發(fā)布時(shí)間：2023-03-24 15:14:05
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共管理行政管理論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。由于嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們?cè)诖藢⑵浞Q為一種“思想”而不是一種“理論”。根據(jù)西方行政學(xué)者P·格里爾、D·奧斯本和T·蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：
1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開(kāi)支，提高效率。“掌舵的人應(yīng)該看到一切問(wèn)題和可能性的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來(lái)保住‘他們的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營(yíng)部門的管理在各自的目的、對(duì)象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)的管理方法來(lái)管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過(guò)將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。
3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對(duì)新情況及時(shí)作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對(duì)不斷變化的社會(huì)作出迅速的反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的辦法，通過(guò)減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決問(wèn)題。因此，政府也應(yīng)該通過(guò)授權(quán)或分權(quán)的辦法來(lái)對(duì)外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會(huì)服務(wù)與管理的權(quán)限通過(guò)參與或民主的方式下放給社會(huì)的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。奧斯本和蓋布勒說(shuō)：“當(dāng)家庭、居民點(diǎn)、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時(shí)，整個(gè)社區(qū)也會(huì)健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展。……那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國(guó)家的發(fā)展前途。它們進(jìn)行更多的決策。它們使更多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動(dòng)起來(lái)。”[1](P7～8)這是因?yàn)椋】刀谢盍Φ纳鐣?huì)基本單元構(gòu)成健康而有活力的國(guó)家。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點(diǎn)：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，對(duì)于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。
4.政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，特別是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開(kāi)，決策與執(zhí)行分開(kāi)；移植私營(yíng)部門的某些管理辦法，如采用短期勞動(dòng)合同、開(kāi)發(fā)合作方案、簽訂績(jī)效合同以及推行服務(wù)承諾制；主張全面的貨幣化激勵(lì)，不過(guò)分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵(lì)機(jī)制。特別是主張對(duì)高級(jí)雇員的雇用實(shí)施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。
5.政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門參與管理不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，通過(guò)這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府公共管理中來(lái)，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。之所以需要引入競(jìng)爭(zhēng)，是因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)有種種好處：競(jìng)爭(zhēng)可以提高效率，即投入少產(chǎn)出多；競(jìng)爭(zhēng)迫使壟斷組織對(duì)顧客的需要作出反應(yīng)；競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)革新，而壟斷則扼殺革新；競(jìng)爭(zhēng)提高公營(yíng)組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的職能，應(yīng)該讓許多不同的行業(yè)和部門有機(jī)會(huì)加入到提供服務(wù)的行列中來(lái)。
6.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。傳統(tǒng)的政府注重的是投入，而不是結(jié)果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當(dāng)治安工作不利，犯罪率上升時(shí)，它們通常會(huì)得到更多的撥款。與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)該與管理人員的業(yè)績(jī)和效果聯(lián)系起來(lái)。在管理和付酬上強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按目標(biāo)進(jìn)行管理，按業(yè)績(jī)而不是按任務(wù)付酬。在對(duì)財(cái)力和物力的控制上強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來(lái)?yè)芸畹念A(yù)算制度。即按使命作預(yù)算；按產(chǎn)出作預(yù)算；按效果作預(yù)算；按顧客需求作預(yù)算。
7.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制。新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。他們認(rèn)為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運(yùn)行，但是過(guò)于刻板的規(guī)章則會(huì)適得其反。“我們接受規(guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事，但是同樣這些規(guī)章會(huì)妨礙出現(xiàn)好事。它們會(huì)使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對(duì)正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應(yīng)。它們使得時(shí)間和精力的浪費(fèi)成為組織結(jié)構(gòu)的固有組成部分。”[1](P91)他們認(rèn)為，企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府。它們規(guī)定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實(shí)現(xiàn)使命的預(yù)算制度和規(guī)章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更高、也更具有靈活性、更具有創(chuàng)新精神、從而更有效率。
8.公務(wù)員不必保持中立。在看待公務(wù)員與政務(wù)官員關(guān)系的問(wèn)題上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不參與黨派斗爭(zhēng)，不得以黨派偏見(jiàn)影響決策等。新公共管理則認(rèn)為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務(wù)員與政務(wù)官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其回避，倒不如正視這種關(guān)系的存在。基于這種看法，新公共管理主張對(duì)部分高級(jí)公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來(lái)，政策制定與政策執(zhí)行不應(yīng)截然分開(kāi)。正視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還能使他們以主動(dòng)的精神設(shè)計(jì)公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會(huì)功能。這體現(xiàn)了新公共管理者重視激勵(lì)、鼓勵(lì)公民參與的價(jià)值取向。
新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，由于石油危機(jī)以及福利國(guó)家負(fù)擔(dān)過(guò)重等因素，西方各國(guó)普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因收入減少和福利開(kāi)支過(guò)大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國(guó)政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。其次，自二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國(guó)政府普遍臃腫，效率低下。第三，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的影響，使得各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國(guó)政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過(guò)在政府管理中實(shí)施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推廣民營(yíng)化等改革措施，西方國(guó)家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著西方國(guó)家普遍進(jìn)入了新公共管理時(shí)代。
二、新公共管理對(duì)中國(guó)行政管理改革的借鑒意義
新公共管理思想是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政發(fā)展的趨勢(shì)和方向。新公共管理改革浪潮在西方國(guó)家的普遍展開(kāi)，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國(guó)家的公共管理水平，促進(jìn)了西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)需求，同時(shí)也增強(qiáng)了西方國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)能力。
中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖起步時(shí)間不長(zhǎng)，卻已獲得了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，人民生活水平不斷提高等舉世公認(rèn)的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢(shì)，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場(chǎng)的方法來(lái)管理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，這是擺在國(guó)人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問(wèn)題，有必要進(jìn)行深入的研究和探索。而以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的西方國(guó)家公共行政管理改革的理論與實(shí)踐，顯然可以為我國(guó)的公共行政管理改革提供一定的經(jīng)驗(yàn)，起到一定的借鑒作用。
從我國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐來(lái)看，自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，我國(guó)普遍開(kāi)始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科研體制等各個(gè)領(lǐng)域的全方位的改革。其中經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐最快，開(kāi)創(chuàng)了具有漸進(jìn)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的道路。經(jīng)濟(jì)體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創(chuàng)造了必要的條件。
雖然在20世紀(jì)70年代以前，中國(guó)政府也進(jìn)行過(guò)多次機(jī)構(gòu)改革，但這些改革主要與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹過(guò)快，超過(guò)財(cái)政承受力有關(guān)。而從1978年開(kāi)始，政府機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因則主要與市場(chǎng)化改革的進(jìn)程相關(guān)。尤其是20世紀(jì)90年代初以來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革，更是主要與為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要求政府轉(zhuǎn)變職能有關(guān)。
1998年以前的政府機(jī)構(gòu)改革都未能取得預(yù)期效果，其原因或者是因?yàn)闆](méi)有將政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來(lái)，或者是因?yàn)殡m然將二者聯(lián)系起來(lái)，但由于沒(méi)有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認(rèn)為，在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展速度日趨加快，競(jìng)爭(zhēng)日趨勢(shì)激烈的背景下，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)不僅是轉(zhuǎn)變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應(yīng)社會(huì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。
1998年，新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始。這次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制。從這次機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)和原則可以看出，這次機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想仍然主要是公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則，即集權(quán)性的韋伯式的官僚體制的基本準(zhǔn)則，尚缺少當(dāng)前西方各國(guó)流行的新公共管理的準(zhǔn)則。但是根據(jù)我國(guó)國(guó)情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平，我們認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準(zhǔn)則在我國(guó)并未完全過(guò)時(shí)。畢竟，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政管理改革與我國(guó)公共行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同。但是我們認(rèn)為，這并不排斥我們?cè)诟母镏形蘸徒梃b西方新公共管理的某些思想。這是因?yàn)椋澜绺鲊?guó)在公共行政管理改革中面臨的許多問(wèn)題都是共同的，這一點(diǎn)不論在理論上還是在實(shí)踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國(guó)家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的。縱觀西方新公共管理思想的理論和實(shí)踐，至少在如下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：
1.新公共管理強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理，強(qiáng)調(diào)管理的高效率。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)一直存在效率低下的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的：由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，造成權(quán)力過(guò)分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機(jī)構(gòu)不合理，機(jī)構(gòu)重疊，從而使得職責(zé)不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機(jī)構(gòu)龐大、臃腫，人浮于事。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應(yīng)樹(shù)立效率意識(shí)，增強(qiáng)活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營(yíng)部門的管理在各自的目的、對(duì)象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)的管理方法來(lái)管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過(guò)將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。
