發布時間：2023-08-17 17:50:42
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的公共治理理論概念樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
關鍵詞：治理理論；犯罪控制；適用性；路徑選擇
中圖分類號：D917.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003－854X（2012）06－0128－04
治理理論在西方一出現，就引起了中國學者的極大興趣。因為,“隨經濟改革的推進和社會問題的凸顯，國家與社會關系研究越來越受到學術界的重視。新范式的倡導者不再‘盯住上層’，而是‘眼睛向下’，關注國家之外的社會領域”①。西方治理理論的產生和實踐在一定意義上契合了中國社會科學界在當下的研究旨趣，他們將“治理”與中國公民社會研究合流，針對轉型期中國公民社會的發展樣態，探討轉型期中國的國家構建、政府改革、社會公共事務管理等問題。在犯罪學領域，已有學者將治理理論與刑事政策模式、犯罪控制社會化等議題聯系②，在一定程度上回應了中國現階段犯罪控制實踐中的新跡象。但現有的研究多是籠統地導入理論，缺乏對治理意涵的梳理，未對理論進行“改造”以融入犯罪控制實踐，難現理論引進的“本土化”價值。本文擬從西方治理理論的緣起入手，分析治理理論的基本意涵，并結合中國轉型期犯罪控制實踐，檢討治理理論的適用路徑。
一、治理理論的緣起與基本意涵
理論的意義在于解釋和指導實踐，但理論并非憑空生成，而往往是對實踐創新的回應，因此理論的意義常常具有“地方性知識”的特征。緣起于西方語境中的治理理論，是嵌入在特定的實踐和制度背景之下的。
（一）治理理論緣起于西方國家政府失敗和市場失靈的實踐
20世紀70年代以來，西方各國蔓延起一股質疑官僚行政有效性的思潮。原因是，在凱恩斯主義的干預政策影響下，西方國家的政府權力迅速擴張，社會生活的方方面面被納入官僚組織的管理范圍。隨著公共事務的增多，政府規模不斷膨脹，但結果是政府因為信息不完全，作出的公共決策常常失誤，官僚機構提供的公共物品存在低效、浪費問題。而且政府部門及其官員常常追求自身的組織目標或自身利益而非公共利益或社會福利，導致尋租和腐敗現象嚴重。政府失敗現象的出現使各國開始重新調整國家與社會、政府與市場的邊界，關注國家的競爭力、政府的合法性和公共部門的回應能力。③ 于是在以布坎南為代表的公共選擇學派的影響下，市場機制被引入公共服務領域，開始采用工商業的管理方式治理公共事務，重塑政府。但進入到20世紀90年代后，公共管理的生態環境被全球化和分權化的社會趨勢極大地改變，社會關系日益復雜多變，相互依存的程度和范圍不斷加深擴展，片面依賴市場機制的公共管理運動再現困境，于是合作網絡應運而生，開始成為治理公共事務的重要組織形式。在網絡中，各種行動者通力合作，共同應對全球化和分權化提出的挑戰，一起處理共同關注的社會問題，使公共管理開始成為真正的社會聯合行動。④
于是，因應西方公民社會發展情勢，學者們開始對政治學中單向度、自上而下型的“統治”（Government）概念進行反思，對“治理”（Governance）一詞賦予新的含義。隨后治理概念不再局限于政治學領域，而是被廣泛應用于經濟社會領域，對治理的概念也出現了不同的理解路
* 本文獲中央高校基本科研業務費專項資金（武漢大學優秀博士學位論文培育基金）資助，謹致謝忱。本文亦系2011年度湖北省教育廳人文社會科學研究指導性項目“治理理念與犯罪控制——轉型期地方犯罪控制模式研究”（項目批準號：2011JYTE033）的階段性成果。
徑。如治理理論的代表人物羅茨認為，治理可用于指代任何活動的協調方式，可以有不同的用法：作為最小國家的管理活動的治理，指國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；作為新公共管理的治理，指將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務；作為社會—控制系統的治理，即政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動；作為自組織網絡的治理，指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡。⑤ 作為對蓬勃發展的治理理論的回應，全球治理委員會根據各國治理變革實踐提出的治理概念具有較強的適應性：治理是各種公共或私人機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和；治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。⑥ 可見，“治理”相對于傳統的“統治”而言，是20世紀后期西方學者基于市場經濟和福利國家政策相繼失靈，社會權力主體日益多元化而提出的一種公共管理新理念。
（二）治理理論的基本意涵是合作管理公共事務
作為一種新的理論，治理力圖在國家與社會二元對立的圖式之外，尋求政府與市場、國家與社會的互動合作，實現對公共事務的多元治理。簡言之，治理是對傳統政府統治和管理機制的超越，是一種以公共利益為目標的社會合作過程。
治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動的制度安排，通過此制度安排重新分配資源，建構公共責任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現，其核心是強調政府組織的管理技術、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認為是新公共管理運動的深化。［1］對治理理論的此種理解和認識是其公共行政維度的體現，也表明了政治學的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學意義上，是對國家與社會關系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機制和方式的改變。因而，社會管理模式的創新，便是對新的人類集體行動的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理對傳統公共行政模式的批判
20世紀70年代末在西方發達國家開始的新公共管理運動（NPM），通過將市場機制和管理主義引入公共行政，引發了公共管理模式的革命性改變。傳統的公共行政實踐模式有四個基本特征：一是政府組織及其結構應根據韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運行的最佳方式；二是公共物品及服務應由政府機構（官僚機構）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有利于責任制的落實；四是行政被認為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業化的官僚來擔任。［2］隨著西方世界由工業社會向后工業社會或信息社會的轉變，傳統公共行政管理模式的基本原則受到了嚴峻挑戰，并在實踐中逐漸失效或被認為過時。首先，作為傳統的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書中所說：工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統……變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已經不能有效地運轉了。［4］其次，政府機構作為公共物品及服務的唯一提供者的壟斷地位已經動搖，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與公共物品及服務的提供，不同的政府機構也為提供相同的公共物品和公共服務而展開競爭。最后，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現實的。而且，傳統的人事行政模式也已經發生了重大變化。新公共管理運動正是為了克服這些弊端而出現的，旨在為傳統的官僚制注入類似于市場機制的因素，提高公共部門的效率和服務質量。新公共管理運動在新西蘭、澳大利亞、美國等發達國家影響很大，成為改造政府治理結構、重新塑造政府形象的指導思想。其理論基礎是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”，［1］以現代經濟學的方法來研究民主立體的政治運作和決策的過程，以理性經濟人假設為出發點，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過是個人利益的總和。個人的決策是追求個人利益最大化的結果。
