發布時間：2023-09-04 16:40:15
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的非營利組織法律法規樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
關鍵詞：非營利組織 發展 啟示
非營利組織的興起
自20世紀80年代以來，非營利組織在全球范圍內得到了迅猛的發展，誠如美國學者萊斯特•薩拉蒙所言：“我們正置身于一場全球性的‘結社革命’之中。歷史將證明，這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期世界的重要性。其結果是，出現了一種全球性的第三部門即數量眾多的自我管理的私人組織，他們不是致力于分配利潤給股東或董事，而是在正式的國家機關之外追求公共目標。”基于對41個國家的分析，薩拉蒙發現非營利組織的平均規模大約是：經濟貢獻占各國GDP的4.6%，就業人口占非農就業人口的5%、占服務就業人口的10%，相當于公共部門就業人口的27%。而在一些發達國家,如荷蘭、愛爾蘭等國家，非營利部門經濟貢獻占到其GDP、就業人口占非農就業人口的10%以上。
我國的非營利組織正在發展之中。近年來，伴隨我國政治體制改革的深入，政府從“全能政府”轉向“有限政府”，為非營利組織的發展提供了廣闊的體制空間。非營利組織，一方面可以有效彌補作為第一部門的國家體系缺乏效率的缺陷，并且能很好地承接那些“有限政府”交給社會的職能；另一方面，還可以克服作為市場體系缺乏公平的弊端，進而解決市場的自利問題。
非營利組織的發展根植于市場經濟和民主政治體制，歐美發達國家的市場經濟有上百年的發展歷史，其非營利組織的發展中有一些較為共通的東西和成熟的經驗，是值得我們去學習和借鑒的。
國外非營利組織發展的經驗
（一）完善的法律制度框架
國際上對非營利組織管理的法律框架有不同的模式。在美國,根據聯邦稅法501C3，在宗教、慈善、教育、科學、公共安全實驗、文學、促進業余體育競爭或防止虐待兒童或動物等七個方面，從事非營利性、非政治性活動的組織可以申請成為慈善組織，獲得稅收優惠。除此以外，并沒有一部專門的法律來統一規定非營利組織的活動，多種多樣的志愿活動已經滲透在整個社會的運作機制之中。英國非營利組織的傳統主要源于志愿互助和民間慈善，它們被稱為“志愿部門”,比我們通常意義上說的“非營利部門”的概念要窄，其歷史可以上溯到幾個世紀以前，英國1601年出臺的《慈善法》和《救濟法》，是世界上較早的專門規范非營利組織和非營利行為的法規。另外，有些國家針對非營利部門設有專門的基本法律，用以促進這類組織的發展和規范其活動，如日本的《非營利組織法》，南非的《特定非營利活動促進法》，德國的《結社法》，匈牙利的《公益組織法》，捷克的《公益法人法》等等，側重點各不一樣，但其作用地位均是予以公民自組織更大的法律生存空間,明確非營利組織的法人地位，將之納入適當的法人制度體系,以確保非營利組織的自主性、自治性。
（二）多渠道籌集資金
國外非營利組織的資金來源主要有三個渠道：民間捐贈、服務收費和政府補貼。民間捐贈，包括來自個人、基金會和企業的捐款，這是非營利組織獨特的收入來源，也是它們與公共部門及私人營利機構相區別的標志之一。在發達國家，民間捐贈比例最高的是美國，占到19%。其余國家則更為有限，英、德、法、日分別僅占12%、4%、7%、1%。服務收費是非營利組織獲得資金的極其重要來源。在美、意、日等國，來自會費、收費活動和商業經營的收入所占的比例都在一半以上，構成了非營利組織總收入的最大部分。在美國，近年來的一個新趨勢是非營利部門日益變得商業化起來。政府補貼，包括直接撥款、合約和補償。在一些歐洲發達國家，非營利組織最大的一個資金來源就是政府補貼和撥款。如德國非營利組織收入的68%來自政府，法國則占到60%。在美國,政府除了給非營利組織以直接的資助外，還通過所得稅豁免、私人和企業非營利捐款的減稅等對非營利組織提供間接資助。較為充裕的資金來源，在一定程度上確保非營利組織有能力實現其救助的功能、民主參與及民主管理的功能、科學文化的創新功能、可持續發展的功能及彌補政府與市場失靈的功能。
（三）與政府形成伙伴關系
在理念上，非營利組織應當既保持自己與政府和企業的相對獨立性，同時又能形成良好的合作關系。在德國，有六大協會已經與政府建立了正式的合作關系,政府有義務就主要的社會發展問題同它們協商。這樣，非營利組織就可以參與到政策的制定過程，與政府的溝通就有了制度上的保障。在英國，政府和非營利組織的代表于1998年共同簽署了一份《英國政府和志愿及社會部門關系的協議》。協議確立了政府和志愿及社會部門各自相對應的5項責任。其中，政府的責任主要包括：承認和支持志愿及社會部門的獨立性；以參與、明確、透明的原則提供資助，并需要就融資方式、簽署合同、承包等方面征詢志愿及社會部門的意見；對可能影響志愿及社會部門的政策制定需要征詢它們的意見；促進互惠的工作關系；政府和志愿及社會部門一起建立評估系統；每年對協議的實施情況進行評估。相應地，志愿及社會部門的責任包括：保持高度的治理與責任；遵守法律和相應規范；在參與政策制定過程中與服務對象和其他利益相關者進行協商；促進互惠的工作關系；同政府一起對協議的實施情況進行評估。布萊爾首相在協議首頁的致辭中對協議提出了高度贊賞：“本協議將為英國各級政府和志愿及社會部門之間的關系提供指導。……對于建立公平和包容性社會的共同目標意義重大。”
此外，還存在政府對非營利部門的資金支持問題。根據許多國家的實踐，政府采購，尤其是公開招標的方式，是一種既能有效提供必要的財政支持，同時又不至于過多干涉非營利組織內部事務的機制。
（四）健全的內外部監督管理體制
從管理體制看，各國的法律結構不同，對非營利組織管理的側重點不同，管理機構也不盡相同，但一般趨向采用過程控制的原則以及在法治背景下的制度約束和社會規范。在美國，對非營利組織的管理以稅收為重點，管理的法律框架亦以稅法為基礎。非營利組織需要向聯邦稅務局報告財務情況，如果它申請獲得了聯邦稅法第501條規定的稅收優惠的資格，則由稅務局負責審查核準，同時通過公開和透明的機制對其開展活動和運作的全過程實行社會監督。日本對非營利組織的管理職責分散在許多部門中,經濟企劃廳負責一般非營利組織的登記注冊，文部省、厚生省則負責學校、醫院等專業性非營利組織的登記注冊，對不同類型的非營利組織依據特殊的法規規范。英國的慈善管理委員會是一個對非營利組織實行綜合管理的機構，它是英國政府的一個特設機構，不隸屬于任何其它機構，也獨立于任何黨派和政治權力而存在，向法院而不是政府部門負責。由它統一負責非營利組織的登記注冊，并對年營業額大于1萬英鎊的非營利組織進行審查監督。
社會監督是一個不可替代的機制，對非營利組織實行社會監督的理論依據來自于對非營利組織“公共責任”的追問。非營利組織接受社會的捐贈和以稅收優惠等形式獲得公益資產，前提是做出非營利性宗旨的承諾，因而有責任向公眾做出交待，向社會公眾公開其財務、活動、管理等方面的信息。社會監督雖然是一種非正式監督機制，但它使每一個對該組織關心或有疑問的人都可以對它進行檢查、監督，一旦被發現問題，則會受到嚴格的處罰，相當于給了非營利組織一個強烈的自律激勵。所以其操作成本低，實行有效，社會效益好，起到正式監督機制所不能替代的作用。
對我國非營利組織發展的一些啟示
20世紀80年代以來，伴隨著經濟體制改革和政府職能轉變，我國的非營利組織得到了迅速的發展。但是，由于特殊的社會背景和制度文化，轉型期我國的非營利組織從總體來看，自主性和自治性都不夠充分，官辦色彩較濃，在資金來源、組織結構、管理體制、管理手段等方面都存在很大的缺陷和不足，嚴重制約了非營利組織的健康發展和功能發揮。國外非營利組織的發展為我們提供了一些啟發和經驗，值得我們在實踐中結合自己的實際情況加以利用。
（一）營造一個適合的法律法規環境
國際經驗表明，建立健全非營利組織的法律、法規體系，是促進非營利組織蓬勃發展的重要保障，也是有效管理非營利組織的有力措施。當前最為迫切的是,要在充分進行調查的基礎上，根據新形勢的要求，有針對性地修改完善已頒布的有關非營利組織管理的相關法規政策，立足社會主義初級階段實際，根據發展我國非營利組織的需要，盡快制定頒布《中華人民共和國非營利組織法》，加強我國非營利組織管理。
（二）拓寬非營利部門籌資渠道
非營利部門的籌資在很大程度上取決于企業、公民的志愿性和社會經濟發展水平。只有經濟文化發展到一定水平，企業、公民才愿意捐資給非營利組織，因此，我國要加快非營利部門發展，最終還是依仗經濟的進一步發展和社會主義公民意識的完善。非營利部門不以營利為目的，并不等于不可以營利，它應大力提供醫療、教育等事業的適當有償服務，也該有自己的利潤，只是其利潤不能分配給組織里的個人，而應該屬于組織，成為組織籌措資金的一部分，為完成組織的目標和使命而使用。另外，政府應對非營利組織的經營活動免稅，以促進其發展。最后，非營利部門在相當程度上依賴政府的資助，非營利部門的自治性不應成為政府減少或拒絕資助的理由。
（三）理順政府與非營利組織之間的關系
非營利組織應當明確自治、自立、自養的獨立意識，明確其產生源于社會需要而不是政府需要，它是政府的“伙伴”而不是“”，它們之間是平等的法人關系。現階段要做的是，優化“雙重管理”體制，明確部門職責，形成合理分工。登記管理部門首先要把好準入關，嚴格審定非營利組織的章程和宗旨，建立健全各項管理制度；其次要加強對非營利組織年檢、審計、財務、社會捐贈使用等方面的監督，嚴格審定非營利組織的營利使用。業務主管部門則應注重以下幾個方面：強化預先審查，嚴格審定業務資質，確保非營利組織有能力開展活動；加強業務指導和溝通，引導非營利組織在政策制定和相互協調等方面充分發揮主動性、積極性和創造性，形成良好的互動；建立健全業務評估管理制度，促進業務管理專業化、規范化發展；加強與登記管理部門的溝通協調，形成聯動管理機制。
關鍵詞：轉型時期；非政府組織；志愿失靈；治理
1 “志愿失靈”理論概述
“志愿失靈”（voluntary failure）理論，也叫第三方管理理論，是美國著名公共政策學者、非政府組織研究專家薩拉蒙（Salamon）提出的。“志愿失靈”主要指非政府組織的行為違背了公益慈善的宗旨，組織內部不能有效整合各種慈善資源，造成資源配置的低效率，從而導致在滿足社會多元化需求、提供公共福利等方面陷入了功能性和效率上的困境[1]。
一般認為，在政府失靈、市場失靈和合約失靈理論中，志愿部門往往被視為在政府和市場失靈之后的輔衍生物，是由于政府的局限產生的提供公共物品的替代性制度[2]。薩拉蒙認為，這些觀點忽略了非政府組織本身的缺陷。志愿部門作為人類服務的提供者也有固有的缺陷，由于利益驅動、道德失控、約束缺失等因素影響，也會產生失靈。
2 轉型時期我國非政府組織志愿失靈的表現