3.新公共管理將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，打破了政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位。這一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財(cái)政壓力。為了提高我國(guó)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)對(duì)提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時(shí)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)放一些公共服務(wù)的市場(chǎng)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)私營(yíng)部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來(lái)水和燃?xì)夤?yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
4.新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。我國(guó)目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說(shuō)，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí)，應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處。而這一點(diǎn)恰是目前我國(guó)行政管理工作尤其應(yīng)該加強(qiáng)的一個(gè)方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)；有令不行、有禁不止的現(xiàn)象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。
5.新公共管理重視政治對(duì)行政、對(duì)公務(wù)員的影響。這一點(diǎn)給我們的啟發(fā)是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。公共行政管理體制的績(jī)效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度，不能使政府保持一定的政治權(quán)威，那么公共行政就有政治失控的危險(xiǎn)。在一個(gè)缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機(jī)構(gòu)改革的直接目標(biāo)可以是改善行政績(jī)效，但也要與政治體制改革結(jié)合起來(lái)。要讓行政人員認(rèn)識(shí)到行政工作所負(fù)有的政治責(zé)任，增強(qiáng)對(duì)政治的敏感性，保持對(duì)政策的自覺(jué)響應(yīng)性，從而達(dá)到忠實(shí)地履行行政職責(zé)的目的。
值得指出的是，我國(guó)政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價(jià)值的見(jiàn)解和做法的同時(shí)，也要注意結(jié)合本國(guó)的國(guó)情。因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家的公共行政管理體制經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一整套完善的法制和規(guī)章，因而以新公共管理作為改革的指導(dǎo)思想是符合其發(fā)展趨勢(shì)的，而我國(guó)目前正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不成熟，法制還不完善，因此對(duì)于西方新公共管理的基本思想，只能從實(shí)際出發(fā)，有選擇地借鑒和吸收，而不能全盤照搬。
(一)隱瞞收入
以河北省為例，有的部門編制部門預(yù)算時(shí)少報(bào)上年結(jié)余資金和事業(yè)收入，有的部門編報(bào)部門決算時(shí)隱瞞年末結(jié)余資金；有些部門收取的行政性收費(fèi)、罰沒(méi)款等非稅收入未及時(shí)足額上繳財(cái)政，有些部門超出批準(zhǔn)的預(yù)算安排支出或自行調(diào)劑預(yù)算支出。在其他省市中，如廣西省某市工商局1994年至1999年共隱瞞行政性收費(fèi)收入468.96萬(wàn)元，其他收入6950.99萬(wàn)元[1]。江西省審計(jì)廳在2000年對(duì)全省工商系統(tǒng)的審計(jì)中查出隱瞞收入408.33萬(wàn)元；漏繳稅費(fèi)141.55萬(wàn)元[2]。
(二)私設(shè)“小金庫(kù)”和公款私存，擠占挪用
以河北省為例，工商系統(tǒng)被查出“小金庫(kù)”的主要是將收取的企業(yè)登記費(fèi)、門面出租收入交易費(fèi)等未入賬，而是用于職工福利、購(gòu)車等開(kāi)支；將收取綜合管理費(fèi)、市場(chǎng)管理費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、攤位費(fèi)、治安費(fèi)、水電費(fèi)等分別存入存折；有些工商局的出納員將規(guī)費(fèi)收入和經(jīng)費(fèi)結(jié)余以個(gè)人名義存入存折，直接在賬外列收列支。如廣西省某地區(qū)工商系統(tǒng)被查出“小金庫(kù)”157.34萬(wàn)元，主要是1999年以前將收取的企業(yè)登記費(fèi)、門面出租收入交易費(fèi)等未入賬反映，用于職工福利、購(gòu)車等開(kāi)支[3]。江西省審計(jì)廳在2000年對(duì)全省工商系統(tǒng)的審計(jì)中查出擠占挪用資金1156.86萬(wàn)元，私設(shè)“小金庫(kù)”420.81萬(wàn)元，國(guó)有資產(chǎn)流失102.99萬(wàn)元[4]。
(三)拖欠、截留應(yīng)繳預(yù)算收入和財(cái)政專戶資金
以河北省為例，主要表現(xiàn)在：截留、拖欠應(yīng)繳財(cái)政預(yù)算的企業(yè)注冊(cè)登記費(fèi)、商標(biāo)注冊(cè)費(fèi)，經(jīng)濟(jì)合同簽證費(fèi)收入；截留、拖欠應(yīng)繳財(cái)政專戶的集貿(mào)市場(chǎng)管理費(fèi)資金等。在其他省市中，如廣西省某市工商局歷年應(yīng)繳未繳罰沒(méi)款541萬(wàn)元；某地區(qū)工商局欠繳財(cái)政專戶931.25萬(wàn)元[5]。江西省審計(jì)廳在2000年對(duì)全省工商系統(tǒng)的審計(jì)中查出拖欠、截留應(yīng)繳預(yù)算收入968.08萬(wàn)元，拖欠應(yīng)繳財(cái)政專戶款172.03萬(wàn)元[6]。
(四)違反規(guī)定超范圍亂收費(fèi)亂罰款
以河北省為例，有些工商行政管理部門沒(méi)有嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)內(nèi)容、范圍、及標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，擅自立項(xiàng)收費(fèi)，超范圍收費(fèi)，超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。其中一些工商部門超范圍收費(fèi)，主要是繼續(xù)執(zhí)行1997年財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委取消了汽車、鋼材交易市場(chǎng)管理費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年全國(guó)共清理掉不符合規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目32項(xiàng)，清理關(guān)閉銀行賬戶1578個(gè)[7]。在其他省市中，江西省審計(jì)廳在2000年對(duì)全省工商系統(tǒng)的審計(jì)中查出亂收費(fèi)亂罰款金額389.92萬(wàn)元；其他違規(guī)金額940.65萬(wàn)元[8]。
(五)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”
以河北省為例，在預(yù)算管理、收費(fèi)“收支兩條線”方面主要有經(jīng)費(fèi)超支嚴(yán)重，沒(méi)有依法辦理經(jīng)費(fèi)追撥手續(xù)、一些地方?jīng)]有嚴(yán)格貫徹執(zhí)行行政性收費(fèi)罰沒(méi)收入“收支兩條線”的規(guī)定、部分地方票據(jù)管理中存在較大的管理漏洞、規(guī)費(fèi)代征管理普遍松懈等問(wèn)題。
二、我國(guó)工商行政管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理問(wèn)題產(chǎn)生的原因
從總體上看，上述工商行政管理部門違紀(jì)問(wèn)題的產(chǎn)生既有客觀原因，也有主觀原因。
(一)客觀原因
1.歷史原因
(1)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足：以河北省為例，一方面：隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，工商行政管理部門的減費(fèi)因素不斷增加，決定收入呈現(xiàn)停滯或下滑趨勢(shì)；另一方面：隨著市場(chǎng)監(jiān)管任務(wù)的不斷加重，工作人員的數(shù)量不斷增加，工資因素和辦公消費(fèi)指數(shù)上升，決定支出呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)。在目前工商財(cái)務(wù)體制不變情況下，收入和支出矛盾較大，各級(jí)工商行政管理部門經(jīng)費(fèi)都出現(xiàn)緊張局面。
(2)經(jīng)費(fèi)保障能力較弱：以河北省為例，由于工商行政部門業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，經(jīng)費(fèi)保障還不能完全到位，部分地區(qū)仍然使用行政性收費(fèi)來(lái)保障工商行政管理部門的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)需要。
2.工作性質(zhì)原因
工商管理局除管理正常經(jīng)費(fèi)外，還要按規(guī)定要求進(jìn)行行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入的“收、管、用、繳”工作。這就增加了工商行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的難度，也為財(cái)務(wù)管理的違法違紀(jì)問(wèn)題的出現(xiàn)提供了可趁之機(jī)。
(二)主觀原因：
1.缺乏科學(xué)的理財(cái)思想
以河北省為例，在工商行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到依法履行市場(chǎng)監(jiān)管職能的重要性，守法意識(shí)差；沒(méi)有樹(shù)立預(yù)算觀念；沒(méi)有樹(shù)立艱苦奮斗、勤儉辦公的思想。
2.財(cái)務(wù)管理制度、體制不完善
以河北省為例，工商行政管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)公開(kāi)制度、財(cái)務(wù)內(nèi)審制度、財(cái)務(wù)檢查制度、固定資產(chǎn)管理制度、政府采購(gòu)制度、基建工程管理制度、罰沒(méi)物資管理制度等管理制度不完善，在體制上沒(méi)有落實(shí)新的財(cái)務(wù)管理關(guān)系等，給違法違紀(jì)行為提供了漏洞。
3.財(cái)會(huì)人員的素質(zhì)還不能適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)財(cái)務(wù)工作的要求
以河北省為例，財(cái)務(wù)人員的法律意識(shí)淡薄，公款私存；職業(yè)道德缺乏，工作散漫，不負(fù)責(zé)任；會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作等業(yè)務(wù)技能不合格。
4.無(wú)法滿足規(guī)范化統(tǒng)一管理需求，且財(cái)務(wù)監(jiān)控滯后
以河北省為例，一些部門仍然使用傳統(tǒng)的單機(jī)和局域網(wǎng)處理賬務(wù)，財(cái)務(wù)監(jiān)控不僅受到時(shí)間、空間、及人力方面的限制，更為重要的是它無(wú)法實(shí)現(xiàn)行之有效的事前或事中的財(cái)務(wù)監(jiān)控。
三、我國(guó)工商行政管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理應(yīng)采取的對(duì)策
針對(duì)上述工商行政管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題以及對(duì)產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因分析，應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)工商行政管理機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理。
(一)我國(guó)工商行政管理部門要樹(shù)立新時(shí)期工商行政管理的理財(cái)思想
我國(guó)工商行政管理部門要樹(shù)立法制觀念、預(yù)算觀念，還要樹(shù)立艱苦奮斗、勤儉辦公思想和提高效益的思想。
(二)我國(guó)工商行政管理部門要加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè)和財(cái)務(wù)體制建設(shè)
1.加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理
一要設(shè)置專門管理機(jī)構(gòu)。對(duì)固定資產(chǎn)的管理要落實(shí)到部門，有專人負(fù)責(zé)，統(tǒng)一登記、管理。二是建立完善固定資產(chǎn)管理制度。
2.推行政府采購(gòu)
按照“公開(kāi)、公平、公正、效益”的原則，大宗辦公用品、儀器設(shè)備、裝修裝潢等消費(fèi)品集中由政府采購(gòu)，提高資金支出的透明度和資金使用效益。
3.加強(qiáng)基建工程管理
加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目投資前論證工作，合理確定和有效控制建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行工程項(xiàng)目公開(kāi)招投標(biāo)制；加強(qiáng)竣工財(cái)務(wù)決算工作。
4.加強(qiáng)罰沒(méi)物資管理，嚴(yán)禁任何人私自動(dòng)用涉案物資
(三)建立高效嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理體制
1.適應(yīng)上下級(jí)關(guān)系的變化，迅速轉(zhuǎn)變觀念和行為方式
下級(jí)機(jī)關(guān)要堅(jiān)決地貫徹執(zhí)行系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理辦法，經(jīng)常向上級(jí)局匯報(bào)財(cái)務(wù)工作的情況。上級(jí)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)局的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理工作。
2.嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理的規(guī)定
工商部門要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部、國(guó)家工商行政管理局關(guān)于印發(fā)《工商管理單位財(cái)務(wù)管理辦法》的通知(財(cái)工字[1999]4號(hào))，以及《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《財(cái)政部關(guān)于下達(dá)行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入實(shí)行預(yù)算管理實(shí)施辦法的通知》(財(cái)預(yù)字[1995]27號(hào))的規(guī)定。
3.建立順暢快捷的上繳下?lián)芮?/p>
在系統(tǒng)內(nèi)部，抓好票據(jù)的使用和管理，做到應(yīng)收盡收，應(yīng)繳盡繳。在外部，要解決好與省財(cái)政的關(guān)系，加快經(jīng)費(fèi)的核撥速度；加強(qiáng)與銀行的聯(lián)系，解決劃款的時(shí)間問(wèn)題、代收代繳款的上劃問(wèn)題和代收網(wǎng)點(diǎn)問(wèn)題。
4.理順資產(chǎn)、債務(wù)關(guān)系
做好垂管后資產(chǎn)上劃工作，各地在市場(chǎng)管辦脫鉤的基礎(chǔ)上，積極與當(dāng)?shù)刎?cái)政、國(guó)有資產(chǎn)管理等部門協(xié)調(diào)，全面開(kāi)展清產(chǎn)核資工作，做到產(chǎn)權(quán)清楚、債務(wù)清楚、收支清楚、家底清楚，保證經(jīng)費(fèi)上劃和資產(chǎn)移交工作的順利進(jìn)行。
(四)我國(guó)工商行政管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)
1.加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員政治業(yè)務(wù)培訓(xùn)
財(cái)務(wù)人員要努力學(xué)習(xí)黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針政策，不斷提高自身的政策水平和政治素養(yǎng)。保護(hù)單位資產(chǎn)的安全、完整，確保國(guó)家法律法規(guī)和單位內(nèi)部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。
2.加強(qiáng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)，提高會(huì)計(jì)電算化管理水平
財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員要努力學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)，精通業(yè)務(wù)，做到人人持證上崗。對(duì)于那些業(yè)務(wù)不精且不努力學(xué)習(xí)的人員進(jìn)行淘汰。要有效的發(fā)揮全系統(tǒng)對(duì)工商財(cái)務(wù)軟件操作作用，不斷提高全系統(tǒng)財(cái)務(wù)人員電算化水平和賬務(wù)規(guī)范處理能力，提高辦事效率。
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[5]加強(qiáng)工商系統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)促進(jìn)工商部門依法行政[J].江西審計(jì)與財(cái)務(wù),2000,(9):15.