雖然這場運動在國家之間甚至一國內部不同時段區別很大，但有幾個共同的主題，凱特爾將其歸納為六個核心要素［5］：生產力。改革關注的焦點是如何使政府以較少的資源維持甚至擴張公共服務；市場化。政府運用市場機制克服傳統官僚制的弊端；服務導向。改革的一個共同目標是改善政府與公民關系，提升公共服務的顧客滿意度；分權。不只是簡單的決策權向底層的轉移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對他們的偏好更敏感，具有回應性；政策。改革運動目的是改善政府創新、完善和執行公共之策的能力；問責制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構（分散化），采用私人部門管理、技術、工具、引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區擁有的政府：授權而不是服務；競爭性政府：把競爭機制引入到提供服務中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業心的政府：有收益而不浪費；有預見的政府：預防而不是治療；分權的政府：從等級制到參與和協作；以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。為此，必須用企業家精神去改造政府，把企業經營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業一樣提高效率。其中最重要的一點就是以顧客為中心，即強調服務提供者應對他們的顧客負責，在提供服務過程中不斷進行革新，尋求減少成本和增進質量的方法，授權顧客進行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點：該模式意味著傳統行政管理模式的重大改變，注重結果的實現和管理者負個人責任；一種脫離官僚制的趨勢。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規定組織和人事目標，以便用明確的績效指標來衡量工作業績，以及對項目進行系統評估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的；政府職能更有可能受市場檢驗（如合同外包），或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可；通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。［7］Ferlie等人在《行動中的新公共管理》中認為，在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅動模式，小型化與分權模式，追求卓越模式，公共服務取向模式。［8］總體而論，相比傳統的官僚制，分權化、服務外包、市場化的激勵方式和更徹底的績效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當今西方國家政府改革的潮流。
二、作為制度安排的治理理論
治理（governance）與統治（government）來源于同樣的詞根。統治指的是民族國家創造和維持公共秩序、實現集體性行動的正式制度化的過程，它的主體是政府。治理也是指一種過程，但與統治相比，這一過程的主體發生了變化。治理是指“統治方式的一種新發展，其中公私部門之間以及公私部門各自內部的界限均趨于模糊。治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁”。［9］從治理實踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的”。［10］概言之，“治理”和“統治”雖然都是指公共管理過程，但“治理”更強調技術性的權力或權威的運作績效。有學者認為，在公共管理領域，治理一詞已逐漸獲得了話語霸權，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個規則體系和制度安排。在國家與社會關系發生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規則等。治理要回答的問題是：既然有同時存在“市場失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對現代國家與社會關系的變遷、社會政治秩序與結構變化的變化，治理理論成為分析現代政治、行政權力構架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。
全球治理理論的主要創始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個層次的人類活動———從家庭到國際組織———的規則體系。羅西瑙認為，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。與統治相比，治理的內涵更豐富，既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制。［11］海登也將治理定義為對正式和非正式的政治規則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運用權力的規則制定和解決規則之間的沖突。”［12］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認為，“治理是正式和非正式的指導并限制一個團體集體行動的程序和機制。政府是治理的一個分支，其行動具有權威性，并產生正式的約束關系。而私人企業、企業聯合會、非政府組織、非政府組織聯合會等都參與到治理之中，這些組織常常與政府攜手創造治理機制，有時甚至沒有政府機構的參與。［13］林恩認為，治理是指“法律、規則、司法裁決和行政實踐的機制，這些機制約束、規定和履行公共物品和服務的提供”。通過這個定義可以看出，治理由獨立但相互關聯的元素構成，這些元素包括組織的、財政的和項目的結構；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機制規則和規范。這個定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價還價和妥協。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個學科中的治理涵義，認為治理是比政府統治更寬泛的概念，治理過程包括結合在一個多元網絡中的國家和非國家行為主體。治理理論有一個深厚的制度主義背景。治理是規則設定、規則應用和規則強化的統稱，是一種改變了的制度安排。隨著國家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責任。［15］在全球化和分權化的背景下，合作網絡開始成為治理公共事務的重要組織形式。在網絡中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會聯合行動。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰是處理網絡狀，即相互依存的環境。公共管理因而也是網絡管理。”［16］
三、新公共管理運動與治理理論的關聯與區別
新公共管理運動要回答的是這樣幾個層層遞進的問題：政府應該做什么？如何更好地實現這些目的？要實現這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問題，必須將其置于國家與社會關系的大背景下來理解。如果說治理要解決的核心問題是國家和社會關系的變化，那么NPM代表了這一過程中政府的深層次轉變。但是也有學者認為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動政府、社團、企業和公民個人相互合作、共同實施對公共領域的管理的制度安排和一套與此相關的操作技術。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運動的要求，或者說，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權力從官員和民選代表向政策網絡中的其他行為者的轉移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統的角色和責任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運用競爭手段去彌補傳統官僚制內在的低效率，使公共服務對于其服務的公民更具有回應性。這二者也都是結果導向的。與傳統的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強調的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標，“劃槳”指具體采取行動實現目標。但同時，治理和NPM的區別也是本質性的。首先，治理研究的是國家與社會的問題，探討政府與私人部門的伙伴關系，而NPM著眼于這一關系的具體建構。