①非政府組織志愿服務靈活性低；②公眾志愿參與積極性不高；③非政府組織資金來源不足。
3 我國非政府組織志愿失靈的原因分析
3.1 政府支持力度不夠 政府對非政府組織的支持主要包括資金、人才、技術等方面的支持。目前，政府對非政府組織的支持主要表現為財政方面的支持，在人才和技術方面的支持較發達國家還存在一定的差距。例如，日本政府為了加大對非政府組織的援助，制定了資金援助制度和非政府組織事業補助金制度等。在圍繞降低非政府組織日常辦公的成本負擔，在提供廉價的辦公場所、法人組織“孵化”等方面提供了基礎性支援。然而，我國非政府組織人力資源管理與開發程度極為不足，大部分工作人員以非專職人員和中等文化程度的職員為主，高素質人才較為匱乏。
3.2 法律體系不夠健全 我國政府對非政府組織的管理缺乏嚴格的規范，法制化程度不高，現行的立法滯后于我國非政府組織發展的需要。雖然目前我國非政府組織的法律環境有所改善，從整體上看，現有立法層次依然較低。迄今為止我國還沒有一部完整的法律對非政府組織的性質、地位、作用、結構以及權益等進行全面定位，也缺少健全的相關配套措施。除此之外，隨著社會轉型的進一步加快，已有的有關非政府組織的政策法規已不適應形勢的發展，有待完善。
3.3 缺乏對非政府組織的有效監管 非政府組織因其公益產權的性質和承擔的公共責任，要接受嚴格的社會監督。而在我國，社會監督長期以來一直被忽視。我國對非政府組織缺乏有效的監督可以說是導致“志愿失靈”的重要因素。這種局面一方面導致了各種侵吞公益財產的案件頻繁發生，另一方面打擊了社會公眾的公益熱情并降低了公益組織的社會公信度。不少非政府組織為了維持其生存與發展，不得不走上了追求營利的市場發展道路。缺乏對非政府組織的有效監督不僅表現在缺乏社會監督等外部監督上，還表現在非政府組織內部缺少自我約束機制，部分內部人員缺乏良好的職業操守。因此加強和完善監督機制，還須在部門內部做好監督，實現他律和自律的統一。
4 我國非政府組織志愿失靈治理之道
4.1 加大政府對非政府組織的支持 為了彌補非政府組織“先天性”的不足，使其正常發展，政府必須加大對非政府組織的支持力度。這些支持不僅僅包括財力的支持，還包括人力、物力的支持。政府可以采取一些必要的措施，為組織的發展拓展資金來源，引入企業化管理模式，有效地利用募集來的可運營資金，向社會提供資助人和受益人都滿意的產品和服務。一方面，可以增加組織的收入，使非政府組織在取得社會效益的同時，也獲取經濟效益。另一方面，也有助于非政府組織吸引人才，更好地服務社會。
4.2 制定和完善有關非政府組織的法律體系 在社會轉型的關鍵時期，我國非政府組織的法律環境依舊存在立法位階低、體系不健全、法律法規欠缺等問題，這在一定程度上會限制非政府組織作用的發揮。制定非政府組織法，規定非政府組織的權利、義務和法律責任，逐步建立完善非政府組織法律體系，是我國非政府組織健康發展的必然選擇。政府應盡快出臺非政府組織在登記管理、公益捐贈、免稅、組織員工就業和社會保障等方面的法規政策，并適當調整對非政府組織嚴格限制的取向。借鑒西方發達國家的管理經驗，加快制定頒布《非政府組織法》，增強現有法律法規的銜接性，從而為我國非政府組織的發展提供良好的法律環境。
4.3 構建多元化的監督體系，提高社會公信力 如何保證非政府組織的社會公信力，防止非政府組織做假賬、打著公益旗號中飽私囊等問題，是政府和社會各界都十分關注的問題。一方面要完善非政府組織內部治理機制。建立自我約束、自我發展、自我服務的自律機制，完善非政府組織信息披露制度和問責機制。另一方面要發揮外部監督的作用。政府在放松對非政府組織管制的同時，要大力指導非政府組織逐步建立自律和他律機制。同時，發揮新聞媒體的輿論監督作用。另外，完善社會監督機制，規范非政府組織的行為，從而達到提高非政府組織社會公信力的目的。
當前，我國正處于社會轉型時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，各種社會問題也逐漸凸顯，在政府失靈和市場失靈的情況下，必須發揮非政府組織的作用。但非政府組織在提供公共服務和產品的過程中也存在失靈現象。因此，我們必須在充分考慮國情的基礎上，借鑒西方國家的管理經驗，有效克服“志愿失靈”問題，提升非政府組織在社會治理中的影響力，實現非政府組織與政府、市場之間的良性互動，從而構建一種適應現實社會發展需求的多元治理和社會自治的公共治理秩序，推動經濟和社會的順利轉型。
參考文獻：
[1]孫婷.制度供給視角下的“志愿失靈”原因分析[J].理論探索，2011（03）.
【關鍵詞】公益 志愿者 防控
目前，我國正處于工業化、城鎮化、國際化交織的戰略機遇期，社會管理任務更為艱巨和繁重，社會管理內容必將向強調公共服務轉變。因此，公益組織志愿服務、參與社會管理面臨著新的機遇和挑戰。志愿者服務作為實現公益組織的宗旨和任務，做了巨大的貢獻。可是，志愿服務同其他社會活動一樣，存在著各種風險。當前在這方面，既缺乏法律約束，也缺少規章制度，同時，組織措施和風險防范的意識、知識都十分缺乏。公益組織志愿服務中的風險防控有一下幾方面：
一、志愿服務的法律環境
志愿服務涉及領域不斷擴大，但立法相對滯后，就連美國這樣志愿服務發達的國家，也沒有專門針對志愿者或志愿服務的法律、法規。縱觀世界各國非營利組織法，《波蘭公益活動及志愿制度法》起到了引領作用。該法用九項條款，將志愿服務組織條件、志愿者的權利和義務作出了詳盡的規定。其中規定“開展志愿服務的組織要告知志愿者其所提供的服務對健康及安全構成的一切風險，以及防護這些風險的規則；歐洲青年志愿者組織規定“志愿者可以得到資助、食物以及他們基本費用的報銷”；聯合國開發計劃署專題報告《志愿精神在中國》[2]中提出“招募單位應向志愿者提供人身意外傷害保險、大病醫療保險和住院附加保險”。
二、志愿服務的法律關系
志愿服務的法律關系，主要是志愿服務組織-志愿者-服務對象之間的關系。大多數組織志愿者的社團組織不是國家行政機關，與志愿者不是行政管理的上下級和雇傭關系，而是一種基于平等原則下的民事關系。志愿者參加則是一種要約和承諾。志愿者與服務對象的服務可以通過簽訂協議或合同書以示規范，這是符合普通民事行為的操作程序和構成要件的。
三、志愿服務風險的法律責任
志愿服務是公益組織依法開展的工作，志愿者是公益組織招募的義工，志愿服務的法律主體是公益組織。公益組織對志愿者負有法律和倫理責任。義工服務組織承擔民事責任后，有權向故意或有重大過失的義工追償部分或者全部賠償費用。服務對象在接受義工服務過程中對義工造成的損害，應當承擔民事責任。義工服務組織應當支持受損的義工向有關的服務對象追償損失。”當服務對象不能賠付或不能及時賠付時，社團組織應先行墊付，再向損害人追償。
四、志愿服務風險形式與內容
公益組織志愿服務的風險管理，涉及的領域十分廣泛。包括志愿服務組織及員工風險，志愿者風險、服務對象風險；還包括人身傷害風險、財產、建筑設備風險、合作伙伴風險、公眾風險、聲譽風險。從人力資源管理角度講，可分為招聘風險、績效風險、成本風險、培訓風險和志愿者管理風險。從預防角度講，還可分為已知風險、可預知風險、不可預知風險。
五、志愿服務的風險防范
（一）加快志愿服務的立法進程。我國目前缺少全國性的志愿服務法律法規，志愿服務的法律主體、法律責任和法律義務不明確，防范措施也缺少法律強制性。所以不能很好地起到規避志愿服務風險的作用。
（二）建立管理制度并付諸實施。任何法律都不可能涵蓋志愿服務活動和志愿服務組織可能遇到的所有問題。特別是我國現階段志愿服務仍處于發育階段，此類法律可能還會不利于志愿服務的發展和延緩公民參與志愿服務，因而強調完善的制度和良好的管理是相當重要的。
（三）加強志愿服務風險防范的能力建設。首先，志愿服務組織要學會和掌握識別風險、預測風險，這樣才能有組織、有計劃、有措施地予以防范；其次，是建立風險評估機制，對志愿服務的每個環節、每個領域可能發生的風險做出評估，由專人在規定的時間完成；再次，是做好風險防范預案、在立足防范的基礎上，把損失控制在最小的范圍，防止損失的擴大和延續。
（四）在重點環節上加強防范。一是，在招聘時嚴格審查，不良記錄者要限制其參加相關項目志愿服務，如有經濟不良行為者，一般不能從事于籌資和涉及錢物的志愿服務。二是，必須注冊，要理解和承認志愿服務的章程并履行手續。三是，必須進行培訓，使其理解和掌握開展志愿服務的規定和技能，遵守安全規則，應對危機事態。四是，特殊事項要單獨約定，比如對于風險較大的志愿服務，例如參加抗災救災活動等，一般不開展危險性較大的志愿服務和單獨的志愿服務；五是，必須明確志愿服務的界定范圍，在志愿服務組織的安排下，從事時間、地點、對象和內容已經規定了的志愿服務，才能認定為是該組織的志愿服務活動。六是，在志愿服務結束時，宣布志愿服務結束，對以后延發的一些問題，原則上不予負責。七是，平衡需求和分擔風險，當遇有高風險的服務需求和擁有富于冒險精神的志愿者時，需要周密安排和謹慎行事。為分擔志愿服務風險，可借鑒國外作法，為志愿者購買保險，建立風險預備金等。
總之，我國公益組織志愿服務歷史悠久，但規范的規模活動還處于初創階段，開展針對志愿服務風險防范的研究，對于志愿組織的健康發展將起到積極的推動作用。
參考文獻：
[關鍵詞]非營利組織 評估機制 問題 對策
近年來,隨著非營利組織的興起和發展,非營利組織的評估成為當今國際上流行的熱點問題。在非營利組織發展初期,人們首先關注的是他們能否將捐贈的資金真正用于社會公益事業,能否正常遵守非營利組織的行業規范和道德準則,能否真正取信于民;非營利組織的誠信評估機制就此建立。隨著經濟社會的進步、發展,社會資源的分配日趨緊張,能否有效利用稀缺資源以實現組織所追求的目標成為當代非營利組織管理和發展不可忽視的重要問題。因此,構建涵蓋誠信評估、使命與戰略評估、績效評估和組織能力評估的多元、全方位的非營利組織評估框架成為當代非營利組織健康、全面發展不可或缺的重要步驟。
一、非營利組織評估機制概述
非營利組織體現政府職能的延伸、企業職能的優化,在現代社會其影響和功能不斷擴大。構建多元、全方位的評估機制是非營利組織發展完善的必然選擇。
“評估”是近年來使用頻率較高的詞匯,然而不同的人從各自的角度出發,對評估卻有著不同的理解。廣義的評估是指評估主體對評估客體的價值大小或高低的評價、判斷、預測的活動,是人們認識、把握某些事物或某些活動的價值的行為。狹義的評估是指在一定的時限內,盡可能系統地、有目的地對實施過程中或已完成的項目、計劃或政策的設計、實施和結果的相關性、效果、效率、影響和持續性進行判定和評價。這里所講非營利組織的評估是指運用科學的標準、方法和程序,根據管理效率、服務質量、公共責任、公眾滿意度等方面的判斷,對非營利組織在公共管理過程中投入、產出、最終結果所體現出來的績效進行評定和認可。