注釋：
[1][3][5]雷月愛(ài).工商行政管理部門的財(cái)務(wù)管理有待強(qiáng)化[J].廣西會(huì)計(jì),2001,(6):14-15.
[2][4][6]加強(qiáng)工商系統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)促進(jìn)工商部門依法行政[J].江西審計(jì)與財(cái)務(wù),2000,(9):15.
[7]權(quán)燕子.1999年財(cái)務(wù)管理工作基本情況[J].工商行政管理,2000,(13):21-23.
[8]加強(qiáng)工商系統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)促進(jìn)工商部門依法行政[J].江西審計(jì)與財(cái)務(wù),2000,(9):15.
一、對(duì)工商行政管理理論的認(rèn)識(shí)
工商行政管理是一門較為成熟的學(xué)科，其無(wú)論是在體系上還是在理論范疇上，都達(dá)到了可以揭示規(guī)律的程度，工商行政管理是一種管理行為，其具有一定的價(jià)值，能夠有效的實(shí)現(xiàn)行為與規(guī)范之間的高效統(tǒng)一。現(xiàn)階段，工商行政管理理論還沒(méi)有形成一個(gè)完善的獨(dú)立體系，然而其卻在不斷的升華和改進(jìn)，在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)政治不斷發(fā)展和進(jìn)步的前提下，其也在進(jìn)行不斷的改進(jìn)，相信在不久的將來(lái)，工商行政管理理論就會(huì)成為一門獨(dú)立的學(xué)科門類。工商行政管理理論中所包含的內(nèi)容主要有概念、范疇以及基本的體系等，這一理論主要是在公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上所發(fā)展得來(lái)的，因此，其具備公共行政學(xué)中的一些要點(diǎn)。針對(duì)工商行政管理理論進(jìn)行研究的過(guò)程中，可以從市場(chǎng)以及其自身的管理職能等方面入手，深入到市場(chǎng)中，對(duì)市場(chǎng)中的一些行為進(jìn)行監(jiān)管和控制，保障消費(fèi)者的權(quán)益，依據(jù)市場(chǎng)準(zhǔn)入原則對(duì)商品進(jìn)行有效的質(zhì)量檢查，實(shí)施產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，在這一系列的范疇內(nèi)，可以看出工商行政管理理論的作用，針對(duì)工商行政管理理論的解釋以及規(guī)律的揭示，可以從工商行政管理行為以及規(guī)范的統(tǒng)一范疇內(nèi)來(lái)進(jìn)行解讀。
二、工商行政管理與市場(chǎng)
要想清楚的了解工商行政管理理論，就需要對(duì)工商行政管理與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行入手，而所謂的工商行政管理與市場(chǎng)的關(guān)系，也就是政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，可以說(shuō)，工商行政管理與市場(chǎng)的關(guān)系就是經(jīng)濟(jì)與政府之間關(guān)系的一個(gè)具體層面。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)有著宏觀調(diào)控的職能，其對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控和干預(yù)的時(shí)候，需要遵循相應(yīng)的價(jià)值和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，采取有效的干預(yù)手段，在遵循市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)工商行政管理的有效開(kāi)展，從而對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行合理的監(jiān)督，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)作。只有市場(chǎng)在失穩(wěn)的情況下，政府才有理由干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而造成市場(chǎng)失穩(wěn)的主要在于公平和效率，市場(chǎng)自身雖然有一定的調(diào)節(jié)作用，但是卻無(wú)法有效的克服來(lái)自市場(chǎng)外部因素的影響和干預(yù)，市場(chǎng)外部的干擾只能夠通過(guò)政府來(lái)進(jìn)行消除和調(diào)整，政府利用其干預(yù)手段，對(duì)市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)秩序進(jìn)行合理的維護(hù)，合理分配收入，調(diào)節(jié)市場(chǎng)準(zhǔn)入份額，實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的有效調(diào)控，穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理是尤其必要性的，然而，政府卻不可以過(guò)多的干預(yù)經(jīng)濟(jì)，其只能夠做到適可而止。其余的經(jīng)濟(jì)就需要市場(chǎng)自身進(jìn)行調(diào)節(jié)和干預(yù)。總而言之，政府與市場(chǎng)之間既不是放任自流的狀況，也不是完全干預(yù)的狀況，兩者在權(quán)利上是處于一種平衡的狀態(tài)，政府以及市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)都具有調(diào)節(jié)的作用。
三、工商行政管理職能中管理與服務(wù)的關(guān)系
工商行政管理理論中，包含工商行政管理職能，所以對(duì)工商行政管理職能進(jìn)行探討，可以在一定程度上了解到工商行政管理理論的要點(diǎn)。工商行政管理的職能有很多，但是其中的服務(wù)職能其是否具備，還有待進(jìn)一步的討論。而針對(duì)工商行政管理的服務(wù)職能，也是各人有各人的見(jiàn)解。可以說(shuō)，在工商行政管理職能中，管理和服務(wù)之間有著一種較為特殊的關(guān)系，而對(duì)兩者的關(guān)系進(jìn)行梳理的時(shí)候，也需要能夠?qū)⒎?wù)加入到管理中，依據(jù)管理活動(dòng)來(lái)對(duì)服務(wù)職能進(jìn)行探討，從這一點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，服務(wù)職能無(wú)法離開(kāi)管理而單獨(dú)存在，兩者之間是一種依存的關(guān)系。工商行政管理是國(guó)家在市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域權(quán)力、法制的具體實(shí)現(xiàn)形式和貫徹執(zhí)行者。作為上層建筑的組成部分，它必須積極為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)。上層建筑為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)就是要幫助和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的形成、鞏固和發(fā)展，并及時(shí)調(diào)整使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化。因此，不能認(rèn)為強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管與為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)相悖，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法也就是強(qiáng)化為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的職能。這種從上層建筑為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的視角上所談?wù)摰姆?wù)是一種宏觀層次上的服務(wù)，可稱其為“大服務(wù)”。
(1)行政管理專職人員偏少。
從1999年全國(guó)高校擴(kuò)招至今,中國(guó)的高等教育已經(jīng)發(fā)展到前所未有的高度,與此同時(shí),由于受到人事編制的限制,目前,高校普遍存在規(guī)模龐大,但是教師,特別是管理崗位教師偏少的局面,而隨著高校管理制度改革的推進(jìn),越來(lái)越多的管理職能下放給各教學(xué)學(xué)院,教學(xué)學(xué)院專職行政人員的缺乏造成了相應(yīng)工作的推進(jìn)效率滯后。
(2)兼職管理人員流動(dòng)性大。
為解決專職管理人員不足的問(wèn)題,很多教學(xué)學(xué)院都讓部分年輕專人教師兼職管理工作,而專人教師由于崗位因素,很大一部分都只是兼職一定時(shí)間,通常1～3年,時(shí)間滿后都會(huì)即刻脫離兼職工作回歸教師崗位。
(3)工作方法需要更新。
有很大一部分的管理人員不能很好的適應(yīng)現(xiàn)在的任務(wù)環(huán)境,還在用以前工作任務(wù)單一時(shí)的工作方法來(lái)要對(duì)現(xiàn)在煩瑣的工作,導(dǎo)致工作不能很好的開(kāi)展。
(4)工作標(biāo)準(zhǔn)化、整體意識(shí)不夠。
面對(duì)越來(lái)越多的下放到教學(xué)學(xué)院的工作,很多行政管理人員不懂得將工作進(jìn)行分類合并處理,同時(shí),在處理工作時(shí),不會(huì)過(guò)多的考慮工作的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和整體性。
(5)以人為中心的意識(shí)不夠。
很多工作的處理還更多的依賴于經(jīng)驗(yàn),依賴于執(zhí)行,忽視創(chuàng)新性,沒(méi)有很好的發(fā)揮管理人員的主觀能動(dòng)性,導(dǎo)致很多工作執(zhí)行處理不靈活。
2工業(yè)工程理念在高校教學(xué)學(xué)院行政管理中的應(yīng)用
如何對(duì)有限的資金和人力資源進(jìn)行優(yōu)化配置,以達(dá)到整個(gè)管理工作的效率最優(yōu),這既是目前教學(xué)要實(shí)現(xiàn)的目的,也是工業(yè)工程思想所期望得到的結(jié)果。因此,在解決這些存在的問(wèn)題時(shí),可以將工業(yè)工程的理念運(yùn)用到工作的優(yōu)化過(guò)程中。
(1)運(yùn)用成本-效率意識(shí)來(lái)彌補(bǔ)專職管理人員不足的問(wèn)題。
成本-效率(效益)是工業(yè)工程的核心思想,在競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化的今天,作為服務(wù)產(chǎn)業(yè)的高等教育也不可避免的需要參與到激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中。在這樣的環(huán)境下,教學(xué)學(xué)院必須通過(guò)不斷的學(xué)習(xí)培訓(xùn)來(lái)加強(qiáng)專職管理人員的成本-效率意識(shí),以此來(lái)提高管理能力,通過(guò)能力的提高來(lái)彌補(bǔ)資源的不足。
(2)運(yùn)用工業(yè)工程的工作研究方法,提高教學(xué)學(xué)院行政管理工作效率。
對(duì)現(xiàn)有的工作方法進(jìn)行分析,分析時(shí)運(yùn)用“5W”法,靈活運(yùn)用“ECRS”原則,將教學(xué)學(xué)院行政管理中所面對(duì)的工作進(jìn)行分析歸并,以此簡(jiǎn)化工作內(nèi)容,提高工作效率。