NPM試圖將企業精神引入公共部門，它認為公私部門之間沒有明確的界限，其區別只在于提供的產品和服務不同。相反，治理理論承認公共部門對于民主政治維持和促進公共利益的獨特作用，認可公私部門之間的不同，認為兩者的合作對于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實質性的關注焦點不同。治理強調的是過程，NPM關注的是結果。治理與公共政策的制定、執行和管理過程連在一起，其目的是確定在這個過程中行為者及其角色，說明他們的行為和相互關系是如何影響公共服務提供的。NPM的目的是有效性和消費者滿意度，也就是說，它闡述的是被消費者認可的公共產品是如何以最小的投入生產出來。再次，治理和NPM具有不同的哲學基礎。
NPM實質上是一個組織學說，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎上，其解釋角度和結論聚焦在組織結構。相反，治理更多的是建立在對國家與社會關系的理解上，“價值的權威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學的范疇。最后，治理沒有如NPM一樣的意識形態標簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應該做什么和怎樣做的問題，但它的答案并不是單方面的市場化改革。治理希望給與公共部門更多權力，迫使其與私營部門進行更多的合作安排，創造一個公共產品和服務的競爭性市場。
四、社會管理新模式：新公共管理運動和治理理論的匯合
新公共管理運動和治理理論在問題意識、聚焦點和哲學基礎上差別很大，兩者核心的分歧體現在：治理是政治學意義上對國家與社會關系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機制和方式的改變，而公共管理運動則更多強調的是政府組織的管理理念、方式、工具的改變。然而對于當下中國的社會管理體制創新，具有非常重要的借鑒意義：社會管理體制或模式創新，可以吸納新公共管理運動對于傳統科層制政府的改造功能，同時借鑒治理理論的多元協作理念，在國家與社會、政府與公民關系發生根本變化的背景下，轉變政府管理和社會治理的理念、方式和工具，以實現“善政”和“善治”。
【關鍵詞】統治；治理；比較
當新公共管理運動在西方興起時，治理理論便應用而生，這一理論對于社會科學的各個領域產生一定影響，并為世界各國政府的改革提供可一個新的理論依據。由傳統的統治理念向治理這個新的理念轉變，是順應時代變化發展。然而，作為新生的理念，它又有著自身的一些缺陷，我們在實際應用中必須予以克服，不能照搬理論。在現今這個時代，經濟發展和人們的思想文化都達到一定水平，傳統的統治理論，已經制約了社會的發展。因此，新興的治理理論取代傳統的統治理論占主導地位，是時代變化發展的選擇。
一、 統治
（一）統治的起源
統治一般是指用政權來控制、管理國家。由此我們可以看出，統治是伴隨國家的產生而興起的。國家產生了必然需要一個強有力的階級組織起來，形成一個強大的政權，對國家進行管理。如果沒有誕生國家這個政治實體，我們也無法談起統治。因此，我們可以從國家起源這個角度來分析統治的起源。
首先，從自然法和社會契約論來追溯統治的起源。洛克指出，在自然狀態中，自然法是由每個人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然狀態是完全自由的狀態，人與人之間不存在統治與被統治者的關系，每個人都是自己命運的主宰者。然而，這種完全自由的狀態便是混亂無序的根源。在自然狀態中，既沒有一部明文規定的法律作為裁決糾紛的共同尺度，又缺少一個公共的裁判者和公共權力來保證裁決得以執行。于是人們為了克服自然狀態的缺陷，更好的保護他們的人身和財產安全，便相互訂立契約，自愿放棄自己懲罰他人的權利，把它交給他們中間被指定的人，按照全體成員或他們授權的代表所一致同意的規定來行使。當人們這樣做了之后，國家就成立了。“這就是立法和行政權力的原始權利和這兩者之所以產生的緣由，政府和社會本身的起源也就在于此。”[1] 國家的產生，是統治形成的前提，而政府則是統治的具體執行者，他是充當公共的裁判者的角色，擁有社會全體成員所讓出的那一部分公共權力。
其次，運用階級分析法來追溯統治的起源。它的主要特點是，它是階級利益和階級關系作為政治分析的決定性變量，以此來觀察和評估人的政治行為和政治制度。[2] 因此，用階級分析方法來分析國家的起源，馬克思指出，國家是階級斗爭的產物，而階級斗爭是各階級利益的爭奪，最終的勝利者便成為了統治者，失敗的一方淪為被統治者。由此，我們可以得出統治是如何產生的。
（二）統治理論自身的困境
面對市場失靈和政府失靈的問題，依據統治理論作為基礎的傳統統治管理模式已經無法解決。市場失靈是指在資源配置的某些領域完全依靠市場機制的作用無法實現帕累托最優狀態。[3]市場在公共產品的提供、限制壟斷、約束個人的極端自私行為、克服生產的無政府狀態及統計成本等方面存在著內在的局限。[4]因此，單純的依靠市場手段不可能實現資源的優化配置。而此時西方經濟學家推崇的政府干預的管理模式，被認為是解決市場失靈最有效的方法。
凱恩斯的國家干預理論被認為是西方統治理論發展的頂峰。但是政府在發揮經濟職能時也有一些內在的局限，與市場失靈一樣，政府也會出現失靈。70年代開始在西方國家出現的“滯脹”現象以及其他社會經濟問題已經充分證明了這一點。從70年代末80年代初開始，西方各主要市場經濟國家紛紛采取了放松管制、私有化等減少政府干預的政策，正是鑒于國家的不足和市場的失效，愈來愈多的人開始尋找新的理論來對付市場和國家協調的失效，而此時治理理論正在興起，作為一種新的政府管理理念。
二、 治理
（一）治理理論興起的背景
在1989年世界銀行關于非洲的報告中，“治理”一詞首次出現；世界銀行1992年度報告的標題就是“治理與發展”。在這短短的十幾年的時間里，“治理”一詞已經被廣泛應用，由此引發學術界的關注，并使得一大批學者進行持續不斷的研究和探討，使其得到了不斷的發展。
然而治理理論的興起有著現實的狀況，從20世紀下半葉到現在，西方政府管理的指導思想是“最好的政府，用市場機制與非政府組織合作等方式提供最大的公共服務”。因為一方面市場調節有失靈之處，即市場在限制壟斷、提供公共產品、約束極端個人主義、克服生產的無政府狀態，統計成本等方面存在著明顯的局限。因此，單純的市場手段不可能實現資源的優化配置，導致公共資源得不到保障，人民開始抱怨政府的無能。另一方面，政府調節也有失靈之處，即政府依靠國家計劃、命令手段，也無法達到資源配置的最優化。
（二）治理含義的界定
由于治理概念越來越廣泛的被應用于各個領域，以至于產生了許多不同的治理理論。然而，關于治理含義的界定，學術界還存在很大的分歧，各種治理理論都很難給治理下一個準確的定義。
首先，詹姆斯·羅西瑙將治理界定為一系列活動領域的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。[5] 羅西瑙將治理的主體多元化，并不是簡單定為政府。同時，將治理定義為一個潛在的規則，是恒定不變，人們自覺的遵守治理這個潛在的規則，它必須依靠國家強制力實行下去，這將減少政府的權力，由一個“強政府”向“強社會”轉變，符合當前構建“有限政府”的理念。
全球治理委員會在《我們全球合作伙伴》中將治理定義非常寬泛，把集體和個人行為的層面、政治決策的縱面模式都包羅在內，據此，治理是各種公共的或私人的機構管理其共同的事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。治理主體包括國家、社會、市民、市場等等。學者格里·斯托克提出了五種關于治理的理解：第一，治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社會公共機構和行為者；第二，治理意味著在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界限和責任方面的模糊性；第三，治理明確肯定了涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴；第四，治理指行為網絡的自主自治；第五，治理認定，辦好事情的能力并不在于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威。[6]這是比較充分的理解治理的內涵。