非營利組織的評估具有評估的一般屬性,同時由于其評估對象的特殊性,它又具有不同于一般企業績效評估和政府績效評估的獨特方面:
1.評估對象的特殊性。非營利組織評估的對象是非營利組織,它具有組織性、民間性、非營利性、志愿性和自治性的特點。非營利組織的上述特點反過來又深深地烙印在其行為和績效上,在一定程度上決定了非營利組織評估區別于企業、政府評估的特殊的規定性。
2.評估過程的復雜性。非營利組織由于其非營利的本質特征決定了它不可能像企業評估那樣可以通過市場交換以價格信息的形式體現出來,同樣,它不像政府評估那樣可以通過公民的支持率這一政治投票機制反映出來;一般情況下,非營利組織的評估需要借助評估指標、評估方法等工具得以實現,具有復雜性。
3.評估機制的多元性。非營利組織的評估機制是一個涵蓋誠信評估、使命與戰略評估、績效評估和組織能力評估等多個方面在內的多元、全方位的評估框架。另外,非營利組織的評估具有內部和外部兩種不同的評估機制:外部評估機制為非營利組織的評估提供制度保障,內部評估機制為外部評估機制功能的正常發揮奠定基礎。
4.評估體系的開放性。非營利組織的評估體系是一個動態的信息收集、傳遞、處理和輸出的過程。評估體系與評估環境之間存在著物質、能量和信息的交換,外界的評估環境可以對評估主體、評估過程產生重要影響。同時,社會、政治、文化等因素對評估過程的影響,更加證明了非營利組織評估體系具有開放性。
5.評估效用的公益性。非營利組織評估的目的在于監測和評估非營利組織工作和服務的績效能力和水平,為整個社會其他方面的決策提供參考。與企業和政府的評估不同,非營利組織的評估能夠對所有顧客群的生產、生活提供普遍的、廣泛的、平等的信息資源,實現公益資源配置的合理化。
在當代社會,構建科學合理的非營利組織評估機制是十分重要的,更是十分必要的。目前學術界的研究認為,開展非營利組織評估具有重要的理論和現實意義。從廣義的角度講,非營利組織之所以要致力于效率目標的一個理由是當今世界存在著嚴重的公益資源匱乏、資源配置不合理甚至浪費的現象。公益制度也是一種配給制度,而非營利組織引入效率意識的目的在于實現公益資源配置的合理化。開展非營利組織評估,有利于管理部門公平公正地評價非營利組織,有利于優化政府監管部門的監督管理,有利于實現社會資源的優化配置,維護社會穩定。從狹義的角度講,非營利組織的評估對于非營利組織自身良好健康發展也是非常必要的。一是評估有助于為非營利組織承擔公共責任建立一種約束機制;二是評估有助于改善非營利組織的服務質量,提高管理績效,可以為組織自身的人力資源管理提供客觀依據;三是評估有助于非營利組織對外樹立形象,提高組織的公信度。
另外,非營利組織服務質量和效率的提高要求非營利組織建立評估體系。非營利組織的志愿性特點,加上資金來源有公眾的捐贈和政府的支持,組織結構不是等級森嚴的官僚科層制。這些優點使人們認為非營利組織在提供社會服務時成本更低、效率更高。然而,事實上非營利組織在很多時候的表現卻效率低下、質量不高、不盡人意。因此,構建多元、全方位的評估機制成為非營利組織提高服務質量和效率的重要手段。
二、我國非營利組織評估現狀
改革開放以來,我國非營利組織得到了快速發展,從1999年的大約6000個注冊團體發展到2005年的約150000個。截至2007年底,全國共有各類民間組織38.1萬個,其中社會團體20.7萬個。但總體而言,我國非營利組織的發展還面臨許多困難和問題,諸如資金來源單一且不穩定;人才短缺,志愿者參與不足;組織內部管理不完善,治理結構不盡合理,持續發展的后勁不足等等。這些問題的存在已經成為我國非營利組織發展的瓶頸,為了提高非營利組織的運營效率,使政府、公眾能夠有效地對非營利組織的行為進行監督,非營利組織需要引入一套科學的評估體系,尤其是要構建多元、全方位的評估機制,才能在現有條件下推動非營利組織健康、全面發展。
1.非營利組織發展的新環境
除受到國外非營利組織評估風潮的影響外,我國的非營利組織在改革開放以來國內宏觀環境和微觀環境變化的時代大背景下興起和發展。
宏觀環境的變化主要體現在改革開放以來的經濟體制改革、政治體制改革、政府職能轉變、社會改革、法制環境和全球化六個方面,也正是這六個方面促進了非營利組織在我國的興起和發展。它們一方面在數量上刺激了非營利組織的發展,一方面在質量上提高了非營利組織的服務能力;為非營利組織在我國的發展提供完善的法制環境,使得我國非營利組織的發展有了更為寬松的環境和更為廣泛的基礎。
改革開放以來,經濟體制改革、政治體制改革和社會改革,以及相關的民間組織法律法規的制定為我國非營利組織的發展提供了必要條件,從宏觀環境上為非營利組織的健康、全面發展提供法律和制度的保障。與此同時,我國非營利組織生存與發展的微觀環境也發生了許多顯著的變化,具體表現在:對非營利組織的需求日益增加、社會中間層的形成、公眾參與和志愿者行為以及西部開發。
總之,非營利組織在現階段的發展環境發生了巨大的變化,發展一個健康的、富有能力的非營利部門已成為我國現代化建設的迫切需要。
2.非營利組織評估的現狀
隨著經濟社會的前進以及國外非營利部門的發展,非營利組織在我國日漸受到重視和關注。改革開放為非營利組織的發展提供了制度保障、物質基礎和環境支持;近年來,我國非營利組織崛起的速度進一步加快。然而,我國非營利組織總體上處于發展的初級階段,與發達國家相比,在數量和規模上仍有較大差距;在組織和管理方面,整體素質偏低。為了進一步優化我國非營利組織的管理和運行機制,構建一套多元、全方位的評估機制顯得日趨重要。
我國非營利組織興起時間較晚,非營利組織的評估一開始沒有得到足夠的重視。隨著改革開放的不斷推進,非營利組織在我國的社會地位日漸提高,我國對非營利組織的評估機制也越來越重視;非營利組織開始嘗試構建多元、全方位的評估機制,使得非營利組織的評估在實踐上取得長足進步。
首先,在非營利組織評估的基礎理論和方法的研究上取得了一些成績。一方面,充分地借鑒吸收西方發達國家非營利組織評估機制方面的先進經驗,并加以改造,探索符合具體國情的理論和方法。毛壽龍的《現代治道與治道變革》、俞可平的《治理與善治引論》、張璋的《治理公共行政的新理念》、唐賢興的《全球治理與第三世界的變革》等,都是將國外治理理論應用于非營利組織的評估之中所取得的研究成果。另一方面,利用國內改革開放以來發展起來的理論與方法,對非營利組織的評估理論進行原創性開發。在經濟學領域,邏輯框架法、綜合指數法等定量分析方法在非營利組織評估機制中的應用,極大地提高了非營利組織評估結果的客觀性、科學性和準確性,增強了評估結果的效度和信度。然而,目前國內關于非營利組織評估的方法和理論大都有所局限,屬“拿來”的成分居多,“吸收”改造的成分較少,形成一套規范化、制度化的評估體系日漸重要。
其次,隨著非營利組織的發展、壯大,非營利組織的評估越來越受到重視,我國在非營利組織的評估實踐上進行了有益的嘗試。我國非營利組織的評估實踐大致可以概括為三種類型:國內外部專家評估、非營利組織自我評估和國際組織評估。這三種類型的評估實踐各有利弊,在我國非營利組織的評估實踐中較為常見。青少年發展基金會曾委托中國科技促進發展會對“希望工程”進行的評估屬于第一種類型的評估實踐,在這次實踐中,中國科技促進發展會便是非營利機構――“青少年發展基金會”高費用聘請的“外部專家”;第三方的引進保證了評估結果的客觀性和可信性。近年來,隨著全球化趨勢的日益強化,國外的資助機構、國際NGO組織、國際金融組織、聯合國體系對所資助的非營利組織進行的評估實踐也日漸流行。另外,非營利組織的自我評估由于其評估費用相對較低而在國內非營利組織的評估實踐中最為常見。
3.非營利組織評估的問題和不足
非營利組織的評估是非營利組織管理的重要組成部分,是提高非營利組織運營績效、充分發揮其在經濟社會發展中作用的基本手段。我國非營利組織的評估尚未形成全國性的體系,評估的理念還未在非營利組織及相關人員、機構中普及,構建多元、全方位的評估機制受到多方面因素的制約。我國非營利組織的評估總體上仍然還存在一些缺陷,主要表現在:評估機制在非營利組織管理中的運用較少,缺乏“評估文化”和評估的制度化;現有的評估機制缺乏規范性,難以真正發揮評估的功能和作用;現有評估機制和評估框架不全面,難以全方位反映機構的運營管理狀況;評估行為的動機和目的不端正,忽視自身管理水平的改進和完善;評估結果得不到及時的擴散和反饋,浪費評估資源。
總而言之,當前我國非營利組織評估中存在的主要問題,一方面是由非營利組織發展所面臨的問題帶來的,另一方面則是非營利組織評估本身存在的困難。研究我國非營利組織評估的問題和不足,就必須把非營利組織自身發展面臨的困境和挑戰與非營利組織評估自身環節出現的問題有機地結合起來考慮、分析。
首先,我國非營利組織運營、管理的獨立性欠缺,主要包括法律地位的低微和獨立人事權的缺乏。依據我國《社團登記管理條例》的規定,一個機構要想在民政部門登記注冊為社會團體必須找到一個業務主管單位。這在很大程度上造成了我國非營利組織獨立性的缺乏,使其在一定程度上成為業務主管單位的附屬物。另外,有數據表明我國有近2/3的非營利部門的主要干部或者直接來源于業務主管部門,或者由組織負責人提名并得到業務主管部門的審核和批準。由此可見,我國非營利組織普遍缺乏獨立的人事任免權,其負責人的管理控制權也相對較小,不僅造成非營利組織積極性、主動性、創造性的低迷,而且也造成非營利組織運作效率的低下。獨立性的缺乏使得非營利組織評估的質量難以保證,評估目的、評估過程、評估結果缺乏公正性和客觀性,更為重要的是,非營利組織的評估結果無法落實、無法正確歸位到提高機構管理效率、提升人員素質、優化人員結構的功能和價值上來。
其次,我國非營利組織的財政困難使得評估的實施缺乏堅實的物質基礎。在我國,絕大部分的非營利組織被理解為政府部門的下屬單位,而且其中大部分是由政府機構改革轉換而來,真正由民間自發形成的所占比例很小。對政府的過度依賴,使得我國的非營利組織缺乏競爭的動力和機制;非營利組織服務數量不多、服務質量偏低、營利性收入過少,造成了當前非營利組織的財政危機。
然后,我國非營利組織評估的出現尚屬新興事物,其理論和方法仍處于起步階段,遠未形成規范化、制度化的評估體系。首先,由于不同的非營利組織往往采用不同的評估形式和規范,非營利組織評估的理論很難得到全面系統的發展,無法建立起一整套完善的、全方位的非營利組織評估的指標體系與方法。其次,評估方法過于單一。非營利組織評估的方法包括邏輯框架法、對比法、快速農村評估法、參與式評估法等多種手段,然而,我國非營利組織所采用的評估手段基本沒有超出經濟學的范疇,僅局限于非營利組織的直接投入和產出,而忽視了對社會效果與影響的推定。另外,有些非營利組織的評估方法難以在我國實地推廣和應用,我國非營利組織的評估容易受到倫理道德、價值理性和個人偏好等因素的影響,難以擺脫主觀判斷的片面性。再次,評估指標體系不全面。科學、合理的評估機制是包括誠信評估、使命與戰略評估、績效評估和組織能力評估四方面指標在內的多元、全方位的評估機制。我國尚未形成全方面、規范化、制度化的非營利組織評估機制。最后,開展評估所必需的相關配套措施不完善。截至目前,非營利組織沒有建立全國的評估數據網絡,評估資料不足,評估結果的反饋和擴散能力較差,缺乏專門的評估人員,缺少評估的管理保障體系。
