發布時間：2023-08-16 17:13:24
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[關鍵詞]人神共宅 建筑倫理學 民居建筑 新農村建設 三位一體
一、民居建筑倫理與“三位一體”建筑倫理觀的提出
建筑與人類生活總是形影不分，建筑對于人類的重要性不言而喻，從人類起源到智能社會兩者總是息息相關。從原始人類以休憩為主要功能的住所發展到現在林林總總的各種功能的建筑類型，形成了豐富的建筑體系。當代的建筑類型從 功能性質上分大致可以歸納為：政治建筑、宗教建筑、市政公共建筑、風景園林紀念建筑和民居建筑等方面。其中民居建筑是其它建筑的根本和基礎，是民生保障的最直接表現，也是個人生活和精神上最私密的空間體。日常生活的人倫觀在民居建筑上是直接的體現，民居建筑的倫理性探討可以普化到其它功能建筑的借鑒中，并成為建筑倫理體系的軸心。
對于民居建筑倫理功能的探討離不開其中的相關元素，或者說是相關的載體。這就涉及到建筑倫理學的核心問題構成，是討論人在建筑中關于倫理道德的相關問題。于是“人”與“建筑”便理所當然的成為主體元素，聯結人類活動的本體“人”與形而下者“器”中的“建筑”是要尋求兩者間形之上的“道”，這種“道”就是人與建筑間內在的倫理關系。對于民居建筑倫理功能的探討，就要使三者一體化的框架建構，“人”、“神”、“宅”三位一體倫理觀的提出就是基于這個要求。這其中“神”表示影響建筑活動的內在倫理功能，這種精神特質的總稱，“宅”是表示特指傳統民居建筑。
二、“人”、“神”、“宅”在“三位一體”建筑倫理觀里的職能
1.“人”性之本
人作為萬千世界中的一員，他即有自然性的一面又有社會性的一面。作為自然物他需要從環境中涉取能量以滿足肉身的生存與生長，這就構成了人類追求的基本要素，他們需要食物、需要蔽護、需要傳宗接代。同時人又是區別于其它物種具有人類自身的社會性，人是群居動物和智能動物，這就通過長期的生活經驗與環境實踐形成了創造性的營造活動，以及人與人之間的關系活動。人之所以為人，就是學會了在勞動中進行能動的創造，并使環境盡可能的為我所用。站在人自身的角度來看待人類本體，“以人為本”的自然、社會性活動始終是歷史進程中的第一要素。脫離這一根本立足點，談論一切其它事物的發展根源都是空而無根。
2.“神”是人進行社會性活動關系的體現
人的理性思維使他們不斷的追求自身的人生價值，也就是怎樣使自己的生存環境更加的舒適與美好。僅僅從人的自然屬性去看待人類活動，避免不了占有與享樂欲望的無限膨脹，最終將導致淪于個人與群體間的矛盾和動蕩，也就失去了作為人類群體的社會性特質。在長期的社會實踐中，在人類如何改造自然、如何順應自然的種種限制中，積累了許多原始的社會經驗，而這種經驗對自身的生存和發展起著重要的推動作用。最終也就在經驗價值的指導作用下構成了最初人類社會的共同認識和看法，并而形成一種約定俗成、習以為慣的作法。這些具有總結經驗性的社會活動指南，演變成各種人類的禁忌活動、崇拜與信仰活動，這些就是人類在進行社會活動的關系體現，倫理道德、精神信仰的概念也就在無形中產生了。人類社會的共同進步就促使著精神觀念上的約定、禁忌來規范和限制各種社會活動。
3.“宅”——倫理觀的物化載體
“宅”作為人們日常生活的中心空間，同時也是一個家庭社會關系反映的結點。它不僅是作為圍合空間起到基本的蔽護功能，也是同居一個空間下人類群體的精神家園。以彝族傳統宅空間原型為樣例可以看到：從原始宅型用于護火功能，漸而演化為生活空間的火塘形象和崇拜火的精神中心；自然、社會倫理觀形成的“風水”學，移嫁到了宅院落成的選址指導；長幼有序、男女有別的的倫理觀念，也在宅內空間的功能區分得到了體現。這些種種富于經驗性質的倫理觀，無不影響著宅體成形的各個方面，進而構成了宅空間具有它獨特的外部特征和室內構成。“宅”的歷史發展進程中，解決了作為休憩的功能外，也是人類內在倫理觀外在物化的結果。反過來在窺析宅形成的根本動因，不僅要分析其物理形態的作用，也要分析其社會關系形態所帶來的驅使影響。
三、傳統民居建筑學與倫理學的結合
作為狹義的建筑學，它是技術與藝術的結合，并使之運用于實踐活動，屬于一門實踐型學科；而傳統的倫理學則留于紙面，以哲學的學術研究方法來辯證事物出現的根源，屬于理論性的學科。應用倫理學的出現，其特點就在于融合兩者的交叉性，使倫理學的能夠應用到建筑學中，并起到指導實踐的作用。“單一的建筑學只回答“是什么”和“怎么做”，不回答善與惡的問題和在復雜的建筑活動中“該做什么”的問題。而人們在建筑設計和營建之前和之中不可能不回答這個問題，因此在建筑學的研究中就存在著價值判斷的問題，其中包括道德價值和非道德價值。而道德價值自然就是典型的倫理問題了。所以從倫理角度研究建筑學無疑是建筑學發展的需求。”把對建筑的一種倫理觀念、原則準則、價值判斷的研究植入到現代營造建筑的過程中，賦予技術與藝術以人文氣息，使作為以人為本的建筑空間變得更富于精神關懷和更加的立體。民居建筑倫理學的提出是要從人類本體認知自身的生活方式，尋求民居建筑存在的地位、價值準則，并使這種認知形成系統的指導作用，讓新興的民居建筑在形成過程中受到社會倫理觀的制約，以此達到其所體現的當時當地的倫理風貌。
四、建筑倫理功能在新民居建設中的運用探索
1.符號與象征——典型傳統物質形態的傳承
歷史的長河總是在無時無刻的淘煉著人們生活環境的方方面面，包括生存在這個環境中的人類自身。歷史是動態發展的，人類文明也在不斷的邁進。相應的是傳統文化的不斷積淀，新事物新文化的不斷衍生。傳統的事物不可能長久的屹立于社會的新時期，但新事物也不可能斷開與傳統之間的繼承關系。新民居建設是人類自身對生存環境的改造與發展，也是人類文明進步的一個必然印跡。在新民居建設中怎樣傳承歷史積淀的優秀傳統文化，這就需要應當代社會人類的需求，有選擇的繼承與發揚。這就出現了關于典型性傳統物質形態的傳承形式——符號與象征。傳統的具有典型性的符號，往往有著普遍的象征意義。“當我們試圖給一個超越他們（人類自身）的理智和智力極限的事物，賦予一種意味時，他們就會創造出各種各樣的象征。需要指出的是，建筑本身的意義遠大于其功能；它不是一系列房間的組合，不是部分的綜合。同時或多或少要表達的意思是，一種平衡存在于現實事物與精神事物之間。”這種符號的象征意義給予了新民居建設中，一種傳統文化、倫理序列一脈相承的傳承方式。這種符號形式的象征手法在現今的新民居建設與改造當中起到了重要的作用，并形成了大家普遍認同的營建方式與手段。象征符號的具體應用手法在不同的設計人員中卻有著不盡相同的表現。這就又導出了關于“形似”與“神似”的相關論題。有些人對于傳統符號的運用只是硬搬其形態嫁接于新的建筑構件中，而產生的效果就是僅僅的形似于外貌，帶來的后果就是傳達一種畸態的象征概念。建國初期的北京十大建筑（圖1），引起后來風靡全國的“大屋頂”形式，遭到了后人的詬病。這就是一種符號的硬搬植入所造成的消極效果。對于民居建設中象征符號的理解與運用，吳良鏞先生提出了自己的觀點：采用“抽象繼承，遷想妙得”的原則。“所謂‘抽象繼承’是指從建筑傳統中：第一，將傳統建筑的設計原則和基本理論的精華部分（設計哲學、原理等）加以發展，運用到現實創作中來；第二，把傳統形象中最有特色的部分提取出來，經過抽象，集中提高，作為母題，再用到當前的設計創作中去。……所謂‘遷想妙得’，‘遷想’是將自己的想象力深入到對象的形象中去，‘妙得’是指把握對象的真正神情。”這是一種對于象征符號形似與神似相融合的設計手法，為設計人員們開辟了一條新思路，亦或是一條新途徑。吳良鏞主持的北京菊兒胡同改造就是他對于傳統象征符號傳承手法的一次探索與實踐（圖2）。
圖1 老北京十大建筑之北京民族文化宮 來源：網絡
圖2 北京菊兒胡同改造項目 來源：網絡
2.“人神共居”——傳統生活方式的沿襲