其次，我國學者對治理的含義的也有著自己的觀點。治理理論從更高層面上強調了公民參與政府治理的重要性，主張用治理代替統治，以治理機制對付市場和政府的雙“失效”，認為治理可以彌補政府和市場調控和協調過程中的某些不足。[7]俞可平給治理下了一個定義，他認為治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需求，治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。他將治理理解為一種公共管理活動和公共管理過程。但同時也指出治理需要必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式。
綜上所述，我們可以將治理理解為由多個中心（國家、公民、市場、社會）組成，遵循公正、公平、效率的原則，采用非暴力的方式對公共事務以及一些私人事務中需要公共部門解決的那一部分進行管理的過程。好的治理意味著追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是國家權力向社會的回歸的過程。政府不可能在以簡單的強制性行為來表達到社會管理的目的，治理是一種民主性的過程，使公民擁有了更多的選擇權。
三、治理與統治的比較
“治理”與“統治”從詞面上看似乎差別不大，但其實際含義卻有很大的不同。第一，管理的主體不同。治理的主體可以是政府、公民、一些民間的或非政府組織，而統治的主體則必定是政府。第二，管理的形式不同。治理是政府、公民以及一些民間組織通過合作、協商的方式進行管理，而統治是政府運用政治權威的方式進行管理。對政府制定的政策，被統治者只能被動的接受。第三，管理的范圍不同。依據當前全球治理理論的提出，治理的范圍可以是無國界的，由于治理的主體可以是非政府的、跨國界的民間組織。而統治的主體是政府。因此，統治就有了領土和主權作為限制。第四，管理的原則不同。治理以自愿為主，兼有強制，但是主要還是公民的認同和共識。而統治則以強制為主，政府通過依據法律、法規來管理。
通過治理與統治的比較，我們可以看到治理的優點，首先，在一定范圍內，治理理論發揮彌補政府缺陷、糾正市場失靈的作用，促進社會法治的建設、市場有著自身的缺陷，無法解決壟斷、以及提供公共物品的問題。政府也有缺陷，政府無法解決“尋租”行為、低行為等問題。面對市場失靈和國家的失效，人們想通過運用治理理論來解決這些問題的前提，必須要擁有一個健全的法治來解決這類問題。其次，治理理論推動了政府與公民的良性互動，來解決現代社會問題，公民廣泛參與到政治生活中來，為政府決策的合理化、科學化奠定了基礎。同時，也宣傳民主政治思想，建立健全民主制度。
綜上所述，治理與統治的比較，治理完全可以取代統治在國家管理中的主體地位。“少一些統治，多一些治理”，已經成為一些西方政治學家和政治家的流行口號。
四、 結語
雖然治理理論還處在不斷發展的階段，但它打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統思維方式，即市場與計劃公共部門與私人、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會，它把有效的管理看作是兩者的合作過程。他強調管理就是合作，否認政府的那種權威統治的管理模式。因此，統治與治理的融合，是未來政府改革的必然選擇，構建和諧社會的理論基礎。 參考文獻
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[7]喬耀章.再論作為非國家機構的政府[J].江蘇行政學院學報，2005，（2）．
[論文摘要]實踐的需要和理論的推動,使得傳統意義上的區域行政逐漸向區域公共管理轉變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
著名行政學者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系。J·W·別斯指出生態學這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經濟和經濟學也有相同的詞根,經濟學和生態學有許多共同點,但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系。”〔1〕美國著名學者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實施提供條件。故此,我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來,隨著社會生態環境的變遷,傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀,區域行政面對的是一種全新的行政生態環境,正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要,“從某種意義上說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰,處理好和解決好了系列區域公共性問題,和諧社會的發展愿景就不再遙遠。”〔2〕區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題,陳瑞蓮認為,在我國有關區域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是,在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑,加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”。〔3〕區域公共管理是個復合概念,其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區域(region)是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同,對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中,最早研究區域的學科是地理學,地理學把區域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分。《牛津地理學詞典》中,“區域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”。〔4〕經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進行分析”,“把區域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界。”〔5〕政治學把區域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內的省界、縣界重合;國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀,往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法:宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中,可以看出:區域有多種分類,系統性或整體性是區域的共同特征;區域的概念是相對的,可以依據不同視角有多種劃分;區域是變化的,應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究,基于此視角,區域應如何界定?有學者認為:區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”。〔6〕另外,從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”。〔7〕筆者以為,不論對“區域”進行怎樣的界分,從公共管理學科角度看,區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質性域場,并不絕對與行政區劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區域行政向區域公共管理范式的轉變
要討論區域行政向區域公共管理的轉變,首先要了解區域行政的發展背景、內涵等基礎知識。區域行政問題與行政區劃密切關聯。學者劉君德在他主持的《中國行政區劃的理論與實踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區經濟”概念,并分析我國現實生活中普遍存在的地方保護主義現象。在我國的行政學界,宋月紅在國內首次使用“區域行政”的概念,作者從行政區劃、行政區域與區域行政的關系角度進行研究,但這是一種狹義的或傳統意義上的區域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區域行政》一文中,正式提出廣義的“區域行政”概念。〔9〕隨著實踐的推動和理論的發展,區域行政向區域公共管理轉變。在學界,最早使用過“區域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新,在某種程度上說,這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究,而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。〔10〕陳瑞蓮教授是我國研究區域行政和區域公共管理的典型代表,她在此領域的論述,在學界產生了廣泛的影響。