(3)結(jié)合工作方法研究,運(yùn)用工業(yè)工程理念對(duì)所需要處理的工作進(jìn)行測(cè)定
將工作內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化,針對(duì)不同類型的工作制定相應(yīng)的工作標(biāo)準(zhǔn),以此讓兼職管理人員能盡快的適應(yīng)并處理好各類工作,提高兼職管理人員的工作效率。
(4)注重人力資源的開(kāi)發(fā)與管理,真正做到以人為本。
工業(yè)工程理念非常重視人力資源對(duì)效率提高的影響,把人力資源狀況視為是影響工作效率提高的首要因素。所以高校教學(xué)學(xué)院應(yīng)該在工作中樹(shù)立“以人為本”的理念,通過(guò)上崗教育、培訓(xùn)、激勵(lì)等各種方式來(lái)激發(fā)管理人員的工作激情,最大限度的發(fā)揮管理人員的主觀能動(dòng)性,以此來(lái)激發(fā)管理人員的工作創(chuàng)新性,從而提高工作效率。
3結(jié)語(yǔ)
高校行政管理是一個(gè)多層次、寬廣度、高難度的復(fù)雜化的管理系統(tǒng)，是學(xué)校教學(xué)科研的支持體系與有力保障。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)高等教育的迅猛發(fā)展和規(guī)模的日益擴(kuò)大，隨著高等教育改革的不斷拓寬與深入，各種新情況、新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，管理問(wèn)題己成為當(dāng)前高校建設(shè)和發(fā)展的一個(gè)瓶頸，新時(shí)期如何改革和創(chuàng)新高校行政管理工作，更好地支持教學(xué)與科研事業(yè)，成為當(dāng)前高校管理中必須研究的一個(gè)重要課題。
美國(guó)著名教育社會(huì)學(xué)家馬丁·特羅以高等教育毛入學(xué)率為指標(biāo)，把高等.教育的發(fā)展分為精英（毛入學(xué)率低于15%）大眾（毛入學(xué)率為15%-- 50%）和普及（毛入學(xué)率高于50%）三個(gè)階段。2002年，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率達(dá)到了15%，標(biāo)志著我國(guó)己初步進(jìn)入了高等教育大眾化階段。2013年我國(guó)政府工作報(bào)告指出，近十年來(lái)，我國(guó)高等教育發(fā)展迅猛，大眾化水平進(jìn)一步提高，高等教育毛入學(xué)率從2003年的17%增長(zhǎng)到2012年的30%。
在高等教育大眾化階段，行政權(quán)力的作用日益突出，高校的管理活動(dòng)主要由專門的管理人員來(lái)承擔(dān)，高校的行政管理是高校實(shí)現(xiàn)其教學(xué)、科研兩大社會(huì)功能的基礎(chǔ)。而任何管理最終是人的管理，高校行政管理只有注重調(diào)動(dòng)高校主體的積極性，才能抓住人力資源的功能發(fā)揮，抓住高校行政管理工作的核心。在當(dāng)前形勢(shì)下，我國(guó)高校面臨著海外院校的巨大沖擊，教學(xué)模式和辦學(xué)思路面臨挑戰(zhàn)，高校行政管理工作無(wú)論從廣度、深度，還是難度來(lái)看，也都是任何歷史時(shí)期所無(wú)法比擬的。而在日常行政管理工作當(dāng)中暴露出的一些弊端，逐漸成為高校事業(yè)發(fā)展的一塊“短板”。因此，怎樣補(bǔ)齊這塊“短板”，如何建立一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)全面、高效實(shí)干的行政管理隊(duì)伍，日益受到人們的普遍關(guān)注。因此，從高校管理的層面上看，如何調(diào)動(dòng)高校主體的積極性以保障高校行政管理的良勝運(yùn)行，成了高校生存和發(fā)展的關(guān)鍵。
一、高校行政工作重要性
高校的行政管理，是高等學(xué)校為了實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育工作的目標(biāo)，依照一定的規(guī)章和制度，采用一定的措施和手段，發(fā)揮管理和行政職能，帶領(lǐng)和引導(dǎo)師生、員工，充分利用各種資源，有效的完成學(xué)校工作任務(wù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的組織活動(dòng)。第一，高校的行政管理相對(duì)于高校教學(xué)、科研活動(dòng)而言是一項(xiàng)輔活動(dòng)。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先是學(xué)術(shù)與行政的關(guān)系，即為掌握學(xué)校行政管理的領(lǐng)導(dǎo)和具體執(zhí)行人員與從事學(xué)術(shù)工作的教師、專家以及學(xué)生之間的關(guān)系；其次是功能與部門的關(guān)系，即高校行政管理部門的設(shè)置與其功能之間的關(guān)系；三是人員結(jié)構(gòu)與管理創(chuàng)新的關(guān)系，即優(yōu)化行政管理人員的結(jié)構(gòu)與行政管理創(chuàng)新的關(guān)系。第二，高校擔(dān)負(fù)著為社會(huì)培養(yǎng)合格人才的重任，教學(xué)、科研則是其基本工作，而行政管理水平的高低，對(duì)高校教學(xué)、科研工作能否順利開(kāi)展起著至關(guān)重要的作用。隨著我國(guó)高等教育各項(xiàng)改革事業(yè)的不斷深化，高校行政管理工作從職能、內(nèi)容到地位、作用都發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變，如何塑造名師、如何招攬人才、如何培養(yǎng)學(xué)生、如何改良學(xué)風(fēng)、如何鼓勵(lì)廣大教師熱衷于科學(xué)研究、如何保持穩(wěn)步發(fā)展并做到可持續(xù)發(fā)展等，不僅需要教學(xué)管理工作的運(yùn)籌，更需要行政管理工作的運(yùn)作，只有加強(qiáng)行政管理干部隊(duì)伍建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)行政人員的積極性，才能確保高等教育事業(yè)又快又好的發(fā)展。
二、目前高校行政管理存在的問(wèn)題
近年來(lái)高校規(guī)模日益擴(kuò)大，高校管理的難度也日益加大，高校行政人員管理水平的高低對(duì)高校競(jìng)爭(zhēng)力的提升和教學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著關(guān)鍵作用。但目前的高校行政管理工作存在機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、資源浪費(fèi)等諸多問(wèn)題，不僅沒(méi)有促進(jìn)教育水平的提高，反而嚴(yán)重阻礙教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》 提出高等學(xué)校要“推進(jìn)政校分開(kāi)，管辦分離”、“逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”。這就意味著我國(guó)高校的管理者必須由原來(lái)的學(xué)術(shù)人員兼職向?qū)Ｂ毠芾黻?duì)伍轉(zhuǎn)型，向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。
（一）行政管理組織結(jié)構(gòu)不合理
長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)校管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本上參照政府的行政模式，并實(shí)行與政府相同或相似的運(yùn)行機(jī)制。這種行政管理模式導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、重疊，管理層級(jí)過(guò)多，職能部門管理幅度過(guò)小，容易形成多頭領(lǐng)導(dǎo)，在一定程度上降低了管理效率。高校不僅需要有一支高水平的師資隊(duì)伍，還要有一支高素質(zhì)的行政管理隊(duì)伍。然而從目前高校行政管理人員隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)來(lái)看，大多數(shù)來(lái)自非管理專業(yè)，教育管理專業(yè)畢業(yè)的人員少之又少，很多都是“半路出家”，一般都沒(méi)有系統(tǒng)經(jīng)過(guò)高等教育基礎(chǔ)理論和現(xiàn)代高校管理知識(shí)的學(xué)習(xí)，有部分人員不具備適應(yīng)現(xiàn)代行政管理崗位所必需的知識(shí)結(jié)構(gòu)，辦事主觀臆斷，影響了管理水平的提升。從高效行政管理人員隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，目前整個(gè)隊(duì)伍中年富力強(qiáng)且有充分實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的中堅(jiān)力量十分缺乏，導(dǎo)致整個(gè)行政管理隊(duì)伍人才出現(xiàn)斷層，形成了兩頭大、中間小的不合理的年齡結(jié)構(gòu)。高校不僅需要有一支高水平的師資隊(duì)伍，還要有一支高素質(zhì)的行政管理隊(duì)伍。然而從目前高校行政管理人員隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)來(lái)看，大多數(shù)來(lái)自非管理專業(yè)，教育管理專業(yè)畢業(yè)的人員少之又少，很多都是“半路出家”，一般都沒(méi)有系統(tǒng)經(jīng)過(guò)高等教育基礎(chǔ)理論和現(xiàn)代高校管理知識(shí)的學(xué)習(xí)，有部分人員不具備適應(yīng)現(xiàn)代行政管理崗位所必需的知識(shí)結(jié)構(gòu)，辦事主觀臆斷，影響了管理水平的提升。從高效行政管理人員隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，目前整個(gè)隊(duì)伍中年富力強(qiáng)且有充分實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的中堅(jiān)力量十分缺乏，導(dǎo)致整個(gè)行政管理隊(duì)伍人才出現(xiàn)斷層，形成了兩頭大、中間小的不合理的年齡結(jié)構(gòu)。
（二）服務(wù)職能觀念淡薄
高校行政管理人員的角色定位應(yīng)是服務(wù)型職能崗位，高校行政管理的目的是為師生、為教學(xué)科研服務(wù)，而不應(yīng)凌駕于師生及教學(xué)科研之上。由于受長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的影響，目前我國(guó)高校的行政管理職能機(jī)構(gòu)普遍服務(wù)意識(shí)淡薄、態(tài)度傲慢、效率低下，許多行政職能部門的工作人員甚至對(duì)高校行政管理的服務(wù)職能都不甚了解。各個(gè)部門即使能夠做到各司其職，但卻只是完成屬于自己分內(nèi)的事情，對(duì)于無(wú)明確分工的工作，互相推誘，影響整個(gè)工作的正常開(kāi)展。師生辦一件事，需要在多個(gè)部門之間多次周轉(zhuǎn)，白白浪費(fèi)了許多本來(lái)就有限的資源，也降低了辦公效率，提高了成本。另外，在人事管理制度方面，只重視人才引進(jìn)和管理，而不重視人才的穩(wěn)定、使用和人才資源的配置，因此，在一些高校中，花巨資引進(jìn)的人才或費(fèi)盡周折培養(yǎng)出來(lái)的人才大量閑置的現(xiàn)象常有發(fā)生。
（三）待遇相對(duì)較低