在對于新民居建設與更新中，只注重符號形式與物質形態的提煉與融合，卻仍未完整的構建民居存在的根本意義，也就是未完整的表達民居住宅的立體功能價值。民居建筑只是人們生活環境系統的一個中軸點，根據道薩迪亞斯的人類聚居學觀點，人類聚居環境由五大要素構成完整的系統：居住系統、人類系統、自然系統、社會系統和支撐系統（圖3）。各個系統相互關聯、影響，處于其中的居住系統同樣受到其他關聯系統的影響，只有各個系統都良性發展，才能構成完整立體的人居環境。人類系統與自然、社會、其它支撐體系構成聯結的就是人類日常生活方式的體現。而傳統的生活方式，蘊涵著深厚的人與環境關系和諧相處的倫理秩序積淀，只有在民居建筑營建過程中，納入傳統生活方式的考慮，才能真正體現建筑形式象征與精神倫理的融合，新的生活方式秩序才得不再混亂和無方向性。例如傳統彝族的倫理觀里，信奉萬物有靈，祭祀與宗教活動是他們日常生活中得以精神慰藉的重要組成元素。而在新民居規劃中，就應考慮祭場、土主廟的設立，以及設立的方位與位置考慮。在民居中如何繼承彝族火塘文化，臥室的設置中考慮家支權力與方位的關系問題，空間的使用與性別的禁忌問題，民族顏色的喜厭問題等等。如果只單純的考慮建筑物理性能的改善，只是硬性指標水平的提高，而喪失了建筑的精神功能。人神相通，人神共居才是民居建筑讓人感受到幸福的最終目標。
圖3 人居環境組成的五大系統
來源：吳良鏞《人居環境科學導論》
3.規范與評價——建筑倫理學的實踐指導
系統規范的評價體系是支撐建筑倫理學用于實踐指導的唯一途徑。這種規范與評價不能僅僅流于口頭的理論呼吁，而是要通過相關部門建立起具有指導實踐功能的條文體系。以準則、規范式的形式公諸于業內。其中內容的撰定因基于大量的民間實地調研和可行性理論分析，分為不同角度人士內的參照系。使用者、設計者、政策管理者、社會人員等都要有相應的規范系統，應用鼓勵、允許、禁止等不同程度的責任措詞來形成系統內的執行程度和方向。而作為職業建筑活動的建筑師、規劃師以及工程人員更應是進行規范別人和自我規范的主體。以一個新民居建設項目為例，應分為建設活動的不同階段，在不同階段遵循實施相應的措施手段。一般可分為初步設計、進階完善設計、項目實施、實踐能動反饋等階段：
（1）初步設計階段
初步設計階段也就是項目的前期調研與可行性研究，包括整理與搜集目標項目相關的自然倫理關系、社會倫理關系分析，分重點、次要、參考不同程度等級的參照級別來進行初步的方案構想與形體概念，制定項目理念的大方向和規劃體系，為后期的完善設計提供指標。
（2）進階完善設計階段
在完成目標構想下進行的物理性設計階段時，用建筑倫理準則去驗證項目方案的適合程度與價值性，并根據出入調整方案細節，以最大程度上符合要求準則，并最終交付實施。
（3）項目實施階段
該階段工程施工應以設計圖紙為準進行相應的項目實現，如在施工過程中發現相互間的矛盾與沖突，應及時與設計師溝通，可進行相應的調整與改善。
（4）實踐能動反饋階段
項目完成投入使用后，應進行相應的跟蹤調研，聽取使用者所反饋的信息資料，并及時納入后面的設計參考中，使建筑活動有一個互動關系，達到動態設計的原則。
五、余論
1.在建立以建筑倫理學為指導民居建筑實踐準則的同時，如何把握這種指導準則運用于不同民族建筑的普遍性作用。
2.建立以建筑倫理學為指導民居建筑實踐準則的參考標準體系，制定細則，以什么方式呈現，具體包括哪些內容，內容的評判等級，評判目標，評判對象有哪些等等。
3.建筑倫理學對于民居建筑類型的指導思想，能否適用于其它類型的建筑體系。
參考文獻：
[1]陳喆.建筑倫理學概論.北京:中國電力出版社,2007年.P11
[2][英]斯蒂芬·加得納.汪瑞,黃秋萌,任慧譯.人類的居所：房屋的起源與演變.北京:北京大學出版社,2006年.P193-194
關鍵詞：
一、 傳統公共管理的發展及弊端
新公共管理師一套理論群的聚合，是相對于傳統公共管理而言的，因此說首先需要了解一下傳統公共管理的形成及其在發展過程中出現的諸多問題。
在傳統公共管理中也有許多不同的理論流派，大體可分為早起以威爾遜為代表的政治與行政二分、韋伯為奠基人的官僚管理理論以及科學管理理論。在這些傳統的公共管理理論與實踐中，官僚體制行政模式從它產生之日起就在組織領域擴大其范圍，以至于成為傳統公共管理的核心機制。官僚行政模式中有明確的層級劃分，一切以職位為導向，強調體系中的法理權威，
但完美的理論畢竟只是理論，而且是在當時的社會環境基礎上形成的，更何況諸多理論本身也不是完美的，官僚體制在社會的政治、經濟和社會結構的變化中開始問題重重。工業時代逐漸成為過去，代之的是后工業社會或者說知識經濟時代，人們對公共服務的要求越來越高，
這種弊端最根本的是體現在其“X—無效率”上，所謂“X—無效率”，簡單來說就是由于行政組織規模的龐大和壟斷地位，使得其對成本的控制和產出的期望變弱，表現的沒有想象中的那么有效率，這種無效率主要是由于缺乏競爭引起的。由于無聊率的存在，公共服務成本高昂，質量低劣。
二、 新公共管理理論的理論基礎和內容
新公共管理并沒有一個統一規范的定義，而且在各國的實踐中也表現出一些差異，因為它是建立在多個相互支撐和聯系的理論上的。這些理論一方面成為新公共管理的來源，又是新公共管理的主要理論觀點。概況起來主要有以下三個方面。
(1) 、新自由主義經濟學。主要是新制度經濟學中的交易成本理論和委托理論。交易成本是指事前簽訂契約、事后監督和實施它的各項費用之和。
交易成本普遍存在于人們的各種交易行為中。這種成本的控制和減少需要合理的制度安排和制度創新。從交易成本觀點來看，官僚機構壟斷公共服務生產的傳統模式無疑以巨大的成本為代價的，無法實現資源的優化配置。
委托理論主要用于描述在所有權、控制權兩權分離和利益分割的情況下，委托人和人之間的關系模式以及行為動機與股則等問題。該理論的基本思想包括以下幾點：（1）委托人和人之間存在信息的不對稱。（2）人是從自身利益出發的，因為信息的不對稱，可能采取機會主義行為。（3）委托人預期效果的實現依賴于人的行為和委托人的制度供給。因此新公共管理理論提倡短期合同和激勵機制的建立。
（2） 公共選擇理論，公共選擇是指非市場的集體選擇，也即政府選擇。把經濟學的研究方法在可曾體制方面的具體應用就是所謂的“公共選擇理論”。該理論認為要改善官僚制的運轉效率、消除政府失靈的根本途徑就在于取消任何形式的“公共壟斷”。在公共部門中恢復競爭，引入市場、準市場機制。
（3） 工商企業管理學。私人管理與公共管理之間有很多相似之處。因此，新公共管理充分利用了工商企業管理學中的諸如激勵、組織、控制等理論和方法。將其應用在公共部門管理之中。
三、 新公共管理理論評價
對新公共管理理論的評價不能僅僅從學理角度分析，因為它的產生初衷就是努力改善傳統公共行政的低效率，這使得它具有濃烈的實踐色彩。具體說來，對新公共管理理論的評價有以下幾點：（1）從西方一些國家如新西蘭、英國、美國等國家的改革實踐來看，新公共管理取得了巨大成就，在改善政府效率，控制成本方面起到了不錯的效果。（2）在實踐中雖然成就斐然，但暴露出的問題也深刻折射出新公共管理在理論上的一些缺陷與不足，其經濟學理性經濟人假設過于片面，以至于新公共管理的激勵機制和競爭機制都以此為前提和標準。
四、 新公共管理理論在我國高等教育的實驗——萬里模式
當代高等教育改革和發展的重要任務之一是建立完善合理的現代大學制度。在我國高等教育改革的進程中,如何構建既符合現代社會發展的要求又遵循高等教育發展規律的現代大學制度,一直是高等教育理論工作者和實踐工作者共同關心的熱點問題。浙江萬里學院的辦學改革與創新就是吸收了新公共管理理論和一些相關理論，在我國高等教育體制創新中取得實踐性成果。
浙江萬里學院的前身是浙江農村技術師范專科學校。但隨著社會發展和學校辦學內外部環境的變化,到20世紀末期,學校面臨著諸多難以回避的生存和發展問題:生源不足、規模偏小、經費短缺、設備陳舊、師資外流等,辦學舉步維艱。也正是在危機時刻，萬里學院開始了改革之路，在短短八年發展迅速，得到了社會的高度好評。那么萬里模式的核心和成功的關鍵是什么呢？這就必須尋找其理論基礎的支撐。在對萬里模式的考察中，發現很多機制都是和新公共管理理論相一致的。體現在以下2個方面：（1）以市場理念形成的利益統一機制是“萬里模式”產生和發展的根本動力。在學校層面和學院內部引入競爭機制，提高了學校的行政效率和教學質量。（2）以科學的管理制度形成的權力制衡和效率機制是“萬里模式”的根本保障。政府推出辦學者的身份，僅僅作為委托人，不參與實際的校內管理，同時成立萬里集團負責學校的資金籌措的問題。從而實現各方的專長。