三、區域公共管理的內涵、理論支撐
區域公共管理是個復合概念,前文已經界分了公共管理視閾中的“區域”。對于公共管理的概念,無論是對其內涵把握還是基本體系的構成,都還在探討中。王樂夫教授認為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現公共利益,運用公共權力的公共事務施加管理的社會活動。”
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時,它更多采取的是多元化和復合型的集體行動,以共同的目標基礎,通過協商的方式達成。無庸諱言,現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。綜上所述,區域公共管理是區域行政隨著實踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產物。筆者認為,所謂區域公共管理,即是指以區域政府組織和區域非政府組織為主的多元主體(區域公共管理部門)為了解決特定區域的政治、經濟、社會或其它方面的公共問題,實現區域公共利益,運用協商和調解的手段和方式對區域、區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區域公共管理之所以“應運而生”,從根本上說,區域公共管理發展的動力來自于中國現代化過程中的社會政治經濟文化發展的必然要求。或者說,除了實踐的需要外,理論的發展和推動也是非常重要的。區域公共管理理論的發展除了現代公共管理理論的發展外,還有公民社會理論、現代治理、網絡治理理論和善治等理論。公民社會,也被稱為市民社會或民間社會。關于公民社會的定義,不同的學者根據不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結構和國家、經濟與公民社會的三元結構。關于公民社會的結構要素,不同學者對其強調的重點不同。就中外學者取得的共識來看,公民社會的結構性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領域;二是志愿性社團;三是公共領域。除了公民社會的結構性要素外,公民社會還具有自己的基本價值原則,大體說來,這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發展,引發治理和善治理論的產生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治有如下要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區域善治是區域公共管理研究中一個戰略管理問題。
[參考文獻]
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〔9〕陳瑞蓮,張緊跟.公共行政研究的新視角:區域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
關鍵詞：知識經濟；治理；公共治理
一、治理的興起是知識經濟發展的必然趨勢
“經濟基礎決定上層建筑”，公共行政的發展從傳統公共行政到新公共行政，再由新公共行政到新公共管理的治理，這些行政范式的轉變都根源于社會經濟結構的變化。西方發達市場經濟國家行政模式的轉變根源于市民社會的充分發展和公共領域的崛起。當中國市場經濟與市民的社會發展已經初具規模時，公共行政模式不做相應調整，必將使中國公共行政發展陷入困境。在當今的時代狀態下，市場經濟與信息技術這兩種力量從根本上改變了歷史發展的速度、路徑、性質，由于市場力量的擴展和知識經濟的結構，現代社會的發展從空間和時間上出現了一種伸縮現象，由于技術的飛速發展而使得時間被大大壓縮；由于市場經濟的發展而使得空間被大大擴展，即市場全球化使得單一國家市場、社會、政府的涉及領域逐漸擴大。這種特異的現象在學界被稱為“共時擠壓性”。而當代中國公共行政正處于這一歷史情境之中，正是這一特性，為起步較慢、摸索著前進的中國公共行政發展帶來困難。
中國由計劃經濟體制轉化為市場經濟體制，其結果不僅僅是經濟體制的轉變，在公民與國家及政府的關系上也發生了深刻變化。從公民的立場上，他們開始重新界定國家與政府的作用，并且普遍關注經濟、教育、醫療、福利等方面問題，他們把政府放于批判與比較的視野中進行審視，形成了對于國家與政府的公共性、合法性方面的挑戰。
在釋放了經濟職能的同時，國家和政府也深刻地感受到了公民對于高品質的社會服務的需求。而傳統的行政模式越來越無法滿足這種需求。為此，政府開始在某些領域推出，讓市場經濟支配下的社會體系自發地完成這些功能。首先，政府釋放具有經濟性特征的社會事務，例如，政府實行的事業單位企業化、放開對電信通訊行業的壟斷、結束福利分房商品房貨幣化等等；其次，政府開始釋放一些公共性的領域，例如高等教育、醫療衛生、公路鐵路等。國家這樣的釋放性活動，使得一些介于民間和政府之間的半民間半官方的組織產生，如慈善性機構、學術團體、公民的自主組織、非盈利性咨詢服務組織等。以上這些現象的存在說明公共領域已經形成，也意味著公共行政中的“公共”已開始回歸于社會。
由于知識經濟與社會的發展，國家處于一種特殊擠壓環境下，公共行政領域開始出現政府及被稱為“第三部門”的多元行政主體。這就意味著為適應當前行政主體多元的變化趨勢，中國的行政發展必須實現其發展范式的轉換——從傳統的管理走向現代治理。
二、治理理論的一般闡釋
治理一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來，治理與統治一詞交叉使用，用來表示國家更確切地說是政治活動，并主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。
與此同時，對于治理概念，諸多機構與學者進行了詳細闡發，其主要的代表性觀點如下：全球治理委員會在其1995年發表的《我們的全球伙伴關系》的研究報告中指出，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程；既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理理論的另一位代表人物羅茨認為：治理意味著“統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于前，或是以新的方法來統治社會”。
同傳統的統治相比，治理具有完全不同的內涵。兩者之間的區別主要有以下兩個方面：一是權威的合法性，雖然治理和統治概念都必須涉及到權威概念，但在治理理論中不再像統治概念那樣僅僅政府具備擁有權威的條件。也就是說，治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關，而統治的權威一定是壟斷權力的政府。我們知道，統治的主體必須是社會的具有權威的政治統治組織，然而，治理的主體則體現為多元性，可以是政府機構也可以是私人部門，還可以是一種關系即政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作。二是權力的多向性，在統治的模式中，權力始終表現為集權，它為自上而下的、是單向的，公共行政忠實于政治權威，通過頒布規章、制度、法律來制定政策和實施政策，對社會公共事務實行管理。與此不同的是，治理則是一個民主、上下參與的互動管理過程，它主要通過話語民主、協商民主、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。可見，公共管理治理應是指在社會公共事務領域中政府和市場、政府和社會、政府和公民共同參與、相互協作的雙向互動的管理過程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化，為此必須超越政府與市場、公與私的傳統二分法模式，并積極探索、采用新的公共事務管理技術。治理的主體可以是政府機關，也可以是私人機構、非政府公共機構或各種機構之間的聯合。公共權力在政府與社會、上級政府與下級政府之間去中心化的重新分配使得治理具有較為明顯的新型民主價值。
三、治理理論對中國公共行政發展的啟示
1.明確定位政府與社會的關系
