發布時間：2023-03-29 09:22:08
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【關鍵詞】刑事政策/刑事司法裁判權/刑事政策的權力機關
刑事政策的發端與發達引發了刑事法及刑事法學的一系列變革，傳統的觀念及方法受到了嚴峻的挑戰。因此，應當對刑事政策的概念重新進行界定，而且這種界定要突破既有研究的藩籬，使刑事政策在具體應用到司法領域時與刑事司法裁判權形成獨立與受制的關系，尤其是要進一步明確與張揚現代刑事政策對刑事司法裁判權的弱化與分離作用。
一、重新定義的刑事政策
有學者對各種刑事政策的定義進行歸納，并述評如下[1]：第一，多數學者在事實的層次上界定刑事政策；第二，少數學者在學問的意義上界定刑事政策；第三，有些學者將理念的刑事政策與事實的刑事政策熔于一爐；第四，還有些學者則區分作為學問的刑事政策與作為事實的刑事政策，對二者分別進行界定，作為學問的刑事政策是指以現實的刑事政策為研究對象的學科，也被稱為“學問上的刑事政策”、“作為一門學問的刑事政策”或“刑事政策學”[2]，事實上的刑事政策是指實踐層次上，被社會公共權威用作治理犯罪工具的刑事政策，也被稱為“作為事實的刑事政策”[3]。之后該學者提出自己的真知灼見：“所謂刑事政策，就是指社會公共權威綜合運用刑罰、非刑罰方法與社會各種手段預防、控制犯罪的策略。”[4]
在筆者看來，刑事政策就是國家、社會以人道主義為宗旨，對已然犯罪人戰略的、宏觀的和戰術的、微觀的被動處置措施。它只包括宏觀的刑事政策和微觀的刑事政策。宏觀的刑事政策是指對犯罪反應的戰略方式，如“寬嚴相濟”“少殺、慎殺”“嚴打”等；微觀的刑事政策是指對犯罪反應的戰術方式，如“刑事和解制度”、“刑事轉處制度”、對不同犯罪人的處遇，等等。刑事政策背后的觀念、對刑事政策提出的根據及其各種利弊評判觀點、觀念、思想、理論等等是刑事政策學所要完成的任務，它是關于刑事政策的學問，就像刑法與刑法學的關系一樣，兩者是不能混淆的。
筆者與上述學者在界定刑事政策概念方面的不同之處表現在以下幾點：
（一）關于刑事政策所針對的對象。刑事政策所要解決的是犯罪問題，針對的是所有犯罪，這一犯罪是犯罪學意義上的犯罪概念。它包括：1.絕大多數法定犯罪；2.準犯罪；3.待犯罪化的犯罪。從刑事一體化角度而言，犯罪概念不再局限于刑法范疇之內，因為法定犯罪只是具有嚴重危害社會的行為中被法律規定的一部分，社會上還存在著大量的非法定但同樣具有嚴重危害社會性的行為，將犯罪學意義上的犯罪概念引入到刑事政策學中來，是刑事政策學研究的起點。但是僅僅將犯罪學意義上的犯罪作為刑事政策的研究起點還遠遠不夠，還要對這樣的犯罪進行劃分，將它們劃分為未然犯罪和已然犯罪：前者是指尚未實施的犯罪，后者是指已經實施的犯罪。對于未經實施的犯罪，刑事政策解決不了，它是犯罪學所研究的范疇，刑事政策只能是針對已然的犯罪。行為人實施危害社會的行為以后，應該對其進行怎樣的處置，這就是刑事政策所要解決的問題。
（二）刑事政策本身承載的內容。它包括對已然犯罪反應的戰略手段和對已然犯罪反應的戰術手段兩個方面。對已然犯罪反應的戰略手段是指具有重大的帶有全局性或決定全局的宏觀措施。“寬嚴相濟”和“嚴打”刑事政策的出臺及其多年的適用，都可以說明我國的宏觀刑事政策涵蓋的內容。對已然犯罪反應的戰術手段是指以人道為宗旨具體適用的微觀措施。其實我國在處理犯罪的實踐中已有眾多具體的刑事政策，無論是在程序方面還是在實體方面都有所體現。如2003年7月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合下發了《關于開展社區矯正試點工作的通知》；2006年4月，山東省煙臺市人民檢察院制定了《煙臺市檢察機關平和司法程序實施綱要》等等。這些從一個側面反映出我們對犯罪的處理措施不再是唯一的刑事處罰，而是通過介入民事和解以達到更好的效果。
（三）刑事政策的被動防御性。刑事政策是對已然犯罪的被動反應，即其是在犯罪出現后所發動的被動防御，并不具備事前的對未然犯罪的預防性。就其功能而言，它可能對再犯有預防的功能，但這并不是它的初衷。犯罪預防及犯罪控制是主動的，它們是犯罪對策的內容而不是刑事政策之所在。
二、刑事政策對刑事司法裁判權的弱化
本文的研究主旨是刑事政策對刑事司法裁判權的影響。刑事司法裁判權是指國家審判機關即人民法院依其法定職責與法定程序適用刑事法律、法規，審理并裁決刑事案件所行使的權能[5]。筆者認為，現代刑事政策對刑事司法裁判權的影響主要表現在弱化與分離兩個方面。刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用最主要表現在以下幾個方面：
第一，刑事政策所針對的犯罪范圍大大超過刑事司法裁判所針對的犯罪范圍。刑事政策所針對的犯罪概念與犯罪學上的功能性犯罪定義的范圍是相重合的，具體包括三類，即絕大多數法定犯罪、準犯罪和待犯罪化的犯罪。可以看出，刑事政策所研究的犯罪概念在外延上遠遠大于刑法中所規定的犯罪概念，其內容除了絕大多數的法定犯罪之外，還包括大量的準犯罪和待犯罪化的犯罪，而刑事司法裁判權所能發揮作用的犯罪范圍僅僅限定在法定犯罪之內。在實踐中，由于社會的不斷變化和法律的相對穩定性之間的天然矛盾，造成法律不可避免地有一種滯后性；另外由于立法技術的落后，社會上也存在著大量的待犯罪化犯罪。準犯罪和待犯罪化犯罪在每個社會都客觀存在，而這些犯罪所造成的社會危害性不一定小于法定犯罪，在有些情況下還有可能大于法定犯罪。由于其尚未被刑法規定為犯罪，無法進入刑事司法裁判權領域，刑事司法裁判權發揮效用的范圍也就相應大大減小。這是刑事政策對刑事司法裁判權的弱化表現之一。
第二，刑事政策的出現使得刑事司法裁判的唯一性轉化成了可選擇性。刑事司法裁判權的適用范圍是行為人實施的規范意義上的法定犯罪。由于刑事政策的出現，即使對于此法定犯罪，適用刑事司法裁判權也從唯一性轉化成了可選擇性。
在刑事司法裁判領域，刑事責任是對犯罪的反應，包括對犯罪人實施刑罰、非刑罰制裁措施或是僅對其做出有罪宣告。而在刑事政策領域，刑事責任并不是犯罪的唯一法律后果，刑事司法裁判也不是對犯罪進行處理的唯一方式方法。犯罪不僅可以通過刑事司法裁判方式來解決，也可以通過其他的方式方法解決。典型形式如國外的恢復性司法。刑事司法裁判權的適用由唯一性轉化為可選擇性是刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用的最主要的表現形式。
第三，刑事政策的目標要求使得刑事政策雖然不能突破刑事司法裁判權所遵循的基本原則——罪刑法定原則，但是可以在法定范圍內，賦予法官以更大的法律解釋權和自由裁量權，以便對犯罪人的處理更加個別化和人道化。
對犯罪人實現人道主義的處遇是刑事政策的目標。馬克·安塞爾強調，真正的現代社會防衛運動的基石在于：相信人類的命運，保護人類，反對盲目鎮壓，希望使刑法制度人道化，并使誤入犯罪歧途的人重新回歸社會。社會防衛運動這一現代刑事政策運動的產生以人權、人格尊嚴及其在社會中的有效保護為基礎[6]。基于對犯罪人的人道處遇，刑事法理論領域現在普遍要求實現輕刑化。有學者論證了刑事法領域中的輕刑化包括輕刑化的立法選擇和輕刑化的司法選擇兩個方面[7]。輕刑化的立法選擇有以下幾點：第一，減少死刑。第二，減輕法定最低刑。第三，限制加重處罰的適用范圍。輕刑化的司法選擇包括以下幾點：第一，減少刑罰的適用，即盡量非刑罰化。第二，擴大非監禁刑的適用。適用非監禁刑的好處在于：懲罰性較輕，花費的社會資源少，能夠有效地降低刑罰成本；具有開放性，有利于犯罪人的再社會化；與驅逐出境、具結悔過、賠禮道歉、賠償損失等非刑罰處理方法、非刑罰制裁措施相結合，能更好地達到行刑效果。
刑事政策的內容不僅僅有刑法的規定，還有刑事訴訟法、監獄法及其他民事的、經濟的、行政的法律法規對犯罪的處理，它具有因時、因地、因人靈活地處理犯罪與犯罪人以期達到最佳效果的特征。刑事政策針對的是已然犯罪，對已然犯罪的一切處理方式，不僅包括刑法和刑事訴訟法，還包括行政法、民法、經濟法甚至是國際法上一切對已然犯罪的處理方式。從這個角度講，刑事政策對刑事司法裁判權的弱化成為必然。
第四，刑事政策理論上的另一極端主張就是徹底地反對刑法，程序上自然是否認刑事司法裁判權的適用。
該學派的代表人物是意大利的格拉馬蒂卡，他在其代表作《社會防衛原理》中主張用“社會防衛法”取代“刑法”，認為社會防衛的目的不應該只是保障市民人身、財產安全，更本質的目的是改善那些的人，使之復歸社會。換言之，社會防衛的終極目的，是使的人適應社會秩序，而不是對他的行為加以制裁。他要求廢除犯罪、責任、刑罰等刑法基本概念，而以“性”、“性的指標及其程度”、“社會防衛處分”等概念來代替。他認為性是“對不遵守法律規范者在法律上的一種稱呼”[9]。這種觀點的前瞻性不容置疑，雖然其在現代條件下并不能做到，也不被廣泛接受，刑法在相當長的時間內也不會被取代，但它要求廢除犯罪、責任、刑罰等刑法基本概念的觀點，實質上是對刑事司法裁判權的一種挑戰和質疑，從另一個側面反映出刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用。
綜上所述，隨著刑事政策的發端與發達，對犯罪人的處遇手段已經突破了刑法學者狹窄的研究范圍。不管傳統的刑法學者是否承認，刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用是客觀存在的，這種弱化遵循著如下作用途徑：社會上大量存在的犯罪現象只有部分能進入刑事司法裁判權領域，其他的由刑事政策處理。即使是能夠進入刑事司法裁判領域的法定犯罪，也有相當一部分不由刑事司法裁判權處理，而是由類似于恢復性司法的其他一些手段處理。即使是那些已經由刑事司法裁判處理的犯罪，刑事政策又帶給了刑事司法裁判權更多的處遇手段，而不僅僅拘泥于追究犯罪人的刑事責任，從而對犯罪人的處遇更加人道。極端的刑事政策理論則反對刑事司法裁判權的適用。
三、刑事政策對刑事司法裁判權的分離
刑事政策對刑事司法裁判權的分離作用，主要表現在刑事政策的權力支撐上。現代刑事政策的支撐依然是公共權力，只不過現代國家已將權力分割出了一部分，由國家一統的刑事司法裁判權分散一部分給市民社會及其個人，其比例的大小由國家的政治體制所決定。刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用和分離作用是一個不可分割整體的兩個方面。弱化作用是從刑事政策對犯罪人的處遇方式角度分析它對傳統刑事司法裁判權大一統犯罪處遇方式的突破；而分離作用則是從刑事政策的權力支撐角度分析對犯罪人進行處理的機關從國家法定的裁判機關分散給其他行政機關、社會團體甚至是個人。正是由于權力的分散才使得大量的具體的刑事政策的制定與實施成為可能，也使得刑事政策對刑事司法裁判權的分離作用得以表現。對此，我們從以下兩個角度進行分析：
（一）權力支撐的理論探討。從理論的研討層面而言，基于對處理犯罪的傳統做法，必須有國家權力的支撐才可行使刑罰權，由此推導出刑事政策也必須是基于刑事權力才可出現，這依然是受刑事法學者狹窄的專業背景所限制。刑事政策最早是由刑法發展而來，其背后自然是刑事權力的支撐，但隨著刑事政策對刑法的超越，支撐刑事政策的就不僅僅是刑事權力或是國家所有的權力，而是國家與社會共同的權力以及公民個人的權力。
有學者認為：“刑事政策學是一門關于刑事權力的科學知識體系。換言之，刑事政策學的終級目的是為刑事權力的掌握者提供專門化的關于刑事權力的理論知識。如果這一命題能夠成立的話，那么刑事政策概念的邏輯支點就自然是刑事權力。”[9]對此筆者不敢茍同，刑事司法裁判權適用于刑法范疇之內，但不完全適用于刑事政策領域。雖然目前主要的多數的刑事政策還是離不開國家權力，但是還有大量的具體的刑事政策是社會的、民間的，是對犯罪作出的另外一種反應形式。
隨著社會的發展與變遷，國家權力可能會越來越多地被分散。米海依爾·戴爾瑪斯—馬蒂在其《刑事政策的主要體系》一書中為我們描述了在由各種國家權力機構組成的社會中有可能出現的刑事政策的主要體系。因為人作為人越來越體現其自主價值，只要不危害他人的利益，法律只在保障社會秩序正常良性運轉的情況下盡可能少地限制個人的自由而擴大處置個人權益的權利，由此而結成的以個體平等為基礎的社會組織也會更多地處理組織內部成員的問題而無需動用國家公權力，這樣做省時、省力、省資源，其結果是社會更加和諧。國家公權力的限制也是水到渠成，雖然它在某種程度上依然是主導，但是在法律規范之內。