三、非營利組織評估的發展對策
21世紀,隨著我國現代化建設的全面發展,非營利組織在社會中的地位日漸重要,構建多元、全方位的非營利組織評估機制成為當前非營利組織發展、崛起所急需解決的問題,不僅是推進非營利組織發展的根本要求,也是當前我國社會主義市場經濟發展的客觀需要。
1.加大宣傳力度,增強非營利組織的社會認同感和社會公信力,共同關心和促進非營利組織的評估工作。非營利組織的評估機制在非營利組織的發展中發揮著重要作用,理應受到全社會的普遍重視,然而,非營利組織至今沒有形成一套完整的評估機制。政府應首先加大對非營利組織本身的宣傳力度,將非營利組織的相關理論和知識盡可能地普及到全體社會公民。與此同時,政府應進一步強調評估在非營利組織發展中的重要性,引導社會公眾樹立“評估意識”,形成“評估文化”。非營利組織應該遵守非營利組織的行為規范和道德標準,不斷加強自身能力建設,實現社會稀缺資源的優化配置,做到取信于民。通過政府和非營利組織的努力,幫助全體社會成員改變對非營利組織評估機制的漠視、消極態度,正確對待評估工作,從各方面對評估工作予以配合和支持,推動非營利組織評估事業的發展、進步。
2.從多方面體現非營利組織的獨立性,為非營利組織的評估提供自由發展的空間和平臺。當前,我國絕大部分非營利組織受到政府的強力干預,無論在組織管理還是人事調用方面都缺乏獨立性。今后,政府應將部分權力逐漸下放,實現“小政府、大社會”的目標發展模式,在政治、經濟、法律、人力資源等方面給予非營利組織足夠的空間放任其獨立發展。首先,政府需要完善法律法規,放松對非營利組織的政府規制,放任其在政府控制的范圍內自由發展,保證非營利組織的評估遠離政府干預的影響,保證評估目的、評估過程、評估結果的公正性和客觀性。另外,政府需要健全治理機制,給予非營利組織獨立的人事任免權,保證非營利組織評估回歸至應有的作用和導向上,保證非營利組織員工積極性、主觀能動性和創造性的高效發揮。最后,政府應返還非營利組織部分社會管理職能,給予非營利組織評估以更加廣闊的舞臺和空間。
3.建立健全合理有效的評估機構,構建多元、全方位的非營利組織評估機制。建立健全合理有效的評估機構是推進評估事業發展,提高非營利組織評估水平的關鍵。目前,我國缺少專業的非營利組織評估機構,絕大部分的評估缺乏專業性的指標體系和方法論支持。世界各國的實踐經驗表明,不僅要在非營利組織內部建立評估機構,而且必須在立法、審計部門建立一整套的評估的實施和監督部門。另外,在評估機構的監督和支持下,各非營利組織應加強合作與交流,致力于構建包括誠信評估、使命與戰略評估、績效評估和組織能力評估四方面指標體系在內的全方位的、統一的評估體制,共同促進非營利組織的健康、全面發展。
4.培養評估人才,為非營利組織的生存、發展奠定人力基礎。非營利組織的評估是一項涉及領域廣泛、技術性很強的專業性工作,人才的培養是開展非營利組織評估不可缺少的基礎性工作。因此,非營利組織一方面需要加強對機構內現有員工的培養,形成比較完善的人才培養體系;一方面需要多途徑、多渠道“廣納賢才”,不斷吸收、引進機構外的優秀人士,使機構擁有一批高素質的評估人才隊伍,提高非營利組織及社會對評估機制的認識水平,推動非營利組織評估工作的全面發展。
5.建立一個開放的評估信息溝通平臺,保證非營利組織評估的準確性和有效性。高效、全面地利用信息資源,全方位、系統地收集評估資料,成為當今信息時代下非營利組織生存和發展的必然要求。非營利組織應該充分利用計算機和現代通訊技術,將全國范圍內的非營利組織評估的數據、結果以及開展評估所需的資料,匯總成全國非營利組織評估的數據庫,進而實現非營利組織評估信息系統的現代化、評估信息傳遞的網絡化、評估信息利用的高效化,為構建全國統一的、多元全方位的非營利組織評估機制提供信息交流的平臺,保證非營利組織評估實踐的高效、現代化運行。
參考文獻:
關鍵詞：慈善組織；紐約州；檢察長；監管
一、美國慈善事業現狀及監管必要性
1.美國慈善事業現狀
美國被稱為“慈善之邦”，志愿精神及慈善捐贈是美國人的重要行為特征。美國的慈善組織大體有兩種：基金會和公共慈善機構。①如今美國慈善組織的數量之多，涵蓋范圍之廣，影響之大廣受關注。2009年，其資產總量規模就已經達到了2.6萬億美元，以GDP來計已經超過英法等國，可以名列世界第5。到了2011年，美國慈善組織數量已經超過了100萬，占其所有非營利組織數量的3/4以上，涵蓋醫療、衛生、宗教、教育等多個方面，資產總額接近3萬億美元，且仍在不斷增長。
2.監管慈善組織的必要性
公益慈善事業是國家社會生活的重要方面，與社會公共利益關聯重大。對慈善組織實施監管，保證其良好運營，確保其資金捐贈者的利益及組織的公益性有著重要的意義。政府對慈善組織監管效果具體體現為：（1）確保慈善組織在法律規定的范圍內運作，符合法律法規要求。（2）通過監管保證慈善組織的公共利益目標，防止慈善組織人員謀取非法私人利益。（3）及時發現和制止管理不當或故意濫用行為。（4）確保其獨立性以及在運營過程免受不當的外部影響。（5）慈善組織具有公益性，享有免稅等優惠政策，需要國家對其一定程度上的監管，確保資金正當的使用，以防止國家財產的流失。
二、紐約州檢察長對慈善組織監督機制
美國政府對公益慈善組織的管理是從聯邦政府、州以及地方政府三個層級來進行的，在法治的基礎上，通過多種方式手段對慈善組織進行監督和管理。在這些綜合監管機制中，州檢察長通常擁有普通法和州制定法賦予的廣泛權力以實現這些慈善信托執法職責。②
（一）紐約州檢察長慈善管理局
美國50個州和首都華盛頓特區政府都有專門機構分管在本轄區正式登記的公益慈善類民間組織。紐約州設有檢察長慈善管理局，主要負責監督慈善組織，避免慈善資產在征集和經營過程中的不良行為，以保護那些慈善機構的捐助者和受益者，確保其資金和其他財產投入到慈善用途并使用得當。慈善管理局在所含遺囑和信托協議的慈善捐贈和遺贈中也有職責保護公眾合法利益。③
（二）紐約州檢察長職權
1.負責登記注冊
紐約州司法檢察長通過預防制來對慈善組織進行監管，除了像美國紅十字會這樣由國會特許成立的慈善組織外，任何慈善組織要取得公益法人資格首先要申請登記注冊。根據紐約州《非營利組織法》規定，在紐約州從事慈善活動或者征集慈善捐款（包括基金會和政府補貼補助）的大多數組織都必須在總檢察長的慈善局注冊。年收入超過2.5萬美元的組織，還必須按照具體規則和條例的規定來進行統一的注冊認定，才可以享受免稅資格。此外，慈善團體經常會雇用營利性的公司（“職業募捐人”或“職業勸募者”）來代表他們籌錢，這些公司也應注冊和上交財務報告。
2.信息公開披露機制
建立信息公開披露機制是紐約州檢察長對慈善組織的重要監管手段。在提高公益慈善組織透明度的各種做法中，最重要的措施是從1999年起全面實行的年度報表制度。紐約州檢察長要求勸募性的慈善組織上報年度報告。注冊的組織需要向紐約州檢察長慈善局進行年度申報，提交年度報告，由慈善局進行審查。
紐約州的法律規定司法檢察長和慈善團體有義務向任何索要的人提供申報的報告。公眾可以從多種渠道便捷完整的獲悉年度報表的完整內容。例如，癌癥研究所、美國樂施會均在其官方網站上添加990表格供公眾查閱。同時，紐約州在專門的官方網頁上提供了搜索功能，公眾只需要進入公益慈善事業管理局網站，即可獲悉任何登記備案的公益慈善組織情況，例如組織名稱、活動范圍、登記類別（是否為慈善）。④這種制度有助于提高信用度，保持良性競爭，并且通過民眾的監督促使慈善組織健康運營，減輕政府機關的監督負擔。
3.日常監督管理
首席檢察官或其他職能部門負責監管和調查轄區內非營利機構的欺詐行為和董事會或負責人濫用權力的現象。慈善組織的活動開展、財務報告公開、組織解散的財產分配等問題，都要由檢察長代表公眾時刻加以監督。此類信息來自幾個不同的渠道：①媒體報道。②公眾投訴。③檢查上報的財務報表。④檢查勸募資料。⑤慈善組織雇員或志愿者提供的信息。
此外，慈善組織在運營過程中的重大變動需要通知檢察長，應申明慈善資產的使用方式，提交真實依據，經司法檢察長同意后，才可以實施。某些情況下，法律規定交易要取得檢察長的同意和法庭的批準。這一要求使得檢察長能夠切實有效保護慈善資產是被合理使用的，防止被用來謀取私人利益。
4.調查處理，追懲處罰
（1）審查投訴信息
慈善局接受關于慈善公司、信托或者其他非營利組織的投訴。總檢察長辦公室從一般民眾、新聞記者、慈善律師以及其他關注慈善組織行為的人接收詢問和投訴。所有關于慈善機構和慈善募捐的投訴，都會由檢察長慈善局的工作人員審閱及詳細檢查，再由總檢察長決定是否有必要采取一些行動。如果發現有確切可靠的證據證明有慈善資產存在誤用，或者由于管理不善造成了顯著的經濟損失，紐約州檢察長就會啟動調查程序。
（2）采取處理措施
根據從不同來源收到的信息，通過其辦公室的調查，司法檢察長可以決定采取法律行動，或是聯絡該組織，與其官員和主管人達成協議，以較為非正式的方式解決問題。⑤這些協議可能要求：①向慈善組織償還資金；②特定雇員或理事會成員辭職；③更頻繁的向司法檢察長做財務報告，如每季度報告；④更改慈善團體的勸募資料；⑤向捐贈者提出返還資金；⑥自愿解散組織，并把資產轉移給以相似的目的組建的其他慈善組織。
當司法檢察長的調查顯示該組織人員行為極端惡劣，而且不可能通過協議的方式解決問題時，他可能采取一系列補救性的法庭行動，諸如：①命令撤銷理事會成員；②指令主管人向法庭和司法檢察長提交財務賬目；③命令向組織支付賠償；④命令向州政府支付罰金；⑤指令理事會向慈善組織支付因他們的道德錯誤而造成的損失；⑥指導理事會支付司法檢察長各項工作的成本，包括律師費、法庭費用和各種支出；⑦指導慈善資產接收者的指定；⑧命令解散慈善組織并指導其資產轉移到其他慈善組織。
（3）提訟
當公眾利益受到損害，紐約州首席檢察官可以作為公眾利益的代表，對慈善組織的董事或者管理人的不法行為提訟，維護公眾利益。⑥在有些案例中，司法檢察長可能對竊取慈善資產的人提起刑事訴訟。但是刑事判罪并不能免除委員會的其他成員以及被定罪的理事成員的民事責任，民事問題在刑事定罪后繼續進行。無論司法檢察長著手的訴訟的性質如何，他的首要職責是保護和恢復慈善資產，同時確保犯錯誤的人負該負的責任，受到應有的懲罰。
三、紐約州檢察長監管機制對中國慈善監管的啟示
中美兩國社會制度、經濟水平、文化傳統等有所差異，但是紐約州檢察長監管機制一些具體制度設計及經驗都值得學習和借鑒。
1.降低慈善組織注冊登記的準入門檻