高校行政管理人員學(xué)歷和素質(zhì)不高、待遇偏低在全國(guó)各地的高校中是一個(gè)普遍現(xiàn)象。隨著高校分配制度改革的推行，行政管理人員的平均待遇與教師的平均待遇之間的差距逐漸拉大，加上學(xué)歷和職稱高的人員存在輕視行政管理工作的傾向，認(rèn)為行政管理沒(méi)有前途，從而不愿意從事這項(xiàng)工作，即便從事了這項(xiàng)工作，也是“雙肩挑”，把大部分的精力投入到教學(xué)工作之中，“不僅使學(xué)術(shù)研究水平受到了極大影響，也使行政管理工作無(wú)法科學(xué)有效地進(jìn)行”，行政管理隊(duì)伍的尷尬顯而易見(jiàn)。這些情況導(dǎo)致了行政管理的專職人員不是年齡偏大，就是學(xué)歷偏低，在堅(jiān)守崗位的同時(shí)卻很少有機(jī)會(huì)像教師那樣脫產(chǎn)進(jìn)修學(xué)習(xí)，挫傷了高校行政管理人員的自尊心，影響了工作的積極性和創(chuàng)造性。
（四）缺乏溝通合作
由于高校教師和行政管理人員對(duì)彼此崗位工作的不夠了解，所以往往缺乏理解和包容，更多站在自己的角度評(píng)定對(duì)方的工作。不少教學(xué)科研人員對(duì)行政管理人員帶有片面的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為他們水平低、素質(zhì)差、辦事效率低下，還誤解行政管理工作簡(jiǎn)單、輕松---“行政工作沒(méi)有技術(shù)成分”，否定了行政管理的作用，從而加劇了對(duì)行政管理隊(duì)伍的不屑與輕視，到管理部門辦事、與管理人員相處時(shí)就會(huì)表現(xiàn)出擺架子、顯優(yōu)勢(shì)的姿態(tài)。同時(shí)管理隊(duì)伍對(duì)于師資隊(duì)伍也抱有一些抵觸的心理，部分行政人員把教師不坐班的工作方式與自身八小時(shí)外加班加點(diǎn)并常年處理大量的繁雜事務(wù)相對(duì)比，加上薪酬分配、福利待遇、職稱評(píng)定等又普遍向教學(xué)科研傾斜，內(nèi)心便會(huì)產(chǎn)生不滿，這種不滿往往轉(zhuǎn)化成對(duì)待教師隊(duì)伍的不友善、冷漠甚至是抵觸。彼此在日常的工作合作中可能就會(huì)采取不積極、不配合的態(tài)度，單方面認(rèn)為對(duì)方應(yīng)該怎么樣、不應(yīng)該怎么樣，沒(méi)有努力尋求合作共同點(diǎn)，從而增加摩擦，進(jìn)一步增大內(nèi)耗，本應(yīng)合作的事一再擱淺，增加辦事成本，惡性循環(huán)，影響了學(xué)校發(fā)展的進(jìn)程。
了解社會(huì)工作的人目前僅限于相關(guān)的學(xué)者和接受專門教育的學(xué)生及有限的社會(huì)人員。而在臺(tái)灣和香港，社會(huì)工作、社會(huì)工作者（簡(jiǎn)稱社工）是大眾耳熟能詳?shù)脑~匯。目前我國(guó)還沒(méi)有形成一種集體意識(shí)，就是社區(qū)管理還需要專業(yè)的人員，這從我國(guó)大多城市的社區(qū)管理人員都是大媽大叔這樣的鮮有具備社會(huì)工作方法和理念的人就可以明顯地看到這一點(diǎn)。有學(xué)者調(diào)查表明，居委會(huì)組成人員大多是退居二線的原政府、街道辦工作人員和企業(yè)的下崗再就業(yè)人員。新興的物業(yè)管理公司中工作的人員也主要負(fù)責(zé)社區(qū)硬件系統(tǒng)的設(shè)施維護(hù)和管理費(fèi)用的收付，多是一些技術(shù)工人。居委會(huì)傳統(tǒng)上是政府行政管理的一個(gè)基層單位，被人稱為政府的嘴和腿，這種管理實(shí)質(zhì)上是控制。在某些新型社區(qū)，服務(wù)性的物業(yè)管理公司填補(bǔ)了居委會(huì)的空缺，但管理較為混亂，服務(wù)不到位，近年出現(xiàn)了許多物業(yè)侵犯業(yè)利的事情。Teicher認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)工作行政者比其他的行政工作者更能勝任社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理工作。他說(shuō)，一個(gè)社會(huì)行政工作者的成就在于運(yùn)用知識(shí)和信息做出判斷的能力，這種為了針對(duì)人們的服務(wù)，富有智慧地履行職責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的能力，必須通過(guò)專業(yè)的社會(huì)工作教育和經(jīng)驗(yàn)以及我們一直堅(jiān)持的社會(huì)工作價(jià)值和理論的結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)。既然是服務(wù)，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以是社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，管理者的任務(wù)是實(shí)踐、貫徹社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。這些目標(biāo)包括探詢、發(fā)掘社區(qū)的社會(huì)福利需要，確定服務(wù)目標(biāo)，獲取各種資源，指定詳細(xì)的服務(wù)計(jì)劃，組織協(xié)調(diào)工作人員，評(píng)價(jià)服務(wù)的效果等。
二、學(xué)校接受社會(huì)工作行政教育的人懂得更多的人際交往的技巧
只是可能缺乏管理學(xué)的知識(shí)和社會(huì)工作的理念。所以，如果專業(yè)的社會(huì)工作行政人員如果多一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，基層社區(qū)管理人員多一些專業(yè)知識(shí)，則相得益彰。而且，我國(guó)更需要專業(yè)的社會(huì)工作行政者，這也是我國(guó)的傳統(tǒng)文化和管理體制所決定的。傳統(tǒng)上，我國(guó)社區(qū)管理是自上而下的管理方式，政府對(duì)社區(qū)有自上而下的監(jiān)控能力，雖然1989年的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定了居民委員會(huì)是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。但居委會(huì)的自治性一直沒(méi)能得到落實(shí)。目前，居委會(huì)實(shí)際上仍然是街道辦事處的一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。從居民看來(lái)，他們?nèi)狈γ裰饕庾R(shí)，很少積極主動(dòng)參與到社區(qū)管理和建設(shè)中來(lái)。儒家文化圈內(nèi)的新加坡和日本的社區(qū)管理都具有類似的特征。所以說(shuō)，我們現(xiàn)在迫切的任務(wù)是需要有更多的既有專業(yè)知識(shí)又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才。一方面，我國(guó)很多的大中專院校（有近兩百所）開(kāi)設(shè)了（尤其是近幾年）社會(huì)工作專業(yè)，其中都會(huì)有社會(huì)工作行政課程。另一方面，我們很多城市社區(qū)的管理人員接受了長(zhǎng)短期社工培訓(xùn)。
三、存在的一個(gè)問(wèn)題是
很多大中專院校畢業(yè)的社會(huì)工作的學(xué)生不愿意去社區(qū)工作，在我國(guó)，這種工作的社會(huì)地位，經(jīng)濟(jì)收入還不夠理想。再者，根據(jù)筆者帶學(xué)生去社區(qū)實(shí)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)，學(xué)生并不認(rèn)為社區(qū)的很多工作是“值得”他們做的。學(xué)生在社區(qū)的工作大多是瑣碎的雜活，比如錄入、整理資料、寫(xiě)黑板報(bào)，甚至是打掃衛(wèi)生。所以，針對(duì)這種情況，首先，有可能的話，提高社區(qū)中高層管理人員的薪金水平；其次，鼓勵(lì)學(xué)生從基層干起；第三，讓學(xué)生盡快地上手其本職工作。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很多學(xué)校的社會(huì)工作專業(yè)的畢業(yè)生就業(yè)看好，薪酬較高。密歇根大學(xué)社會(huì)工作學(xué)院在1968-1972年進(jìn)行了一次跟蹤調(diào)查，專攻社會(huì)行政領(lǐng)域的畢業(yè)生未就業(yè)率低于3.3%，薪水較高，40%以上的人每年的工資超過(guò)14000美元。全美社會(huì)工作協(xié)會(huì)的調(diào)查表明，全職的社會(huì)工作行政者的年薪超過(guò)其他種類的社會(huì)工作者，1958年，超過(guò)50%的社會(huì)工作碩士已經(jīng)或要申請(qǐng)社會(huì)工作行政管理的職位。問(wèn)題是，社工行政專業(yè)教育這種培養(yǎng)目標(biāo)是長(zhǎng)期的，不能在短期內(nèi)解決我國(guó)目前社區(qū)管理專業(yè)人才短缺的局面。所以，現(xiàn)在最有效的辦法是：一是對(duì)現(xiàn)在的社區(qū)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)。位于北京大學(xué)的中國(guó)社會(huì)工作教育協(xié)會(huì)在培訓(xùn)社區(qū)管理的干部上面做了很多探索，也取得了一些經(jīng)驗(yàn)。這些社區(qū)管理者有了理論并進(jìn)行反思之后，可以成為非常有能力的人。二是推廣社會(huì)工作職業(yè)認(rèn)證資格考試，使之發(fā)動(dòng)和吸引社會(huì)的智力資源。
四、結(jié)語(yǔ)
一、嚴(yán)格控制旅行社的市場(chǎng)準(zhǔn)入
一是嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)。嚴(yán)格執(zhí)行前置審批手續(xù)，規(guī)范準(zhǔn)入秩序，將不符合條件的擋在旅游市場(chǎng)之外，縣外旅行社在大足設(shè)立分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定報(bào)旅游行政主管部門批準(zhǔn)并經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)依法登記，禁止未依法取得旅游經(jīng)營(yíng)證照的單位和個(gè)人從事或者變相從事旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)禁旅行社掛靠承包經(jīng)營(yíng)，確保旅游市場(chǎng)主體質(zhì)量。二是強(qiáng)化旅游市場(chǎng)主體監(jiān)管，依照工商行政管理法律、法規(guī)和國(guó)家政策規(guī)定，結(jié)合企業(yè)年度檢驗(yàn)工作，對(duì)從事旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資格進(jìn)行審核復(fù)查，重點(diǎn)是查處掛靠承包變相轉(zhuǎn)讓旅行社經(jīng)營(yíng)權(quán)，超范圍經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)。三是加強(qiáng)對(duì)旅行社的調(diào)控和監(jiān)管，建立健全旅行社市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，嚴(yán)格旅行社資質(zhì)等級(jí)評(píng)定，建立違規(guī)旅行社退出制度。支持和鼓勵(lì)市內(nèi)外、國(guó)內(nèi)外有實(shí)力、有品牌、帶客源的旅行商落戶大足。四是健全導(dǎo)游人員管理制度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)導(dǎo)游人員的監(jiān)管，建立導(dǎo)游人員的自律機(jī)制。五是結(jié)合《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締條例》的頒布實(shí)施，采取專項(xiàng)檢查和日常監(jiān)管、取締與疏導(dǎo)、教育與處罰相結(jié)合的方法，大力整治“黑社”、“黑導(dǎo)”、“黑車”、“黑店”，嚴(yán)厲打擊假冒旅行社名稱非法從事旅行業(yè)務(wù)行為。五是建立旅游市場(chǎng)主體電子經(jīng)濟(jì)戶口，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)對(duì)旅游市場(chǎng)主體進(jìn)行全方位全過(guò)程網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管。