（二）權力主體的具體操作。具體到實踐方面，隨著國家權力的越來越分散，刑事政策的權力主體可能包括以下幾類：
1.法院。刑事政策是國家、社會以人道主義為宗旨對已然犯罪人的被動反應，包括刑罰的和非刑罰的手段，因而對犯罪人實施刑罰手段也是刑事政策的一部分。在這個層面上的刑事政策的權力主體與刑事司法裁判權的權力主體是一致的。法院也同樣是刑事政策的執行主體之一。這就說明，刑事政策對刑事司法裁判權的分離僅僅是部分分流，至少在現在對犯罪的主流處理機關依然是刑事司法裁判機關。當然，格拉馬蒂卡的《社會防衛原理》否認刑事司法裁判存在的必要性，其刑事政策理論中刑事政策對刑事司法裁判權的作用就不僅僅是分流而是完全轉移，這種觀點應者寥寥，尚未得到現代主流刑事政策理論的認可。
2.檢警機關。對待犯罪的處理由刑法發展到刑事政策，刑事司法權已不僅僅由法院行使，現代刑事政策已將其提前到檢警等行政機關，①最典型的表現就是作為微觀刑事政策的司法轉處制度和暫緩制度。
司法轉處制度即將犯罪人從整個刑事司法裁判系統中轉移出去，不由刑事司法部門處理的制度的總稱。當然，司法轉處不把未成年犯罪人放在司法系統處置的原則，并不排斥對少數嚴重違法犯罪的未成年人進行司法干預。這種制度所賦予警察、檢察等機關的自行處置權，其實質是一種篩選處理權。即對未成年人犯罪案件加以選擇，選出需要進入少年審判系統的案件，對于不需要進入少年審判系統的案件，則退回社會，或者轉交別的有關機構，或者在這階段就采取某種措施加以處理，檢警機關的這種自行處置權是對刑事司法裁判權的分離的一種典型表現形式。
暫緩制度，是針對未成年犯罪嫌疑人予以附條件不的制度，具體是指未成年犯罪嫌疑人如果犯罪情節較輕，認罪態度較好，可能被判處較低徒刑，并具有較好幫教條件者，可在其寫出保證書，家長出具擔保書，簽訂幫教考察協議書的基礎上，報檢察長審批后，辦理保釋手續，在一定期限的暫緩考驗期間，未成年人需每月到檢察機關匯報表現情況，檢察機關定期到學校、社區和家庭走訪，如確已改過自新、不致再危害社會，檢察機關將做出不決定，如發現不思悔改，又違法犯罪的，就要將其至法院。通過以上介紹可以看出，暫緩制度也是賦予了檢察機關不用進入審判程序即可處理未成年犯罪嫌疑人的權力，同樣是刑事政策對刑事司法裁判權的分離的一種表現形式。
3.其他行政機關。刑事政策是以對犯罪嫌疑人進行人道處遇為目標的，因而對于一些行政犯罪，如果不是特別嚴重必須進入刑事司法程序的，可以由行政機關進行處理，這樣既能節省訴訟資源，又能達到良好的社會效果。此時，行政機關就成為刑事政策的權力機關。另外，即使針對自然犯罪，行政機關也有可能成為刑事政策的權力機關，從而可以對犯罪人采取一些行政法上的處遇手段，如禁止駕駛、強制隔離、強制禁戒、強制治療、沒收財物等等。而在我國實踐中一直存在同時也飽受詬病的勞動教養制度，事實上也是行政機關作為刑事政策權力主體對刑事司法裁判權的一種分離。②
4.社會團體或社區。當犯罪發生后，很多市民社會的做法有兩種：一是排斥公權力的干預；二是直接做出對犯罪的反應。如許多國家的律師協會，通過明確律師執業規范、強化律師執業紀律、提高律師執業道德、對違反執業規范和執業操守的律師進行紀律懲戒直至吊銷律師執照等方式，約束和規范律師的執業活動，事實上就排除了國家公權力對律師違紀違規乃至于違法行為的介入，使得國家沒有必要專門針對律師的執業活動進行特殊的刑罰干預；其客觀效果可能比我國刑法第三百零六條特別設置辯護人、訴訟人毀滅證據、偽造證據、妨害作證罪更好。有的表現為社會自治反應對國家正式反應的替代。蘇聯、東歐國家的“同志審判會”或“企業法庭”對輕微的犯罪案件的審判，美國20世紀60年代后許多地方出現的以諸如“居民糾紛調解中心”、“鄰里審判中心”、“社區調解中心”、“社區委員會計劃”、“城區法庭工程”等形式實現的對刑事案件的非刑事化處理即“轉處”，都是社會自治反應對國家正式反應的替代[10]。也是刑事政策對刑事司法裁判權分離的一種表現形式。
5.個人。個人在很多情況下也可能成為刑事政策的權力主體。如本文第二部分提到的恢復性司法程序。恢復性司法程序是指通常在調解人的幫助下，被害人和罪犯及受犯罪影響的任何其他人或社區成員共同積極參與解決由犯罪造成的問題的程序。這個調解人可能是社會團體、社區組織，也可能是公民個人。在公民個人作為調解人的情況下，個人也就成了刑事政策的權力主體之一了。
四、結語
刑事政策對刑事司法裁判權的弱化與分離，是在民主與法治的前提下進行的，也是其發展的必然結果。我國當前的社會結構呈市民社會逐漸形成的狀態，而與此相適應的是法治的建立與健全。市民社會的內在機制促成中國法治的形成，個人的獨立性是市民社會的首要特征和存在條件，市民社會又是以個人利益為本位的社會，而多樣化的個人利益的實現途徑主要是經濟活動，唯有市場經濟才能成為市民社會的經濟形式，因為只有在市場經濟中，市民社會成員才能保持和發展其獨立性，其個人利益才能得到直接的實現，而市場經濟的內在規律要求法律制度的調節和規范，并對國家權力進行有效的規制。這種制約最有效的方法就是由公眾確立一套嚴格的獲取、運用、更替國家權力的標準與規范，并從程序和方式上約束整個國家權力的行使過程。這種制約力量一旦被國家法律所確認，就成了對國家權力行為的法律約束，也就促進了法治的建立。在限制國家權力的基礎上，通過正當程序將刑事政策上升為法律，在法的公平的旗幟下公民個人可以自由地選擇，以正當的法律程序的方式實現最大的正義。這種既尊重當事人意愿又發揮國家職能的兩全其美的制度值得提倡。
人們觀念的變遷是影響司法運作不可缺少的因素，這些因素以這樣或那樣的方式影響法律的運作，影響法官的刑事司法裁判權的運行。當人們的內在認識發生變化的時候，必須允許按照新的時代精神的要求來變更過去的規則，對新的觀念進行必要的回應以便節奏合拍同步向前。
注釋：
①關于檢察機關到底是司法機關還是行政機關，國內理論界有爭議，本文采用國際通說，認為其為行政機關。
②本文對勞動教養制度的合法性、合理性問題不做討論，僅僅以其客觀存在說明刑事政策對刑事司法裁判權的分離問題。
【參考文獻】
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論文摘要：隨著對地方政府平臺公司信用風險的關注，相關部門陸續出臺了政策，要求對相關風險進行管理。本文從地方政府財政支出、財政分權等方面闡述了地方政府融資平臺公司信用風險形成的原因并提出了控制相關風險的思路。
目前，地方政府融資平臺債務的整體規模已經對宏觀經濟的平穩發展產生了一定的負面影響。以占地方政府融資平臺公司債務比例最大的銀行貸款為例，根據全國地方融資平臺貸款清查的初步結果，截至2010年6月末，地方政府融資平臺貸款余額為7.66萬億元，其中大部分債務的信用質量需要關注，反映出地方政府融資平臺信用風險的嚴重性。根據中國社科院“中國地區金融生態環境評價課題組”的預計，中國地方政府融資平臺貸款余額在2010年末或將升至9～10萬億元，到2011年末則將達到11萬億元的規模（見財經網）。隨著地方政府融資平臺債務規模繼續攀升，其償債壓力將不斷增大，整體信用水平可能繼續降低，違約風險不斷上升。
一、地方政府融資平臺的形成及現狀
1995年實施的《中華人民共和國預算法》第二十八條規定，地方各級預算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。在相關規定的約束下，中國地方政府并無直接發行債券的權力，融資渠道受限。在地方政府融資需求增加的情況下，財政部自1998年以來通過國債轉貸地方以及代地方政府發行的債券的方式為地方政府融資。在此背景下，地方政府融資平臺公司的成立為地方政府財政支出不足提供了很好的融資渠道。
2009年3月，中國人民銀行和銀監會聯合《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發[2009]92號），提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。隨后，各地方政府紛紛依托原先的城司設立以綜合性控股投資公司、城建、運輸等基礎設施開發的投資公司以及土地開發整理的投資公司等為基礎的政府融資平臺公司。
地方政府融資平臺公司數量的快速增加，債務規模井噴式的爆發使得地方政府融資平臺公司的債務壓力陡然增加。從2008年下半年開始，地方政府融資平臺實現了“跨越式發展”，原先財政實力以及信用水平相對較弱的縣級、區級融資平臺公司也開始活躍于融資的各個領域。
表1：2005～2009年全國財政支出情況統計全國財政支出中央財政支出地方財政支出地方財政支出占比
20053393028877597251543174.14%
20064042273999140304313375.28%
200749781351144206383392977.02%
200862592661334417492484978.68%
200976299931525579610441480.01%
注：（1）中央、地方財政收入均為本級收入；（2）上表數字不包括國內外債務收入；（3）資料來源于國家統計局。
二、地方政府融資平臺信用風險的成因分析
（一）財政支出的軟約束性造成了地方政府融資沖動是地方政府融資平臺公司信用風險增大的主要原因
一般認為，1994年的財政分權改革削弱了地方政府的財政自，造成了地方政府的財權與相應的事權不對等，進而帶來了地方政府的融資沖動并增大了相應的信用風險。但從中國政府間的財政支出結構看，近年來地方政府的財政支出占全國財政支出的四分之三。這說明，大部分財政資源是由地方政府使用的，因此并不能簡單地認為地方政府的財權與支出事權不相匹配的結論。
導致地方政府債務不斷擴張的直接原因是地方政府財政支出的軟約束性。這種軟約束性與中央政府對地方政府的考核機制、地方政府財政支出監督機制不完善有著密切的關系。
1.中央政府的考核機制決定了地方政府熱衷于擴大投資，推動經濟規模增加。地方政府作為中央政府的派出機構，充當著中央政府人的角色，主要中央政府完成公共產品的供給以及發展地方經濟等，中央政府對地方政府的考核也集中于經濟規模增長等較為單一的指標上。
2.監督的缺失導致地方政府財政資源利用效率不高，同時也導致了對財政支出的約束力很弱。相比于發達國家，中國地方政府在信息披露上還有很大的差距，對地方政府信用水平的考量均難以完成，相關監督機制很難發揮作用。由于有效監督的缺失，地方政府的財政支出結構普遍扭曲，主要表現為地方政府的公共支出并沒有對基本公共產品的提供引起足夠的重視。
由于中國的財政支出具有軟約束性，盡管全國財政收入近年來持續增長，近5年的復合增長率達到了21.30%，但中國財政每年依然有一定程度的財政赤字。財政支出的軟約束成為政府債務規模擴張、信用風險增大的主要因素，與此相對應地，地方政府融資平臺公司的風險水平也未能從根本上受到制約。
（二）財政分權不充分導致地方政府財政支出結構扭曲、財政資源使用效率不高，進而增大了地方政府融資需求，提高了地方政府融資平臺公司的信用風險水平
財政支出結構扭曲，資源錯配的主要原因在于中國的財政分權并不充分，影響了公共產品的供給，同時帶來了融資需求的增加。關于財政分權的思想可以追溯到20世紀40年代，自由主義學派的哈耶克認為，地方政府較中央政府更加了解各個地區的實際情況和需求，因此能夠做出更好的決策（錢穎一，Weingast，1997）。
（三）地方政府融資平臺公司依賴地方政府信用，進行高負債經營，增加了相應的信用風險
一般認為，只要融資平臺公司的債務有地方政府提供信用保障，則相關債務的信用將在不同程度上接近地方政府信用。然而事實并非如此，一方面，隨著地方政府承擔的顯性債務或隱性債務規模的上升，地方政府對融資平臺公司的支撐作用將會削弱，單個融資平臺公司的債務獲得地方政府信用支持的保障水平也隨之降低。另一方面，地方政府直接或間接的增信作用使得地方政府融資平臺公司高負債經營。本文統計了可獲得數據的107家地方政府融資平臺公司2009年發行的企業債券（數據來源于wind資訊），其中有72家（占2/3）債券發行主體的資產負債率達到或超過了50%。