預防制管理要求紐約州慈善組織必須登記注冊，準入條件寬松，側重于對慈善組織的整個經營活動過程的監管。這種“入口松”、“過程嚴”的監管特點，一方面便于慈善組織取得合法身份，極大鼓勵了慈善事業的發展。另一方面，也有利于政府能夠集中資源，更針對性的監管慈善組織的經營過程。⑦我國可以逐步實行注冊登記制度，適當放寬業務主管機關的限制，降低對資金和人數的要求，由社會而非由政府來選擇慈善組織。
2.設置統一監管機構
借鑒紐約州經驗，我國可以設置一個全國統一的獨立的監管機關，將監管權集中到一個機構，負責所有公益慈善事業的監管。這樣有利于明確監管責任，也有助于個人及團體參與公益慈善事業。此外，美國州檢察長有監督慈善組織的職權，在我國檢察官負責行使檢察權，依法進行法律監督工作，代表國家及公眾利益進行公訴，因此，我國可以賦予檢察官對慈善事業的監管職權以及公益訴訟代表的職能。
3.完善信息公開透明機制
在美國，任何公民都可以去慈善機構查閱賬目，美國的慈善募捐法還要求募捐機構對外公開其記錄，慈善捐贈成為“玻璃口袋”里的透明公益事業。我國公益領域的信息披露主要的問題是規則太籠統，要求太低，信息披露渠道太少。比如，對基金會年報的披露要求，僅僅強制要求公開摘要。同時，我國對信息披露渠道規定方面也太少，導致很多組織都可以逃避披露。因此才會有諸如紅十字會郭美美事件，降低國民對慈善組織的信任。因而，建立我國公益信息透明機制迫在眉睫。可以民政部為主導，通過網絡等渠道，在慈善全行業推行慈善信息公開透明制度，完善捐贈款物使用的追蹤、反饋和公示制度。
通過以上方面，明確監管機構及其職責，完善對慈善組織的監督引導，可以更好促進我國慈善事業的健康發展，緩解社會矛盾，促進社會和諧穩定。（作者單位：溫州大學法政學院）
注解：
① 蔡磊：《非營利組織――基本法律制度研究》，廈門?廈門大學出版社，2005年版，第159頁。
② 靳婷，《美國州檢察長對公益慈善事業的監管機制研究》，中國檢察官，2011年第7期。
③ 希?布查爾特?艾德勒，大衛?艾維特，英格里德?米特梅爾所著的《通行規則：美國慈善法指南》，中國社會出版社，2007年第二版。
④ 徐彤武：《美國政府對公益慈善事業的管理及啟示》，第335頁。
⑤ James J.Fishman.Improving Charitable Accountability.Maryland Law Review.2012-10-22.P259
⑥ 貝奇?布查特?阿德勒：《美國慈善法指南》（NPO信息咨詢中心譯），北京?中國社會科學出版社，2002年版，第109頁。
⑦ 徐彤武：《美國政府對公益慈善事業的管理及啟示》，第332頁。
參考文獻：
[1] 靳婷.美國州檢察長對公益慈善事業的監管機制研究.[J].中國檢察官，2011年第7期.
[2] 蔡磊：《非營利組織――基本法律制度研究》，廈門?廈門大學出版社，2005年版.
[3] 欒愷.美國慈善組織外部監管機制研究[D].外交學院，2012年5月.
[4] 陳瑜.試論美國慈善組織監管機制[J].蘭州學報，2012年11月.
[5] [美]貝奇?布查特?阿德勒.美國慈善法指南[M].北京：中國社會科學出版社，2002.1
[6] Model Protection of Charitable Assets Act（2011）.
關鍵詞：民間；組織；歷史文化遺產；保護；啟示
中圖分類號：K103
文獻標志碼：A
文章編號：1007-5194（2012）02-0123-04
一、民間組織的概念與分類
國際上關于民間組織概念的界定是一個尚未完全解決的復雜的問題。由于歷史背景和語言習慣不同，這類組織在國際上有著多種稱謂，如“民間組織”、“非政府組織”、“非營利組織”、“公民社會組織”、“志愿組織”、“慈善組織”、“免稅組織”、“草根組織”等等。雖然這些組織在稱謂上存在差異，但美國約翰·霍普金斯大學萊斯特·薩拉蒙教授通過研究，認為它們都具有以下五個被廣泛接受與認可的特征，即：組織性、非政府性（指不是政府或其附屬機構）、非營利性、自治性和志愿性。在國內，民間組織概念的演變總體上經歷了“人民團體——社會團體——民間組織——社會組織”的過程。雖然不同時期稱謂不同，但所指的都是介于政府與企業之間向社會提供專門領域公共服務的法人實體，是具有非營利性、非政府性和社會性三大屬性組織的總稱。國內學術界的研究者們從法律、資金來源、運作模式、組織的特征等方面對民間組織進行了多重定義，但從組織特征方面闡述的定義更具有包容性，便于國際間的研究與交流。因此，在對民間組織進行定義時基本以這種方式為主。基于這種定義方式和本文研究的需要，筆者認為可將民間組織分為社會團體、民辦非企業單位和基金會三種類型，它們均具有組織性、非營利性、志愿性、自治性以及非政府性的特征。
二、國外民間組織在歷史文化遺產保護中的作用
國外民間組織依照功能不同，在歷史文化遺產保護中發揮的作用也各有差異，有的負責保護，有的負責評估，有的負責規劃，有的負責學術研究，等等。具體來說，它們在歷史文化遺產保護中的作用表現為：
1 催生歷史文化遺產保護相關法律法規的制定。
在歷史文化遺產保護相關法律法規的制定過程中，國外民間組織往往以呼吁、提議、請愿、游說甚至直接參與等多種方式催生相關法律法規的出臺。如在美國，1961年《國家公園系統組織法》是在約翰·繆爾和其所在的環保組織塞拉俱樂部的推動下產生的。這部法律的頒布直接推動了國家公園司的設立，從而為國家公園、史跡、戰場遺址、自然景觀和國家保留區的保護奠定了組織基礎。它的誕生對美國歷史文化遺產的保護產生了積極影響，不但擴大了傳統意義上的歷史文化遺產保護范圍，而且這些遺產的周邊景觀也得到了整體保護。1935年頒布的《歷史遺址與古跡法》是在市民組織——美國歷史建筑調查組織和平民保護組織的推動下通過的。該法明文規定：美國各聯邦機構在制定規劃與政策時，必須將古跡等人文景觀列入文化遺產保護范疇…。這是美國歷史上第一部有關文物古跡保護方面的法律條文。二戰后，隨著美國經濟的高速發展，許多重要的歷史文化遺產面臨著災難性的破壞。為此，美國政府有關部門于1963年與美國歷史上第一個全國范圍的文化遺產保護團體——全國史跡理事會（后更名為“全國史跡信托組織”）聯合頒布了《美國古跡保護之準則與綱要》，呼吁聯邦政府盡快成立專門機構，負責史跡登記與保護業務，同時建議利用減免稅方式鼓勵民間組織的古跡保護工作。在此基礎上，國會于1966年10月15日通過了《國家古跡保護法》。又如：法國的民間組織積極參與歷史文化遺產保護相關法律的制定和行政管理工作，他們主要通過在自辦的刊物上討論國家制定有關遺產的主要政策、向議員反映意見或提出建議、組織民間活動發表看法、在相關政權機構中占有席位等方式對國家有關立法施加影響，在法國遺產法律的制定和發展方面都起到了重要的推動作用。
2 提高民眾的歷史文化遺產保護意識。
為使歷史文化遺產能得到廣泛的關心和重視，使有關知識迅速傳播，國外民間組織在提高民眾的歷史文化遺產保護意識方面的工作亦不遺余力且成效顯著。具體來講，國外民間組織主要通過以下幾種途徑提高民眾的歷史文化遺產保護意識：第一，出版歷史文化遺產保護書籍和刊物。如法國的一些民間組織出版一些科技或普及讀物，傳播遺產及其修復方面的知識。英國的民間組織則致力于出版相關書籍，為古建所有者及從業人員提供理論指導。這些期刊一般都具有內容豐富、形式多樣、普及性強的特點，有利于民眾的閱讀與認知。第二，組織并接受歷史文化遺產保護方面的贊助。法國政府鼓勵和支持一些善于經營的公司為保護遺產提供贊助。現在，越來越多的公司愿意為保護遺產出力，贊助的種類和方式也趨于多樣化。英國的民間組織作為非政府法人組織，社會捐贈是其經濟收入的重要來源，各民間組織一般都設有專門接受捐贈的機構。第三，強化歷史文化遺產保護方面的教育。在意大利，文物修復已經形成一個規模龐大的文化產業，與之相關的教育體制與培訓體系也相當完善。除了政府設立的專門的文物修復學院和教育培訓基地外，一些大學也開始設立歷史藝術、考古、建筑、修復等科系與專業，如維泰爾堡大學設立的文化遺產保護系。在法國，很多民間組織致力于在校園開辟遺產園地，在課堂上、遺產陳列室和古建筑中開展活動，通過教育手段在年輕人中樹立保護遺產的意識。民間組織還將業內的行家組織起來，為參加歷史文化遺產保護活動的年輕人開設相關的理論課和實踐課，以培養更多的人才。此外，它們還開辦保護、修復古跡的專業學校，并為這些學校的學生提供實習場所和實習指導等等。在英國，歷史文化遺產保護工作的民間組織還設立了獎學金，專門培訓相關技術人員和從事古建維修的工匠藝人。同時舉辦針對房產所有人的短期培訓，通過遺產教育，使他們了解古建使用、保護與修繕方法。此外，它們還針對歷史文化遺產保護的具體情況實施學術調研。第四，組織歷史文化遺產保護的實踐活動。如在法國，民間組織積極開展了“義務者工地”活動。這項活動的目的是維護及修復古跡和文物。活動點涉及城堡、堡壘、塔樓、騎士官邸、教堂、農舍、農場、磨坊、工廠、花園等。這些工地為保護歷史文化遺產有濃厚興趣的年輕人開放，他們可以在工地上自愿工作。法國民間組織也不定期地舉行針對物業主、國家權力機構、決策者、使用者的活動，如遺產日、比賽、講座、展覽和探險等。國外民間組織在提高民眾的歷史文化遺產保護意識方面所做的細致且多樣工作無疑會使得歷史文化遺產能得到更為廣泛的關心和重視，使民眾的歷史文化遺產保護意識極大地得到強化。
3 參與歷史文化遺產保護的具體決策過程，發揮專業咨詢作用。
歷史文化遺產是每個民族深入脊髓的文化積淀，具有鮮明的民眾色彩以及流動性和變異性。各種民間組織參與歷史文化遺產的保護工作時，通過耳濡目染對當地歷史文化遺產的認識理解更為深刻，具有置身于當地文化生態環境之中的地緣優勢，而且其本身也是構成當地歷史文化遺產生存傳衍的文化生態的組成部分，更容易獲得當地民間藝人和民眾的配合與協助。因此，國外民間組織往往直接參與歷史文化遺產保護的具體決策過程，成為政府的專業咨詢機構。如：意大利法律規定，凡涉及已經列入保護范圍的歷史建筑、歷史街區的拆遷、重建、修繕等事宜，均須征得有關民間組織的同意。這些民間組織定期舉行聯席會議，討論施工許可證的發放問題，同時寫出意見書并呈報申請者所在地方政府及文化遺產部，為有關部門提供參考。又如：法國很多民間組織被稱為“遺產發現者”。他們通過收集有關資料，為遺產申請保護，尤其是在鑒定和保護被忽視文物（如磨坊、爐灶、掛鐘、日晷儀、井等）方面作用明顯。由于民間組織深諳當地情況，熟悉這些文物的傳統使用技法，因此更有資格選定、鑒定和管理這些文物。而且，法國的民間組織越來越多地承擔了歷史文化遺產信息資源中心的職責，為保護遺產活動提供咨詢，傳播在遺產保護方面的先進經驗。再如：在英國，致力于歷史文化遺產保護的民間組織所招募的會員一般都是致力于此項工作的專業人士和熱心人，其中包括不少老宅的所有者。這些民間組織主要通過為政府提供遺產登記、遺產環境變更、遺址維護以及文物、古代建筑的購入等方面的技術咨詢對歷史文化遺產保護工作實施必要的監督與嚴格的指導。