二、實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)，形成新型監(jiān)管體系
營(yíng)造放心的旅游消費(fèi)環(huán)境涉及食、住、行、游、購(gòu)、娛等多個(gè)行業(yè)和部門，覆蓋面廣。因此，在旅游市場(chǎng)的監(jiān)管上，要充分發(fā)揮基層工商所屬地管理的優(yōu)勢(shì)，全方位地運(yùn)作經(jīng)濟(jì)戶口綜合監(jiān)管系統(tǒng)這一平臺(tái)，并按照層級(jí)分工、效能成本的原則，進(jìn)一步理順系統(tǒng)的執(zhí)法體系，調(diào)整執(zhí)法管轄權(quán)，合理界定執(zhí)法辦案的層次，完善案件督辦、協(xié)調(diào)制度，充實(shí)基層執(zhí)法權(quán)限，解決基層工商部門因執(zhí)法權(quán)限受到限制而影響履行監(jiān)管職能的矛盾，形成反應(yīng)靈活、運(yùn)作高效的執(zhí)法辦案工作機(jī)制，逐步構(gòu)建起以屬地監(jiān)管為主、落實(shí)AB崗、監(jiān)管責(zé)任量化到人的監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息互動(dòng)共享、動(dòng)靜結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的雙軌監(jiān)管，促進(jìn)監(jiān)管職能到位。
三、嚴(yán)格執(zhí)法，大力打擊擾亂旅游市場(chǎng)秩序的行為
【論文摘要】如何建立對(duì)公共產(chǎn)品管理的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是一個(gè)必須認(rèn)真討論的重要問(wèn)題。本文針對(duì)公共產(chǎn)品管理活動(dòng)中的高成本與低績(jī)效情況，建立公共產(chǎn)品管理制度的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并把具體的成本分解為生產(chǎn)成本與交易成本以啟示人們正確評(píng)價(jià)管理績(jī)效。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨成熟，還沒(méi)有完全走出傳統(tǒng)管理模式的公共產(chǎn)品成了政府績(jī)效管理最為敏感的領(lǐng)域。時(shí)下的農(nóng)村與城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施都存在著政府管理成本過(guò)高以及績(jī)效相對(duì)較低現(xiàn)象，而現(xiàn)行的政府行為軟約束制度是造成公共產(chǎn)品管理成本居高不下的根本原因。
【論文關(guān)鍵詞】公共產(chǎn)品;管理制度;績(jī)效評(píng)價(jià)
一、引言
傳統(tǒng)的政府管理制度是公共產(chǎn)品高成本運(yùn)作的根本原因[1]，這在我國(guó)農(nóng)村與城市基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)與建設(shè)中是普遍存在的。如果沒(méi)有有效的制度起抵制作用，在供給和生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)程中很可能產(chǎn)生許多更大問(wèn)題。這些問(wèn)題可以通過(guò)交易成本反映(這些交易成本隨著許多有不同偏好、資源及利害關(guān)系的個(gè)人進(jìn)入與開(kāi)發(fā)和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的多種決策而產(chǎn)生)。一般地講，現(xiàn)實(shí)的政府在供給和生產(chǎn)共用基礎(chǔ)設(shè)施的屬性時(shí)，極易造成基礎(chǔ)設(shè)施由于多種原因而不能得到維護(hù)以及生成生產(chǎn)過(guò)程中的高成本現(xiàn)象。這里，我們將分析替代性制度安排，設(shè)計(jì)這些制度旨在降低一種或更多的交易成本，并消除物品屬性所造成的不良影響。然而，為了評(píng)價(jià)這些制度安排的績(jī)效，還有必要詳細(xì)說(shuō)明一組評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。首先我們解釋用以評(píng)價(jià)公共制度的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)：效率、公平(包括財(cái)政平衡及再分配)、責(zé)任及適應(yīng)性。這些準(zhǔn)則明顯地影響政府在基礎(chǔ)設(shè)施等方面投資的可持續(xù)性，從而影響眼前或長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共福利和公平。從目前現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在政府的有形公共產(chǎn)品領(lǐng)域里，維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的成本主要依據(jù)是它所運(yùn)用的制度安排。例如，如果一種制度安排沒(méi)有提供激勵(lì)機(jī)制監(jiān)督承包商的績(jī)效，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)和機(jī)會(huì)主義的承包商就可能以生產(chǎn)不合格的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)逃避自己的義務(wù)[2]。最終的結(jié)果是，政府所管理的基礎(chǔ)設(shè)施的退化速度將比設(shè)計(jì)者預(yù)想的要快。如果交易成本在確定與替代制度安排相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制類型方面起著關(guān)鍵作用，就有必要在分析制度安排時(shí)對(duì)這些成本作詳細(xì)研究。
因此，研究一組間接績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是非常重要的，這些標(biāo)準(zhǔn)共同形成了與具有公益物品特征的基礎(chǔ)設(shè)施供給與生產(chǎn)相關(guān)的轉(zhuǎn)換(生產(chǎn))和交易成本。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)要在頭腦中保持這樣一種認(rèn)識(shí)，即制度安排類型的改變通常會(huì)降低某些交易成本而增加其他成本，從而可能在政府績(jī)效方面失去評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
二、公共產(chǎn)品管理制度的總體績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
就提供和生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的制度安排而言，一些設(shè)施僅僅是不適宜于它們被建造的環(huán)境，不應(yīng)該得到維護(hù)。例如，如果產(chǎn)生重大的環(huán)境危害或者出現(xiàn)對(duì)生態(tài)平衡以及空氣質(zhì)量等可持續(xù)發(fā)展有影響的外部效應(yīng)，這一設(shè)施所帶來(lái)的收益可能低于其建造成本和環(huán)境成本，而且即使在計(jì)算設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)成本之前，這一項(xiàng)目就是不可持續(xù)的。相反，考慮能夠?qū)е驴沙掷m(xù)發(fā)展的制度安排的各種目標(biāo)是非常重要的。一般地講，其績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)落實(shí)在多維渠道，這里，我們重點(diǎn)分析五個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)效率、通過(guò)財(cái)政平衡實(shí)現(xiàn)公平、再分配公平、責(zé)任和適應(yīng)性。
1.公共產(chǎn)品管理制度的經(jīng)濟(jì)效率績(jī)效
用經(jīng)濟(jì)效率所表述或體現(xiàn)的績(jī)效是由與資源配置及再配置相關(guān)的凈收益流量的變化決定的，也是傳統(tǒng)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主要標(biāo)準(zhǔn)(有時(shí)候計(jì)劃是唯一的)。只有在基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)所帶來(lái)的收益超過(guò)其全部的直接和間接成本時(shí)，這個(gè)項(xiàng)目才具有可持續(xù)性。事實(shí)上，一項(xiàng)設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)成本超過(guò)以上這些活動(dòng)的收益時(shí)，讓它老化或者消失是一種更好的選擇。效率概念在收益與成本估計(jì)或投資回報(bào)率估計(jì)的研究中起中心作用，它常常被用來(lái)確定政府的公共產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施、工程項(xiàng)目等在經(jīng)濟(jì)上的可行性及可欲性。政府在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中進(jìn)行干預(yù)的一個(gè)主要原因是公益物品的存在;一個(gè)私人市場(chǎng)通常不能有效地分配具有公益物品屬性(非排他性和不可減性)的物品，同樣，公共管理所產(chǎn)生的有些制度像逃避責(zé)任這樣的機(jī)會(huì)主義行為可能導(dǎo)致無(wú)效率的資源配置。因此，當(dāng)考慮替代制度安排時(shí)，對(duì)影響參與者的規(guī)則的修改將如何改變他們的行為及資源配置進(jìn)行考察，具有關(guān)鍵的意義。有的公共管理活動(dòng)在制度已經(jīng)確立的情況下，也去以個(gè)人利益或集團(tuán)利益為“原則”，做出危害公眾現(xiàn)實(shí)或長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的不規(guī)范選擇，從而違背了“社會(huì)利益就是社會(huì)成員的利益總和”[3]。
另外，我國(guó)現(xiàn)實(shí)表明，公共基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)的替代融資手段對(duì)資源配置可能有不同影響。各種征稅及收費(fèi)手段對(duì)行為產(chǎn)生非中性的影響。而且由于采納的特定稅或費(fèi)能夠影響接下來(lái)的資源配置，它可能會(huì)被過(guò)去或現(xiàn)在看起來(lái)對(duì)社會(huì)的總福利改善變?yōu)槲磥?lái)社會(huì)總福利的惡化，并影響經(jīng)濟(jì)效率。另一方面，如果公共產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)精確反映了自己的社會(huì)消費(fèi)成本，價(jià)格方面的誘導(dǎo)性稅收變動(dòng)反過(guò)來(lái)改變生產(chǎn)者或消費(fèi)者的決策，也導(dǎo)致社會(huì)福利的凈損失。
