必須是銀行業金融機構，且持股比例不得低于股本總額的20%，單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%，以及各種股東資格限制措施等。這些限制措施對民間資本進入銀行業造成了很大的阻力，小額貸款公司改制為村鎮銀行也難以實現。所以，相關規定必須盡快修訂給予放寬限制，建議單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的20%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的20%，這將有利于吸納更多、更大比例的民間資本進入，使村鎮銀行得到較快發展。
3.變更股份報批：根據《中華人民共和國商業銀行法（修正）》和《村鎮銀行管理暫行規定》的規定，變更持有資本總額或者股份總額5%以上的股東，應當事前報監管部門審批。由于小型金融機構的規模都比較小，變更持有資本總額或者股份總額需要報批的比例建議提高到10%以上。
（二）配套改革
1.推進利率市場化：改革的原則是要發揮市場配置資源的基礎性作用。市場配置資源很重要的一條是金融資源要通過金融機構把它配置到最需要資金、效益最好、最有發展前景的企業上來，只有通過利率市場化才能實現這樣的目標。那么怎樣才能降低利率呢？只有通過競爭，通過利率市場化降低貸款利率，減輕企業還本付息的負擔。而消除民間利率與銀行利率雙軌制的最有效方式，同樣也是推進利率市場化。只有推進利率市場化，才能將民間的游資吸引到正規的金融體系中來，引導民間金融從“地下”走上“地上”，從“野蠻成長”走向“理性發展”，同時又在風險相對可控、資金明碼標價的情形下，解決小企業融資難、融資貴問題。
2.差異化存款準備金率：大中型金融機構規模大、資金雄厚，吸收存款能力強。相比而言，小型金融機構吸收存款的能力則遠不如大中型金融機構。小型金融機構的發展直接受到資金規模的限制，因此，在民間資金進入銀行業仍不順暢的情況下，對于小型金融機構應實施比中型金融機構更低的存款準備金率。2012年5月18日，中國人民銀行調整后的存款準備金率是大型金融機構20%，中小型金融機構16.5%，建議將小型金融機構調整到比中型金融機構降低5%的存款準備金率即11.5%。
3.出臺財政政策支持：提高財政補貼標準，加大財政政策的扶持力度，在財政性存款給予優惠和傾斜，實施政府資金支持等措施。
4.實行稅收減免政策：建議對小型金融機構的營業稅和所得稅實行減免政策，即從小型金融機構開始營業算起，營業稅前5年免征、后3年減半征收；同時，小型金融機構經營利潤的所得稅稅率按50％計入應納稅所得額。
5.存貸比限額管理：由于小型金融機構仍處于發展初期，吸收存款的能力較弱，建議銀監會將小型金融機構不納入存貸比限額管理范圍。在經濟緊縮的情況下，小企業經營環境惡化時，有助于小型金融機構發放貸款給小企業。
6.設立風險基金：由地方政府出資設立，為小型金融機構的信貸業務提供擔保。當小企業貸款的不良率超過一定水平時，則從風險基金中劃撥資金，為小型金融機構分擔部分貸款壞賬。
在政策允許民間資金發起設立小型金融機構的大背景下，進一步放寬市場準入和實施配套改革，使得以服務小企業為主要對象的小型金融機構進入到快速發展期，這樣就可以使民間借貸逐步浮出水面。通過加強市場競爭，現在有些地方的高利貸現象就會自然消失，因為廣大借款用戶能夠從正規的金融機構獲得利率比較低的借款，高利貸自然就沒有了市場，自己就會消失。從這個意義上講，這是一項重大的改革。
四、小型金融機構的發展與監管
小企業融資難是個世界性的難題，我國小企業融資困局既與小型金融機構發展不足有關，也與小企業本身信用制度不健全有關。所以，應努力建立以正規金融為主導、民間金融為補充的多層次融資體系，同時也要加快建立健全小企業信用征信體系、信用擔保體系和信用評級體系建設。在歐美國家，小型金融機構，如美國的社區銀行是小企業融資的主渠道。“小對小”——小型金融機構服務于小企業，應當成為小企業融資的新模式。