“共時擠壓性”改變了政府與社會和市場的關系，政府與社會、市場之間的雙向互動得以強化，以往建立在傳統的政治權威、經濟權威、社會一體化基礎上的全能型政府管理模式已難以適應社會公共行政管理的要求。市場經濟條件下，政府應當逐漸退出微觀市場領域而集中力量履行有限的管理職能即“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”，做到只“掌舵”而非“劃槳”。具體來講，政府要逐步放棄微觀經濟管理職能，不再直接經營管理企業，把權力交給市場；提供優良的投資空間，把投資的權力還于社會及公民，激發和挖掘社會的投資潛力；把資源配置等應由市場才能做好的事情交給市場，使政府真正成為“裁判員”，而不是“運動員”；進一步放權給市場，政府將主要集中精力在加強與改善宏觀經濟調控上，按照建立統一、開放、公平競爭的市場的要求，大力整頓市場秩序，規范市場，創造一個有效率的市場環境；政府要提高公共服務水平，為企業提供良好的外部服務，如法律服務、政策服務、信息服務等。
2.規范市場邊界、政府邊界、公共領域邊界的界定
政府治理的合作和不可分割性這樣的特質決定了行政實踐中三個邊界的劃分以及行政約束的形成。三個邊界，即市場邊界、政府邊界和公共領域邊界，這三個邊界的界定能夠促使治理范式各個主體間相互約束，保證公共行政的民主、公平、公正。其一，市場邊界的規定，決定了應選擇市場導向模式，私人性決定了市場運行的基本規則是個人利益的最大化，市場競爭的原則決定了社會資源在配置過程中最大的合理化，這為市場的優勢，界定其邊界則是政府在治理過程中自覺借用市場力量及時調節和干預市場的公共性；其二，政府邊界的規定，決定了應選擇績效導向模式，即政府行為具有先天性不足，因此，建立在政府邊界基礎上的績效導向的基本思路，就是旨在克服政府效率低下時，應用市場的手段來分化其公共權力；其三，公共領域邊界的規定，決定了應選擇客戶導向模式。公共領域的界定使得公共服務以客戶為導向，無論市場、政府都要了解公民需要，要聽取顧客的呼聲，建立公民的抱怨追蹤體系，賦予顧客更大的選擇權力等。
3.多元化治理促進第三部門建設
關鍵詞：政府 公民 互動共治 媒體
改革開放30年，中國的社會利益呈現了多元化和分殊化的趨勢，中國的“強國家―弱社會”、“大政府―小社會”治理模式也越來越顯示出結構性缺陷。探索最合適的治理主體與治理模式是當下公共治理研究的重要命題。政府、公民、市場三者常被認為是公共治理的主體，根據對治理主體的認識不同，形成了四種治理模式理論。分別是：1、基于市場為導向的新公共管理理論；2、基于政府公共服務職能的新公共服務理論；3、基于政府與公民共同合作的善治理論；4、基于政府、市場、公民三方合作的合作治理理論。
1.“政府―公民”互動共治模式的提出
本文提出的“政府―公民”互動共治模式在當前的學術界并沒有十分確定地提出。但“官民共治”、“互動合作”等類似概念散見于一些學術論文與文章當中。“政府―公民”互動共治模式這個概念是基于善治理論、合作治理理論的基礎上提煉而成的。善治理論、合作治理理論是當前治理理論研究中最為前沿的理論，也被許多學者認為是應當追求的最佳的治理模式。誠然，當公民社會發展成熟，政府與公民的地位對等時，提倡兩者合作的善治治理模式或提倡多方合作的合作治理模式將會實現并發揮其巨大的作用。
然而，在當前的中國，公民社會發展還在起步階段，政府的力量仍然強大，在這種力量不對等的情況下談善治、談“合作”似乎為時過早。但不可否認的是，中國公民社會確實開始發揮其作用，而政府也有所覺察地進行著職能的改革。近年來，因為公共政策、公共工程、公共事件的分歧，經常出現政府、公民雙方互動博弈，最終改變政策走向的事例。最典型的是，2009年廣州“番禺垃圾焚燒事件”發生。該事件被視為公民理性維權、官民良性互動的標志事例。這表明了政府與公民都在成長與變化，并且在互動博弈中同時地對對方施加壓力與動力，兩者的相互作用力正在共同推動治理模式的變革，雖然未達到大范圍的主動“合作”，但已是“互動”頻繁。 “政府―公民”互動共治模式這一概念表述，更為準確地表達當前中國的治理現狀。同時，構建“政府―公民”互動共治模式也是當前中國治理模式改革的更為可行的短期目標。
2.構建“政府―公民”互動共治模式的意義
2.1契合當前的現實條件
尋找最佳的公共治理模式，是是關乎人民生存與共處的切身問題。而實踐證明，市場有“市場失靈”，政府有“政府失敗”，公民社會也會有“志愿失效”，單憑一方的力量，無法完全滿足日益復雜的治理要求。當前，中國仍是處于社會轉型期中的發展中國家，無論是政府的治理還是公民社會的發展都存在著不同的問題。如果盲目地追求政府權力的無限擴張，必將導致極權主義出現，損害公民社會的自主性；如果過分追求公民社會絕對控制，與政府對抗對立，也容易導致無政府主義泛濫，造成社會動蕩不安。因此，在現階段，政府和公民社會應建立一種既相互制約又相互合作的良性互動關系。構建“政府―公民”互動共治模式，可以實現兩者的優勢互補，也是當前與中國現階段發展特點最為契合的公共治理模式。
2.2達到善治的必經階段
俞可平在《治理和善治引論》中指出，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”，其“本質特征就在于它是政府與公民社會對公共生活的合作管理” 。如果善治是公共治理的終極目標，那么構建“政府―公民”互動共治模式便是實現這一終極目標的必經階段。因為，當前中國政府仍然占有絕對的控制地位，不可能馬上主動放權于公民；而公民社會仍處于初級階段，不可能立即抗衡政府。通往善治的道路，必須一步一步地走。構建“政府―公民”互動共治模式，首先在于使雙方“互動”成為可能，成為常態，成為推動治理變革的動力，這才有機會進一步地達到政府與公民的平等合作的善治目標。
3.構建“政府―公民”互動共治模式的對策
3.1加快政府職能轉變，提升共治能力
構建“政府―公民”互動共治模式的過程中，政府起著關鍵的主導作用。
3.1.1加快有限政府建設。首先是理清政府職能，理順政府與市場、政府與社會的關系。把屬于市場規律控制的，交還市場自主抉擇；把社會組織可以管理、可以管好的公共事務交還社會自主供給。第二，加強權力監督。一方面，要加強政府內部的監督權、執法權；另一方面，要完善外部的監督機制，通過社會監督制衡政府權力。第三，明確責任范圍。有限政府有責任維護正常的市場秩序、維持安全穩定的社會環境、保障公民的自由與產權、促進社會公平正義等。
3.1.2加快法治政府建設。首先，要加強依法行政的觀念與能力。如通過培訓、考核以及建立法治政府目標體系等手段，使公務員隊伍形成自覺遵循法律、法規，嚴格按照程序管理的意識。第二，加強制度建設，加快行政立法。在行政決策中，應該健全公民、政府聯合決策機制，保證決策民主、科學、規范，保障公民意見傳達通暢；在行政審批、行政處罰中，規范程序，保證公開、公平、公正，提高透明度。第三，完善責任制度。政府需要完善在決策、執行、績效等各個環節上的“行政問責制度”，對失職、瀆職行為嚴厲追究責任。
3.1.3加快服務政府建設
首先，轉變行政理念，建立服務型公務員隊伍。政府應該以提高人民的生活水平、保障公民基本權利為出發點，建立服務型公務員隊伍，提高服務的能力和水平。第二，加快電子政務建設。政府可通過官方網絡平臺的建設，及時政務信息，獲取信息傳播主動權；另外，加快日常行政事務的網上辦理服務，提高效率，便民利己；同時，建立政府與民間網絡平臺的互動合作，促進信息公開及民意收集。
3.2培育公民社會，建立合作機制
培育發達的公民社會，是構建“政府―公民”互動共治模式的重要保障。
3.2.1培育現代公民意識。首先，創造公正法治的培育環境。一方面，要加快法制建設，推行普法教育，培育公民法治意識。另一方面，健全民主制度，在治理中遵循民主協商、民主決策、民主監督的原則。第二，加強公民意識教育及宣傳。在學校教育體系中加入以培育公民的獨立主體意識、權利意識、參與意識為課程目標的公民教育課程。另外，以典型公民形象、行動的宣傳促進公民意識覺醒；通過社區事務的共同參與，培育參與意識；通過公益活動，宣傳公民責任意識。
3.2.2鼓勵公民參與公共政策制定。政府可根據政策制定的三個階段鼓勵公民參與。政策咨詢階段，可通過媒體、網絡等渠道進行民意征集和民意傾向性的數據收集，鼓勵公民主動發現、界定最迫切的公共問題，并把這些公共問題上升為公共政策；在公共政策的設計階段，政府可通過網絡調查、聽證會、論壇等方式鼓勵公民提出建議、分析利弊；在公共政策實行階段，鼓勵公民反映政策運行狀況、隨時監督。
3.2.3建立政府與公民社會的合作機制。首先，政府應放下成見，加快清除不必要的行政管制。第二，下放公共產品、公共服務供給權，促進政府與非政府組織合作的多樣化。如政府向非政府組織購買公共服務、政府與非政府組織分擔社區服務、政府直接授權非政府組織承包某項公共服務等。第三，進一步完善合作保障制度。一方面，通過法律保障非政府組織的合法地位，保障公共產品、公共服務的正常供應；另一方面，加強對非政府組織的扶持機制。政府可通過建立專項資金、成立基金會、引入社會資金、建立稅收優惠制度等方式為非政府組織提供資金援助；在專業技能、機構運營、內部管理等方面提供培訓服務。