2.公共產(chǎn)品管理制度的社會(huì)公平績(jī)效
在和諧社會(huì)理念下，公平對(duì)待是更加重要的標(biāo)準(zhǔn)。判斷公平或公正最主要方法是：以個(gè)人所作的貢獻(xiàn)和他所得到的收益之間的相等為基礎(chǔ);以不同能力得到不同報(bào)酬為基礎(chǔ)。公共產(chǎn)品管理制度的社會(huì)公平方面的績(jī)效，應(yīng)當(dāng)從下列方面分析。
一是財(cái)政平衡。構(gòu)成交換的公平概念認(rèn)為，誰(shuí)從服務(wù)中獲益，誰(shuí)就應(yīng)該承擔(dān)該項(xiàng)服務(wù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，且誰(shuí)獲益較多，就要付出較多。這個(gè)概念本質(zhì)上表現(xiàn)出的內(nèi)容是，公共產(chǎn)品或公共服務(wù)之收益與提供該服務(wù)的成本之間的財(cái)政平衡。對(duì)財(cái)政平衡或不平衡的理解，影響到個(gè)人對(duì)公共管理設(shè)施開(kāi)發(fā)和維護(hù)進(jìn)行付費(fèi)的意愿。如果公共管理基礎(chǔ)設(shè)施的使用者感覺(jué)到，在相同的條件下，他們所被要求付出的貨幣或非貨幣資源和其他使用者相比有明顯的差異，他們就不愿意按照要求去做。[4]。另一方面，所有人都可以直接觀察到，勞動(dòng)力的實(shí)物形式可以為社會(huì)公共設(shè)施的建造和維護(hù)“融資”。因此，對(duì)于參與者來(lái)說(shuō)，如果使用了這項(xiàng)資源動(dòng)員技術(shù)，而不是將貨幣形式的應(yīng)付款項(xiàng)強(qiáng)加給使用者，就比較容易監(jiān)控財(cái)政平衡，特別是在參與者讀不懂也無(wú)法理解財(cái)政賬目時(shí)尤其如此。這樣，無(wú)論那一級(jí)政府的財(cái)政平衡，包含著深層次以及表象的政府績(jī)效。
二是再分配。在財(cái)富分配嚴(yán)重失衡的國(guó)家或地區(qū)，將資源再分配給比較窮的人的政策是相當(dāng)重要的。因此，雖然效率準(zhǔn)則規(guī)定稀缺資源應(yīng)被用到其能生產(chǎn)最大純收益的地方，但公平的目標(biāo)則可能緩減這一目的，致使有利于特別是非常貧窮的人群的設(shè)施得到發(fā)展。同樣再分配的目標(biāo)可能會(huì)和實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡的目標(biāo)發(fā)生沖突。只有那些比較富有的個(gè)人可能有錢用于貢獻(xiàn)充分反映他們的名譽(yù)和社會(huì)并從使用基礎(chǔ)設(shè)施中獲益的資源[5]。再分配的目標(biāo)常常被描述為低收入國(guó)家或地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資的基本原理，而且正因如此，這類活動(dòng)通常都得到補(bǔ)貼。然而在假設(shè)窮人是補(bǔ)貼服務(wù)的主要受益者時(shí)一定要謹(jǐn)慎行事，實(shí)際上，已有人斷言“從免費(fèi)服務(wù)中受益最多的常常是中產(chǎn)階級(jí)和富人，而不是窮人”(Akin,Birdsall,anddeFerranti,1987:27)[6]。而且，收入再分配的目的常常被那些從事尋租行為的人用來(lái)使公共部門的活動(dòng)合法化，這些活動(dòng)事實(shí)上使那些需要較少的人獲得了不相稱的收益[7]。在制度安排，尤其是開(kāi)發(fā)和使用基礎(chǔ)設(shè)施的制度安排的公平方面，這兩種公平觀點(diǎn)能夠?qū)е陆厝徊煌慕Y(jié)論。例如，如果一個(gè)公共劇院為所有使用者提供好處，那么收益或財(cái)政平衡原則要求每個(gè)享受劇院的人支付與他們使用設(shè)備相關(guān)的邊際成本。但是根據(jù)支付能力的原則，這樣的收費(fèi)卻并不合適，因?yàn)檫@樣做會(huì)減少低收入個(gè)人享受劇院的機(jī)會(huì)。這種觀點(diǎn)表明，該項(xiàng)服務(wù)應(yīng)該通過(guò)其他方法(這些方法包含有自身的公平內(nèi)涵)得到補(bǔ)貼。不僅如此，二次分配還要影響到基尼系數(shù)和恩格爾系數(shù)，因此，在研究政府績(jī)效問(wèn)題上不能忽視二次分配。
3.公共產(chǎn)品管理制度的政府責(zé)任是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效的關(guān)鍵
我們還強(qiáng)調(diào)政府官員對(duì)公民負(fù)有說(shuō)明一項(xiàng)公共設(shè)施的開(kāi)發(fā)和使用的責(zé)任。如果責(zé)任缺失，可能導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不當(dāng)，以增大公共管理成本。
實(shí)踐中許多政府管理的高成本或無(wú)績(jī)效現(xiàn)象，都是由于缺乏政府責(zé)任所導(dǎo)致的，沒(méi)有適當(dāng)?shù)呢?zé)任，目標(biāo)群體不可能得到資助項(xiàng)目所帶來(lái)的收益，資源可能更容易被浪費(fèi)。許多政策分析假定制度安排能夠促進(jìn)責(zé)任。因此，這些政策分析主要關(guān)注效率和公平的績(jī)效目標(biāo)。然而，公共管理活動(dòng)常常缺乏競(jìng)爭(zhēng)、新聞自由和獨(dú)立的司法制度，而且，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要確保政府官員的責(zé)任實(shí)現(xiàn)可能更加困難。實(shí)現(xiàn)效率確實(shí)需要決策者能夠得到有關(guān)公民偏好的信息，這和實(shí)現(xiàn)責(zé)任是一樣的。有效聚集這類決策信息的制度安排，有助于實(shí)現(xiàn)效率，同時(shí)也有助于增加責(zé)任并促進(jìn)再分配目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
4.公共產(chǎn)品管理制度的適應(yīng)性是體現(xiàn)政府績(jī)效的樞紐
如果制度安排不能對(duì)變化的環(huán)境做出反應(yīng)，那么公共設(shè)施的可持續(xù)性很可能遭到破壞。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)常常面臨著自然災(zāi)害和高度本土化的特殊環(huán)境，如果制度安排過(guò)于僵化而無(wú)法處理這類獨(dú)特情況，它很可能難以使農(nóng)村快速繁榮昌盛。從屬于較強(qiáng)地方控制的制度本身可能在危機(jī)情況出現(xiàn)前就存在了，并且本來(lái)會(huì)預(yù)備儲(chǔ)備資金和規(guī)則，使得對(duì)這類危機(jī)做出適當(dāng)反應(yīng)成為可能。我們過(guò)去講的具體問(wèn)題具體對(duì)待就是非常好論證結(jié)果。
資源動(dòng)員手段的適應(yīng)性同樣是可實(shí)現(xiàn)的。一種手段應(yīng)該具有足夠的適應(yīng)性以在面臨不斷變化的經(jīng)濟(jì)條件時(shí)動(dòng)員資源，在這點(diǎn)上特別重要的是，在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需求增加而造成的運(yùn)行成本增加過(guò)大時(shí)，貨幣形式的收稅或收費(fèi)制度應(yīng)該能夠產(chǎn)生收入。必須通過(guò)公開(kāi)的政策決策得到修改征稅和收費(fèi)制度，與能夠隨物價(jià)提高、地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以級(jí)公共服務(wù)使用者增加而自動(dòng)產(chǎn)生相應(yīng)額外收入的稅收制度相比，后者更具有適應(yīng)性。因此，如果不設(shè)想公共產(chǎn)品管理制度的適應(yīng)性，許多看起來(lái)非常有績(jī)效的制度則成了影響政府績(jī)效的桎梏，理論也就失去了應(yīng)有的價(jià)值與意義。
5.公共產(chǎn)品管理制度的標(biāo)準(zhǔn)權(quán)衡
當(dāng)使用各種不同績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)作為選擇替代制度安排的基礎(chǔ)時(shí)，進(jìn)行權(quán)衡常常是必要的。在效率目標(biāo)和再分配公平目標(biāo)之間進(jìn)行選擇尤為常見(jiàn)。雖然在許多情況下我們沒(méi)有對(duì)再分配的重要地位提出質(zhì)疑，但是資源必須是以有效配置為目標(biāo)。雖然任何有關(guān)效率和公平間權(quán)衡的最終決策必須由每個(gè)國(guó)家的公民和官員做出，然而從這種目標(biāo)投資中獲得最大化回報(bào)與對(duì)稀缺資源投資效率的忽視相比，前者仍然比較可取。在考慮到為基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)提供資金的替代方案時(shí)，另一個(gè)權(quán)衡問(wèn)題也非常明顯。從經(jīng)濟(jì)意義上講，對(duì)現(xiàn)存設(shè)施進(jìn)行有效定價(jià)應(yīng)該只反映自然增長(zhǎng)的維護(hù)成本以及與使用有關(guān)的外部或社會(huì)成本。這就是著名的有效定價(jià)規(guī)則，它要求價(jià)格等于收益的邊際成本。在物品具有不可減少性的情況下，這是很成問(wèn)題的。在這種情況下，增加一個(gè)使用該物品的使用者的邊際成本為零。
我們來(lái)考察高速公路的情況，因?yàn)樵诟咚俟飞希瑩頂D成本很可能是零，從經(jīng)濟(jì)角度講，使用者的有效付費(fèi)應(yīng)該只等于和每個(gè)其他使用者相關(guān)的邊際維護(hù)成本(假設(shè)管理這類收費(fèi)具有可行性)。強(qiáng)制征收超過(guò)維護(hù)邊際成本的費(fèi)用，把公路的使用限制在低于經(jīng)濟(jì)有效的水平，所達(dá)到的將是次優(yōu)的收益。然而，由于公共收入還不富裕，主要的公路維護(hù)是要求減緩由于日積月累和氣候變化引起的老化，因此，總維護(hù)成本比僅僅由于交通問(wèn)題而帶來(lái)的維護(hù)成本高得多。這就意味著按照有效價(jià)格收費(fèi)(這一價(jià)格等于使用的邊際維護(hù)成本)會(huì)產(chǎn)生稅賦收入無(wú)法達(dá)到維護(hù)公路所需的全部成本。因此，有效定價(jià)導(dǎo)致稅收不足;充分建立在使用基礎(chǔ)上的定價(jià)又導(dǎo)致公路無(wú)效的低度使用。如果要強(qiáng)制實(shí)行有效定價(jià)，必須要找到某種替代性的漸增收入，以產(chǎn)生所需的附加資金。
三、以公共產(chǎn)品管理的成本評(píng)價(jià)政府績(jī)效
通常情況下，公共部門供給成本比它們初看起來(lái)要大得多，因?yàn)檫@些成本常常在許多不同地點(diǎn)被記錄下來(lái)，并且很難鑒別和衡量。關(guān)于供給成本，我們將區(qū)分為轉(zhuǎn)換成本、交易成本兩種類型。
1.公共產(chǎn)品政府管理的轉(zhuǎn)換成本
公共產(chǎn)品政府管理的轉(zhuǎn)換成本，可以界定為政府管理公共產(chǎn)品活動(dòng)中轉(zhuǎn)嫁給公眾支付的間接成本，它實(shí)際上是公眾或社會(huì)成本。由于政府成本的轉(zhuǎn)嫁，也往往造成了政府對(duì)成本的軟約束現(xiàn)象[8]。包括：(1)將公民對(duì)物品的偏好及其支付意愿轉(zhuǎn)化為對(duì)公共部門提供物品和服務(wù)的明確需求量所需的成本;(2)融資和生產(chǎn)這些物品和服務(wù)所需的安排成本;(3)監(jiān)督生產(chǎn)者績(jī)效所需的成本;(4)規(guī)范消費(fèi)者使用模式所需的成本;(5)強(qiáng)制遵守稅收和其他資源動(dòng)員手段所需的成本。公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)換成本往往掩蓋了政府管理公共產(chǎn)品的績(jī)效本質(zhì)，而且傳統(tǒng)管理認(rèn)為這類成本是不應(yīng)當(dāng)考核的[9]。美國(guó)人為重視政府管理活動(dòng)中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)換成本，早就于20世紀(jì)90年代推行企業(yè)家政府，其目的是硬性約束政府在公共設(shè)施管理方面的高成本現(xiàn)象。