4 將市場機制引入文化遺產保護事業，使文化遺產保護事業獲得良性發展。
國外民間組織參與歷史文化遺產保護工作的又一途徑是通過將市場機制引入其中，使這一工作獲得充足資金，為歷史文化遺產保護的良性發展提供保障。如：意大利民間組織努力將市場機制引入歷史文化遺產保護事業，通過旅游開發，對歷史文化遺產實施保護性經營，使歷史文化遺產保護事業獲得良性發展。文物旅游已經成為意大利旅游與文化產業的最佳賣點，也是意大利國民收入的重要來源。在意大利，不但有相當數量的私人小企業從事歷史文化遺產保護、展示、修復與經營，一些著名的大科技公司也常投入巨資，進行歷史文化遺產保護手段及新材料的研發。此外，私人、企業及財團在文化遺產修復與保護過程中也都有不同程度的資金投入。一些企業還常以贊助或成立基金會的方式對歷史文化遺產保護工作給予積極支持，而國家則通過減免稅方式，在經濟上給予這些企業一定的鼓勵，使歷史文化遺產保護工作在資金的籌集上呈現出多元化、充足且良性循環的發展態勢。又如：英國民間組織保護歷史文化遺產的一個亮點是讓歷史文化遺產保護工作進入市場，通過科學的市場運作滿足國家保護遺產的需要，最為常見的就是將歷史文化遺產產業化，通過旅游觀光贏得效益。有關資料顯示，僅1996-1997年，英國國民信托和英格蘭遺產這兩個民間組織就利用自己手中的歷史建筑與遺址，接待了來自世界各地的參觀者各1000萬人次，利用自己手中的博物館及畫廊接待世界各地游客各1億人次，規模之大可見一斑。此外，法國的民間組織也特別重視發揮歷史文化遺產的作用。通過對遺產進行鑒定和修復，使遺產恢復生機，發揮作用，并且產生經濟效益，能重新使用并向公眾開放。為使更多的民眾認識遺產，更好地發揮遺產的作用，法國的民間組織還經常圍繞歷史文化遺產保護這一主題組織一些宣傳、游覽或展覽等活動，甚至安排演出、音樂會和戲劇表演等活動推動歷史文化遺產保護工作。歷史文化遺產的產業化也已成為國外民間組織關注的重要方面，它們在這一領域已經做出了積極且有益的探索與嘗試。
5 設立專門機構，負責歷史文化遺產保護具體業務。
設立專門機構負責歷史文化遺產保護的具體業務是國外民間組織參與這一工作的更為直接的方式之一。如：在法國，歷史文化遺產的保護工作絕大多數都是通過委托民間社團組織托管的方式實現的。成立于1983年的“古跡信托”是法國最大的古跡托管組織，在過去的20余年中，這一組織不但較好地完成了對各類古跡的托管，而且“適度”地對歷史文化遺產的開發利用也使法國的歷史文化遺產保護工作進入良性循環狀態。在這個過程中，科學的保護理念也更加深入人心。從1995年起，中央政府又將共計100處古跡的托管工作交給了“古跡信托”組織，并規定除了硬件維修費用仍由國家支付外，其他方面的管理與營運全權交由這一組織負責，國家不再進行財務干涉。據稱，法國目前共有大小不等、功能不一的民間社團組織18000個。如古跡信托、青少年與文化遺產古跡國際協會、法國傳統宅院促進會、歷史建筑促進會、法國國立古跡建筑博物館、古跡基金會、文化遺產專門性博物館等等，它們都不同程度地承擔著歷史文化遺產保護的具體工作。又如：為加強歷史文化遺產資源的信息共享，意大利中央政府特別設立了目錄及檔案材料中央學會、意大利圖書館統一目錄及圖書目錄學情報中央學會、圖書修補中央學會等。這些學會擁有獨立的行政自和經營權。它們的主要任務是負責同所屬機關進行業務聯系，必要時協調共同的科研計劃、編目計劃和保管計劃，并與意大利及世界各國研究機構建立廣泛的業務聯系。國外民間組織對于歷史文化遺產保護工作的具體運營使其能夠更為細致有效地參與到這項工作中來，充分發揮民間組織對于歷史文化遺產保護工作的作用。
三、國外民間組織在歷史文化遺產保護中的作用對我國的啟示
第三種調機制在中國的應用，特別是治理方式的推行和治道變革，主要體現在三個方面：一是與市場經濟相聯系的企業治理或公司治理的加強；二是與政府體制改革相聯系的治道變革或行政改革；三是與民間組織相聯系的社區建設，這實際上是中國治理的綜合反映。從法學研究角度看，關于公司治理已經成為經濟法研究的一個熱點問題，關于治道變革則是行政法研究的一個熱點問題，關于公民社會或市民社會則成了民法學研究的熱點。環境資源法學研究的重點是將環境資源保護群眾組織和社區建設、各種生態區建設結合起來，以促進中國的社會生態化、生產清潔化和市場綠化。
3.1 根據第三部門的特征發展中國的環境資源保護群眾組織，使中國環境資源保護群眾組織法治化
研究和發展中國的環境資源保護群眾組織（即非政府非營利環境資源保護組織），首先應研究非政府非營利組織（即第三部門）的特點，然后根據其特點為其法治化創造條件。
3.1.1 深刻理解第三部門特別是環境保護群眾組織的特點
以非政府非營利組織、特別是非政府非營利的環境資源保護組織為代表的第三種社會組織形式，又稱第三部門、市民社會或公民社會、民間組織或公民社會組織。
中國的第三部門是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動、社會活動的私域，以及進行議政參政活動的非官方公域（public sphere）。其基本特點應該是：以市場經濟和私有產權為基礎、以社會資源流動與社會分化為基礎的私域；公民社會的內部聯系既不是基于血緣親情關系，也不是基于垂直指令關系，而主要基于內生于市場經濟的平等自治的契約性關系；以尊重和保護社會成員的基本權利為前提，以法治原則為指導；其內部活動和管理實行自治原則和獨立原則，個人參與社團活動以尊重個人的選擇自由并畏以相應的責任為基礎；依法參與國家管理和市場監督。
我國學者俞可平認為，作為公民社會主要載體的民間組織有以下四個顯著的特點。其一是它們的非官方性，即這些組織是以民間的形式出現的，它不代表政府或國家的立場；其二是非營利性，即它們不把獲取利潤當作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務當作主要目標；其三是相對獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上，它們都在相當程度上獨立于政府；其四是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的，因此這些組織也叫公民的志愿性組織。
根據趙黎青的看法，非政府組織作為一種組織創新，同市場體制中的企業和國家體制中的政府有著明顯的特征。主要表現為：第一，非政府組織在一定的價值觀的指導下進行活動，不以營利為目的，致力于社會公益性事業；第二，非政府組織的服務對象是被主流社會組織體制所忽視或排斥的邊緣性社會群體；第三，非政府組織工作人員的組成是基于有著共同的信念、目的和興趣的個人之間的聯系之上的，具有志愿性；第四，非政府組織是通過基于共同的價值觀之上的協商與承諾的方式獲取資源的；第五，非政府組織采取的是非等級的、分權的網絡式組織體制。
非政府非營利環境組織，以及作為個體存在和活動的、具有生態意識的自然人即生態人，具有保護和改善環境資源的目的明確性、堅定性和一貫性，在調整人與自然關系方面具有重要作用。因為非政府，他不會因政治考慮或行政服從而放棄環境保護的要求；因為非營利，他不會因經濟利益而放棄環境保護的要求；因為是生態人，他始終保持著人的天然本性即自然性和生態性，始終保持著與環境資源的天然聯系與交流，因而最能自覺地表現人與環境和諧共處的愿望，最能體現保護和改善環境的本能要求。作為非政府非營利組織，以及作為個體存在和活動的個人，對環境的維持生存的基本功能、環境的作為發展條件的主要作用、環境的作為感觀享受的美學價值最為敏感、執著，因而能以環境保護為宗旨，能采取各種手段與各種污染破壞環境的行為進行斗爭。當代社會學和法學理論普遍認為，社會團體可以強化權力制約和民主參與監督，具有自治性、多元性、社會性、開放性的社團組織的大量存在，是抗衡專權、監督權力的一只“獨立之眼”；社會團體能促使不同群體的合法權益獲得有效的實現和保障，是化解利益矛盾沖突、宣泄社會不滿的“安全閥”；社會團體是實現社會自律秩序、維護社會穩定的重要力量，作為國家和市民社會之間重要紐帶的社團組織是一種“特殊公共領域”；社會團體使民主與法治價值的合法性得以確認和弘揚。社團組織是現代社會“民主的生命線”、“現代法制思想的基礎”。當然，非政府非營利的民間環境組織，以及作為個體存在和活動的自然人，也有一些不利于環境資源保護的個性和特點，這就需要政府行政管制、政策引導和市場游戲規則來補充。
從理論上說，第三部門的興起打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統思維方式，即政府組織與民間組織、公域與私域、公共部門與私人部門、市場與計劃的截然分離。第三部門的形成表明，政府不是合法權力的惟一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源。例如，巴伯（Benjamin Barber）把公民社會稱為“我之域”（the place for us）：一個自由的社會生活的獨立領地，政府與私人市場都不是統治者；我們通過家庭、團體、教會和社區的共同行動為我們自己（的目標）進行創造的王國；調解作為經濟生產者與消費者的特殊個人與作為統治者一員的抽象集體的第三域（另外兩個分別是國家與市場）。巴伯認為公民社會概念中涵蓋的五個內在要素是：（1）公民社會是志愿性團體的一個自由或自治的空間。（2）它提供個人與國家之間的調解機制。（3）通過這個中介結構，個人可以成為公民。（4）社團生活的三個空間可以容納我們復合的身份（即消費者，家庭成員和公民三種資格）。（5）調解機構越多，越精細，越多樣化，公民社會就越好。巴伯認為，公民生活（ civic life ）既不同于我們的私人生活，這時我們作為一個生產者和消費者存在；也不同于公共和政治生活，這時我們通常只是投票或呼吁權利。巴伯所描述的這個“我之域”是獨一無二的，不是公共的，不是私人的，而是市民的（civic）。他認為公民社會是治理的新主角，這個市民空間提供了更為直接、更為緊密、更為持久的參與，它比傳統意義上公共的或政治的部門更能切實地改善和塑造我們的生活。公民社會可以通過浸透著合作、大度、默契、容忍和共同尋求的價值、風格和方法來完善治理。
非政府非營利環境資源組織，是指從事合理開發利用、保護、改善環境資源的活動的第三部門，它們的活動宗旨、目標、組織形式、活動的原則和方式、成員的組成和道德信仰都與環境資源問題、環境資源保護及人與自然的關系有關。這些組織除了第三部門的共性外，還具有熱心于保護環境，富于環境道德、環境意識、環境文化、環境科學技術和環境法治觀念等特點。由于中國的特定國情，中國的環境資源保護群眾組織還具有不同于其他國家的環境資源保護群眾組織和群眾運動的特點。