一般認為，信用級別較高的政府對其所屬融資平臺公司的債務保障程度較高。但實際上，政府間的信用水平差異并未表現出來，主要是因為信用水平越高的政府（一般對應于較高的政府層級）其所屬融資平臺公司經營的杠桿倍數更高，政府間的信用差異被融資平臺公司不同的債務水平所抵消。
（四）地方政府融資平臺公司的資產結構有待優化，整體風險相對集中，而銀行貸款政策的收緊將進一步影響融資平臺公司的信用水平
地方政府融資平臺的盈利資產普遍集中在土地儲備、污水處理等資產上，盈利資產單一。土地使用權轉讓成為了地方政府融資平臺公司盈利的重要來源。2009年，全國土地出讓收入高達1.43萬億元，同比增長43.3%，而地方政府融資平臺公司通過轉讓土地使用權獲得的轉讓收入可能更多，這使得地方政府融資平臺公司的盈利水平在很大程度上受房地產市場景氣程度的影響。
資產盈利質量不高的原因主要集中在地方政府往往將一些盈利能力不高或不能產生盈利的資產注入所屬融資平臺公司以便壯大后者資產規模，這使得地方政府融資平臺公司盈利資產結構單調，風險分散程度不高，抗周期波動的能力不強。此外，政府融資平臺公司普遍存在著通過土地抵押進行銀行融資的現象，這使得銀行分擔了土地價格變動的市場風險。隨著銀行對地方政府融資平臺風險控制程度的加強，一些融資平臺公司的信用風險可能會凸顯。
三、從地方財政的角度入手化解地方政府融資平臺的信用風險
1.沿著財政分權的思路，明確地方政府的事權，賦予地方政府財政收入自有利于解決財政資源錯配，糾正財政支出結構扭曲的局面。對于政府事權，地方政府應著重于地方公共工程、基礎設施、公益性投資項目上；中央政府應投資于長周期、大型、跨區域、具有戰略意義的項目（賈康，2005），同時兼顧各地區的財政平衡。文政（2008）認為，從行政區域分布的角度可將政府事權劃分為中央事權、純地方事權以及中央與地方混合型事權，將橫跨多個行政區域的政府事權劃分為中央與地方混合型事權，通過中央政府的介入以協調多個地方政府的投資和收益分配。
各級政府的事權應大體上與其財權相對應，適當放寬地方政府財政收入自，增加地方政府穩定收入來源的稅種，保證地方政府財政收入的穩定性。中央政府的財政轉移支付主要側重于平衡地區間的財政實力，保證重點項目的實施，從而緩解地方政府一味擴大預算外收入的沖動，減輕與中央政府在財政收入分配上的博弈程度，從而提供財政資源的整體利用效率，充分發揮地方政府在信息方面的優勢，提高財政資源服務社會的效率。這有助于規范地方政府財政收入，防止地方政府融資平臺公司債務規模的繼續擴大，明確地方政府融資平臺公司的定位。
2.在適當增加地方政府財政自的基礎上，完善地方政府財政支出的監督機制。建立有效的監督機制有助于控制地方政府債務以及地方政府融資平臺公司債務規模高速擴張的趨勢。實際上，早在2002年，江蘇、陜西、浙江、山東等省份就已經對其政府債務管理給予了高度重視，在后續的實踐中，一些政府嘗試建立債務預警指標，以反映地方政府的債務壓力情況，這其中也包括了對地方政府融資平臺公司債務指標的預警和監督。
關鍵詞：分權式改革；收益；成本；機制設計
Abstract：ThispaperprovidesacoherentframeworktofullyaccountforChina‘sdevelopmentmodel，boththesuccessesandthefailuresoftheChina’sdecentralizationapproachtoreform.Thecombinationofpoliticalcentralizationandeconomicdecentralizationprovideslocalgovernmentswithenoughincentivestodeveloplocaleconomies，inparticulartheincentivestopromotemarketsprivatizationlocally.Inthemeantime，therelativeevaluation-basedincentiveschemesleadtointer-regionalmarketsegmentation，increasinginter-regionaldevelopmentgapsandunequalprovisionofcertainpublicgoods.Thesuccessofearly-stagereformcanbeattributedtothebenefitsofthedecentralizationapproach.Thenextstagereformshouldminimizethecostsassociatedwiththeapproach.China‘sgradualistreformcanbetakenasaproblemofmechanismdesignunderthecontrolofcentralgovernment.So，afteridentifyingthecostsandbenefitsofthedecentralizationapproach，itisessentialtohaveareasonabledesignofthenext-stagereformpackage.
KeyWords：DecentralizationApproach，Benefits，Costs，MechanismDesign
一、引言
2006年7月1日，在經歷了無數艱難險阻之后，寄托著幾代中國人的夢想的青藏鐵路正式通車，從此，山不再高，天不再遠。中國經濟就像快速駛向高原的列車，它能否持續高速增長直接關系到13億人口的福祉，同時，它的動向也對全球經濟的未來有著重大的影響。而中國的發展道路也是一條充滿挑戰的“天路”，經過了近三十年的高速增長之后，中國經濟走到了一個關鍵的階段，在這個階段，經濟增長與社會和諧面臨著一系列的難題：如城鄉和地區間收入差距的持續擴大，地區之間的市場分割，公共事業的公平缺失，等等。如果這一系列難題能夠被一一克服，經濟持續增長與社會和諧發展能夠同時實現，那么，中國就不僅創造了人類歷史的奇跡，而且還將形成具有一般意義的“大國發展道路”。
對于中國可能形成的“大國發展道路”，經濟學家的任務是建立一個一以貫之的理論邏輯來理解中國獲得的成就和面臨的挑戰。為此，本文將提出：中國前期改革的卓然成效和近期改革中出現的很多問題都與分權式改革有關系。借助于對中國分權式改革的得失分析，我們試圖建立一個完整的分權理論。在已有的研究中，關于分權式改革的好處，國際經濟學界基本上已經達成了共識，最為經典的是建立在新軟預算約束理論（MaskinandDewatripont，1995）基礎上的財政聯邦主義理論和建立在M型組織和U型組織理論之上的解釋（QianandRoland，1998；Qian，RolandandXu，1988，Qian，RolandandXu，1999；QianandWeingast，1997）。這些文獻的一個基本觀點是，經濟結構（如分權程度和整個經濟體的組織結構）造成了中國和俄羅斯經濟改革績效的巨大差異。這些理論固然可以較好地解釋分權是如何促進地方政府的競爭，從而促進經濟增長的，但是，它們卻不是一個完全的分權理論。一個完全的分權理論應該不僅能夠分析分權體制下地方政府獲得的正面激勵（分權的收益），也應該能夠分析分權體制下地方政府有損社會目標的負面激勵（分權的成本）。從中國目前的情況來看，這些負面激勵導致的影響正在日益凸現，并且集中表現在三個方面：（1）城鄉和地區間收入差距的持續擴大；（2）地區之間的市場分割；（3）公共事業的公平缺失。雖然已經有一些國內外的實證文獻研究了分權化改革帶來的某些扭曲，但是還沒有一個理論系統地論述過分權化改革的成本。
在這篇論文中，我們將系統地回答以下問題：中國分權式改革的實質和作用機制究竟是什么？中國的分權式改革帶來了哪些代價和扭曲？為什么分權式的改革會導致這些代價和扭曲？如何在下一步的改革中科學地進行機制設計，避免或者盡量減輕這些代價和扭曲？這些理論分析的主旨將直接指向中國的“大國發展道路”。中國之所以采取分權式的改革方式，直接與中國是一個在疆域和人口雙重意義上的“大國”有關，而中國分權式改革的代價又直接與中國是一個地區間差異巨大的“大國”有關。因此，全面地總結分權式改革的收益與代價是極為重要的，這將有利于思考中國是否可能成功地走出一條可借鑒的“大國發展道路”。
本文的結構安排如下：第二部分分析中國分權式改革的收益，從這個維度可以很好地解釋中國改革開放以來的高速經濟增長；第三部分提出一個框架來分析分權式改革的代價，從這個視角可以很好地分析中國目前出現的各種問題；第四部分則在第三部分的基礎上，提供一些分權式改革的代價的例證；第五部分從機制設計的角度提出了一系列的政策建議，討論在下一階段改革中如何充分發揮分權式改革的收益，并盡可能地降低分權式改革的代價。由于有關分權式改革的收益的理論和實證已有大量的文獻，本文將在分權的代價上著墨更多。
二、經濟分權與經濟發展的激勵結構
中國是一個在疆域和人口雙重意義上的“大國”，這意味著中央政府對地方政府的監督面臨著極高的成本，因此，經濟分權是大國治理必須采取的模式。迄今為止，中國經濟轉型的成功很大程度上要歸功于中國在經濟領域的分權式改革。從這種分權式改革中得到的更一般的經驗是：對經濟轉型而言，最重要的可能不是“做對價格”（gettingpricesright），因為在市場不完備的時候，根本就不可能存在正確的價格；更重要的可能是“做對激勵”（gettingincentivesright），因為激勵機制是經濟發展中更為深刻的主題，價格機制不過是激勵機制的一種方式而已。
對于分權式改革的收益，國際經濟學界形成了很多共識。已有的文獻認為，經濟結構（如分權程度和整個經濟體的組織結構）的差異造成了中國和俄羅斯經濟改革績效的巨大差異。分權式的改革不僅硬化了中央政府對國有企業的預算約束，而且還促進了地區之間的競爭（QianandRoland，1998）。中國的M型經濟結構（資源按照“塊塊”來配置）使得經濟可以在局部進行制度實驗，地區之間的標尺競爭為中央政府提供了反映地方政府績效的有效信息，并且使得經濟體更容易抵抗宏觀沖擊；相反，俄羅斯的U型經濟結構（資源按照“條條”來配置），則不具備這樣的經濟結構收益。
與俄羅斯等轉型經濟相比，中國的分權是在大的政治架構不變、中央和地方政府不斷地調整它們的財政關系的過程中實現的。從1970年代的放權讓利到1980年代的財政包干體制，再到1990年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關系、調動地方政府的積極性，不僅始終是中國財政體制改革的要點，也是整個經濟和政治體制改革的突破口。傳統的財政分權理論認為，地方政府具有信息優勢，居民根據地方政府提供的公共品質量來選擇居住地可以形成用腳投票機制，促使地方政府來提供優質的公共品（Tiebout，1956）。由中央向地方轉移財政收入和支出權力將更有利于提高經濟效率，加快地方經濟發展，進而推動全國經濟增長（Buchanan，1965；Oates，1972）。具體到中國，以錢穎一等人為代表的一批經濟學家從軟預算約束的視角出發，認為分權化制度安排可以向地方政府提供市場化激勵，保持和促進市場化進程，即所謂的維持市場化的聯邦主義（market-preservingfederalism）（Weingast，1995；McKinnon，1997；QianandWeingast，1997）。
在實證研究中，Jin，Qian和Weingast（2005）基于1982—1992年省級面板數據的實證研究進一步驗證了分稅制改革之前中國省級政府的財政激勵促進了市場發展。對于1992年之前中國財政分權與經濟增長的關系，Lin和Liu（2000）與Zhang和Zou（1998）的檢驗得到了相反的結論，而張晏和龔六堂（2005）對1986－2002年擴展樣本的研究發現分稅制改革之后我國財政分權對經濟增長的影響顯著為正，同時財政分權效應還存在跨時差異和地區差異。