現(xiàn)代公共管理活動(dòng)中，公共產(chǎn)品出現(xiàn)了向市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)換的趨勢(shì)，但是，這種演變并沒(méi)有減少政府管理公共設(shè)施方面的轉(zhuǎn)換成本，因?yàn)椋碌倪^(guò)去沒(méi)有過(guò)的公共設(shè)施又會(huì)不斷出現(xiàn)，這也是符合“推陳出新”原理的[10]。事實(shí)證明，社會(huì)越發(fā)達(dá)，政府提供的公共設(shè)施的價(jià)值越大，需要政府提供的新的公共設(shè)施也越多，其規(guī)律只不過(guò)是傳統(tǒng)的政府管理的公共產(chǎn)品之生命周期結(jié)束，而新的符合提供公眾物質(zhì)與文化生活的公共產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)。因此，政府管理公共設(shè)施方面的轉(zhuǎn)換成本是一個(gè)不斷增長(zhǎng)的勢(shì)頭。
2.公共產(chǎn)品政府管理的交易成本
與協(xié)調(diào)、信息和策略行為相關(guān)的轉(zhuǎn)換成本的增加，在客觀上造就了交易成本。我們說(shuō)轉(zhuǎn)換成本是與聯(lián)合提供物品和服務(wù)相關(guān)的費(fèi)用。供給方面的交易成本則是作為試圖抵消與策略行為有關(guān)的激勵(lì)的結(jié)果而引起的成本。這里，我們把供給所包含的交易成本區(qū)分為三個(gè)類型。
一是協(xié)調(diào)成本。協(xié)調(diào)成本是投資于政府在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的行動(dòng)者之間供給協(xié)議的協(xié)商、監(jiān)督和執(zhí)行時(shí)的金錢和人力成本的總和。協(xié)調(diào)成本是政府管理最為主要的成本之一，由于在中國(guó)，傳統(tǒng)的人事關(guān)系被看作是政府管理活動(dòng)中最為活躍的因素，這種因素的影響作用往往比政策、法規(guī)的因素要大，所以僅僅從協(xié)調(diào)成本的總體方面來(lái)分析，應(yīng)該是相對(duì)低廉的[11]。
二是信息成本。一般地，信息成本是搜集和組織信息的成本和由于時(shí)間、地點(diǎn)變量和一般科學(xué)原則的知識(shí)缺乏或無(wú)效混合所造成的錯(cuò)誤成本。公共產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)中的信息成本是其他成本的前提，許多情況下的成本都是信息成本所帶來(lái)的。
三是策略成本。是指當(dāng)個(gè)人利用信息、權(quán)力及其他資源的不對(duì)稱分布，以犧牲別人的利益為代價(jià)的情況下獲得效益，從而造成的轉(zhuǎn)換成本的增加。與供給活動(dòng)相關(guān)的最常見(jiàn)策略成本是搭便車、尋租和腐敗。和轉(zhuǎn)換成本一樣，供給的交易成本受所涉及的物品和服務(wù)的特征、供給單位的規(guī)模，用于利益綜合、監(jiān)督、規(guī)則、制定政策的技術(shù)方法及用于治理交易的特殊規(guī)則等因素的直接影響。
3.公共產(chǎn)品政府管理信息成本的簡(jiǎn)單討論
認(rèn)識(shí)到這兩種成本之間甚至各類成本之間存在利弊權(quán)衡是非常重要的。如圖所示，時(shí)間和地點(diǎn)信息的總成本包含兩方面內(nèi)容：信息不足造成的錯(cuò)誤成本與獲得和使用信息的成本。
信息成本的構(gòu)成
在人們能對(duì)錯(cuò)誤成本和搜集成本做出精確評(píng)估的環(huán)境下，有可能做出獲取信息的最優(yōu)投資方案，以使新獲得信息的邊際成本正好等于減少錯(cuò)誤的邊際收益。但是，基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)的參與者很少擁有關(guān)于成本的如此全面的信息。因此，我們不能假定做出最優(yōu)投資方案。相反，我們必須假定時(shí)空信息總成本的水平和類型是隨著物質(zhì)領(lǐng)域和制度安排的不同而變化的。因此，有多年利用河水灌溉土地經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民，可以掌握有關(guān)河水在每年不同期間的流速以及田地中土壤類型的詳細(xì)情況。這種時(shí)空信息是作為其他活動(dòng)的副產(chǎn)品而獲得的，在收集此類信息的活動(dòng)中無(wú)需大量資源投資。當(dāng)這些農(nóng)民參與設(shè)計(jì)、建造和維護(hù)活動(dòng)時(shí)，因?yàn)橛商囟ǖ攸c(diǎn)信息不足而造成的錯(cuò)誤成本和獲得信息的成本相對(duì)來(lái)說(shuō)都很低，所以時(shí)空信息的總成本很低。
而由中央部門的公務(wù)員要獲取時(shí)空信息，遠(yuǎn)比由當(dāng)?shù)剡x任官員從事該任務(wù)所耗成本大得多。因?yàn)槿绻@些公務(wù)員不被安排在一個(gè)特定地區(qū)工作很長(zhǎng)時(shí)間(這種事情很少發(fā)生)且他們有較高積極性收集這類信息，這類信息就不可能作為日常工作的副產(chǎn)品而被獲得。因此，我們能夠假設(shè)，在中央機(jī)關(guān)中，由于時(shí)空信息的缺乏而造成的錯(cuò)誤成本是比較高的。另一方面，我們也認(rèn)為，中央政府機(jī)關(guān)在獲取相關(guān)科學(xué)信息的成本要比獲取農(nóng)民管理的灌溉系統(tǒng)信息的成本低。因?yàn)橹醒胝畽C(jī)關(guān)擁有熟知現(xiàn)代科技知識(shí)的受過(guò)良好訓(xùn)練的工程師，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可能是做不到的。
認(rèn)識(shí)到間接成本之間存在權(quán)衡，是體現(xiàn)政府績(jī)效的核心，因?yàn)檎?jī)效始終是在控制或降低政府成本基礎(chǔ)上才能夠相應(yīng)提高的，當(dāng)然，要使所有成本降低為零永遠(yuǎn)都是不可能的。因此，如果制度安排的間接成本比較低，而在其他地方的成本則易于較高。關(guān)鍵問(wèn)題是，與替代制度安排相關(guān)的差別是否僅僅相互抵銷，或者從一種制度安排換到另一種制度安排是否能獲得有效率的凈收益，這樣，政府績(jī)效也就客觀提高了[12]。
四、結(jié)論
本文敘述了可以據(jù)以評(píng)價(jià)替代制度安排的5個(gè)總體績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)，特別是效率和公平，幾乎通用于對(duì)所有有關(guān)公共政策的評(píng)價(jià)。但是，我們認(rèn)為替代制度安排的復(fù)雜性促使我們認(rèn)真考慮另外一套間接績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是非常有用的。這些標(biāo)準(zhǔn)尤其關(guān)注減少某些個(gè)人所進(jìn)行的各類策略行為的必要成本。
盡管公共管理存在著潛在的效率損失，我們?nèi)匀徽J(rèn)為使用價(jià)格有時(shí)要按照高于使用的邊際維護(hù)成本是有充分理由的。第一，從實(shí)際角度看，使用者繳納的費(fèi)用可以將支付與受益者聯(lián)系在一起，并且實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。第二，從純理論角度看，人們必須認(rèn)識(shí)到在一部分經(jīng)濟(jì)中堅(jiān)持邊際成本定價(jià)，并不一定意味著公共管理的總配置效率將得到提高。這一概念，正如我們所知道的次優(yōu)理論(LipseyandLancaster，1956)一樣，限制了有關(guān)經(jīng)濟(jì)效率的理論總結(jié)，在以大量市場(chǎng)失靈為特征的經(jīng)濟(jì)(如許多行政定價(jià)、廣泛的部門津貼以及大量的非競(jìng)爭(zhēng)因素)中的普遍性。理論表明，單個(gè)部門的分析工作不可能完全依賴最優(yōu)配置規(guī)則或在管理中所觀察到的價(jià)格，以評(píng)價(jià)所研究部門或地區(qū)的效率后果(Friedman，1984：415)。
如果再分配關(guān)系很重要，那么必須努力確保那些不能支付全部費(fèi)用的人們?nèi)匀荒軌蚴褂帽谎a(bǔ)貼的服務(wù)設(shè)施，并且在一定程度上還能避免永久的依賴性。根據(jù)這些重要權(quán)衡準(zhǔn)則，我們提出以下建議。如果公共設(shè)施維護(hù)收益超過(guò)成本，那么首先應(yīng)該確定的是資源動(dòng)員手段或各種手段組合能否產(chǎn)生足夠資源，以滿足支付管理費(fèi)用后所有成本。如果這一準(zhǔn)則可以通過(guò)幾種手段得到滿足，那么把所產(chǎn)生的資源和所得到的利潤(rùn)緊密聯(lián)系在一起的手段，應(yīng)該認(rèn)為是非常適當(dāng)?shù)模驗(yàn)楦鶕?jù)所得到的收益，它們是公平的。
參考文獻(xiàn)：
[1]本文所謂的公共產(chǎn)品，專門指各級(jí)政府經(jīng)營(yíng)管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施，即為有形的公共產(chǎn)品。讀者可以參閱何翔舟《公共事物的高成本運(yùn)作與民營(yíng)化改革》，北京大學(xué)學(xué)報(bào)2002年第3期。
[2]<美>埃莉諾.奧斯特羅姆.拉里.施羅德和蘇珊.溫著，毛壽龍譯，《制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展—基礎(chǔ)設(shè)施政策透視》第128頁(yè)。
[3]杰里米.邊沁，見(jiàn)<美>丹尼斯C.繆勒著，楊春學(xué)、李紹榮、羅仲偉、龍超等譯，《公共選擇理論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社第451頁(yè)，1999年4月版。
[4]實(shí)際上當(dāng)一種公共政策誕生之初，人們都不感輕易違背，但當(dāng)有人試探性地違背了而沒(méi)有被政府發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)后所處理的程度使當(dāng)事人的違背得益大于處理成本時(shí)，其他人也就陸續(xù)仿效了(例如，逃避稅收就是如此)。一種制造高成本的社會(huì)現(xiàn)象也就出現(xiàn)了。
[5]例如，那些有思想、有眼光的企業(yè)家、事業(yè)家，他們?cè)诮逃⑨t(yī)療衛(wèi)生以及其他公共項(xiàng)目上不惜自己的資本而投資以為公眾服務(wù)。邵逸夫在中國(guó)無(wú)償投資的大學(xué)、中學(xué)、小學(xué)設(shè)施遍布全國(guó)。
[6]<美>埃莉諾.奧斯特羅姆.拉里.施羅德和蘇珊.溫著，毛壽龍譯，《制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展—基礎(chǔ)設(shè)施政策透視》第132頁(yè)。
[7]現(xiàn)實(shí)中的政府官員貪污受賄等侵吞國(guó)家財(cái)富者，實(shí)際上就是憑借公共設(shè)施的建設(shè)特權(quán)，從中獲得了利益，從而在邊際上增加了貧富懸殊。
[8]何翔舟.論政府成本.新華文摘，2001(12)P8—12。