（3） 以學生為中心，強調學生對學校的滿意度，這也和新公共管理中以公民作為顧客的觀點相一致的。
總之，高等教育作為公共部門是整個公共部門改革的重要環節之一，而且當今對高等教育的改革呼聲不斷，如何在理論上和實踐上實現高等教育的制度創新，新公共管理理論可以提供重要的借鑒意義。
參考文獻：
[1]白非.對“萬里模式”的再認識[J].浙江萬里學院學報,2007(01).
公共管理，譯自英文“Public Administration”，因而，有的學者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學科，獲得了快速而長遠的發展。公共管理是公共行政的一個分支學科。1991年在美國舉行的公共管理學術研討會是其產生的標志。自此之后，公共管理學、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。
王樂夫等人認為：公共管理學是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規律的學問。在某種程度和范圍內，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學研究的核心關系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關系的前提，是三對關系的核心。
一、相關概念
(一)鐘擺效應
鐘擺，原指時鐘機械的一個部分，通過左右搖擺產生動力以轉動齒輪，進而使指針勻速轉動以指示時間。后來，學者將這種現象運用到政治學研究領域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現象，即鐘擺效應(Pendulum Effect)。在公共管理學中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內被反復討論，并各占上風。
(二)公平與效率
對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規范，在這種價值判斷及行為規范下，公民基本上能夠實現權利、義務、經濟、機會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。
效率，屬經濟學范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加;微觀的效率則是指生產要素的投入與產出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。
公平與效率，二者相輔相承，既對立又統一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關系也成為公共管理學所要研究的核心關系。
二、公共管理理論發展過程中公平與效率的鐘擺效應
自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，標志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學科開始發展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學管理，提倡效率;第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調公平;第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發揮市場的作用及政府優化，強調效率;第四個階段則是新公共服務理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關于公平與效率的討論大致經歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續至今。
(一)傳統公共行政理論
傳統公共行政理論強調行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。
威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認為政治的重點在決策，而行政則是執行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學的建立提供了必要性。韋伯的學說為公共行政學的創立提供了理論框架。他認為，任何一種組織都是以某種形式的權威作為基礎的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統治是合理的形式。科學管理之父泰勒提出的科學管理理論，則為公共行政科學化、技術化的發展起到了推動作用。
三人的理論學說共同推動著公共行政學作為一門獨立的學科發展，并使得公共行政開始著力于專業化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標準化、程序化及權力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標前進。
傳統公共行政理論雖然在推動管理科學化、權力合法化方面作出了較多的貢獻，但在老問題還未解決新問題又不斷出現的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質疑聲中，新公共行政理論提出了政府應承擔社會責任，政府進行公共管理的目標應是公平。
(二)新公共行政理論
新公共行政理論的代表人物以美國行政學家沃多克、弗雷德里克森等人為主。
1968年9月，在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發展方向為主題的研討會，標志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文及其著作《新公共行政學》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現了新公共行政理論的觀點。
新公共行政理論認為傳統公共行政理論過多地強調權威與效率，沒有承擔起社會責任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調公平與民主，認為政府在追求效率的同時，應對公眾負責，應考慮公民的需要，并以承擔社會責任、實現公平為最終目標。基于此，新公共行政理論主張行政機構應進行相應的變革，建立一種有回應性、參與性的民主行政機構。
與傳統公共行政理論最大的區別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學研究的范圍擴大、內容增多，極大地推動了公共行政學的發展。遺憾的是，新公共行政學并沒有在公共行政學研究的進程中成為主導范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性;二是由于其倡導的社會公平、社會責任等，過于理想化。但在后續的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務理論等提供了可借鑒之處。
(三)新公共管理理論