經濟分權還不足以構成地方政府發展經濟的全部激勵。1990年代末以來，文獻更多地開始關注發展中國家分權的特殊經歷，尤其是中國特殊的政治激勵。從經濟學的視角，我們更關心中國政治體制的兩個特征，一是以GDP為主的政績考核機制（LiandZhou，2005），二是（基于民意調查基礎上的）官員任免制度。Blanchard和Shleifer（2001）從中國和俄羅斯的比較出發，強調了中國的經濟分權與政治集權之間的紐帶。俄羅斯的中央政府對地方政府的控制力較弱，地方政府不存在主動推動經濟發展的動力。而中國的經濟分權伴隨著政治集權，晉升激勵使得地方政府官員有非常強的（政治）動力促進地方經濟快速發展（周黎安，2004）。Tsui和Wang（2004）認為中國自治性不強的財政分權和垂直控制的行政管理體制提供了區域經濟增長的動力。經濟分權和政治集權對地方政府最重要的影響渠道是政府之間的標尺競爭。文獻通常所說的標尺競爭對應于對下負責的政治體制，也就是說，對于地方政府行為的信息，普通民眾和中央政府都處于信息弱勢，但選民會參考其他地方政府的行為評價自己所在地區的政府行為，地方官員知道其選民會以其他地方為標尺，從而會效仿其他地方的相關政策來發展本地經濟（BesleyandCase，1995；Baicker，2005）。這是一種自下而上的標尺競爭，同級政府之間的相互監督和學習能夠提高政府部門的運作效率，節約行政管理成本，防止濫用權力（Martinez-VazquezandMcNab，2003）。而我國政治體制的特點不同，地方政府主要不是對下負責，而是對上負責，在政治集權和政績考核機制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高增長（否則在政績考核中被一票否決），還要根據GDP等指標排名，地方政府官員為了政績有競爭GDP增長率的激勵，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標尺競爭”（張晏，2005）。這種為增長而競爭的激勵成為中國政府推動經濟增長的動力源泉，它是有助于轉型初期的經濟增長和資源配置的。
三、經濟分權的代價：一個理論分析
錢穎一等人的財政聯邦主義理論可以較好地解釋中國分權式改革迄今為止取得的成就，但是這個理論更多地強調了中國分權式改革的好處，卻沒有分析分權式改革的代價[①].一個完整的分權理論應該既能夠分析分權式改革的收益，也能夠分析分權式改革的代價。否則，我們就無法回答如下問題：中國分權式改革的漸進轉型的潛力還有多大？我們應該如何在發揮分權式改革的好處的同時避免它所產生的負面效果？這一節將從組織理論的角度提出一個分析分權式改革的代價的框架。
與俄羅斯相比，中國經濟轉型的一個很大的不同在于，從中央政府的角度來看，中國的分權式改革在很大程度上是將整個經濟當作一個大的政治組織來看，中央政府在這個大的組織內部通過“分權”模擬出一個類似企業組織的激勵機制。給定地方各級政府尚控制著大量經濟、政治和社會資源的事實，在現有的政治架構下對地方官員提供適當的激勵，讓他們直接分享發展地方經濟的收益，將有利于他們追求經濟的增長。問題的關鍵在于，政治和行政體制內部的激勵機制是否可以通過模擬企業內部的激勵機制而被有效地復制出來？要回答這個問題，我們就必須找到政府部門的激勵與私有部門的激勵之間的實質性區別，說明政府部門在利用財政分權模擬企業的激勵的時候會遇到哪些難題。
從契約理論的角度來看，政治組織中的激勵與經濟組織中的激勵相比有很大的不同。第一，政治組織委托人的偏好往往是異質的，而企業組織中股東的偏好基本上是一致的，即收益最大化。在政治組織中，每個利益集團都有它自己的偏好和利益，因而，無論對于任務本身，還是對于委托人，都很難界定一個指標對績效進行衡量。第二，與委托人偏好的異質性有關的是，政治組織一般是多任務的（multi-tasking），這也與主要追求利潤最大化的企業不同。除了效率和經濟增長之外，政治組織還需要追求社會公正、收入平等、環境保護、公共服務質量等等目標。所以，從理論上來說，由于政治組織的這種多任務性，在政治組織中很難通過基于單一維度（任務）的類似企業中計件工資式的強激勵來追求各種目標，而且基于增長目標的考核很容易損害其他的社會目標。所以，我們觀察到政治組織中工作人員的工資一般都是弱激勵的固定工資制。第三，委托人的異質性再加上外部條件的差異，又引起了第三個政治組織和企業組織的差異。與企業績效易于找到同類企業作參照不同，政治組織的績效難以找到一個可以參照的標準。中國政府不可能與美國政府進行比較，因為兩國在很多方面都很不相同。中國的地方政府之間雖然可以進行一些比較，但地方之間的巨大差異也使得地方政府間的相互參照非常有限。換言之，政治組織是一個壟斷組織，因而很難找出一個具有充分信息量的指標對其進行比較。
以上三個特征無非是說，很難有一個外部的充分統計量指標可以對官員進行客觀的評估。這就決定了政治組織與經濟組織的第四個區別，即在激勵機制的設計方面，它更多地會采用相對績效評估，而非絕對績效評估。在現實世界中，政治組織中常用的一種基于相對績效評估的激勵手段就是職務晉升。中國的分權式改革過程中的一個重要機制是，上級政府通過考察下一級政府轄區的經濟發展（尤其是GDP）的相對績效來晉升地方官員，而且這個機制在實證研究中已經被證明的確是在被中國政府使用著（LiandZhou，2005）。在缺乏充分統計量的政績考核體系下，相對的GDP增長可能是一種次優的考核地方官員政績的具有信息量的指標。但是，這種財政分權加相對績效評估的體制正在日益顯現它的弊端。第一個弊端是，相對績效的評估會造成人之間相互拆臺的惡性競爭。確實，我們也觀察到各地政府為了在GDP競賽中名列前茅而采用了各種各樣的以鄰為壑的手段。其中，最典型的就是形形的地方保護主義，地方保護主義造成的地區分割和“諸侯經濟”會阻礙中國國內市場整合的過程[②].在資源配置方面的深遠影響是，這種市場分割會限制產品、服務（甚至還有思想）的市場范圍，市場范圍的限制又會進一步制約分工和專業化水平，從而不利于長遠的技術進步和制度變遷，這最終會損害到中國長期的經濟發展和國際競爭力。
過于依賴GDP作為相對績效的考評指標，就給城市傾向的經濟政策提供了另一個理由。因為城市的第二、三產業是經濟增長的主要源泉，于是，地方政府對于農村地區的經濟發展就大大忽視了，一個直接的表現就是地方政府用于支持農業生產的財政支出比重在相當長的一段時間里急劇地下降（陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006）。同樣是為了追求經濟增長的目標，在各地的經濟增長都依賴于招商引資的情況下，一旦發生資本擁有者和普通勞動者之間的利益沖突，地方政府就會優先考慮資本擁有者的利益，而普通勞動者的利益則很容易被忽略。
相對績效評估發揮作用的一個重要前提是，人面臨的沖擊或者風險是共同的，這樣僅僅通過人之間業績的相對排名就可以比較準確地反映出他們的績效。但是在中國這樣的大國，各個地區之間在自然、地理、歷史、社會等很多方面可以說千差萬別，由于這種異質性的存在，相對績效是一個噪音很多的指標，基于相對績效評估的激勵方案的效果就會大打折扣，這可以看作是相對績效激勵的第二個弊端。
第三個弊端實際上是第二個弊端的一種形式，鑒于問題的重要性，我們將其拿出來獨立論述。由于各地區之間先天的（自然、地理、歷史、社會等）差異性，或者由于改革后享受的政策的差異性，會出現由收益遞增效應導致的經濟增長差異，即使沒有其他外力，窮的地區也可能相對地越來越窮，而富的地方則相對地越來越富（陸銘、陳釗、嚴冀，2004），這樣就加大了相對績效評估標準中的噪音，中央政府很難區分地方的經濟增長績效是由收益遞增機制造成的，還是地方政府努力的結果。
相對績效評估的第四個弊端來自于如下事實：在基于相對績效評估的錦標賽下，贏家的數量是有限的，而大部分則是輸家。更為重要的是，由于比較富裕的地區更多地享受著先天的優勢和收益遞增機制的好處，這就使得經濟較落后地區的地方官員不能在相對績效評估的機制下獲得激勵，通俗地來說就是，努力了也未必有用，[③]所以相對績效評估對落后地區的官員基本上是沒有作用的。但是官員也是理性人，在晉升的可能性比較小的前提下，他們會尋求替代的辦法進行補償，如，或者“破罐子破摔”。這樣一來，從整個經濟的角度來看，就會加劇落后的地區越來越落后、發達的地區越來越發達的兩極分化現象。
對地方政府官員進行激勵還有一些其他與相對績效評估無關的難題。一方面，與企業的經理相比，地方政府官員的績效更加取決于一個團隊的努力，而不是自己的努力，一個政府目標（如擴大就業）的實現取決于多個政府部門作為一個“團隊”的共同努力，因此，在地方政府的“團隊生產”中，不同的地方官員之間就可能存在嚴重的搭便車現象。另一方面，在企業經理的激勵計劃中，可以比較容易地找到激勵經理追求企業長期目標的手段，比如說給予經理股份或者股票期權，但是，對于地方政府的官員卻很難進行類似的長期激勵，從而使得地方政府的長期目標被忽視，而這又集中體現為地方政府對于環境、收入差距、教育和醫療服務質量這些問題的忽視。
四、經濟分權的代價：一些具體的分析和例證
上一節中，我們提供了一個簡明的框架來分析中國分權式改革的代價，下面將結合現有的實證文獻，為經濟分權的代價提供一些例證。
1.經濟分權與城鄉、地區間收入差距持續擴大
中國經濟改革開放以來所付出的一個代價就是收入差距的持續擴大，特別是，構成收入差距的主要部分的城鄉和地區間收入差距正在擴大（陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006；萬廣華、陸銘、陳釗，2005），如果追根溯源的話，城鄉和地區間的收入差距都在一定程度上與經濟分權體制有關。城鄉收入差距與經濟（財政）分權的聯系是非常易于理解的。由于經濟增長的主要來源是城市部門，因此，地方政府存在著優先發展城市、更多考慮城市利益和實施城市傾向的經濟政策的激勵。不少文獻都指出，中國1978年改革開放以后伴隨著經濟快速增長而出現的城鄉間收入差距加劇現象，與中國政府實施的城市傾向的經濟政策有關（Yang，1999；Chen，2002；陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006）。李實（2003）指出的影響城鄉收入差距的幾點因素都可以作為城市傾向的經濟政策的具體表現：政府對農副產品價格的控制；農村居民承受的不合理的稅費負擔；城鄉勞動力市場的分割和城市勞動力市場的封閉；社會福利和社會保障的歧視性。除了以上四點，Yang（1999）、Tian（2001）以及Yang和Zhou（1999）還強調了金融體制中系統性的城市傾向，包括通貨膨脹補貼和對城市部門的投資貸款；政府在政治晉升和分權體制雙重約束下也存在減少支援農業公共支出比重的傾向。我們的一系列研究（陸銘、陳釗、2004；LuandChen，2006；陸銘、陳釗、萬廣華，2005）用中國省級面板數據正式地考察了城市傾向的經濟政策對城鄉收入差距的影響，發現中國改革以來的一系列經濟政策（如經濟開放）都使得城市部門獲益更多，具有擴大城鄉收入差距的作用。其中，政府財政支出中用于支持農業生產的支出的比重-——這個指標的下降可以代表地方政府政策的城市傾向-——增加可以顯著地縮小城鄉收入差距，但從趨勢上來看，這一比重卻在急劇地下降。Knight和Song（1993）認為城市傾向政策下存在對農村勞動力向城市的流動的限制，這導致了中國的貧困問題主要體現為農村貧困。在城市傾向的政策下，城市居民在住房、醫療、養老及教育等方面擁有更好的福利，加劇了實際的城鄉收入差距，即使取消了戶籍制度對勞動力流動的限制，這些傾向性政策也會使流動到城市后的農村居民面臨更高的生活成本，所以勞動力的流動依然難以緩解城鄉收入差距（Yang，1999；Yao，2000）。此外，城市傾向的經濟政策還有一系列對城鄉收入差距的間接影響。[④]
地區間收入差距的擴大也與財政分權體制有一定的聯系。在財政分權體制下，地方政府之間進行著發展經濟的競爭。中國的各地區之間在歷史、地理和政策等方面的條件差異非常大，在地區間競爭中，東部地區因為有著各方面比較優越的條件而獲得了相對更好的經濟發展績效，而且這種優勢具有自增強的效應，相對發達的地區一旦領先就很難被落后地區追趕。張晏和龔六堂（2005）對中國財政分權與經濟增長關系的實證研究發現，東部地區和發達地區更能獲得財政分權的積極效應，而中西部地區財政分權對經濟增長的影響不顯著或為負，這種財政分權效應的地區差異也加劇了地區差距。從縣級財政數據來看，Zhang（2006）認為地區初始經濟結構特征影響經濟增長，經濟發達的地區有較低的工業稅和較高的土地收益，從而形成良性循環的高增長，而不發達地區對非農部門征收較高的稅收，阻礙了經濟增長。由于中國總體上來說是一個資本相對不足，所以各個地區之間展開了吸引外資的競爭。在這場地區間吸引外資和發展外向型經濟的競爭中，東部地區特別是長江三角洲、珠江三角洲和環渤海灣三大地帶獲得了更多的外資和國際貿易份額，在經濟發展方面獲得了更好的績效（Démurgeretal.，2002；ZhangandZhang，2003；KanburandZhang，2005；萬廣華、陸銘、陳釗，2005）。實證研究表明，各地區經濟開放進程的差異所導致的地區間收入差距還與工業集聚有關，東部沿海地區由于擁有歷史、地理和政策等各方面優勢，獲得了更快的工業發展速度，在全國總的工業產出中所占有的份額也越來越高（金煜、陳釗、陸銘，2006）。