3.3發揮媒體中介作用
構建“政府―公民”互動共治模式的過程中，大眾媒體起著不可忽視的中介作用。
3.3.1主動發揮媒體的傳播作用。首先，主動通過媒體及時信息。在網絡媒體、自媒體發展迅速的現實背景下，許多公共事件的曝光、傳播往往快于官方，這使得政府陷入被動。政府應改變被動境地，主動通過媒體公開相關數據、及時信息，滿足公眾的信息需求，把握輿論的主導權。第二，借助媒體力量及時了解社情民意，暢通政府公民溝通渠道。政府可利用傳統媒體公共政策討論稿，利用網絡媒體平臺提供公民建言劃策的渠道，利用自媒體反饋的數據了解民意傾向。通過及時掌握社情民意，調整公共政策制定方向，減少決策錯誤。
3.3.2正確認識媒體的監督作用。首先，要認識到媒體實質上是公民對政府監督的途徑和手段。媒體對政府權力運行的曝光正是反映了人民群眾對信息公開、行政監督的渴望。媒體的監督在一定程度上是人民的監督。政府對此充分認識，才能持正確的心態面對媒體的追問與揭發。第二，利用媒體監督加快政府職能轉型。政府職能轉型既需要政府內部尋求善治的原動力，也需要外在的推動力。媒體對公共事件的深入報道、分析，對公權力的關注和監督等都有助于促使政府走向有限政府、法治政府與服務政府。
3.3.3保障政府、公民、媒體三方權利。目前，我國雖然在信息公開方面頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，但我國在新聞立法方面仍然比較滯后。因此，應該加快新聞立法，健全相關法規。對于公眾，應當保障其知情權、表達權、監督權。在信息獲取方面與政府地位對等，在參與共治過程中獲得渠道保障和權利保護。對于媒體，應當保障其自由度、獨立性，進一步保障其在政府與公民之間的中介功能。對于政府，如果媒體有不實報道、受到名譽或權益侵害時，可以依法管理、規范、懲處相關行為。
注釋：
① 俞可平.治理和善治引論[J].與現實，1999（5）：39
參考文獻：
[1] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000
[2] 范楊林.“國家―市場―公民社會”三維合作治理的危機與破解[J].中國市場， 2011 （14）
論文摘要：財務治理是公司治理的核心，但財務治理并不等同于公司治理，而有其獨特的理論體系。財務治理是一種制衡機制。而財務管理是一種運行機制，二者構成了公司財務的兩個不同的方面。財務治理是對傳統財務管理理論與財務戰略理論的整合，財務戰略是財務治理和財務管理聯結的紐帶。財務控制偏重價值管理，財務治理則偏重利益調整，財務治理是廣義公司財務制度的一部分。本文就財務治理及其相互之間的關系進行了探討。
一、財務治理界定
關于公司財務治理(Corporatefinancialgovernance)，國內各學者的觀點不一，代表性的觀點主要有：伍中信(2001)認為，公司財務治理是一種企業財權的安排機制，通過這種財權安排機制來實現企業內部財務激勵與約束機制，同時還指出，企業財務治理作為企業治理的一個重要方面，其目的就是為了解決這種經濟利益沖突。楊淑娥(2002)認為，所謂公司財務治理，是指財權通過在利益相關者之間的不同配置，從而調整利益相關者在財務體制中的地位，提高公司治理效率的一系列動態制度安排。張敦力(2002)認為，財務治理是界定與協調各利益相關主體在財權流動和分割中所處地位和作用，最終實現各主體在財權上相互約束，相互制衡關系，促使企業提高資源配置效率和效果的公司治理。衣龍新(2002)認為，財務治理涵義可概括為：財務治理就是基于財務資本結構等制度安排，對企業財權進行合理配置，在強調利益相關者共同治理前提下，形成有效的財務激勵約束等機制，實現公司財務決策科學化等一系列制度、機制、行為的安排、設計和規范。林鐘高(2003)則認為，財務治理是一組聯系各利益相關主體的正式和非正式的制度安排和結構關系網絡，其根本目的在于通過這種制度安排達到利益相關主體之間權利、責任和利益的均衡，實現效率和公平的合理統一。饒曉秋(2003)認為，財務治理的實質是一種財務權限劃分，從而形成相互制衡關系的財務管理體制。從上面的定義可以看出，國內學術界對于財務治理的定義并無很大分歧，都認為財務治理是以財權合理配置為核心的一系列制度安排，主要不同在于對財務治理主體的界定不同。筆者認為，只要涉及到財權的配置，均可歸屬于財務治理的研究之中，但是財務治理是否僅僅局限于一種“制度安排”。公司財務治理是指通過財權在企業內部的合理配置，并在各利益相關主體之間形成有效的財務激勵、財務約束、財務評價等機制以達到權利、責任和利益的均衡，從而提高公司治理效率的一套正式的、非正式的制度、行為和規范。
二、財務治理與相關概念關系辨析
(一)財務治理與公司治理財務治理是從財務的角度來研究公司治理，主要是界定與協調各利益相關主體在財權流動和分割中所處的地位和作用，公司治理主要是界定和協調各利益相關主體之間的相互關系，從某種意義上講，財務治理結構在公司治理結構中處于核心地位，是公司治理的靈魂。財務治理總體上作為公司治理的一部分，其在研究思路、研究方法等方面，必然要遵循、借鑒公司治理理論。應該說公司治理理論對財務治理理論的指導是最為直接的、重要的，公司治理理論的出現是財務治理理論的產生前提，沒有公司治理理論的成熟與發展，就不可能有財務治理理論的產生、發展和成熟，而財務治理理論的不斷充實、發展也必將促進公司治理理論的不斷拓展、完善。如果用財務治理涵蓋公司治理，則夸大了財務治理的范圍和作用，限制了公司治理的范疇。公司治理除包含財務治理內容外，還包括人事、經營等方面的治理。應當說財務治理本質上是公司治理的核心部分和根本體現形式，公司治理的其他方面治理效果也最終要落實到財務利益上加以體現。如果用公司治理定義、替代財務治理，則更為偏頗，局限了財務治理內涵和外延，除從屬于一般公司治理共性外，財務治理還具有自身獨特的個性。可見，財務治理并不等同于公司治理，兩者之間既有聯系又有區別。公司治理與財務治理的聯系：一是公司治理是財務治理的基礎，財務治理是公司治理的發展和深化。二是公司治理的模式決定財務治理的模式，財務治理的模式反作用于公司治理的模式。三是公司治理的目標影響財務治理的目標。四是公司治理和財務治理都根源于財產所有權和經營管理權的分離。五是從公司治理理論的發展角度來看，公司治理與財務治理都隨著利益相關者共同治理理論的發展而發展，其內容也逐漸由只發生在公司內部所有者、經營者以及相關權利機構之間的狹義的活動擴展到廣義的利益相關者，包括公司股東、債權人、供應商、雇員、政府和社區等。六是公司治理和財務治理不僅僅是一種靜態的管理方式，更應該是一種動態的管理活動，因而不能將公司治理和財務治理僅僅理解為一種制度安排，更應該從治理活動的動態含義來理解。公司治理與財務治理的區別主要有：一是制衡的著眼點不同。二是激勵的側重點不同。三是約束制度的側重點不同。四是機制涉及主體不同。五是保障實施主體不同。六是財務治理
比公司治理更為深化。
(二)財務治理與財務管理財務管理是基于再生產過程中客觀存在的財務活動和財務關系而產生的，是企業組織財務活動、處理與各方面財務關系的一項經濟管理工作。財務治理主要是對財務資源和財權的安排機制，以形成利益相關者之間財權的戰略聯盟，提高企業財務運作效率及公司治理效率。由此可見，公司財務治理與財務管理是兩個不同的概念，構成了公司財務的兩個不同的方面，兩者既有聯系又有區別。財務治理與財務管理的聯系表現在：一是兩者共同構成了完整的公司財務系統，都是公司財務報告的影響因素。二是兩者對公司的財務活動和財務關系的處理，具有內在的統一性和一貫性。如財務治理對公司財務戰略的擬定，決定了財務管理的服務與發展方向；財務管理對公司財務的全面調控，決定了財務管理中財務控制的力度和手段；財務治理對公司財務政策的選擇，決定了財務管理中具體財務制度的基調。三是財務治理決定了財務管理的框架和軌道，財務治理的模式特征在很大程度上影響財務管理的模式特征。如果說財務治理是從財務角度對企業內外部人與人之間利益分配的關系所做的協調和配置，那么財務管理就是這種協調和配置的應用。四是財務治理、財務管理與公司績效之間有著密切的邏輯關系。作為一種制度安排，財務治理狀況的優劣直接影響財務管理，進而對公司績效產生影響，而財務管理和公司績效又受到財務治理的根本性制約。財務治理與財務管理的主要區別為：一是從公司運營角度看，財務管理是公司管理的核心，財務治理則是公司治理的核心。因此，公司治理與管理的區別也就決定了兩者分別屬于不同的范疇。財務治理主要從宏觀上對財務管理中所產生的財務關系進行指導、監督、控制和制衡，保證管理的合理性和有效性是一種制衡機制；財務管理則是在財務治理框架下，具體進行財務運作和經營活動，基于實現企業價值最大化是一種運行機制。二是財務治理從制度性層面規定了公司財務運作的基本網絡框架；而公司財務管理則著重研究在這樣的框架下如何通過科學的財務決策實現具體的財務目標，主要集中在“操作性”財務領域，具有鮮明的“技術性”特征。三是財務管理著重于對財務主體的財務行為控制，表現為上層財務主體對下層財務主體的財務行為的一種單向規制活動。