以管理至上的“新公共管理”學說是近現代以來指導歐、美地區政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府——企業家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。
新公共管理理論，常與“企業化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場為導向的公共行政”等詞、句緊密相聯，可見其主張、學說與市場緊密相聯。但與公共選擇理論關注政府與市場、社會的關系，主張以減少政府干預、發揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關注的重點仍是政府公共部門的內部。該理論主張通過市場機制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規定、約束和制約，讓管理者來管理;管理的市場化要求公共組織引進競爭機制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現在十個方面：
第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳;
第二，社會擁有的政府：授權而不是服務;
第三，競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去;
第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織;
第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款;
第六，受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;
第七，有事業心的政府：有收益而不是浪費;
第八，有預見的政府：預防而不是治療;
第九，分權的政府：從等級制到參與和協作;
第十，以市場為導向的政府：通過市場力量進行改革。
新公共管理理論是學者們根據歐、美等地進行政府改革的實踐，總結其經驗而形成的思想。它將政府從公共服務提供者的角色中解放出來，轉而擔任公共服務促進者、購買者、參與者或監督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務的效率的同時，對緩解政府財政危機也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產生了重要的影響，甚至延續至今。
但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機制的觀念使得較多的學者認為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統中重新定義政府角色的新公共服務理論開始占據有利地位。
(四)新公共服務理論
新公共服務理論是在對新公共管理理論反思的基礎上形成的，其代表人物以羅伯特·登哈特夫婦等人為主。新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務管理及執行公共政策的過程中，所應承擔的職責既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應力的機構，以向公民提供服務及放權為主要工作職責。其主要觀點集中在七個方面：
第一，政府的職能是服務而不是掌舵;
第二，公共利益是目標而非副產品;
第三，在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性;
第四，為公民服務，而不是為顧客服務;
第五，責任并不簡單;
第六，重視人，而不只是重視生產率;
第七，公民權和公共服務比企業家精神更重要。
新公共服務理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎上，它雖然對新公共管理理論的內容進行了批評，但同時也保留了其優秀的部分。新公共服務理論承認新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進行了補充、修正。新公共服務將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細瑣的事務中解放出來，對公共管理進行宏觀規劃，使公共服務的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標。可以說在某種程度上，新公共服務理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。
三、結論
關于“效率至上”還是“公平至上”，在各個歷史階段的各個理論，均給出了相應的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會隨著經濟社會的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回擺動。但與此，我們也可以發現，不同理論的學者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側重，但如何兼顧兩者則是學者們更加熱衷的話題。如新公共服務理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點，但它在自己的理論觀點中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結合，以實現公共管理的最佳狀態。
相信在今后的討論，是“效率至上”還是“公平至上”仍將是公共管理學者討論的熱點話題，但如何將二者結合、兼顧，想必是公共管理學更加熱門的話題。就如同鐘擺一樣，在來回擺動之后，終會歸于平靜。
“新公共管理”理論主要涵蓋如下內容
：第一，政府的管理職能在于“掌舵而非劃槳”。傳統公共管理理論中，政府管理的職能中負責“劃槳”的成分多過“掌舵”，政府被困在具體的事務中難以自拔，甚至有時候政府既在“劃槳”也在“掌舵”。“新公共管理”理論指出政府管理的職能是負責“掌舵”而非“劃槳”，“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，目的在于讓政府從具體的管理事務中擺脫出來，從而從根本上解決政府部門存在的效率低下、冗員過多、等歷史遺留問題和頑疾。
第二，管理方式應注入企業化管理方式。傳統的公共管理理論中，政府部分因處于壟斷地位，各個公共服務部門危機意識、效率意識不強，政府在管理中也存在重投入輕產出的狀況，因此政府公共管理的效率一直比較低下，質量也不高。再加上在人事管理上，政府公共服務部門一直采取的是終身任職制，工作人員缺少危機感的同時也缺少了積極性，不利于政府改革的進一步推進。“新公共管理”理論認為，應打破政府部門的壟斷，在各公共服務部門中采用企業先進的管理方式和手段等，對其提供的服務進行全面質量管理和目標管理；改變過去只管投入，不重產出的現狀；在人事管理上也應效仿企業，摒棄終身任職制，改為采用靈活的合同雇傭機制和績效工資制，從而提高效益。
第三，行政文化應提倡“顧客導向”。傳統公共管理理論中，行政文化上以自己為主，以服務對象為輔，提供的服務不是根據服務對象的需求提供的，因此與時代的步伐已經有所脫節，跟不上社會發展的需要。“新公共管理”理論指出，政府服務的對象其實就是政府的“顧客”，政府應根據服務對象的具體需求而提供服務，應以“顧客為導向”即以服務對象為導向，只有這樣的政府才能跟上時代的步伐，提供高質量的服務。“新公共管理”這一“顧客導向”的理論改變了以往公共行政中政府與社會之間的關系，政府轉變為應承擔社會責任的企業家，公民則成為政府提供服務的“顧客”。
第四，管理上應采用授權或分權方式。傳統公共管理理論一直堅持采用長期以來的集權管理方式，集權管理方式作為管理方式中的一種，歷史上發揮的作用也是非常明顯的，但在現代政府管理中，如遇到突發事件，還是只采用集權管理這一種管理方式已難以滿足現代政府公共管理的需要。“新公共管理”理論已經注意到傳統公共管理的弊端所在，因此極力倡導用分權、授權的新管理辦法替代落后的集權管理，以便應對外界急速的變化。“新公共管理”理論指出授權或分權的機構具有諸多優勢：更靈活、更高效、更具創新精神等。
第五，目標控制應引入績效策略。傳統公共管理重投入輕產出，缺乏目標控制意思，對于目標也沒有具體的量化指標，因此公共服務部門的效率一直得不到提高，一直備受詬病。“新公共管理”在目標控制上倡導引入績效目標控制策略，放松行政規制，采取嚴格的績效目標控制策略。即在具體的工作中，和組織、個人簽訂明確的績效合同，確定好具體目標，考核的時候根據績效目標進行測量和評估。從而使組織從“任務驅動型”轉變成“規則驅動型”。
第六，減少公共產品帶來外部性。傳統公共管理中公共產品全部由政府提供，公共產品集經營權和所有權為一體，隨著社會的發展，政府在公共產品的供給上已經面臨諸多困境。“新公共管理”理論指出，非排他性是公共產品消費具有的普遍特征，政府完全可以參考國外成功的經驗，分離部分公共產品的經營權與所有權，對部分經營權與所有權分離的公共產品實行消費低收費制，以便增加私人產品消費，減少人們對公共產品消費，以便減少或減低公共產品可能帶來的外部性。
第七，強調人力資源管理。傳統公共管理理論不重視人力資源管理，對人員在錄用、任期、工資等環節上都比較程序化，缺少靈活性，已經越來越不適應社會發展的需要。相對而言，人力資源管理方面，“新公共管理”理論非常重視，通過對人力資源管理上的重視可以提高人員在錄用、任期、工資等環節上的靈活性，在具體的操作中可以用短期合同制替代常任制，實行績效工資制等以提高效率。
進一步推進公共管理的必要性分析
隨著政企分開改革的進一步深入，政府職能在微觀領域應逐步退出，政府對市場活動的調節應改變過去處于錯位或缺位的狀態，政府職能轉變的重點應是轉入宏觀管理、公共管理，只有這樣才能真正發揮好政府應有的作用。參考各國取得的成功經驗，我們有必要進一步推進公共管理改革。有利于解決政企不分、政資不分、產權模糊等歷史遺留問題。計劃體制長期以來遺留下的政企不分、政資不分、國有企業產權關系模糊等深層矛盾已阻礙了企業的發展。進一步推進公共管理，有利于解決這些歷史遺留問題，在新公共管理理論的指導下，可對國有資產進行合理規劃，區分開中央政府和地方政府的產權、財權和事權，改變國有資產條塊分割、經營責任不清的歷史遺留問題。有利于推進政府部門行政體制改革和職能轉換。當前市場經濟對政府職能轉換提出了新的要求，在新公共管理理論指導下，政府應下決心精簡行政機構，合并重疊職能，真正做到政企分開、精干高效、減輕財政負擔。經濟綜合部門應改組為宏觀調控和協調制定公共政策的部門，指定的公共政策應進行長遠規劃，同時健全市場中介機構，進一步加大對社會主義市場經濟的發展力度，更好地健全并完善市場體系。
新公共管理理論對我國政府改革的啟示
當前，在西方國家新公共管理理論指導下，西方國家政府改革已經取得了一定的勝利，政府規模縮小、信任危機緩解、財政危機改善，政府已在公共管理和公共服務方面取得了較好的成效，對我國進行政府改革有如下啟示：
第一，關于管理“政治性質”的啟示。傳統公共行政理論主張將政治與行政進行分離，他們認為是因為政治過多地干涉管理事務，才導致政府出現腐敗、行政無能，因此其極力主張把政治從行政管理事務中剝離開來。可是，傳統公共行政理論忽視了政治天生具有難以剝離的特性，畢竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治環境下才能從事具體的公共管理活動。傳統公共管理和新公共管理在管理“政治性質”上的分歧，對特定政治環境下的公共管理者提出了更高要求：公共管理者不但應具備一定參政和行政能力，而且還應具有在一定的政治環境下從事公共管理的能力，這二者不可或缺。
第二，關于公共服務“市場化”的啟示。部分公共服務走向市場化是不可避免的一種趨勢，它也是政府在公共管理和公共服務中面臨困境，合理利用民間資源、整合社會力量，用來補充并提高公共服務供給機制的一種嘗試。其作為西方國家比較成熟的一種公共服務供給機制，我們可以進行采納并嘗試。
第三，關于“顧客導向”觀念的啟示。政府服務的對象即顧客的滿意程度是衡量和評價政府績效的一個重要指標。在我國，可以借鑒西方國家，建立起政府績效評價指標，督促政府提高工作效率，提高服務意識，進一步改善政府形象，真正建設成為服務型政府。
1.新公共管理理論的核心思想
新公共管理是以公共選擇理論、新制度經濟學理論和私營企業的管理理論和方法為理論基礎建立起來的，新公共管理理論的核心思想體現為：
1.1新公共管理汲取經濟學中的理論一直以來，公共行政學都匯集了管理學、政治學、法學、社會學、經濟學等多門學科的思想，而新公共管理則更多地借鑒了經濟學的理論。新公共管理的目標是追求3E，即：Economy（經濟）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）[3]。此外，為了應對傳統公共行政強調的統一管理和監控對政府創造力的抑制，從而導致政府管理的形式化和僵化的問題，新公共管理理論引入了市場競爭機制。希望通過強調經濟價值的優越性，重新發掘市場與政府的關系，通過市場這只“看不見的手”，提升政府的創造性[4]。
1.2新公共管理對政府職能進行重新定位
面對越來越多的對政府規模龐大，資源浪費嚴重的質疑，新公共管理反對原有政府管理模式的權利中心主義，主張對政府職能進行重新定位，提倡建立精簡而有效的服務型政府。首先，新公共管理認為政府職能“應是掌舵而不是劃槳”，政府應通過政策的制定對全局進行總體掌握，而具體的實施則應由各自制機構承擔[5]。其次，新公共管理主張適度的分權與授權，賦予管理者有效的管理權威，解除對其過多的控制，以便更好地提升政府的管理效率與效能[6]。再次，新公共管理打破原有層級制的金字塔體系結構，壓平組織結構的層級，創建扁平制組織結構。
1.3新公共管理強調顧客導向戰略
在傳統的政府管理模式中，政府以高高在上的姿態面對公眾，公眾沒有選擇的權利，也沒有話語權，這極大地打擊了公眾的積極性。而新公共管理借鑒企業管理的經驗，提倡政府對待公眾應像企業對待顧客一樣，一切制度和決策的制定都以公眾的利益和價值取向為出發點。顧客導向戰略引導公眾參與政府職能活動，不僅提高了公眾的積極性，也是政府工作創新的出發點與動力。
1.4新公共管理追求效率和結果
馬克斯•韋伯的官僚體制是具有“理性”性質的，精確、迅速、明確、統一性、嚴格的服從是官僚體制的優點，但隨著時代的變化，這些優點已不能適應現代社會的發展。新公共管理所強調的是效率和結果，而忽視過程，重視技術在提高管理效率中的作用，提倡多種方法與手段的并用。新公共管理給予現代管理更多的靈活性，為其營造了更為寬松的環境與氛圍，實現管理行為的創新，從而提高管理的效率。
2.新公共管理理論下文檔工作審視
新公共管理賦予現代管理以效率為中心、技術至上的特點[7]，這決定了現代文檔工作具有以下運行特征：
2.1在以追求效率為目的的新公共管理下，文檔工作應以電子文件的管理為工作中心
在韋伯的官僚體制中，文件具有上傳下達的功能，維系與連接組織各部門之間的運轉，體現出工具價值。而追求效率的新公共管理理論催生出的電子文件以其快速、便捷的特性成為現代管理的重要手段之一。據國家檔案局的調查結果顯示，僅2007年中央和國家機關、中央企業共產生各種類型電子文件近2億件[8]。此外，新公共管理要求政府改變統治者的角色，提倡塑造服務型政府，由此為電子政府的出現提供了契機，可以說電子政府也是新公共管理的產物。為了提高政府透明度，創建開放型政府，電子政府通過網站提供實時信息，以此來滿足公眾的政府信息利用需求，通過與公民進行互動，鼓勵公民參與政府管理，電子政府的正常運行需要大量電子文件作為支撐。電子文件實現了文檔的無紙化管理，大大節約了資源，避免資源的浪費。而借助現代通信網絡技術，打破了文件傳遞與利用的時空限制，改變了過去管理過程復雜、消耗時間長、資源浪費的壁壘。但是，現代管理對電子文件的依賴也衍生出一系列的難題，如電子文件的證據價值受到質疑、電子文件的安全性和穩定性差所引發的管理失效等。如何攻克電子文件所帶來的管理上的弊端，給現代文檔工作帶來巨大挑戰。
2.2在重視資源利用的新公共管理下，文檔工作應以文檔的開發利用為工作重點
政府信息資源是最重要的社會資源，據報告顯示，社會信息資源的80%來自于政府信息。政府文檔是的體現，文檔為各級政府之間、政府各部門之間的交流構建了溝通的橋梁；政府制定的各種法律、法規、政策等決策信息以文件的形式向社會公布；政府作為社會管理部門，為營造開放公平的社會經濟環境為社會提供新聞、統計報告、經濟預測等服務信息將作為檔案被保存下來[9]。對政府文檔信息資源進行開發，擴充社會信息資源，為社會各方面的運行提供支持，是新公共管理對文檔工作提出的新要求。
2.3在以顧客為導向的新公共管理下，文檔工作應以為公眾服務為工作理念
在過去，檔案局、檔案館等各級檔案部門以檔案保管為主要工作任務，以服務自身機構為工作目的，檔案工作秉持著保密、嚴格開放程序的工作原則。而在新公共管理下，文檔工作的服務對象不僅僅是自身組織機構，而是廣大公民；文檔工作的主要任務是最大限度的開發文檔信息資源、實現文檔的充分利用。新公共管理重申了文檔工作的社會使命應是以公眾的文檔利用需求為服務對象，為公眾提供所需的檔案信息資源。新公共管理下文檔工作應實施顧客導向戰略。在宏觀層面，以服務為理念進行檔案部門的組織規劃、政策制定、標準的擬定，以服務為宗旨對文檔工作進行全局掌控。在微觀層面，在將服務理念貫穿于文檔工作的所有環節之中，尤其在檔案的提供利用中，充分發揮以人為本的思想，將如何滿足公眾的利用需求作為工作的最終目標。實施顧客導向戰略是充分發揮文檔管理部門作為社會信息管理者，肩負著服務社會公眾這一使命的必然選擇。
2.4在整合企業管理思維的新公共管理下，文檔工作應重視人力資源管理
目前，在企業管理中普遍使用知識管理的方法，也有人提倡在政府管理中引入知識管理的理念。知識管理的核心思想就是在適當的時機將信息資源提供給需要的人。一方面，為政府決策提供支持；另一方面，有利于公眾對政府信息的利用，實現信息資源共享。而在知識管理的三要素：人、信息資源、技術手段中，人處于核心地位。在管理者實施知識管理的過程中，自身擁有大量的隱性知識。知識管理的各項內容都是在人的支配下完成的，離開了人的存在，一切創造性的活動都不可能產生。新公共管理要求在文檔工作中重視人力資源管理，充分發揮人在知識管理中的作用。一方面，大力挖掘管理人員的隱性知識價值。管理人員在實踐中所積累的寶貴經驗和所掌握的專業技能是寶貴的知識財富；管理人員的創新能力為文檔工作提供了源源不斷的動力。另一方面，通過績效評估的方法，提高管理人員工作的工作效率；通過激勵政策，培養管理人員的積極性；并通過獎懲制度來規范管理人員的行為，培養其工作責任感。
2.5在追求經濟效益的新公共管理下，文檔工作應充分挖掘文檔信息資源的經濟價值
檔案館等社會主要檔案管理部門一直是國家事業單位，享受國家資金支持。但是，隨著技術的飛速發展，檔案數字化進程需要大量資金作為支持，僅僅依靠國家財政撥款已無法滿足檔案部門的需求。新公共管理的經濟理念要求檔案部門應改變過去完全依賴政府撥款的所造成的局促局面，充分挖掘所保管的文檔信息資源的經濟價值，發展檔案產業。在信息社會，信息資源和石油、煤炭一樣，是具有價值的資源。對文檔信息進行整合開發，生產信息產品，是文檔工作的新項目。例如現在的一些咨詢公司，就是通過對信息的搜集和整理，為用戶提供信息服務。檔案部門在開展經營業務時，除了對自身所掌握的文檔信息進行開發外，還應在信息技術的作用下，廣泛、全面地搜集網絡上的信息。并采用市場營銷的理念，充分挖掘文檔信息的經濟效益，爭取在為組織自身發展提供資金保障的同時成為國家財政收入的來源之一。
3.新公共管理理論下文檔工作需注意的問題
新公共管理理論尚處在并不成熟的階段，其內在的缺陷也是不容忽視的。新公共管理理論因其固有的局限性，使其在文檔管理中的應用存在著一些缺陷。在運用新公共管理的思想進行文檔工作革新時，應注意以下問題：
3.1文檔工作的價值定位問題
新公共管理汲取經濟學理論，引入市場機制，追求效益的最大化，容易造成組織對利益的盲目追求，而導致社會價值的缺失。我們在對文檔工作進行改革時，應采用新公共管理的經濟理念，注重文檔資源的價值開發，構建營利性機構是對傳統經營模式的突破。值得注意的是，文檔工作必須始終堅持作為國家文化事業機構的公益性工作性質，始終以為公眾服務作為工作理念，把握好經濟創收工作占整體工作的比重，避免對文檔工作的價值定位產生偏頗。
3.2組織管理問題
新公共管理改變傳統組織結構金字塔式，主張的是扁平化與分散化，而對權利的分化與下放在給下層管理人員帶來能動性的同時，也容易引起了上下層管理權失衡的問題，例如政府在管理中出現的“政府空心化”就是由此原因產生的。因此，文檔管理部門應正確處理權力控制和權利下放的問題，優化組織結構、協調各部門間的溝通，為組織營造良好的管理環境。
3.3技術手段的應用問題
信息經濟的發展要求文檔工作必須與時俱進，大力引用技術手段，電子文件的產生、電子政府的興起、辦公自動化的普及等都以技術手段作為保障，不可否認，技術手段在現代文檔工作中發揮著重要的作用。但是，人們必須清醒地認識到，技術只是以工具的價值出現在文檔工作中，起到的是提供文檔工作效率的輔助作用。針對目前一些人所提出的技術至上主義，文檔工作必須正確處理技術手段在文檔工作中的應用，切不可本末倒置。
從新公共管理理論視角看土地行政管理研究分析
20世紀60年代、70年代以來，西方國家在韋伯的傳統官僚行政體制的引導下，逐漸陷入了許多困境，包括財政赤字、政府規模持續增長、公共服務水平和質量下降以及由此而來的政府信任危機等。政府為了應對這些困境和危機，必須推行改革。因此，西方國家開始推行這樣一種改革思路，即必須突破傳統公共行政模式，尋求政府管理上的創新。以1979年撒切爾夫人執政為時間標志，西方國家開始創新探索，到上世紀80年代、90年代逐步形成全球性的改革浪潮，“重塑政府”、“企業型政府”、“國家空洞化”、“市場化政府”、“再造公共部門”、“政府重組”等不同的改革口號在各國相繼出現。這些改革由于在理論基礎和具體措施上存在共同點而被冠以“新公共管理”運動的名稱。
“新公共管理”是一種不同于傳統公共行政的新模式，它強調運用市場競爭的機制與原理和商業企業的管理技術來改造政府管理，改善政府績效，而不再依靠改良和完善官僚制式的行政組織來達到目的。“新公共管理”旨在追求建立一種新的公共管理體制，使政府能高效、低成本地運行，提高公共服務質量，體現了對市場機制和私營企業管理方法的借鑒以及對傳統公共行政的超越。
新公共管理理論的管理理念
第一，以效益為主要的價值取向。
新公共管理理論根據交易成本理論，認為政府重視的不是管理中嚴格的程序、過程、規章制度等的投入，而是管理活動的產出與效績，應關心公共部門直接提供服務的效率與質量，能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理理論主張在政府管理中資源配置應與管理人員的業績和效果相聯系；在酬金上。強調按業績而不是按傳統的任務來付酬；在對財力和物力的控制上，強調采用根據效果而不是根據投入多少來撥款的預算制度，最終體現對管理效益的關注。
第二，對產出控制的重視。
在這方面，最顯著的變化是用績效和計劃預算取代原有的預算制度。計劃預算是根據機構特定項目來進行資金分配，而且員工也變成了計劃預算的一部分。同時，戰略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命，并對其能否實現目標有所預期，還要了解組織與環境相適應的程度，組織在該環境中的優勢與不足，以及環境帶來的機遇和挑戰。
第三。政府管理中引入競爭機制。
我們通常都會講，市場失靈使政府不得不介入到市場規則中，同樣，政府也有失靈的時候。而新公共管理就主張用市場的力量來改造政府。在公共部門中引入市場機制，在公共部門和私人部門之間、公共部門機構之間展開競爭。提高公共物品及服務供給的效率。政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”，政府應該嚴格將管理與具體操作分開，有效的政府并不只是一個會實干的政府，一個會執行的政府，更重要的是一個能夠站在更高的位置上“治理”的政府。
第四，政府以顧客為目標導向。
對政府機關而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對公共管理的滿意與否，決定政府的品質與命運。新公共管理強調政府對顧客的應答性，由此，一個政府官員相應地應成為一個負責任的“企業家”，社會公眾則是因向政府納稅而享受政府服務作為回報的“顧客”。政府要以服務對象為顧客，把顧客當作上帝，政府服務應該以顧客之需要或市場的需要來導向。不是由政府管理人員選擇提供者，而是政府管理人員讓公民選擇提供者，給公民以更多的選擇權，讓公民有更多的機會來評價政府工作效果，從而促進政府改善工作，提高其服務質量。
1.1公共利益過于表面化
新公共管理理論倡導是市場化的管理，將公民當作顧客，以顧客的利益為導向，以滿足顧客為宗旨。簡單來說，就是用顧客與企業的關系取代公民與政府的關系。將公共財物交由市場分配，減少政府的職能。這種以市場做為核心的價值觀是不符合邏輯的，過分的選擇相信市場，而忽略了市場缺陷。新公共管理理論要求政府進行讓步，將其職能交由市場更是不符合現在政務日益增長的走向。再者，從運用到實際上看，將公共部門職責私有化未必更有效率。私有化更有可能造成公共財產的混亂，進而造成管理的復雜。將公共職責市場化有其優點，但不可忽略的是帶來的一系列問題和矛盾。
1.2“顧客”與“公民”的矛盾
政府的權力是公民賦予的，最高權力的掌控者是公民，這是政府與公民兩者間的關系。而觀之于市場和顧客，市場是基于一個平等交換的概念，雙方不存在地位上的差別。將公民比作是顧客，其本身上就降低了公民在法律上的地位和權利，政府是服務于公民的，但市場不只是服務于顧客。另外，從消費的本質上來說，對于企業出售的產品，顧客只能選擇的是買或不買，但對其出售的什么樣的產品、產品的價格、服務的內容并不能參與決定，本質上是處于一種被動的地位。而就公共服務管理來說，公民所扮演的并不只是被動的接受或不接受服務，更重要的是扮演著一個參與者，對公共服務的性質和內容起著決定性的作用。把公民當作顧客，以顧客為導向，所造成的是政府對權力的掌控和單向的行使，這與政府存在的本質是相謬的。公民參與政府的決策是行使其權力的重要手段，也是對政府的有力監督。公民與顧客在其本質上就有區別。
1.3“經濟人”假設不能照搬
經濟人假設認為：理性行動者是由自利所激勵；理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的；由于這種假設，理性行動者不能被信任。市場中，趨利而避害的“經濟人”比比皆是，公共領域中也是如此，追求名聲、功績、財富的行政管理人員也有，我們應該承認這一點，但也不能以偏概全，對政府進行全盤否認。“經濟人”假設過于現實，從而忽略了對人性的探討，悲觀的認為利益本身才是人的行為出發點，否定人文因素的存在。對人性的全盤否定是不切實際的，對公共行政管理人員的職業道德和奉獻精神否定，不相信他們能立足于公民，為公民著想，為公民造福，認為他們只是追名逐利的官僚。
2對新公共管理價值取向的反思
新公共管理理論主張縮小政治階級的差距、權力下放、賦予下級更大的權力、追求平等，破壞了傳統的行政管理人員任職制度。所造成的是管理制度更趨于政治個人化，對其所期待的公平、公正并無作用，還會導致政府的腐敗，黨派的林立。公共管理和私有管理也存在著本質上的區別，公共管理的立足點在于廣大公民的利益，是通過整合社會資源，合理分配，為公民營造福利。而私有管理的出發點是為企業本身創造利益，是以擴大企業規模，為企業擁有者創造更大利益為主。這就說明了私有管理的方法和模式不能運用到公共管理上。新公共管理理論對于市場機制太過于信任，將資源分配交由市場，忽略掉了市場經濟發展不成熟的表現，削弱了政府的社會責任感，進而破壞了公民與政府的關系，與實現民主的目標背道而馳。
3總結
【關鍵詞】 高校學生培養成本； 新公共管理； 成本補償
中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）13-0115-03
近年來，隨著我國高等教育規模的快速發展，高校學生培養成本補償問題日益突出，成為政府和公眾共同關注的焦點。本文基于新公共管理理論對高校學生培養成本補償問題進行探討，試圖從新的理論視角分析問題并給出合理化建議。
一、學生培養成本補償的概念與內涵
學生培養成本是指以高校為計量主體的教育成本，該類成本具有會計學方面的意義且內容特征為：（1）可用貨幣計量；（2）為實現教學、科研及社會服務三項功能所耗費；（3）衡量投入的教育資源。教育成本是經濟學方面的概念，本質上是指在提供教育服務過程中所消耗的各類資源價值，其負擔主體不僅包括高校，還包括政府、個人及社會公眾等。當高校之間競爭加劇，導致教育資源配置結構不合理及供需矛盾突出等問題出現，則需要調動私人資源，通過多個負擔主體共同分擔的方式對學生培養成本進行補償。學生培養成本補償是指“從包括政府、高校、個人及社會在內的各個高校學生培養成本的承擔主體處獲得教育經費收入以收回支付的教育成本”。
二、高校學生培養成本補償存在的問題
作為教育的最高層次，高等教育具有培養周期長和成本昂貴兩方面的特點，另外，基于高等教育大眾化及高校規模擴張的現狀，以高校為主體計量的學生培養成本呈逐年遞增趨勢，因此僅僅依賴政府預算已無法完全滿足公民的高等教育需求，導致一定程度的高等教育財政危機出現。具體來看，目前我國高校學生培養成本補償過程中存在的問題主要體現在以下四個方面：
從政府角度來說，對高校實行壟斷管理方式導致一系列問題。首先，這是一種集權化的管理理念，高校的自受到壟斷管理的限制。就大學本科的具體收費標準來看，雖然可以在浮動于3 600―6 000元收費區間內，但學校之間及地區之間的收費標準仍然較為單一，價格調節機制不靈活（滕明蘭、張繼華，2005）。其次，這是一種主觀性的管理模式，沒有完善成本補償的相關配套措施。例如獎助學金及學費減免等資助形式雖然都已存在，但是完整的體系并沒有形成，而且國家助學貸款機制尚存在缺陷，申請環節及覆蓋的受益人范圍方面均有不足（凌鍵、周巍蔚，2010）。
從高校角度來說，高校作為一個社會子系統，自身存在不可忽視的弊端。首先監督機制的不完善導致高校內部的經費管理混亂且可能存在亂收費現象，個別高校的作風還會導致經費嚴重浪費，這些現象的存在阻礙了培養成本補償額度的合理確定；此外，由于長期以政府管理為主導，高校在具體工作過程中常常不計成本，已有的成本核算機制不夠科學細致，因而忽略從整體角度關注經濟效益，導致缺少學生培養成本補償的具體量化標準。
從個人角度來說，并軌收費制度的實施引起的個人學費增長帶來一些社會問題及矛盾。首先高等學校收費增加引起學費占私人教育支出的比重提高，加上家庭需要為接受高等教育支付教材費、住宿費及生活費等，支出費用過多形成一般家庭過重的經濟負擔；其次，在不同的地區，社會經濟發展水平不同，對學生培養成本補償具有不同的意愿且補償能力有所差異，在經濟較發達地區能夠獲得相對較高的收入，這會導致接受高等教育的機會增加，而在經濟落后地區，學生更有可能由于家庭收入過低而無法接受高等教育，具體體現為學費在培養成本補償體制中所占比重過大，使得教育不公平問題出現。
從社會角度來說，國家和個人是學生培養成本補償體系中的主要分擔者，企業與社會團體的分擔力度太弱。企業的發展離不開人才與技術，因此直接受益于高等教育的成果，按照“受益原則”，所有從高等教育成果中獲得收益的主體都應當分擔部分教育成本，目前雖然一定程度的成本補償能夠通過繳納教育稅附加的形式進行，但其成本分擔所占的比例仍然較低且沒有建立明確具體的責任機制及執行機制；另外，我國對社會捐助的鼓勵程度不夠，使得部分捐助團體的熱情降低，現有的捐贈水平無法滿足學生培養成本補償的實際需要。
三、新公共管理理論的啟示
（一）新公共管理理論的內涵
自20世紀80年代以來，公共行政改革領域引入新公共管理理論。理論界關于其內涵的表述尚未達成共識，但核心內容基本一致，主要表現為兩點，一方面是以經濟、效率、效益為目標（或稱3E目標），另一方面是以市場為導向。高等教育體制發生改變，追求大學自主辦學，其價值基礎為競爭、顧客至上、成本分擔及使用者付費等，這與新公共管理模式追求效率且崇尚市場價值的理念不謀而合，因此，新公共管理理論在高等教育領域具有適應性。
（二）新公共管理理論的主要特征
1.政府職能的轉變。新公共管理中政府的職能重心在于政策制定而非執行，公共事務中的管理與具體實施功能分離，主張通過市場的重新塑造，影響行政部門或私人部門的行事方式，指導其具體事務的執行過程。
2.顧客導向的價值理念。新公共管理認為行政部門是服務的提供者，公共產品及公共服務的提供應當尊重顧客權利，以顧客需求為導向。這是將市場法則引入公共管理的切實體現，行政部門不以營利為目的，但是應當確保經濟資源的生產效率最大化，其評價要注重顧客感受，確保提供公共服務的機制滿足顧客偏好，以得到高效的服務產出。
3.重視追求效率。新公共管理試圖引入市場競爭機制，促進更多的私營部門參與公共服務的提供，通過增加競爭促使質量提升及成本節省，且提高公共行政的效率。另一方面注重管理活動的產出，通過明確的績效目標對實施情況進行測量與評估，促使公共部門提高服務的效率與質量。
如今在學生培養成本補償方面存在的種種問題，對高校提出了新的要求，需要其擺脫傳統的管理范式束縛，進行思路革新，將新公共管理的理論模式及其成果積極引入到成本補償體制建設過程中，以新的視角對各個承擔主體的責任與義務進行分析，發現問題并尋找解決方案。
四、新公共管理理論對高校學生培養成本補償問題的指導作用
新公共管理主義視角下可將公共產品分為兩類，一類如外交、國防及社會保障等，只能由政府提供并生成，稱為核心公共產品；另一類如公共服務業及市政基礎建設等，可以由非政府組織和私人部門共同提供，稱為準公共產品。高等教育既可以由政府提供也可以由社會提供，因此屬于準公共產品一類，具有市場化的內在基礎。具體的，針對高校學生培養成本補償問題，新公共管理思想的指導作用分別通過其對于各個承擔主體的影響來體現。
（一）政府主體
新公共管理思想通過兩點對政府主體產生影響。首先，改變其集權化的觀念。體現在高等教育領域，是指政府將市場機制引入高校管理過程，主要關注有效競爭環境的建立，而將管理自給予高校，讓高校在市場競爭中處于獨立法人實體的地位。例如，可以通過社會化的后勤改革，引入私營企業對高校食堂、宿舍及物業等進行管理，通過競爭機制的建立，能夠促進高校經費開支的節約并使資源配置效率的提高。其次，豐富其管理模式。政府主體不僅要確保對高校的資金投入力度，還應當督促高校樹立成本概念與績效意識，通過完善助學機制，以及與高校簽訂產業績效的方式等，豐富其對于高校的管理方式，有效的達到合理分擔高校成本的既定目標。
（二）高校主體
新公共管理思想要求高校改變教育觀念并積極地促進教育改革，認為高校擁有的科研設施及知識優勢是可與企業進行交換的特殊商品，另外，還提倡高校以附屬企業及醫院等為載體向社會提供服務，獲得充足經費以確保高校的自我發展。例如，通過校企結合的形式，高校可以在企業中鍛煉自己的科研隊伍并促進教學與科研發展；還能從企業中獲取社會信息，將企業作為生產實踐的基地（敬然，2011）；最主要的是高校可以通過這種結合，獲得相應的經濟收入，所得資金用來購買實驗儀器以提高辦學水平，或是以某種形式分攤部分成本等，總之，對于學生培養成本具有一定的補償作用。
（三）公眾主體（學生及家庭）
傳統的行政管理不關注顧客要求，在提供公共物品時生產效率較低，使得公眾參與其中的主動性降低。高等教育屬于準公共產品，新公共管理理念重新定位社會公眾的角色，認為除了政府是教育投入的主體外，個人及家庭也應當成為教育投入的另一個重要主體。新公共管理對于公眾主體產生的影響主要體現在公眾參與教育經費投入的補充作用，目前主要以學費形式存在，即接受高等教育需要繳納一定費用，此外還包括住宿費及生活費投入等內容。這種讓學生及其家庭分擔培養成本的做法可能導致享有教育資源機會的不均等（曹云亮、王璐，2011），因此應以新公共管理理論中的顧客導向理念為基礎，在公眾主體分擔學生培養成本的比例方面，充分考慮部分家庭的負擔水平，并完善助學機制以增加社會福利及促進教育公平。
（四）社會主體
新公共管理理論認為政府應當轉變集權的官僚制管理方式，促進符合公營部門目標的不同組織體系建立，使公營部門自身的價值得以實現。多元化組織體系的存在要以多元化管理主體為前提，因此，新公共管理理論指導下的學生培養成本補償必然要求多元化主體的存在。政府應當充分認識到其他社會主體參與公共事務的巨大能力，在成本補償方面的管理方式必須從集權走向分權，建立起以政府為主導，有高等院校、個人、家庭、社會公眾等多元主體參加的共同承擔模式，例如，企業作為典型的享用高等教育成果的社會主體，在學生培養成本補償中負有不可推卸的責任。
五、新公共管理視角下的高校學生培養成本補償體制探討
借鑒新公共管理理論和公共服務的理念，針對高校學生培養成本中存在的問題，提出以下幾點建議。
（一）政府擺脫壟斷管理理念，給予高校自
高等教育在市場經濟條件下的資源配置要求更加靈活有效的管理制度與之匹配，作為社會經濟系統中的一個子系統，高等教育的運行體制受制于整個社會政治經濟制度，主要通過資源配置方式及差異化的組織形式來體現。在我國日益完善的市場經濟中，高校開始需求更多的自，隨著高等教育的市場化趨勢逐步加深，其與其他社會系統之間的活動主要在教育市場中直接進行。因此新公共管理理論認為政府應當擺脫對于高等教育的壟斷管理理念，從以往的集權式管理轉變為宏觀指導，相應擴大各高校的自主辦學權。
體現在學生培養成本補償的制度建設中，即要求在市場經濟學理論依據下保障高等教育資源的科學配置，政府拋棄以往的絕對壟斷管理方式，對高校資源配置中的“量和質”進行全面分析，監督高校的自主資源配置過程并對相關政策進行改進。
（二）多渠道籌集高等教育經費
高等教育屬于準公共產品，新公共管理理論強調政府應當進行職能轉變，以改進公共服務的供給體制，促進提供主體多元化的實現，由此將原本僅由政府承擔的成本分擔給公民、市場及社會。
以往，高等教育財政投資完全由政府撥款，經分析發現，新公共管理理念指導下的學生培養成本不僅應當由政府負擔，還可以由社會提供部分資源進行補償。應當積極鼓勵多渠道籌集高等教育經費，調動家庭及企業或社會團體參與教育成本分擔的主動性，以政府投資結合社會資本廣泛參與的方式，建立起符合市場經濟的新財政體制。
（三）凈化我國高等教育成本中的虛假成本
單獨由政府進行教育投入存在的資金不足現象使得高校資源匱乏，另外，政府主導管理的模式使得高校在具體工作中不顧整體經濟效益，因此在高校中存在諸多經費不合理消耗的現象（王勇，2011），例如行政領導車輛使用等形成的“非教育性”費用以及高校管理弊端的存在導致開支數額巨大或浪費嚴重的情況；又如公費醫療費或非教學人員費等費用比重過大。顯然，這些現象的存在使得學生培養成本中存在著許多不應成為培養成本分擔對象的“虛假”成本。考慮新公共管理理論在高校中的運用，能夠促進高校的自主化管理以利于教育資源的合理配置，實施高等教育多元主體共同補償政策時，應注意區分學生實際培養成本，也就是通過凈化高等教育成本中的虛假成本減輕各主體的補償負擔。
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