地區間收入差距的擴大還與不同地區所獲得的中央財政轉移有關。轉移支付通常有兩種目標，一是出于公平考慮的均等化目標，二是基于發展考慮的激勵目標。按照均等化原則，中央政府的財政轉移支付本應對經濟落后地區給予更多的補貼，而實際的情況是，地區轉移支付不僅沒有達到地區收入均等化的目標，反而加大了地區間的收入差距（Raiser，1998；馬拴友和于紅霞，2003）。[⑤]最近的研究表明，分稅制改革以來的稅制安排和轉移支付體系加大了城鄉差距和地區差距。Tsui（2005）利用1994－2000年的數據分析了縣級財政不平等的變化趨勢，發現非農業稅收的差異是財政不平等的主要原因，其中所得稅的影響因素大約為21%，而稅收返還和分稅制改革后實施的過渡期轉移支付不僅沒有縮小財政差距，反而占財政不平等的20％。Yao（2005）發現2002年縣級轉移支付數據對城鄉差距存在顯著的反均等化效應和擠出效應。
2.地區間的市場分割、重復建設與效率損失
在財政分權體制下，地方政府擁有發展地方經濟的激勵。地方經濟的發展既直接關系到當地的財政收入和就業，又影響到對于地方官員的績效評價，還進一步影響當地獲得更多經濟資源的能力。既然完全自由的市場機制在實際上并沒有帶來地區間的平衡發展，那么，地方保護主義和分割市場就成了地方政府的理性選擇。從地方政府的行為邏輯來看，導致地方保護主義和分割市場的原因至少有以下兩個方面：第一，在計劃經濟時期形成的地區間資源誤配置已經成為事實，在市場經濟體制下，違反地方比較優勢的產業和企業是缺乏競爭力和自生能力的（林毅夫，2002），而這些產業和企業在改革開放以后仍然擁有大量的就業崗位，創造著地方政府的財政收入，因此，通過分割市場來保護本地企業就成了地方政府的理性選擇（林毅夫、劉培林，2004）。第二，很多產業（特別是具有一定技術含量的成長性產業）都存在著由“干中學”機制所導致的收益遞增性，因此，在這樣的產業，一些沒有比較優勢的地區如果能夠較早地發展這些產業，在理論上就可能獲得兩種效果：一方面，如果當地的學習速度足夠快，就可能實現在這些產業上的追趕，經過一定時期的發展，可能逆轉地區間的比較優勢；另一方面，即使追趕不能實現，當地也能夠提升本地的經濟獨立能力，從而提高未來分享地區間分工收益時的談判地位，獲得更多地區間分工的利益。在這樣的機制下，各地都會爭先恐后地發展一些所謂的戰略性產業，從而造成一輪一輪的重復建設（陸銘、陳釗、嚴冀，2004）。當重復建設的格局形成之后，各地的相關企業是否能夠在市場上生存下去最終還是要接受市場本身的檢驗，當某些企業競爭能力不足時，地方政府則又有了通過市場分割和地方保護主義政策來獲得短期利益的動機。
盡管當地區間差距擴大的時候，地方政府有通過分割市場的方式保護本地利益的動機，但改革開放以后，促使地區間市場走向整合的力量也是存在的。因此，中國國內市場的整合程度及變化趨勢就成了一個需要通過實證研究來進行判斷的問題。早期的研究發現，中國國內的市場并沒有在改革過程中走向整合，相反，卻存在著嚴重的市場分割的跡象（Young，2000；Poncet，2002，2003）。這些研究引起了很多的爭議。近年來，越來越多的研究發現，從總體上來說，中國國內市場是在走向整合的（Naughton，1999；Xu，2002；白重恩等，2004；桂琦寒等，2006）。盡管如此，但幾乎沒有人否認，中國的財政分權體制為地方政府采取市場分割和地方保護主義政策提供了激勵，并造成分工的低效率和社會產出損失（陸銘、陳釗、嚴冀，2004）。同時，國內市場的分割也使得中國經濟增長難以發揮中國經濟本應具有的規模經濟優勢。近來的一項研究還認為，由于國內市場分割嚴重，使得國內企業紛紛轉向國際市場，借助于出口來擴大市場規模（朱希偉、金祥榮，2005），這就是中國國內經濟的規模經濟優勢未得到應有的發揮的一個體現。
3.公共服務市場化改革中的群分效應與動態效率損失
對于一個大國而言，實施財政分權體制之所以重要，一個非常突出的原因就是利用地方政府之間的競爭提高地方公共品提供的效率。由于中央政府難以掌握地方政府提供公共品的效率的有關信息，也不了解當地居民的偏好等信息，有效的地方公共品提供方式就是讓地方政府去提供當地的公共品。在這樣的分權機制下，看上去地方政府是公共品的壟斷者，難以保證公共品提供的效率，但是，在居民可以自由地搬遷的機制下，實際上居民就可以通過“用腳投票”的機制來形成地方政府之間的競爭，從而保證地方公共品的提供效率（Tiebout，1956）。
以教育為例，如果地方政府不把當地的學校辦好，大家都會搬離這個地方，于是當地的房地產價格就會下降，當地的人力資源和經濟增長也相應地受影響。因為居民對于居住地的自由選擇，以及房地產市場的存在，地方政府的教育投入和質量通過房地產市場被“資本化”了。在美國，一個地區的居民通過投票的方式決定財產稅的稅率，作為公共教育財政支出的基礎，而學生家長則通過居住地的調整選擇最適合自己需求的教育服務。由于教育財政的稅基是基于地方房產價值的財產稅，因此，教育的投入和質量就通過影響房產價值而與當地的經濟增長和政府的收系起來了，以財產稅為基礎的教育財政也就成了一種激勵地方政府努力辦教育的最優合同的執行機制（Hoxby，1995）。而在中國，雖然政府沒有將財產稅作為教育財政的收入，但居民通過變換居住地來選擇教育并影響房價的機制同樣存在，至少在同一個城市的不同區之間，甚至在不同省區之間變換居住地都是比較自由的，對于高收入者來說更是如此。而房地產價格仍然影響著土地批租收入和房產交易稅，也影響著當地居民的收入和受教育水平，這些都會直接或間接地影響地方經濟的發展和地方政府的收入。來自美國的經驗研究發現，教育財政集權的確對提高教育的生產效率不利（Hoxby，1995；Peltzman，1993，1996）。
但是，在中國由地方財政提供教育和醫療這樣的公共服務的體制下，卻導致了社會公眾對于這些行業的極大的不滿，這又是為什么呢？下面我們來進一步分析在簡單的公共服務財政分權過程中可能存在的公平和效率損失。
首先，地方政府的目標相對于社會目標來說更加短期化，特別是在地方政府的官員根據經濟增長績效來獲得晉升的體制下，地方政府更加會注重能夠很快在經濟增長上獲得效果的工作，而對其他長期目標則相對忽視，而且也很難找到相應的機制來激勵地方政府追求長期目標。教育和醫療的發展就是對于經濟增長短期效果不顯著，但長期來看非常重要的目標，因此，地方政府對教育和醫療采取了“甩包袱”的做法，進行了大規模的市場化改革。盡管公共品提供的財政分權體制本身并沒有錯，但由于沒有正確有效的激勵機制，就使得像教育和醫療這樣的公共服務提供反而出現了政府投入相對不足的現象。
其次，與計劃經濟時期政府包辦一切相比，政府對于經濟活動的退出本身并沒有錯，但是，政府退出什么領域卻是應該仔細考慮的。哈特等（Hart，etal.，1997）的理論研究說明，政府和市場的邊界取決于產品的性質。私人部門有充分的激勵降低生產成本，因此，當產品的質量比較容易監督的時候，通過市場來組織生產就比較有效。但是，當產品的質量非常難以監督的時候，如果通過市場來組織生產，私人部門的生產者就可能會犧牲質量而降低成本，這時，由政府來提供這些產品就更加有效。不難理解，教育和醫療這樣的服務之所以比較適合由政府來提供，是因為這類服務的質量非常難以監督。
通過上述分析，我們就不難明白了，在財政分權體制下主要由地方政府來提供當地的公共服務是較為有效的機制，但這并不意味著地方政府可以通過徹底的市場化和私有化來推卸政府責任。而中國的地方官員升遷制度過于強調增長目標則是財政分權體制帶來公共服務提供的低效率的原因，因此，地方公共品提供的有效機制是在財政分權的大框架下形成正確的激勵機制，并通過中央政府的適當干預來糾正其中可能存在的誤區，而不是從根本上改變地方公共品提供的財政分權體制。
在教育發展中，如果缺乏適當的機制設計和適度的中央政府干預，那么，簡單的教育財政分權體制可能會存在一些直接的效率損失。首先，在勞動力存在可以跨地區流動的情況下，特別是在城市內部可以自由搬遷的情況下，人們會在好學校附近聚居，并且導致周圍的房價上漲。另一方面，那些不居住在好學校附近的家庭也往往愿意花費額外的成本讓子女上好學校接受教育，這就是擇校行為。兩種行為的結果都是使得收入較高和社會資源豐富的家庭有更強的實力獲得優質教育資源，最終形成不同家庭的子女按照收入和擁有的社會資源來進行教育群分（sorting）的現象，并且在居住方面表現出不同收入水平、職業和社會地位的社區之間的相互隔離，而按居住地段入學的政策大大加快了聚居和群分的現象。在缺乏適當的機制設計和中央政府的適度干預的情況下，產生了基礎教育投入的地區和城鄉間不平衡，于是優質教育資源（如優秀的老師）也在收入的吸引下向經濟發達地區和城市聚集。在勞動力不能完全自由流動的情況下，這也加劇了教育的群分和教育機會的不平等現象（丁維莉、陸銘，2005）。
教育的群分和教育機會的不平等除了有礙公平以外，在人力資本生產上也是沒有邊際效率的，同樣的資源在邊際上如果能夠更多地投向低收入家庭中的高能力孩子，顯然將提高社會總的人力資本積累，有利于經濟可持續增長的實現。同時，教育機會的不平等也將進一步加劇社會的階層分化，并有可能使某些特殊的人群始終處于社會的底層，成為社會難以醫治的痼疾。在美國，一些大城市內部貧民窟的社會問題與教育群分現象聯系緊密，一些低收入的家庭（特別是黑人家庭）難以讓他們的子女獲得優質教育資源，已經形成了低收入－低教育－低收入的惡性循環。[⑥]類似的問題也應引起中國社會各界的關注和思考。需要特別強調的是，改變原來的政府包辦教育的模式，實行教育的產業化本身并不是錯誤的，教育財政的分權、學校之間的競爭和優質教育資源在一定程度上的市場定價是提高教育資源利用效率的必要條件，同時，政府應該推動獎學金和教育券制度來減少教育群分中出現的動態效率損失。特別需要加以強調的是，在教育市場上，只要居民能夠自由地搬遷居住地，那么，簡單地通過禁止擇校只不過是使得高收入者更多地借助于買房來獲得優質教育資源，并推動房價的上升，更為合理的政策應該是適度地為低收入家庭提供有利于提供其獲取優質教育資源的機制。[⑦]
五、機制設計與下一步改革的政策建議
如果說中國的前期改革正是充分利用了分權式改革的好處的話，那么下一步改革的重點則是如何減少目前的分權體制的弊端。與俄羅斯等其他轉型經濟相比，中國的分權式改革在很大程度上可以看作中央政府主導和控制下的機制設計問題。在認清中國分權式改革的動力機制和局限條件的基礎上，正確地設計合理的改革方案，對于中國分權式改革的成功是非常重要的。而且，由于不同的改革階段的目標和面臨的約束條件不同，因此，不同的改革階段需要不同的改革方略。中國的經濟轉型已經進入了新的階段，根據我們前面的分析，下一步的改革方略應該包括以下內容。
1.地方層面的放松管制。通過放松規制和改進公共部門本身的治理來減少公共部門控制的社會經濟資源。給定我們前文刻畫過的中國分權式改革下獨特的政治和經濟結構，公共部門這兩個層面的改革都首先應該在地方的層面上進行，應該減少地方政府所掌握的社會經濟資源，削弱地方政府官員的政治企業家（politicalentrepreneur）地位，從而降低它們在資源配置中的作用。這樣做的好處是可以減少中央政府對地方政府的倚重，從而就無需借重相對績效評估的激勵機制，在此基礎上就可以減少相對績效評估帶來的各種代價。隨著地方政府掌握的社會經濟資源減少，可以在地方性市場化的基礎上促進全國性市場的整合，實現國內統一大市場，這會極大地促進專業化、內生的技術進步和經濟增長。