財務管理的效率性主要體現為公司財務成本總額的減少，即公司凈資產值的增加；財務治理則著重于財務主體的財務權力、責任和利益的結構性安排，以及財務權力運作方式的優化，表現為財務主體之間財務行為的雙邊或多邊相互協調與控制活動。財務治理的有效性主要體現為公司各層級財務主體的財務權力總成本的降低。四是財務管理是從定量角度論證企業價值，探討企業財富是如何產生的，是財富創造的源泉和動力；而財務治理則是從定性方面研究企業價值，確保這種財富創造能夠合乎各方利益要求的一種制度安排，是企業財富創造的基礎和保障。(三)財務治理與財務戰略財務戰略是戰略理論在財務管理方面的應用與延伸，財務戰略的本質既反映其“戰略”的共性，又揭示著其“財務”的個性。財務治理包括財務管理，財務管理包括財務戰略，財務治理是對傳統財務管理理論與財務戰略理論的整合，財務戰略是財務治理和財務管理聯結的紐帶。財務戰略的制定與執行是公司治理中一項牽涉面甚廣的工作，財務管理部門乃至財務總管或財務副總經理往往是組織而非完全獨立地承擔企業的財務管理任務，這就需要財務治理理論的指導，從制度上保證企業最高決策層有效行使最終決策權，同時其他部門也能按制度積極配合，共同實現財務戰略。任何大類意義上的財務活動，事實上都同時包含著戰略與非戰略的成分，其差異只是何者為主、何者為輔的不同而已，因此財務戰略在財務管理中，進而在財務治理中的突出作用不可小視。
關鍵詞 生態文明 社會治理 治理體系 體制機制
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A
黨的十八屆三中全會關于推進國家治理體系和治理能力現代化的部署給創新生態文明建設的體制、機制提供了新的思路。通過構建基于治理理論的生態環境治理體系，創新生態文明建設體制、機制，在推進生態文明建設的同時，推進國家治理體系和治理能力的現代化。
1生態環境治理體系與國家治理的關系
這里所指的“生態環境治理體系”與通常所說的“生態環境治理”有本質上的區別：前者所指的是一種體制，是一個包括指導思想、組織機構、法律法規、組織人員、制度安排等要素構成一整套緊密相連、相互協調的體系；后者是一種行為或過程，指生態環境的整修、修復，與生態環境保護是同義語。
治理理論是一種公共管理理論，其涵義是政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。由于當代的國家和社會公共事務的復雜性、利益主體的多元化、民眾需求的多樣性，使得管理的難度不斷增大。“就治理理論興起的直接原因而言，是西方的學者看到了在社會資源配置中既可能存在‘市場失靈’，也可能存在‘政府失靈’。”為管理好日趨復雜的社會公共事務，治理理論就被應用于社會公共事務領域，為創新體制、機制起著框架性解釋和指導作用，構建起區別于傳統管理模式的現代國家治理體系。
“當代中國國家治理涉及政治、經濟、社會、文化、生態、政黨等方方面面。”因此，把治理的范疇和方法應用于生態文明建設領域所構建的生態環境治理體系，是國家治理體系的一個組成部分和國家治理能力現代化的具體內容之一。生態環境治理體系的實現形式就是要構建多元主體的治理模式，強調多元主體參與生態環境治理，使民主、協作融入治理，形成多元主體共同參與的生態環境建設的運行機制，克服基于傳統管理理念的舊的監管、建設體制的弊端，更有效地推進生態文明建設，實現生態環境建設效益的最大化。
2治理理論對創新生態文明建設體制、機制的方法論啟示
2.1培育多元主體
多元主體的治理模式是區別于基于統治和管理的傳統生態文明建設體制的本質特征。培育和壯大包括市場主體、社會組織及公民個人等非政府的主體，是構建基于治理理論的生態環境治理體系的首先任務和前提條件，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的核心內容。由一元主體向多元主體的轉變過程，就是從“管理”到“治理”的轉變過程，既包含著制度、文化和行為方式等的綜合性轉變，也代表著生態文明建設體制、機制的創新。
2.2權力運行方式的多向性
傳統的生態文明建設體制的主體一元性決定了與之相適應的運行方式是依靠公共權力來推行，表現出公共權力資源配置的單極化和公共權力運用的單向性特征。而治理理論強調公民和社會機構等非政府主體的參與，多主體通過參與、合作、協商談判、反復博弈、伙伴關系等實現對公共事務的管理，所要實現的是一種權力上下互動的過程，其權力運行向度是多元的、相互的。
權力運行方式的多向性決定了在推動生態文明建設的過程中，政府要改變傳統的管理方法，應實現以下幾種轉變：一是從管制到服務。適應多主體的治理格局的要求，政府必須改變過去所使用的管理手段，加強服務職能，為非政府主體的參與創造和提供良好的環境。二是從規制到協調。要實現各種非政府主體有序參與生態環境治理，離不開政府的協調，所以政府的行為應實現從著重規制到著重協調的轉變。三是從封閉到回應，多主體治理格局以互動性為基本特征，即權力從封閉的單向性的運行到對公眾提出的政策建議做出迅速反應，呈現出互動性，從而提高公眾參與的程度。
2.3豐富建設手段
與政府單一主體一家獨大的傳統管理體制相應的運行方式是以行政手段和法律為主，具有強制性的特點。而生態環境治理體系更強調多元主體之間的合作，使生態文明建設手段和方法呈現多樣化，除了行政、法律手段外，還包括社會化手段、市場化手段和自治化手段等。可以在不同的情況下，針對所要治理的生態環境問題的特點，采用單獨或多種手段綜合使用，能夠更有效地處理和解決問題，從而提高治理的效果和降低治理的成本。
2.4追求目標和評價標準由“善政”到“善治”
傳統的生態環境監管的理想模式為“善政”。善政的構成要素包括嚴明的法度、清廉的官員、高效的行政、良好的服務。善政是建立在傳統的社會統治結構之上的，是包含于傳統的政治與行政的理念之中。而治理的概念已經超出了傳統的統治范疇，它強調了政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態，所追求的是“善治”。
“善治”是使公共利益最大化的社會管理過程。在“善治”狀態下，社會治理能夠得到最大程度上的維護和發展，經濟與社會的長久利益和根本利益能得到最低成本的有效維護。因此，生態文明建設的“善治”，就是要使生態環境利益最大化的過程。要實現生態文明建設的“善治”，政府必須轉變觀念與職能，必須對生態文明建設的非政府主體進行培育、構建多元主體的建設格局。
3構建生態環境治理體系的路徑
3.1轉換政府觀念和職能，簡政放權
構建生態環境治理體系的目標就是要構建政府、市場、社會及公民個人多元主體平等參與協作的建設體制，關鍵是能否培育多主體，創造社會主體參與治理的條件。單一主體的建設體制式往往重視政府的管控而忽視對被管理對象合法權益的保障，必然會無限擴大權力的運行，窒息非政府主體成長的空間與參與建設的平臺。因此，構建多元主體參與的建設格局的首要任務是轉變政府職能，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，減少權力運行的空間，把不該管，管不好，可以讓社會管理的事情交給社會去管理，創造出非政府主體參與的空間，為其的成長壯大創造條件。
3.2積極培育多元社會主體
（1）通過培育市場主體來培育多元的生態文明建設主體。市場經濟是公民社會產生和不斷發展的物質基礎，能夠為公民的獨立提供有力的保障。只有當市場完善和發展，才能充分發揮市場機制的作用，與生態環境建設相關的公共服務和公共問題的治理也才能通過市場的運作得以進行，如政府公共服務的外包、政府公共服務的購買等。
（2）培育和壯大社會組織。要進一步培育社會組織力量，倡導社會責任和培養公共人文精神，激發社會組織活力，推動社會參與，形成政府與第三部門合作伙伴關系，逐步邁向多主體參與，整體性協作，網絡化治理的態勢，實現治理結構良性和均衡，有效引導社會組織在志愿服務供給中的作用，彌補政府供給的缺位或低效，提高生態環境治理水平。
（3）引導公眾參與。 轉變政府觀念，推進公眾參與生態文明建設的制度化建設。 生態文明建設的信息公開化，保障公民的知情權。 優化公眾參與生態文明建設的效果，主要體現在建立公眾建議意見的回應制度及引導和進一步發揮民間綠色環保等組織的作用。最后是積極培育公民的自治意識，逐步祛除“凡事找政府”的慣性思維，強化自我生態文明建設能力。
3.3發展和完善生態文明建設的方法與手段
要完善法律法規，做到依法行政；規范行政權運行規則，提高執行力，維護行政權力的權威性，劃分行政權力運行邊界，為社會化、市場化等手段的使用提供空間。
要強化市場機制在自然資源優化配置中的作用一是推動自然資源市場化進程，大力探索自然資源定價機制和自然資源交易市場運行機制、生態補償機制。要大力推行第三方治理，暢通社會資本進入環保基礎設施建設的渠道，通過政策優惠、財稅導向培育生態環保產業。培育和發展社會中介組織，充分發揮第三部門作用，完善社會的自治組織機構（如村民自治和城市社區自治），使之成為社會治理的基礎，建立政府與社會的相互依賴、相互協作的互動關系。
參考文獻