3.1.2 掌握社會調整機制的特點
主要通過第三部門發揮調整作用的機制稱為社會調整機制。非政府營利組織的主要職能是向其成員提供關系到人的尊嚴的非壟斷性公共物品。 民間組織發展壯大后，它們在社會管理中的作用也日益重要，它們或是獨自承擔起社會的某些管理職能，或是與政府機構一道合作，共同行使某些社會管理職能。由民間組織獨自行使或它們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理。所以，瑪麗－克勞德？斯莫茨這樣說：“關于治理的多項研究都以唯一的一個前提為出發點：現代社會愈來愈復雜、愈來愈分裂，是一張由大量相互差別、各自獨立的社會子系統組成的網。諸多社會部門（消費者、運輸用戶、狩獵者、店主等協會）有能力組織起來，保護自己的資源，卻無需考慮它們的活動在總體上將對社會造成什么后果；它們組織網絡，制定自己的標準。”
之所以要采取社會調整機制去調整人與自然的關系，既是因為政府調整和市場調整機制的局限性，也是因為社會調整方式的特點和優勢。由于現行的政府體制，政府往往以代表公共利益的身份出現，但政府不是公共利益的唯一代表，并不總是代表公共利益，更不總是不偏不倚地代表公共利益；政府主要代表強勢階級或階層的利益，代表社會管理階層的利益，代表在經濟上占優勢的主導階級或大財團的利益。另外，政府目標具有多重性，其中許多目標與環境保護相悖，政府行為主要考慮的是政治方面和政治影響。由于政府結構和代表的局限，政府調整往往失靈或無效。由于現行的市場機制，市場主要代表商人的利益，企業或商人根本缺乏環境保護的動機和要求，其有利于環境保護的生產經營活動要么是對市場要求的被動適應，要么是迫于政府管制或公眾壓力；市場主體的主要目標是追求個人的最大利益或企業最大利潤，對那些缺乏市場利益的公共物品、公共服務，對外部性問題，往往發生市場失靈現象。
事實說明，造成環境污染和環境破壞問題的外部不經濟性，是“市場失靈”和“政府失靈”的表現。市場本身存在著一系列難以克服的缺陷，市場機制運行的基本出發點是假設市場主體都是一味追求自身最大經濟利益或利潤的“經濟人”，這種經濟人往往為了追求自身的最大利益而損害別人的利益。政府行政制度也存在某些缺陷，行政機制的后盾是國家強制力或行政強制力，這種機制容易將一部分人的不合理的意志強加給其他人，使造成外部不經濟性的行為人缺乏進一步減少外部不經濟性的積極性，甚至在經過行政許可后對其外部不經濟性產生心安理得甚至擴大外部不經濟性的傾向，如在繳納排污稅后產生污染環境合法的思想。對于導致環境污染和環境破壞的外部不經濟性，單純依靠產權界定下的市場交易、公共支出下的政府制度，都難以克服外部不經濟性。為了彌補彌補政府行政制度和市場制度的不足，通過社會道德教育提高人們特別是作為市場制度主體的“經濟人”和作為政府制度主體的“政治人”在道德上的自律，對于抑制產生環境污染破壞的外部性具有重要意義。有些西方學者將通過社會道德對外部不經濟性的約束稱為良心效應（conscience effect）或社會制裁（social sanctions）。這種良心效應的基本含義是：產生或引起外部不經濟性的行為是一種缺德的或敗德的行為，行為人對自己造成或引起的外部不經濟性及其對他人和社會造成的損失深感不安，在良心的驅動下主動減少其外部不經濟性即環境污染和破壞，或者主動對受到損害的諸方予以各種形式的補償。
造成人與自然關系失衡的一個重要原因，是那些大量的小規模環境行為共同作用和不斷累積的結果，少數管理不善的大企業所造成的環境問題所占的比重并不大。對大量的小型企業和分散的個人 ，采用行政管理的方法往往不能見效，如果真正要對這些小型的、大量的行為都予以行政控制，必將帶來沉重的財政負擔；而社會調整方式恰恰在這些領域可以彌補政府或行政調整的不足。通過政府外的力量（主要指非政府非營利組織和公民）來進行人與自然關系的調整，由于他們不屬于政府編制、不拿國家工資、不需要國家財政支持，必然能減少行政費用和國家財政負擔。社會調整方式將非政府的社會力量作為調整的主體，將非政府非營利和社會大眾置于基礎性地位，將調整的重點放在具體的環境沖突的化解方面，因而適宜于大量發生的、分散度較大的、面廣的行為，適宜于微觀環境管理事務。從利益角度看，社會調整依靠不同于單純經濟利益的其他多種個人利益機制，依靠公眾認識自己的法定權利和義務，法定的環境權益是啟動社會調整的動因和保障，主體采取環境保護行動是出于追求環境利益的需要。從道德角度看，社會調整依靠社會輿論、公眾意識和道德風氣，不少公眾采取的環境保護行動往往是環境文化、環境意識和環境道德催化的產物。
3.1.3 促進中國環境資源保護群眾組織發展的途徑和措施
要建立健全我國的第三種調整機制即社會調整機制，前提是建立健全我國的非政府非營利環境資源組織（簡稱環境資源保護群眾組織）。要根據中國環境資源保護群眾組織的特點和弱點，通過制定有關政策和法律法規，將中國環境資源保護群眾組織的活動納入法治的軌道。
環境資源保護群眾組織是環境保護領域的民間組織，是我國第三部門的重要組成部分。實踐證明，發展環境保護事業、調整好人與自然的關系必須依靠公眾和社會團體的支持與參加。公眾和環境資源保護群眾組織對環境資源保護的參與方式和參加程度，將決定環境資源保護事業和可持續發展目標實現的進程。
1996年7月召開的第四次全國環境保護會議，對環境資源保護群眾組織和群眾運動已給予高度重視。國務院環境保護委員會主任宋鍵在題為“依法保護環境，實現可持續發展”的講話中，第一次明確地闡明了我國對待環境資源保護群眾組織和群眾運動的政策，他指出：“環境保護事業需要群眾團體和廣大公眾的關心和參與，所有的社會成員都有責任和義務參與環境保護”：“建立社會公眾的環境保護參與和監督機制，是強化環保執法的群眾基礎。各級政府要保護公眾參與的積極性，提供參與的機會。在制訂環境保護政策和法規的過程中，要充分聽取公眾的意見，保證決策的科學和民主，這也是進行環保教育和普法宣傳的有效措施”：“要充分發揮各種群眾組織在環境保護活動中的作用”，“對于關心環境保護事業的各種環保群眾團體，應該積極支持，加強領導，引導其健康發展”。他還特別表揚非政府環境資源保護群眾組織“自然之友”等環保群眾團體，在宣傳環境保護、喚起公眾環境意識、提倡環境社會公德方面，起了很好的作用。 接著，《國務院關于環境保護若干問題的決定》（1996年8月3日）明確規定了“建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為”的政策。 《環境影響評價法》（2002年10月28日）、《清潔生產促進法》（2002年6月29日）等法律均已規定公眾參與的內容。
同時，我們應該清醒地看到環境保護群眾運動和群眾組織的作用范圍和不足。環境資源保護群眾組織不可能代替政府組織。任何群眾運動和群眾組織都有其自身的缺點和不足，如某種程度的自發性、無組織計劃性、分散性等（相對于政府行為而言）、所代表利益的有限性等，環境保護群眾組織也不例外。目前有些國家出現的少數 “恐怖環保”的組織，已經引起包括大多數環保分子在內的人民的反感。例如，美國“地球解放陣線”自1997年開展活動，1998年10月破壞了科羅拉多州的幾棟樓房，2個月后襲擊了美國俄勒岡州的一家木材公司，2000年12月實施了4次攻擊性活動。他們奉行的“武力環保”活動，逃避警察監督，已經造成多起財產損失。因此，應該制定正確的政策對他們加以正確引導，揚長避短，促進他們的健康發展。
非政府非營利組織奉行的是“競爭──合作主義”，這種主義賴以成立的基本條件是：一是社會組織的自主性和自治性的培育，二是政府治理方式的改善，三是擴大民主參與和健全法治體系。為了促進和保障環境資源保護群眾組織的發展，必須堅持我國憲法規定的信仰、言論、集會、結社自由原則，堅持“多元性和多樣化”的原則，堅持“政（政府組織）群（民間組織）分開”和“依法管理”的原則。為了發揮環境資源保護組織的積極作用，應該通過立法，明確規定公民和環境資源保護群眾組織的環境權、知情權、參與環境管理權，支持、鼓勵和保障公眾和環境資源保護群眾組織參加環境資源管理監督、提起環境資源方面的公益訴訟（包括民事訴訟和行政訴訟），逐步形成有效的環境資源社會調整機制。
3.2 根據治理的特征建立健全中國的環境資源治理機制，使中國的環境治理法治化
與第三種調機制相連的是治理理論。治理和善治理論是21世紀國際社會科學的前沿理論之一，它所提倡的一些價值日益具有普遍性。20世紀90年代以來，對治理（governance）、善治（good governance）和治道變革（governance transitions）的研究，是各社會科學的學者為了理解公共管理領域正在發生的發展趨勢，解決公共管理領域正在發生的新問題而發明的新詞匯。根據一些學者的說法，善治與治理，目前已經成為當代中國公共管理研究領域的核心范疇。 從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認識轉折與制度突破。新的調整機制應當是多中心的、自主的、分工合作互為補充的治理結構，私人經濟部門和以民間組織為主體的第三部門或公民社會在新的治理結構中發揮著日益重要的作用。
研究和建設中國的環境資源治理機制（即第三種調整機制），首先應研究治理的特點，然后根據其特點為其法治化創造條件。
3.2.1 深刻理解治理的特點
英語中的“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與“統治”（government） 一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是，自從90年代以來，西方政治學和經濟學家賦予“治理”或“治道”（governance）以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統的經典意義，而且其涵義也與“統治”相去甚遠。它不再只局限于政治學領域，而被廣泛作用于社會經濟領域，不再在英語世界使用，并且開始在歐洲各主要語言中流行。目前所使用的“治道”（governance）概念不同于習慣上所說的“統治”（government），根據全球治理委員會于1995年發表的一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，治理或治道的定義和含義如下：治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程；它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有4個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。 治理是一個上下互動的管理過程，主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，其實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。治理模式一方面要求多元競爭、權力分化，另一方面又強調多元合作、權力整合，最終達到“和而不同”的“和合”政治哲學境界。從政府角度看，“治道”（governance）的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序以滿足公眾的需要，是指公共事務的管理過程。它大致有三方面的含義：政權的形式，如總統制、議會制等；在管理國家經濟和社會事務中運用公共權力的方式；政府設計、規劃和實施政策的方式，以及履行政府職能的方式。從某種意義上可以認為，治道的含義是，為實現經濟社會發展，在管理國家經濟和社會資源的過程中運用公共權力的方式。簡言之，治道是關于治理公共事務的道理、方法、邏輯等。