2.限制地方政府的流動性創造功能。僅僅在地方層面放松規制還不夠，因為從金融的角度來講，地方政府還可以內生地創造出很多流動性和金融資源出來出來。這是因為，雖然財政分權化的改革在一定程度上硬化了地方政府的預算約束，但是由于轉型期間制度上的不完備，地方政府仍然有很多方面來創造流動性。地方政府創造流動性的手段主要有：（1）干預設在地方的銀行的信貸行為，（2）通過各種形式的亂收費行為而創造了大量的預算外收入，（3）在市場化過程中，通過土地批租等方法創造出大量的“資本化”的收入。按照軟預算約束理論的邏輯，流動性創造的對資源配置的影響在一定程度上等價于集權下的情形（DewatripontandMaskin，1995）；所以，盡管財政分權可以硬化各級地方政府的預算約束，但是內生的流動性創造功能又弱化了這個效果。所以，中國分權式改革下一步改革的成功，很大程度上要取決于對地方政府的流動性創造功能的約束和限制。
如果對這些流動性創造約束不加限制，就有可能導致以下后果：（1）地方政府的預算沒有得到硬化，從而可以繼續保護國有企業和低效率的國有部門（盡管此類現象已經不嚴重），這就使得地方政府沒有充分的激勵來放松規制；（2）在要素市場不完備的時候，土地批租行為會導致資產市場發生很大的扭曲；（3）由于先天條件、政策優惠和規模經濟的原因，不同的地區在流動性創造功能方面存在很大的差異，從而導致地區發展差距的擴大和地方公共品提供的不平衡加劇。[⑧]
還是從改革的時機（timing）上來看，由于地方政府目前基本上完成了地方層面的市場化、民營化和基礎設施建設，所以如果現在限制地方政府的流動性創造功能，對經濟造成的扭曲就會比較小（早期的流動性創造功能在基礎設施建設方面是有好處的）。限制流動性創造功能可以從以下幾個方面入手：（1）限制地方政府對銀行的干預行為；（2）對政府的土地批租行為進行規范化的管理，包括對其進行立法；（3）加強各級政府的預算過程管理和監控，對預算外各種收入進行嚴格打擊；在時機成熟的時候，才給予地方政府發行地方政府債券和其他財政工具的權利。
3.改進地方政府的治理和績效評估機制。通過地方層面的放松規制和限制地方政府流動性創造功能減少了地方政府控制的經濟社會資源和金融資源后，就應該不失時機地推進地方政府的治理和績效評估機制。這是因為，雖然地方政府在“軟件性”公共品（如教育和醫療）的提供方面卻還有很大的改進余地。由于中央政府的信息劣勢，分權的公共品提供模式需要保持，但需要加以改進才能解決地方層面“軟件性”公共品提供的質量和數量問題。用赫希曼（Hirschman，1970）的話來說，如果說前期的改革主要運用了“退出”（exit）和“用腳投票”機制，使得地方政府為了追求GDP和吸引內外資而展開了Tiebout意義上的競爭的話，下一步的改革應該適當引入“呼吁”（voice）的機制來改進地方政府和基層政府的治理。如果不能適時地推進這兩個方面的改革，地方政府的行為很有可能從前期的“援助之手”變成“攫取之手”，隨著時間的推移，地方政府會更容易與地方性的有勢力的利益集團合謀或者被他們收買。改進政府治理的一個題中應有之義是，改進對地方政府以GDP為基礎的相對績效評估體系，更多地引入其他目標的權重，如社會發展、環境保護等等，這樣就可以降低前期相對績效評估帶來的負面效果。
以上幾個方面的改革將會改變前期改革中地方政府的激勵結構和行為，從而會從根本上解決內生于前期改革中的諸種問題（收入差距、重復建設與市場分割、公共品供給的公平缺失等）。始于1978年的中國經濟改革是人類歷史上一項偉大而艱巨的社會工程，中國的分權式改革在第一階段已經遠遠地走在了其他轉型經濟的前頭。分權和集權的選擇其實是“激勵與協調”之間的權衡，中國前期的改革的成功之處在于做對了地方政府的激勵，但是在協調方面的問題則越來越凸現出來，所以，現在正是中國調整發展方略的轉折點。正如前期的改革是積極的制度變革和機制設計的結果那樣，在第二階段的改革中，政府同樣也應該考慮到新階段的目標和變化了的約束條件，不失時機地將改革推向前進，走出一條獨特而成功的中國式的分權式改革之路，這種發展道路不僅能夠實現中華民族的偉大復興，而且可能對其他轉型經濟和發展經濟具有普適的意義，從而為全人類的發展提供寶貴的精神財富。
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[①]嚴冀、陸銘（2003）較早地意識到分權體制的代價這一問題，特別是其在地方保護主義和市場分割方面的表現。
[②]對此，不妨參見嚴冀、陸銘（2003）的評論。
[③]Cai和Treisman（2005）指出，由于存在地區間的差異性，地區間為爭取資本而展開的競爭對不具有先天優勢的地區而言激勵效應較弱。
[④]Carter（1997）的研究認為，城市傾向政策對于農業生產也產生了負面影響，同時，也造成了農產品和農業生產要素市場的扭曲。另外，楊濤認為中國實行的城市傾向政策會由于部門傾斜的收入轉移以及在健康、住房和教育方面的支出，不僅扭曲了這些部門中的工人的激勵，而且也將影響到他們子女的人力資本投資并進一步擴大城鄉收入差距，這些都將對于中國未來的經濟增長不利（Yang，1999）。
[⑤]從省級數據的相對指標來看，盡管分稅制改革后的轉移支付政策沒有明顯地扭轉轉移支付資金分配格局，但東部地區獲得的轉移支付相對于自有收入的份額有所下降，2001年比1995年減少了近12個百分點（張晏和龔六堂，2005）。
[⑥]Fernández和Rogerson（2001）的研究發現，群分現象的加劇將顯著地提高收入不平等狀況。
關鍵詞：軍隊預算；決策權；配置制度
決策權，是指決定并采取行動的權利。決策權是擁有資源的個人做出決策和采取行動的“權力”的基礎。軍隊資源歸國家所有，軍隊預算是對國家財政分配給軍隊的那部分資源所進行的分配活動，這一過程是圍繞預算決策權的運作而展開，因而預算決策權配置制度是軍隊預算決策組織制度的核心內容。不僅如此，預算決策權本身就是一種控制權，具有一定激勵功能，可以為決策者實施有效的決策行為提供動力。從這個角度看，決策權配置又是軍隊預算決策激勵機制的重要內容。另外，預算決策權的合理化配置，還可以減少不必要的決策信息流動，進而改善決策信息的不對稱狀況，降低決策成本，因而決策權配置也是健全預算決策信息管理機制的重要手段。在軍隊預算決策過程中，預算決策權配置至少應滿足以下三個方面的要求：
第一，作為預算決策組織制度的核心內容，預算決策權應與預算執行權之間保持相對分離與協調，并確保決策機構的綜合協調作用。所謂分離，就是指設置獨立的預算決策機構與預算執行機構，預算決策與預算執行權力邊界清晰，責任明確。而協調，主要是在預算決策中，以決策中樞為主導的前提下，通過相應的制度安排使各方面都能積極地參與到決策中來，信息能互補。至于決策機構的綜合協調作用，主要是因為決策的全局性要求決策者必須有能力協調各方的利益和處理來自各方面的信息。西方國家軍隊普遍都實現了預算決策與執行分離，并十分重視預算決策中樞機構的綜合協調能力。美軍預算決策是在國防部辦公室、國防規劃與資源委員會的主導下完成，國防部各部、軍種部以及參謀長聯席會議都參與預算規劃與計劃的制定，最后由國防部辦公室負責編制全軍預算；而預算執行由國防財會局通過相對獨立的聯勤系統組織實施。另外，美軍特別強調預算決策機構的綜合協調作用，預算編制職能在國防部副部長的直接領導下，由國防部辦公室完成，而且國防規劃與資源委員會在計劃與預算編制的全過程中，一直都擔負著與國防部各業部門、各軍種部之間的溝通與協調。無論是國防政策的確定，還是項目計劃與預算方案的形成與審批，都是在國防部副部長直接領導下的國防規劃與資源委員會的參與下完成。這樣，國防部辦公室、國防規劃與資源委員會的工作在國防部長官、總統與軍種部、國防部各事業部之間形成了一個關聯十分緊密的紐帶，保證了整個國防預算決策職能的集中統一和協調。
第二，作為一種激勵機制，預算決策權配置必須適應分權的要求，給不同層次的決策者以適當的動力。預算決策權本質上是一種控制權，擁有預算決策權就意味著擁有軍隊資源的配置權，進而擁有軍隊建設的決定權以及由此而來的許多附屬性權利。與一般的經營活動不同的是，軍隊預算決策活動本身并不產生貨幣收入，即使有貨幣收入，個人也不擁有所有權，只是事實上的占有權，如更多的預算撥款、更多的部屬、編制部門和設備等。這種占有權只能通過控制權來實現，失去了控制權，就失去了全部，而不僅僅是控制權收益，有的學者稱為“公共組織控制權損失的不可補償性”。因而，各級都有一種動力去爭奪更大的預算決策權限。如果這種權力配置得好，各級決策者都有積極性參與到預算中去，可以促進預算效率的提高。反之，則成為科學決策的障礙。從現實的預算決策來看，要充分發揮預算決策權的激勵作用，重點要解決兩個層次的“分權”問題：一是上、下級單位之間的預算分權問題。二是預算編制機構與事業部門之間的分權問題。前一個層次的分權，主要目的是增強下級單位參與預算決策的積極性；而后一層次的分權，更多地是要處理好預算決策的專業性與綜合性之間的關系。
第三，預算決策權配置必須兼顧到信息優勢，即在預算決策過程中，信息優勢者應取得一定的預算決策權。一般的決策理論都強調誰擁有決策權，決策信息就流向誰，而很少從另一個角度去探討如何將預算決策權直接配置到擁有特定信息的單位或部門。實際上，前一種思維是傳統決策模式下的主流做法，將決策權完全附屬于業已存在的行政領導權。這種決策模式下的決策成本更多地是行政成本，如行政命令、指示、報告，以及因行政權力運行不暢而產生阻滯所帶來的成本等等。而后一種思維則體現了現代決策的分權思想，但在這種分權（或授權）的決策模式下，容易產生的又一問題就是人問題，決策成本更多的是成本，如委托人對人的監督成本，以及因人機會主義而違背委托人意愿所增加的決策成本等等。客觀上講，在現實的決策中行政成本與成本總是相伴而生的，只不過在后一種思維模式的指導下，決策的總成本更小，因而更為科學。按照這一理論，軍隊預算決策權配置必須確保信息優勢者擁有相應的決策權，這樣就可以減少不必要的決策信息流動，降低決策成本，提升決策的科學性，并在客觀上對決策者產生一定的激勵作用。（作者單位：軍事經濟學院財務系財務三隊）
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論文關鍵詞：經濟體制，地方政府，職能轉變
改革開放以來，我國經濟社會發生了深刻的變化，經濟持續快速發展，產業結構日趨合理，經濟效益不斷提高。尤其是地方政府的財力有了顯著的增長，近地方政府已經成為目前經濟運行中一支重要的經濟力量。但是，我國正處在社會主義初級階段，經濟體制還在進一步改革的過程中，市場機制、競爭機制等還不健全，產業結構、經濟結構、經濟增長方式尚欠合理，這都嚴重影響了經濟的發展和社會的和諧，使地方政府成為各種利益關系沖突和矛盾的焦點。這就迫切要求地方政府加快實現職能的轉變。
一、地方政府職能轉變面臨的困境
（一）地方政府越位嚴重
現階段在社會主義市場經濟條件下，由于受到計劃經濟體制的影響和部門利益的驅動，地方政府往往以“全能者”的身份出現在市場經濟中畢業論文題目，超越自身權限，涉足市場、企業和社會組織的自主權力范圍，管了許多不該管，而且管不了、管不好的事情。比如，在漸進的機構改革中，地方政府重點進行了國有企業產權制度的改革，探索了企業經營權與所有權分離的途徑，撤銷了一些專業經濟管理部門，增強了企業的活力與競爭力。但是，由于國有資產監管機制尚未完善，政府仍然承擔著國有資產管理者的重要角色，這就決定了政府對國有企業進行一定程度的直接控制，地方政府經濟調節這只“看得見的手”在取得一定效果以后，在某些地區、某些領域至今仍然伸得過長。表現在不該由政府管的事情政府插手，如地方政府和企業一起爭上市，爭競爭性投資項目，直接參與企業經營管理與人事管理。地方政府直接介入企業管理，與市場經濟所需要的自主經營、自負盈虧的企業主體資格要求相違背，直接損害了企業利益。
（二）市場監管職能實施不合理
地方政府的職能在于制定公平競爭的游戲規則，維護市場的正常秩序。從地方政府的市場監管職能分析，一些地方政府的市場監管職能還很弱。在地方政府職能轉變過程中，如何實現對本地區的市場經濟秩序的監督和管理，對壟斷行業如何限制，對市場環境如何構建，對產權如何界定和保護等等一系列問題都不是十分的明晰，因而常常造成地方政府市場監管職能實施不當。具體表現有：地方保護、政策歧視、監管不力、權力濫用等。這些都影響了政府的執行力和公信力。
（三）社會管理職能定位模糊