然而由于剛剛起步，小型金融機構相關的配套政策和措施還沒有跟上，利率、信貸、人才等方面的管理基本上直接參照大中型商業銀行的模式，忽視了小型金融機構運作的特殊性。在金融體制改革不斷深入的今天，如何加快小型金融機構的發展并加強其風險管理已顯得至關重要。
在發展小型金融機構的過程中，必須堅持兼顧發展原則與風險可控原則，在發展的基礎上根據實踐情況逐步完善監管。總體上看，監管應注意掌握尺度，“防止過松”和“防止過緊”，其中主要的是“防止過緊”，畢竟小型金融機構仍處于發展初期，還是要適當放松監管，以支持小企業的發展。
第一，放寬各種限制，吸納更多的民間資本進入。借鑒美國發展社區銀行的做法，放寬市場準入標準，增強民間資本進入銀行業的信心，鼓勵民間資本成立服務于小企業的小型金融機構。
第二，直面民間借貸，堅持規范與嚴厲打擊相結合的原則。一是健全民間金融相關的法律法規，對能夠促進民營經濟發展的民間金融形式應規范發展，促使民間資本的陽光化、規范化和合法化；二是對以投機為目的的非法集資等，給予嚴厲打擊；三是嚴密監控銀行貸款資金流向，防止貸款資金流向民間借貸市場，切斷民間借貸風險向銀行體系擴散的路徑。
第三，實施差異管理，堅持有針對性的監管原則。我國小型金融機構的監管沒有一整套相對獨立的政策，目前的政策大多參照針對大中型金融機構的監管做法。相比大中型金融機構，小型金融機構在經營環境、市場信譽、管理水平、資金來源、資本實力等方面有較大差距，現在執行的監管政策必然使小型金融機構在市場競爭中處于不利地位，不可否認大中型金融機構也必然會擠壓小型金融機構正常的發展空間。因此，對于小型金融機構而言，應實行有別于大中型金融機構的監管政策。
第四，理順上下關系，建立行之有效的監管體系。對區域性的小型金融機構的監管責任交給地方政府，并建立起地方性的針對小型金融機構獨立設置的金融監管體系。在業務上可以劃歸銀監會指導，但監管責任由地方政
府承擔，同時要強化地方政府的監管責任。
第五，借助行業協會，協助地方政府進行有效監管。發展各種行業協會，憑借其專業優勢和對市場的敏感度，充分發揮其行業專長協助監管，以填補金融監管的一些空白地帶。這種方式主要是通過行業的自律制度來進行監管的。
第六，完善法律法規，建立健全一整套規章制度。風險是金融體系固有的特性，這是銀行經營業務的本質所決定的。不管是金融監管還是行業自律，或者其它各方力量的監督，都不可能徹底消除金融體系的內在風險。金融監管體制不論多么的有效和完善，也都無法絕對保證不會有金融機構陷入危機。因此，只有通過建立專門的適用于小型金融機構的法律法規體系，促使小型金融機構審慎經營，杜絕過度冒險行為，將風險控制在合理的可承受的范圍之內，并防范系統性風險和金融危機的發生。當然，健全的法律法規體系也為小型金融機構的繁榮發展提供了可靠的法律保證。
從本文的分析來看，主要有幾個觀點：一是深化金融體制改革最重要的一個方面就是允許民間資本發起設立各類股份制的小型金融機構，同時應進一步放寬市場準入標準，通過加強市場競爭，使得高利貸現象自然消失。二是對區域性的小型金融機構的監管責任交給地方政府，并建立起地方性的針對小型金融機構獨立設置的金融監管體系。三是對于小型金融機構，從市場準入和金融監管等方面實行有別于大中型金融機構的差異化政策措施。四是建立專門適用于小型金融機構的法律法規體系，并在今后的實踐中不斷加以完善。
注釋：
①2010年5月7日，國務院了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發[2010]13號文），簡稱“新36條”。