在社會主義市場經濟條件下，政府一元化的公共服務供給方式已經不能滿足公民多元化的公共服務需求。社會組織正以其公共服務供給的多樣性、高效性彌補政府供給的不足。然而社會組織在承接公共服務外包時還存在著諸多困境，應從加強社會組織自身建設和優化外部大環境兩個大方面來提升社會組織的規模、獨立性和社會公信力等等，使其更好的提供公共服務，滿足公眾需求。
關鍵詞:
社會組織；公共服務外包；困境；出路
2013年11月，黨的十八屆三中全會更是從創新社會治理體制的戰略高度提出了要“改進社會治理方式，激發社會組織活力”，這意味著社會組織要在公共服務外包中發揮更為重要的作用，但是，如何克服社會組織在承接公共服務外包時出現的諸多困境還需要進一步的研究和探討。
一、社會組織承接公共服務外包的困境
(一)社會組織發展先天不足
從社會組織自身來看，它在承接公共服務外包時主要存在以下三個方面的問題：
1.社會組織的專業性不夠。在我國民政部出臺的《社會組織評估管理辦法》中明確規定了社會組織的等級評定標準，社會組織評估共設五個等級，全國共有社會組織56.1萬個，其中社會團體29.4萬個，基金會3736個，民辦非企業單位26.4萬個。但是從“中國社會組織網”得到的數據來看，在評估等級有效期內達到5A的僅有48家，4A的186家，3A的252家。從數據上來說，雖然在民政部登記注冊的社會組織較多，但是專業的社會組織還不到總數的四分之一，這造成了政府有意將一些公共服務外包出去但是找不到具備資質的社會組織來承接的窘境。我國社會組織發育不僅在規模上較小，而且專業的人才也較少。目前，我國社會組織的工作人員主要分為三類，第一類是專職從事社會組織工作的人員，第二類是兼職人員，第三類是志愿者。從數量上看，我國社會組織專業的在職人員少，長期、穩定、專業的兼職人員更是遠遠不夠。志愿者參與以體制內為主，主要集中在黨政群團和社區層面，社會組織和企業的志愿者參與較少[3]。從質量上看，由于志愿者自身存在極大的不穩定性，真正參與到社會組織運營中的核心成員較少，只能承擔一些協助工作。
2、社會組織的獨立性較差。首先表現為對政府的經濟依附。在清華大學的調查問卷中顯示，在社會組織的收入來源中，政府提供的資金支持占49.97%，幾乎占到了社會組織全部收入的一半，其他的收入來源比例均比較小，其中經營性收入占6%，企業贊助和項目經費占5.63%等。在公共服務外包的實踐中，作為購買者的政府和作為承接者的社會組織應該均為獨立平等的主體，而從以上的數據來看，作為承接者的社會組織很難說普遍都是獨立于政府之外的法人主體，且在某種程度上成為了政府部門的延伸。此外，我國的社會組織在思想觀念上對政府的依賴性強。我國經歷了一個漫長的宗法社會，進而形成了“臣民除了君主意志以外沒有別的法律”的“依附型”臣民文化，表現出極大的“強制—服從”性。在這種“臣民文化”的傳統之下，部分社會組織在思想上表現出了對政府的依賴性，如在公共服務外包中，過分依賴政府以獨立關系非競爭性購買模式進行定向購買，導致社會組織失去了其本質屬性和應有活力。
3、社會組織的公信力弱。社會組織能否承接公共服務外包的關鍵不僅在于社會組織自身的實力大小，也在于社會組織公信力的高低。目前，我國社會組織的社會公信力不高，主要因為以下幾個方面：一是因為社會組織自身的透明度存在問題。公眾對社會組織的信任，不僅僅是要依靠主觀道德上的判斷，更加依靠社會組織公開的組織運營資料，這種公開不僅僅是社會組織自身的公開，更應該是有監督的公開。而目前我國的社會組織的信息公開缺乏一個權威的監督機構，公開的信息不被信任，公信力的缺失就是在所難免的。二是社會組織自身與公眾之間的互動少，社會公眾的參與程度低。一方面是因為公眾對社會組織的了解不夠。我國的社會組織眾多，社會公眾對社會組織的了解甚少，能叫上名字的已是鳳毛麟角，就更不用說了解其發揮的作用和對社會組織存在的問題進行監督，這就造成人們很難對社會組織產生信任感。另一方面，公眾缺乏參與社會組織的有效的途徑。截至到目前我國的公眾參與沒有相關的制度保證，造成了大多數社會組織的群眾基礎薄弱，發起活動無人參加等困境。
(二)社會組織承接公共服務外包的外部困境
1．社會組織的監管較松。近幾年來，我國的社會組織發展迅速，但是對于社會組織的監管較松。從監管理念上來看，社會組織的監管理念落后。我國社會組織監管基本上從分散管理到歸口管理、再從歸口管理和雙重管理到分類管理的路線演進，大體經歷了這三個主要階段，每一階段都滲透出了我國目前社會組織的管理理念，即政府主導下的“管制”理念，強調對社會組織的控制和管理，但是卻忽視了社會組織在社會管理中自我管理的重要作用。從監管體系上來看，我國社會組織的監管體系落后。目前已經出臺了《民辦非企業單位登記管理條例暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《外國商會管理暫行規定》、《中華人民共和國公益事業捐贈法》。關于社會組織最基本的社會組織法律卻遲遲沒有出臺，相關的行業協會法等規制社會組織行為、管理、等方面的法律嚴重缺位。
2．社會組織承接公共服務外包的法律體系尚未完善。首先，在社會組織承接公共服務外包中，未明確這一活動的法律地位。社會組織承接公共服務外包的活動缺乏統一的法律法規和規章可循，即使在與公共服務外包相關的《政府采購法》中，也尚未明確規定政府向社會組織采購公共服務性商品，這就使得社會組織在承接公共服務外包過程中缺乏全國性的法律依據和法律保障。其次，缺乏法律來規范公共服務外包的程序。從申請程序上來說，目前的程序復雜冗亂，且申請時間長、缺乏統一規范；從招標程序上說，其過程中還不能保證完全的公平、公正、公開和保證各個社會組織以平等的身份參加招標活動。
二、社會組織承接公共服務外包的思考
(一)加強社會組織自身建設
1．提升社會組織專業化水平。首先要完善組織內部的治理結構和管理制度，達到運作專業化。規范組織內部的財務制度、人力資源制度、項目管理制度、信息公開制度等，使組織內部能夠合理分工，明確崗位職責。其次，要加強人才隊伍建設，達到組織內部人員的專業化。一方面，要健全招募機制，尋找優秀人才。按照企業模式向社會招聘人才，并建立自己的人力資源管理體系和相關制度規范。另一方面，要優化培訓機制，提高志愿者的服務能力。對志愿者進行短期的培訓，并把活動過程中表現好的志愿者納入社會組織的核心成員，調動志愿者的積極性。最后，要加強與政府間的溝通交流，達到信息溝通專業化。
2．提高自身獨立性。社會組織要保持自身的獨立性，最關鍵的還是解決資金問題。由上文可以得知，中國社會組織的資金一半來源于政府。社會組織要保持自身獨立性并不是不接受來自政府的資金，而是要通過獨立關系競爭性購買的模式承接公共服務外包，在外包活動完成時拿到資金，這與保持自身獨立性并不矛盾。與此同時，社會組織要加強社會資金的募集能力，建立多樣化的籌資機制，拓寬籌資渠道。此外，社會組織要轉變思想觀念，并厘清與政府間的關系，既要積極與政府合作承接公共服務外包，又要在職能、人員、資產、財務等方面與政府脫鉤，借鑒國外成熟社會組織的經驗，成為獨立于政府之外的法人主體，提升自治水平和承接公共服務外包的能力。
3．提升自身的公信力。要提升社會公信力首先要提升社會組織的透明度，自覺接受監督。組織可以定期通過互聯網向社會公開組織的編制狀況、運行結構、資金來源以及使用情況，自覺接受政府和社會公眾的監督。其次要加強與公眾之間的互動，拓寬公眾參與社會組織活動的渠道。一是要發揮網絡動員作用，通過在網上招募志愿者吸納更多的社會群體參加公共服務和公益活動。二是要擴大社會參與，形成良性互動機制和有效的監督機制、問責機制[8]。最后，要加強與新聞媒體之間的互動。積極地向社會公開自己，宣傳自己，接受媒體監督，爭取社會的支持，促進公信力和影響力的提高[9]。當然這種宣傳是建立在事實基礎上的，是建立在組織信息的公開透明的基礎上的。
(二)優化社會組織發展環境
1、加強社會組織的監管。在監管理念上，要突破“管制”的框架，對社會組織的行為應以引導為主、管理為輔。發揮好對社會組織的監督和培育作用，不干預社會組織的內部管理，并重視社會組織的自我管理；在監管的法律體系上，要將社會組織納入國家法律制度體系并對其行為進行有效管理。通過出臺更高層次的法律法規，對社會組織成立之后的工作運行進行約束，并在法律的層面上明確社會組織的行為標準和具體行為的法律責任等。更重要的是必須按照政社分開原則，通過立法來厘清社會組織與政府部門、社會組織與其成員之間的法律關系，減少行政干預。
2.完善社會組織承接公共服務外包的法律體系。首先要進一步明確社會組織在公共服務外包中的法律地位，將社會組織參與公共服務外包納入《政府采購法》。現有的《中華人民共和國政府采購法》規定的供應商不包括社會組織，采購的內容大多是有形的服務。修改后的采購法應當明確社會組織的供應商地位，并對購買的范圍、程序、經費保障等做出明確規定，使政府購買社會組織服務有法可依。其次，要建立健全服務購買的法定流程。公共服務的外包程序是否妥當，將直接影響外包結果。StevenGloberman和AidanVining將外包過程分為四個步驟：一是確定外包目標，使所有參與者的成本最小化；二是是分析外包費用，使總成本最小化；三是評估外包環境，對于決定費用的因素和減少費用的機會進行分析；四是設計和執行外包策略。中國也可參照這一模式，對社會組織承接公共服務的流程進行明確規定。
綜上所述，在市場經濟條件下，為了使政府能夠更好地提供公共服務和提供更好的公共服務，社會組織必須承接一定的公共服務外包，然而，目前我國的社會組織發育程度較低，社會大環境也有待成熟，所以在社會組織承接公共服務外包時還存在重重困境有待解決，自身的優勢也有待提升。
參考文獻：
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