從地方政府的社會管理職能來分析，由于人們是在政治統治職能的層面上來展開對社會管理職能的認識的，因此常常將社會管理職能與經濟調節、市場監管和公共服務職能混同起來畢業論文題目，忽略了社會管理中的公事事業管理這一重要內容論文范文。一些地方政府社會管理的方式還處于短期性、被動性的“拾遺補漏”階段。地方政府社會管理職能中的危機管理意識和能力都比較薄弱，許多地方政府還未建立起來以政府為主導的對自然災害、突發事件的應急機制，地方政府和社會對公共危機的控制能力還較低.例如政府職能界定不清，定位不準、社會管理組織不發達，體制不順、管理機制不暢，手段落后等。另外，生產、交通、衛生和食品等公共安全越來越成為廣大社會成員的基本公共需求，需要逐步建立健全管理機制。
（四）服務職能不強
從地方政府的公共服務職能來分析，一些地方政府對本地區公共產品和公共服務的提供遠遠不能滿足公共需求。這一點在西部地區的地方政府和層級較低的地方政府中表現得尤為突出。基層社會基礎薄弱，公共產品和公共服務的提供長期未得到應有的重視，尤其是改革開放以來，廣大農村的文化教育、合作醫療、社會保障等公共產品和公共服務的提供長期以來得不到重視，影響了農村的發展。
二、經濟體制轉軌條件下我國地方政府職能轉變對策
（一）轉變地方政府執政觀念
轉變地方政府職能，建設服務型政府，必須首先轉變地方政府的執政理念。執政理念的轉變，能夠增強地方政府轉變職能的內在動力。在中國這樣有著集權政治、計劃經濟、一元文化等傳統文化思想深刻影響的國度，官本位、政府本位、權力本位的傳統管制型政府執政理念根深蒂固，而公民本位、社會本位、權利本位的服務型政府執政理念剛剛形成，明顯處于弱勢。所以轉變執政理念，成為轉變地方政府職能的首要問題。因此，地方政府必須樹立起以下五種執政理念：一是“以民為本”的服務理念。地方政府是為公民及其他社會主體提供公共服務的機構，必須樹立“以民為本，顧客至上”的執政理念。二是有限行政理念。政府不是全能的，政府的能力、權力都是有限的，地方政府在管理中也會出現失靈現象。必須轉變政府神圣化、萬能化的觀念，改變事無巨細、政府統攬的局面，不做越位、越權的事情，政府不應管的事情要還權于民、還政于民。三是依法行政理念。依法行政是政府執政理念的核心畢業論文題目，是政府行政運作的一項基本原則。四是責任政府理念。要構造和完善包括政治責任、法律責任、公仆責任在內的行政責任制度，以確保各級地方政府及其工作人員對百姓負責、對社會負責。五是誠信行政理念。一個高效、廉潔的政府是老百姓滿意的政府，是老百姓心目中形象極佳的政府。這就需要政府不斷強化行政道德以提升其公信力。
（二）重新構建政府與企業、市場及社會公眾的關系
政府與企業、市場、社會的關系是地方政府職能中的核心問題，是地方政府職能轉變的載體，所以必須重新確立好政府與這三者的關系，才能順利實現地方政府職能的轉變。而轉變地方政府職能，建立起為企業、市場和社會服務的新體制，是建立服務型政府的根本所在。地方政府必須實現由全能政府、萬能政府向有限政府轉變，克服越位、糾正錯位、彌補缺位，把工作重點切實轉移到“經濟調節、市場監管、公共管理、公共服務”的職能上來，突出其社會管理、公共服務職能。為實現政府職能轉變目標，必須妥善處理以下三個方面的關系：地方政府與企業的關系方面，政府要把自主經營權利真正交給企業，實現所有權與經營權分離，建立地方政府為企業服務的新體制；地方政府與市場的關系方面，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，建立面向市場、以市場為導向的政府。一個完備的市場機制和一個有效的政府都是經濟發展的推動力，二者缺一不可；政府與社會的關系方面，政府要注重社會潛能，充分發揮社會中介組織的作用，把不該管、做不了、做不好的事情轉交給各種社會中介組織，建立地方政府與社會共同治理的新模式。
（三）加快政治體制變革和創新
首先，要加快地方行政審批制度的改革，科學界定行政審批范圍，減少審批項目，簡化審批手續，規范審批方式和程序，取消不合法律、法規要求的審批事項畢業論文題目，取消可由市場自行調節、社會自我管理的審批事項，取消部門自設的審批事項。著力在推進依法行政、清廉為政、民主施政、科學理政四個方面發揮更積極的作用，使各級政府在繼續履行好經濟調節和市場監管職能的同時，更加注重強化社會管理和公共服務職能；在加強和改革政府管理的同時更加注重建設服務型政府；其次，建立公共財政體制。要調整公共支出的范圍，提高公共服務支出的總量與比例。把生產投資型財政轉變為公共服務型財政，財政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛生、公共安全和公共基礎設施等方面；要制定公共服務的最低標準，保證低收入群體能夠獲得最基本的公共服務論文范文。同時，要通過體制創新，提高政府對公共物品和公共服務的供給能力。對地方政府應當提供的“公共物品”包括公共安全、國民教育、社會救助、公益事業、環境保護、市政建設等的體制進行創新，逐步從由政府提供向鼓勵包括非政府組織在內的民間共同提供公共產品發展；再次，要完善地方政府績效評價和監督機制。必須盡快廢止以GDP 為取向的業績評價體系，糾正那種見物不見人的片面發展觀，整合現行考核辦法，建立社會性評價機制，確立多重社會評價指標體系，采用目標管理（MBO）、全面質量管理（TOM）等手段進行績效管理，吸納專家學者、社會公眾參與評議和考核，對地方政府業績進行客觀公正的評價，獎優罰劣，促進政府績效的提高，建立和完善激勵約束機制，充分調動公務員的積極性，促進地方政府職能的轉變。與此同時，要完善對地方政府行為的監督機制。
（四）加快行政法制建設
依法行政是推動地方政府職能轉變的有力手段。地方政府職能轉變的各項措施，需要運用法律手段加以保障；地方政府職能轉變的成果畢業論文題目，則需要上升為法律才能得以確認和鞏固。因此，只有加強行政法治建設，堅持依法行政，轉變工作方式，轉變工作作風，才能大大提高行政效率，切實轉變地方政府的職能。主要應做幾方面的工作：一是牢固樹立行政法治意識。意識指導行動，行動受制于意識。沒有行政法治意識，就不可能依法行政；二是完善法律體系。實現依法治國，堅持依法行政，必須加快立法步伐，改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規進行修改和清理；三是理順現行行政執法體制。理順現行行政執法體制，按照條塊結合、適當分權、便于執法、講求實效的原則，走綜合執法之路；四是完善依法行政的監督機制。完善依法行政的法律監督機制，是實現依法行政的根本保障。
轉變地方政府職能是復雜而艱巨的系統工程，是一個常新的研究課題。地方政府職能轉變的模式將更加明確和具體，那就是由全能政府向有限政府轉變、由人治政府向法治政府轉變、由權力政府向責任政府轉變、由封閉政府向透明政府轉變、由管制型政府向服務型政府轉變、由低效政府向高效政府轉變、由失信政府向信用政府轉變、由傳統政府向電子政府轉變。實現以上這些轉變，需要長期艱苦的努力。
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論文摘要：建立一套科學完善的員工激勵機制，對于創業型企業的快速發展具有重大的促進作用。本文在分析創業型企業基本特點的基礎上，以建立共同愚景為核心，從薪酬管理策略、分權策略、員工滿足感等方面著手，簡要闡述了創業型企業員工激勵機制的構建。
創業型企業處在發展的起步階段，要求員工充分發揮能動性和創造性，幫助企業共同實現戰略目標。因此，創業型企業要結合自身實際，構建科學有效的員工激勵機制，并在實踐中貫徹執行。首先，必須要對創業型企業的基本特點有深刻的認識。
一、創業型企業的基本特點
1、經濟實力弱。創業型企業處在剛剛發展的階段，大部分的資金往往都用于投人生產，且短期內獲得的利潤較少，所以企業的整體經濟實力較弱。這就決定了創業型企業往往很難通過為員工提供水平很高的薪酬和福利來激勵員工。如果創業型企業的人工成本占總成本的比重過大，必然會給企業帶來沉重的財政負擔，阻礙企業的發展。
2、發展潛力大。創業型企業短時間內雖然很難在同行業中取得較強的競爭地位，但是它具有較強的發展潛力，能夠在未來較長的時期內實現較高的戰略目標。因此，創業型企業較大的發展潛力也可以成為激勵員工的一個重要因素，前提是員工認為自己能夠從企業未來的成功中獲得自己的收益。
3、組織管理不健全。小企業靠老板，中企業靠制度，大企業靠文化。創業型企業往往還沒有建立完善的管理制度，更談不上真正的企業文化，因此對于員工的管理也就難以真正規范，而且難以發揮“軟力量”的作用，這給企業建立和實施員工激勵機制帶來了一定的困難。
二、創業型企業激勵機制的內容
創業企業啟動之后，倉婭者的注意力轉移到管理創業企業，其中對員工進行有效激勵就是重要內容。從創業型企業的基本特點出發，可以從多個角度和層次構建員工激勵機制，既要滿足不同類型員工的需求，又能使激勵措施之間能夠互補和相互支持，從而發揮最大功效。創業型企業在建立員工激勵機制時，應該以共同愿景為核心，從薪酬管理策略、分權策略、員工滿足感等方面著手。
1、共同愿景。共同愿景是組織中全體成員共同愿望的景象，指引著企業前進的方向。創業型企業短時期內是處于落后地位的，它的發展是著眼于未來的，因此構建企業未來的愿景十分重要。首先，創業型企業要立足于現狀，分析企業所擁有的資源，制定切實可行的、具有戰略高度的發展規劃，并用其來指導企業的生產和運營。其次，創業型企業要通過一定的方式將愿景準確地表述出來，使所有的員工對其有全面、深刻的認識和體會，使其深人人心。再次，創業型企業要采取積極的措施和行為，促進共同愿景的實現，使員工增強對組織未來發展的信心，進而愿意犧牲自身短期的利益。總的來說，一個美好并且可行的共同愿景能夠為創業型企業帶來強大的凝聚力和感召力，增強員工的組織承諾度，使其為了企業未來目標的實現而“不必揚鞭自奮蹄”，從而達到顯著的激勵作用。當然，共同愿景只是激勵體制中的核心，它還必須要有以下激勵措施的支撐。
2、薪酬管理策略。雖然現在員工的需求越來越呈現多樣化和個性化，但是薪酬待遇在員工選擇企業時仍然起著舉足輕重的作用，特別是對于那些個人財政狀況不是很好的員工。從創業型企業的特點可以看出，它很難為員工提供水平很高的薪酬和福利待遇。那么，創業型企業要想在薪酬管理方面激勵員工，可以考慮從以下做起:企業在短期內為員工提供水平相對較低的薪酬水平，以確保有足夠的資金來維持和發展生產;同時可以實行獎金制度，和員工的績效相掛鉤，增大對員工的激勵，但是獎金的額度要根據企業的實際經營狀況進行控制，并及時地進行調整。最關鍵的是，在薪酬管理方面能夠讓員工和企業共擔風險，共同分享企業未來的成功，比如實行股票期權制度等，雖然員工短期內的酬薪水平相對不高，但是如果努力工作幫助企業實現戰略目標.就能在較長的時期內獲得較高的收人。
3、分權策略。麥克米蘭的需要理論指出，權力對于很多員工來說是一種重要的需求，即員工希望更多地支配和控制相關資源，而自身受到較少的約束。企業過度的分權容易引發組織危機，給企業的穩定帶來威脅;但是適當的分權能夠更好地激發員工的自主性和創造性，某些情況下也能夠提高工作效率，減少資源浪費。創業型企業組織結構往往比較精簡，員工數量不大，企業可以考慮賦予某些員工一定的權力，激勵他們為企業更多地奉獻。特別是那些業務能力強，在將來有可能成為企業骨干的員工，擁有一定的權力不僅僅可以激發其更好地完成工作，而且這也是培養他們領導能力和管理能力的一個重要途徑，保證企業在不斷發展壯大過程中所需要的管理人才能得到滿足。然而，分權的尺度要進行科學的把握，一方面要確保員工行使權力是圍繞著企業戰略目標的實施，不能脫離企業的發展觀劃;另一方面賦予權力時要謹慎、公正，避免引起其他員工的不公平感和失落感，從而影響整個組織的凝聚力。
4、員工滿足感。創業型企業往往沒有優厚的現實條件，優勢在于良好的發展前景，雖然員工難以得到很好的客觀工作環境和待遇，但是企業仍然應該從其他方面加以考慮，增強員工在工作過程中的滿足感。第一，創業型企業規模較小，要營造融洽的工作氛圍，讓每個員工在組織中得到應有的尊重，擁有良好的人際關系。第二，創業型企業要通過崗位再設計、工作輪換等手段，實現人崗匹配，人盡其才，特別是對于那些有創造力的員工，多賦予他們一些具有挑戰性的工作，增強他們的工作成就感。第三，創業型企業的領導和管理者要和員工進行充分的接觸和溝通，多關心員工的工作和生活情況，幫助其解決一些難題，增加員工對企業的好感和信任，使員工感覺到自己在組織中受到尊重和重視，從而使自己的行為和組織的目標趨于一致，更好地發揮工作積極性和創造性。
三、創業型企業激勵機制構建與實施中應注意的問題
激勵作為一種有效的管理手段，并沒有固定的模式可以借鑒，而且和不同員工的心理和需求有關，在企業現實的管理中是十分復雜的。基于創業型企業的特征，其員工激勵機制在構建和實施過程中要注意以下問題。
1、激勵機制要和企業的戰略規劃相匹配。創業型企業都制定了自己的戰略目標和發展規劃，而員工激勵機制雖然是為了促使員工更好地工作，但是根本目的在于促進企業戰略目標的實現。因此，創業型企業的員工激勵機制必須要和其戰略規劃高度匹配。一方面，創業型企業對自身未來的發展規劃要有清楚深刻的認識，找出其關鍵特征及其對員工的相關要求，以此為基礎來構建員工激勵機制，確保激勵措施不偏離企業的發展軌道。另一方面，創業型企業的激勵機制要有戰略性的考慮，不僅要適應企業戰略目標的要求，還要通過科學化、個性化的設計，使其和戰略規劃相互聯系、相互作用、相互促進。
2、企業和員工之間需要建立有效的溝通機制。一個企業僅僅有激勵機制是不夠的，關鍵是要讓所有的員工對此有全面的理解和充分的認可，這樣激勵措施才能真正發揮作用。而創業型企業的激勵機制中，往往缺乏如高工資、高福利這樣比較直接和實在的激勵，更多的是涉及員工未來收益、工作成就感等方面，因此讓員工產生高度認同感的難度較大。這就需要創業型企業和員工之間建立有效的溝通機制，多傾聽員工的想法，解答員工的疑惑，講解激勵機制的本質和優勢，同時注意收集員工對于現有激勵機制的態度和反應，及時發現其中存在的問題并加以解決。企業可以成立專門的負責小組，考慮到人工成本可以由某些經驗豐富的管理人員兼任，最好由高層管理人員親自領導。
論文摘要:由美國次貸危機引發的國際金融危機對我國經濟的負面影響日益加深。為實現中國經濟穩定增長目標，2009年，我國實施積極的財政政策，通過發行國債較大規模增加政府公共投資。為調動各方面積極性、減緩中央財政負擔，我國決定在4月份首次公開發行地方政府證券。
一、 我國發行地方政府債券的現狀
地方政府債券，是指以地方政府為發行主題的債券，一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。地方政府債券在西方發達國家已有已將近200年的歷史，其中美國和日本的地方政府債券無論在發行規模還是發行模式上都最具代表性。
在我國，地方政府債券一直受到抑制。在20世紀80年代末至90年代初，出現過短暫的地方政府債券，當時許多地方政府發行債券是為了籌集資金修路建橋。但到了1993年，這一行為被國務院制止了，而且在1995年頒布的《中華人民共和國預算法》明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。原因是地方政府承兌能力差、債務管理能力欠缺。地方政府債券的禁令一直保持到2009年。
但伴隨著經濟形式、體制因素的不斷變化和地方自制、財政分權改革的深入，學界對地方政府債券發行的討論越來越多，要求地方政府發行債券的呼聲越發強烈。由美國次貸引起的金融危機，使中國經濟受到巨大影響，為應對金融危機，中國出臺了很多政策，其中為了減緩中央政府的財政負擔，國家出臺發行地方政府債券。2009年首次發行的地方政府債券，是指經國務院批準同意，以省、自治區、直轄市和計劃單列市政府為發行和償還主體，由財政部發行并代辦還本付息和支付發行費的可流通記賬式債券。
二、 我國發行地方政府債券的必要性
(一)、拉動內需，實現經濟穩定增長
當前，由美國次貸危機引發的國際金融危機尚未見底，2009年將是我國經濟發展非常困難的一年。為擴大內需，2009年我國實施積極的財政政策，通過發行國債較大規模增加政府公共投資。國債資金主要用于公路鐵路等基礎設施、民生工程、環境保護、結構調整和技術改造、汶川大地震災后重建等。大規模的國債投資短時間內對經濟有巨大的拉動作用，但長期這種拉動作用是有限的，此時就應該充分發揮地方政府債券的作用。地方政府配合中央政府，采取積極的財政政策，充分調動資金，加快資金使用效率，帶動地區經濟增長，從而推動整個國家的經濟穩定增長。
(二)、減少中央財政壓力，完善地方政府財政職能
1994年以來，我國實行分稅制，明確中央與地方的事權。對于中央政府來說，一方面要承擔國家機關運行、外交、科研，宏觀調控支出及國家直屬事業單位發展;另一方面，還要協調地方發展，財政壓力相當大。為調動各方面積極性，減緩中央財政壓力，地方政府應相應安排配套資金，根據實際情況擴大本級政府投資，政府投資資金來源其中之一就是地方政府證券。分稅制的實施中，存在著地方稅體系不完善、缺乏主體稅種、有稅種無稅收或征收成本偏高及地方稅的立法和管理權限過于集中等問題 。多數地方財政入不敷出，沒有能力通過政府投資和擴大財政支出實現地方財政配置資源實現經濟增長的能力。因此，應該適當賦予地方發行職權的權利。
(三)、增加地方融資渠道，促進地方經濟增長
目前，國家加大對基礎設施的建設和投資，基礎設施的不斷完善一方面可以改善地區的投資環境，引進投資，促進經濟增長;同時可以改善居民生活環境，有利于社會穩定。對基礎設施的投資資金來源，既有中央財政撥款，又得依靠地方政府財政支持。而地方政府面對巨大的投資資金，以地方財政收入是無法滿足的，要依靠發行地方政府債券，擴大資金來源。
(四)、發展我國資本市場，增加投資渠道
目前我國債券市場的運作還不夠規范，金融產品結構欠合理 ，形成了以國債為主，金融債和企業債比重較小的債券市場結構，這導致廣大居民的投資渠道過窄。在這種情況下，以政府信用為保證發行地方政府債券，不僅能擴大直接融資規模，還為廣大投資者提供了更廣闊的投資渠道。
三、 我國發行地方政府債券的制度安排
在發行地方政府債券時，應該遵循償債能力原則、效益原則、對地方公債適用范圍限定的原則和以促進發展為目標，而不是以援助貧困為目標的原則。并應
制定相應的制度安排:
(1)完善分稅制，明確中央與地方政府的事權。為了避免發行地方政府發債所造成的債券市場紊亂，應該繼續深化分稅制的改革，實現中央和地方兩級政府的事權與財權獨立。
(2)建立和完善地方政府債券監管體制，保持安全性。地方政府債券比起國債，信用度相對缺乏，安全性不高，為保護投資者利益、避免地方政府濫用資金，建立地方政府債券監管體制非常必要。可由國家計劃部門和財政部門及證監會共同負責我國地方債券的管理，保證其穩定發展。計劃部門根據國民經濟發展計劃和經濟結構調整的要求，把握資金的使用方向;財政部門則根據宏觀經濟政策的要求，確定地方債券發行總規模;證監會主要對地方債券的發行、流通和償還進行監管。
(3)完善債券信用評級制度，以市場約束地方政府發行債券。根據發行地區的稅收能力和項目收益能力，堅持“公開、公平、公正”的原則，對其進行科學、嚴謹、動態的信用評估。同時地方政府應該進行信息披露，包括發行規模、資金使用方向、資金使用情況、財政收入狀況及項目收益性。這樣有利于投資者做出正確的投資選擇，并對其進行監督，約束地方政府，達到資金有效使用。
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[論文摘要] 文章認為公共管理因素、經濟因素、文化因素、信息因素、法律法規因素和社會進程因素是阻礙農村公共產品有效供給的主要因素。
農村公共產品的有效供給是在我國工業化進程進一步加快的歷史條件下，進行社會主義新農村建設的有力保障，也是我國現代化建設過程中必須要解決的重要課題。而農村公共產品的有效供給是一項系統工程，需要全社會的共同參與與支持，涉及面較廣，構成要素也較多。就目前中國的現實而言，阻礙農村公共產品有效供給最重要的因素可概括為以下幾方面:
一、公共管理因素
1.供給體制不合理.“城鄉分治”的管理制度造成了城鄉有別的公共產品的“二元供給制度”，即城市公共產品幾乎全部由政府提供，農村公共產品供給則從制度內的財政經費中獲取的很少，基本主要由農村基層政府負責提供，這使得農村公共產品供給總量呈現不足態勢。“一方面， 各級政府對農村和農民的利益保障缺乏足夠的重視，也缺少嚴肅的法律與制度保障;另一方面，基層政府即使具有提供公共品的愿望,但體制分配造成的財力缺乏成為最大的資金約束。”
2.政府職責劃分不明確。“長期以來我國政府間關系問題，從來都是下級服從上級、地方服從中央的高度集權化制度安排，各級政府之間沒有進行同步的分權，也從沒有一個法定明確的邊界劃分，責任不清，勢必引起互相踢皮球。” 具體到農村公共產品的提供上，則表現為各級政府間互相推卸責任。本來應該由政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品成本，卻完全由農民承擔；本來應該由上級政府提供的公共產品上級政府卻通過轉移事權交由下級政府提供，最終落到農民頭上。由此帶來農村公共產品供給從總體上看嚴重短缺且不平衡，農村居民與城市居民享受待遇不公平。
3.基層政府機構設置不合理。我國目前的農村地方政府組織結構是一種計劃經濟體制下的大政府模式，鄉鎮政權基本處于一種責任大、權利小、效率低的被動施政狀態，幾乎變成了“空殼民主”。具體表現在:“一方面行政職能轉變較慢，經濟管理色彩濃;另一方面陳舊的地方行政管理機構的設置導致基層財政經常性費用開支規模過大，地方財政不堪負重。”
二、經濟因素
基層財政困難，資金短缺是造成農村公共產品不能有效供給的直接原因。長期以來，由于財權基本上集中在中央財政，以及地方的上級財政手中，基層財政缺少獨立固定的資金來源。特別是農業稅逐步取消后，基層財政狀況更是日益惡化。向農村地區提供公共品成為政府力不能及的事情。在這種情況下:“縣鄉政府要么消極不作為;要么積極謀私利。”“沒錢成為縣鄉政府理直氣壯從社區公共產品供給領域退出的理由。”“在運行過程中自利性目標在一定程度上取代了公共目標,為公共目標工作演變成為自己工作。”
三、文化因素
改革開放后，我國形成了以“人情準則成為道德規范;以‘己’為中心的關系本位;偏好形式、顧及面子;講究等級差序”為特征的多元文化性格，這在一定程度上影響了絕大多數社會成員的行動。對農村公共產品供給和需求主體都產生了重要影響。對供給主體的影響是政府的責任遠大于西方各國，負擔過重。對需求主體的影響為:第一，臣民意識使農村公共產品的決策主體都是基層政府及其職能部門;第二，受熟人社會裙帶之風的影響，使農民不能準確表達真實偏好;第三，小農理性使他們對全局長遠整體的利益偏好無法顯示。
四、信息因素
依據信息經濟學原理，人民與政府之間是一種委托關系，人民賦予政府來行使政治權力。由于文化素質低，信息源少，信息獲取方式落后，作為委托人的農民擁有的信息相對較少;而作為人的政府則具有完全信息，由于利益關系，鄉鎮政府及村組織在披露相關信息時過于含蓄，對費用的合理性宣傳力度不足，由此產生委托人與人之間的信息不對稱。這導致政府官員在提供公共產品時，只從自身需要出發，對農民的實際需要考慮不夠。“一些干部不顧農村的實際條件，為了滿足自身需要，傾向于搞一些見效快的短期公共項目，而不愿提供見效慢、周期長，具有戰略性的公共產品;傾向于提供看得見摸得著的‘硬’公共產品，而不愿提供農村發展綜合規劃等‘軟’公共產品。”
五、法律法規因素
目前，我國的農村公共產品供給上缺少相應政策和立法保障。在這一情況下，理應由社會有關各界共同參與，全社會共同關注的農村公共產品供給上，目前只能局限在政府部門（尤其是地方政府部門）。因此，我國農村公共產品供給上基本處于既缺乏有力的政策指導、又沒有立法保護的狀態。這一狀態嚴重制約了我國農村公共產品的有效供給。
六、社會進程因素
社會進程因素是指由于社會進程發展不充分而產生的障礙。這里討論的是社會發展史縱向方面的整體障礙因素，而上文討論的五個因素則是社會發展現狀橫向方面的具體障礙因素。
提供優質的農村公共產品，提高農民生活質量，縮小城鄉差距，是當前社會一直努力的目標。然而，由于社會整體發展的漸進性，農村公共產品的提供必然受到社會政治、經濟發展的歷史階段的制約。由于我國工業化進程尚未完成，社會的整體化、信息化和社會經濟的全球化水平還很低。這樣，由于社會進程發展不充分而產生的對農村社會保障事業的發展上的種種不適應便充分地暴露了出來。上述諸方面障礙因素就是這些不適應的具體表現。所有這些障礙因素均可一言以蔽之——我國農村公共產品有效供給的社會進程障礙因素。
參考文獻:
