發布時間：2023-03-23 15:14:26
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成因
當前，影響人大及其常委會對司法監督的因素是多重的，歸納起來主要源于“四不”：
監督主體不主動。主要是監督意識差，這是一個普遍存在并帶有共性的問題。有的存在“無位、無為”思想，對于司法監督，盡量能不監督的就不去監督，即使進行監督，也只是實施一般性、常規性、淺表性的監督；有的重和氣，講支持，認為在實施“十二五”規劃過程中所涉及到的司法監督問題都是一些實質性的矛盾，怕影響各方面的關系，怕超越法定職權，怕出現負面效應；有的監督力量薄弱，監督者本身就缺乏法律專業知識，缺少監督必備的法律素質，在很大程度上就限制了司法監督的深入開展和有效實施，出現了不想監督、不愿監督、不善監督的現象。
監督程序不直接。一是監督信息不暢通。目前通行的監督方式是采取聽取工作報告和執法檢查等這些常規的、宏觀的監督方式，而這些信息多數源自司法機關本身，具有一定的間接性和籠統性，缺乏應有的真實性與客觀性。二是受任人員不了解。人大常委會對任免的官員實際約束力不強，影響力不大，任免與監察結合不夠，對司法人員的違法失職行為由誰調查、怎樣啟動調查、調查結果向誰負責不明確，不能實現有效的控制。三是監督手段不直接。根據人大監督權的法律評判，從法律層面上講，人大監督權側重于對監督對象起威懾、督促、指導作用，主要是通過評價性、批評性、督促性、通告性的間接手段來達到監督目的，不直接去糾正、處理違法行為，不直接去對司法機關的審判結果作出任何處理，而只能監督司法機關自己啟動內部的監督制約機制，督促其依法予以糾正。
監督依據不充分。從工作實踐看，《監督法》雖然規范了各種監督形式的大致程序，但是還比較原則，對監督的內容、范圍、程序、處置措施、監督機構、監督的權限及其承擔的法律后果等，規定的不明確、不具體，有的還沒有規定。尤其是對剛性監督的規定過于原則籠統，操作起來比較困難，在具體工作中，很難把握好參與不干預、監督不越權、支持不失職的監督原則。
監督手段不豐富。目前人大及其常委會對司法機關的監督僅限于在人代會上、常委會上聽取工作報告，然后進行審議，或就某一方面的工作進行簡單的聽、審、議、決。監督內容單一，監督形式也比較單一。另外，各種監督手段之間缺乏程序上的連續性和銜接性。
對策
為全面實施“十二五”規劃，進一步增強司法監督工作實效，必須不斷研究和破解工作中的難題。為此，特提出如下對策和構想。
1、突出重點，努力提高司法監督的針對性。在分析和確定監督議題時，要突出三個重點：一是突出執法工作中的熱點和難點問題，緊緊抓住人民群眾關心的熱點和難點問題實施監督，與群眾的愿望合心；二是突出中心，圍繞大局，把與黨的中心工作緊密相聯的執法工作作為監督重點，與黨委的思路合拍；三是突出發展中的重點，將事關本地經濟社會發展的重要司法和行政問題，作為監督重點，與政府的工作合力。同時，要把握好三個方面的問題：一是要從總量上控制。要從實際出發，適度、適地、適時，集中力量，精心組織，務求實效。二是要改進執法檢查方式。在完善普遍運用的檢查方式的基礎上，實行聽取匯報與走訪座談相結合，重在走訪座談；普遍檢查與重點抽查相結合，重在抽查；明察與暗訪相結合，重在暗訪。三是要以專題調研為載體，選準司法監督的切入點，圍繞“十二五”規劃科學選擇司法監督調研題目，調研內容要緊扣工作重點，破解工作難點，突出工作亮點。
2、強化力度，努力提高司法監督的實效性。在司法監督過程中，要做到“四個結合”：一是要將人大監督與司法機關內部監督相結合。通過啟動人大監督，推進司法機關健全內部監察、督察等制約機制，使司法機關內部的監督制約形成閉合狀態下的良性運行。通過人大監督強化司法機關之間的監督，推動相互制約機制的完善。二是要將個案監督與工作中的控告申訴案件相結合。通過對群眾的來信來訪案件、上級批轉案件、司法機關報送備案審查案件的分析、梳理，發現具有典型意義和監督價值的案件，同時要重點關注人大代表圍繞“十二五”規劃方面提出的議案、建議、批評和意見，以及人大在開展視察、檢查、調研活動中發現的案件，拓展監督視野，實現人大監督的有效延伸和具體落實。三是要嚴格把好人事任免關，將監督案件與監督人相結合。對于受任人員要任前嚴格把關，任中嚴格審議，任后嚴格監督。同時透過案件監督發現問題，對有重大工作失誤、錯誤執法的人員，要督促司法機關按照內部的錯案追究制度追究其相應的責任。四是要將暢通信息渠道與實現經常化監督相結合。要進一步完善目前實行的人民陪審員制度和人民監督員制度并建立嚴格的聯系制度和報告制度。
1.法院文化的內涵及重要意義
1.1法院文化的內涵
法院文化是文化的一個有機組成部分，是帶有明顯的法院特征的，其作為一個整體性概念，具有兩方面意義：一方面，對內而言，它呈現出團體文化的特征，能形成很強的自我規定性；另一方面，對外而言，社會對法院的看法及評價等會借助各種力量反過來影響法院文化的走向，形成一個雙向的過程。
關于法院文化的界定，王勝俊院長在全國法院文化建設工作會議上就曾作過精辟概括：法院文化是人民法院在長期審判實踐和管理活動中逐步形成的共同的價值觀念、行為方式、制度規范以及相關物質表現的總稱，是中國特色社會主義先進文化的重要組成部分，是社會主義法治文化的重要內容。作為國家審判機關的人民法院，是以法官為主體和代表的特定人群的集合，德沃金在他的《法律帝國》中曾經說過，“如果說法院是法律帝國的首都，那么法官就是法律帝國的王侯。”由于法官在法院里的地位和作用，法官文化必然成為主流文化，其中價值取向作為法官文化的靈魂和精髓，也必然成為法院文化建設的核心與關鍵。因此，加強法官群體的精神塑造，弘揚“公正、廉潔、為民”的司法核心價值觀是法院文化建設的重中之重。
1.2構建法院文化的重要意義
1.2.1法院文化具有導向功能，有助于法院的內部團結。法官群體作為法院文化的主體，必然深刻受到來著其體系內已存在的價值觀念或理想目標的影響，從而形成法官個人的信仰與理念。同時，法院文化作為文化的子概念同樣具有凝聚人心的功能。它能利用共同的價值取向將法官群體凝聚在一起，團結協作，形成堅不可摧的力量，從而為法院發展提供不竭動力。
1.2.2法院文化具有約束力，有助于規范司法行為，遏制腐敗。法院文化所倡導的共同價值觀念是法官群體在追求公正的司法這個終極目標的過程中形成的，它指引著法官更好地樹立起思想品德、職業道德與社會公德，使法官個體自覺地進行自我約束和控制，有力的預防邊緣行為轉變成違法違紀行為的可能，從而極大地推動法院廉政建設。
1.2.3法院文化具有輻射力，有助于社會與法院的互動。法院作為國家的審判機關，時時處處與社會公眾利益產生直接的聯系。法院文化通過法官公正地辦理每一個案件使公眾能夠更加真切地感受司法的力量和價值，從而增加對公平正義的信仰，發自內心對裁判的服從。同時也能讓社會公眾更好的感受和了解法院文化，擴大法院文化的影響。
2.目前我國法院文化存在的問題
2.1 法院文化建設的觀念有待轉變及制度存在缺失
許多法院逐步意識到法院文化建設的重要性，并相應的開展了一系列文化興院的舉措，但存在盲目嫁接、片面重視物質文化建設、簡單化、功利化等錯誤觀念。此外，盡管各級法院已經圍繞法院文化建設工作制定了相應的規劃和實施綱要，但目前法院系統尚未制定一套統一的科學的制度對法院文化建設加以規范，無法進行“量化考核”，導致法院整體文化品位得不到有效提升，法院主體文化與精神實質難以契合，最終導致法院文化建設“有形無實”。制度體系建設本身屬于法院文化建設的重要內容，各級法院也非常重視制度建設工作，但大部分是將既有的制度體系匯總起來作為法院文化建設的成果，而忽視為法院文化建設這項工作本身提供制度保障。由于與法院文化建設有關的工作安排和物質保障等未能在制度體系中得到充分體現，其結果必然導致法院文化建設工作難以持續和穩定地開展，人手不足、資金短缺、敷衍了事等現象就容易出現。
2.2法官自身行為失范導致社會評價不高
自古以來，老百姓渴望清官，歌頌清官，“清官”情節影響深遠，由于歷史原因，人們總是習慣性的把“統治者”與“裁判者”聯系在一起，認為法官也是“官”，因而并不充分信任法官。在現代社會，普通老百姓對法官群體是否認同主要取決于法官對案件的審判。在現實生活中，法官不是生活在真空中，由親情、友情乃至上下級等關系所組成的復雜關系給法官在日常工作和生活中也帶來了沉重的壓力，并有可能影響了法官中立、司法公正。在情、理、法的抉擇以及面對各種誘惑時，不同文化背景、專業層次的法官如何能巧妙合理的應對，也成了一個當前法院文化建設中一個棘手的問題。
3.關于加強法院文化建設的幾點思考
3.1繼續深化內部法院文化的發展
3.1.1培育先進的法院文化，必須充分認識制度建設的重要性。制度建設是法院文化建設的重要組成部分。它通過對法官及其他工作人員的行為擬定一定的標準，對其行為和心理進行合乎一定目的的規范性調整，使法院文化建設能夠持續穩定的開展，以減少法院文化建設中存在的主觀性和隨意性，切實提高法院文化建設工作的實效性。此外，在法院文化建設中取得的一些成果要及時轉化為法官群體共同遵守的行為準則，以制度的形式固定下來，使法院文化建設不僅是一次精神的洗禮，更是成為促進司法活動科學發展的強大助力。制度建設需要強化其激勵性特征，在制度的設計和實施時應當充分體現“以人為本”的理念，充分體現人性化管理的特點，從而激發法官的主觀能動性、工作積極性和遵章守紀的自覺性。
3.1.2 以理想信念教育來深化法院文化建設。通過宣傳及學習先進典型，引導和激發法官的自覺公正行為，調動法官的積極性、主動性、創造性，最大限度地促進審判工作的全面發展；通過確立社會主義法治理念是法官群體的基本準則，使其深刻理解“司法為民”的內涵，做到始終堅持以人為本，牢固樹立忠于人民的理念；通過培養法官的政治意識、責任意識和職業意識，形成強烈的職業向心力，營造文明、公正、廉潔的法院文化，從而營造崇尚法律與尊崇法官的良好司法環境。同時，還應當不斷強化廉潔意識，打造廉政文化。司法工作的特殊性要求其必須公開透明，否則將極易滋生腐敗，而陽光是最好的防腐劑。廉潔自律是公平公正能否實現的保證。法官應當牢固樹立法律永遠是非賣品的意識，加強自身修養，落實黨風廉政建設責任制，加強監督制度，不斷完善司法公開制度，確保法官隊伍的清正廉潔。
3.2實現對外部法院文化的改造
現如今，法院文化建設在全國各級法院如火如荼的展開，但我們必須認識到，法院文化建設不能僅停留在內部建設的層面，還需依靠法官群體的努力，在司法實踐中架起與社會溝通的橋梁，實現對民眾心中法院文化的改造，實現法院文化尤其是法官文化的社會化。
3.2.1首先，需要有一個高素質的法官群體。社會大眾很少會專門去研習法律，往往都是通過司法行為來熟識法律。一份公正優質的裁判文書，展現的是法律的魅力和人文的關懷，可使民眾不再是表面上接受法律，而是發自內心的真正信任和尊重法官，由衷形成法律信仰。因此，我們應當通過搭建各種學習平臺，開展經常性的輔導講座、案例研討等，努力擴大法官的知識面，同時，通過開展走訪群眾、專題調研、學術研討和法制宣傳等活動，努力提高法官的文化素養和綜合素質，提高法官做群眾工作的能力，以及不斷的挖掘和培育先進典型，引領干警向先進模范學習，強化爭先創優的意識，達到由內部法官文化去影響外部法官文化的目的。
3.2.2其次，需要有一個接納司法公開的態度。在如今思想多元、利益多元的社會背景下，全面推行司法公開，實行陽光司法是中國特色社會主義司法的必然路徑。強化司法公開，不僅是指司法審判活動的公開，同時也包括擴大民主參與，促進其他司法活動的公開。目前，正在運行的人民陪審員、訴調對接、巡回審判等制度即為民眾參與司法的生動體現。尤以陪審制度為例，完善人民陪審員制度，有利于民眾更加直觀深入的了解和認識法院文化，有利于法官吸納民意，借鑒民間智慧，更加全面的看待案件事實，從而作出客觀公正的裁判。通過讓民眾參與和監督司法，也體現出法院文化民主性和開放性的態度，既達到對民眾進行法律宣傳教育的目的，也改善了法官群體的社會評價，也既為外部法院文化改造的實現創造了條件。
參考文獻
《決定》在生態文明制度建設中提出了“生態空間”的重要概念，并圍繞該概念設計了系列制度。但是，《決定》本身并未對“生態空間”的概念和內涵進行界定，相關立法文件中也鮮有涉及，學界更少有學理上的系統和深入探究。當“生態空間”概念在《決定》中作為核心概念提出并承載了相關制度創新時，我們有必要分析和厘定其具體內涵，并分析其作為核心概念進入環境法律體系的必要性和意義。
(一)生態空間的內涵厘定
《決定》首次在中央宏觀環境政策層面使用了“生態空間”的概念，并圍繞著“生態空間”進行制度構建，包括生態空間的類型劃定、確權登記和用途管制，這就為生態空間的保護與管制提出了制度需求。生態空間是生態學上的概念，它是指生態系統結構所占據的物理空間、其代謝所依賴的區域腹地空間，以及其功能所涉及的多維關系空間。簡單而言，生態空間是某物種為維持自身生存與繁衍而需要或占據的環境總和。揆諸既有研究和前例，當前的研究與立法并沒有對“生態空間”進行詳細定義，但是，國務院于2010年12月21日印發的《全國主體功能區規劃》雖然沒有明確界定生態空間的定義，卻詳細列舉了生態空間的構成，包括綠色生態空間及其他生態空間。綠色生態空間包括天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面。其他生態空間包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。在生態學的語境和研究范疇中，涉及到生態空間的研究主要從以下幾個角度展開:第一，空間效應，生態空間是一種生物要素與環境要素相互作用與活動變化的舞臺，它表現出一定的空間形態和運動規律;第二，空間功能，生態空間是一種抽象空間，它與特定的環境相結合，構成生物可利用的“資源”，它揭示了生態空間的分割占有過程，其基本理論是以生態位研究為基礎;第三，空間行為，將生物自身的空間活動作為研究主體，試圖解釋生態空間異質性的動因。生態空間為人類活動提供了基本的物質條件，環境法律所界定與規制的“環境污染”和“生態破壞”是對人類活動所造成的生態空間功能紊亂與規律違反的指稱。因此，《決定》所提出的對生態空間的確權登記和用途管制必須以對生態空間的內涵外延、效應規律和承載力測度為前提。
(二)生態空間管制政策轉換為法律制度的必要性
生態空間的概念是《決定》在中央環境政策層面首次提出的。環境政策的內生屬性特征有:第一，政策最明顯的特征是靈活性，政策制定出于解決現實問題的需要具有高度不完全性，采納某一特定的環境政策的未來社會成本和生態收益存在相當大的不確定性;第二，經常會有與環境政策相關的重要的不可逆性出現，這些不可逆性可能是由環境危機自身所引發的(例如，生物多樣性的損失可能是永久性的)，也可能是降低這些危害的政策的適應成本所導致的(例如，生態保護區建設的投資也許是不可逆的)，這種情況的出現來源于現有的科技認知水平的限制，常常需要處于不斷的修正之中;第三，就實際情況來看，環境政策很少采取要么現在要么永不的選擇方式，常常是處于不斷變動修訂之中。納入環境法律體系的環境政策能夠克服零碎性和管制性，所以將一些重要的環境政策上升為法律不失為一種好的機制設計。實際上，我國的《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》等環境立法，即是由清潔生產政策、循環經濟政策等轉化而來的“政策型立法”。因此，《決定》以“生態空間”為核心概念所設計的生態文明政策創新必須轉化為具體的環境法律制度，以將抽象的政策目標具體化，豐富原則性的政策體系的內涵，增強其可操作性。
二、生態空間管制對環境法律理念的拷問與挑戰
《決定》在生態文明制度建設中圍繞著“生態空間”所規定的自然資源資產產權及用途管制等制度，在環境保護的理念、邏輯和范疇上均進行了創新，這一環境政策若轉換為具體的環境法律制度，對于當前的環境法律理念和制度體系提出了更新的內在需求。
(一)環境法律規制“環境問題”核心范疇的變遷
環境法是在人類對于環境問題認識不斷深入的基礎上產生和發展的。環境問題是因為自然變化或人類活動而引起的環境破壞和環境質量變化，這是一個客觀的社會事實，但哪些環境危害事實應被列入需要環境政策與環境法律規制的“環境問題”，不是由事實自身可以自我說明和解釋的，而是需要整個社會達成某種共識，這種活動被社會問題建構主義者稱為“問題宣稱獲得”。申言之，人類活動作用于自然環境資源所導致的環境問題種類多樣、程度有別、特征各異，基于管制成本和資源有限性，人類只能選擇從當前最為嚴峻的環境風險出發，經由環境問題的社會建構，形成廣大民眾的共識，得出當前環境法律體系規制環境問題的重點領域。環境問題本身是一個開放性的抽象概念，隨著時代背景變遷，其所指稱的對象和核心范疇也會有所差異。以幾次工業革命為關鍵節點，人類開發利用自然的能力成倍增長，總體而言，環境問題呈現從單一到全面、從局部到全球的趨勢，但不同階段需要重點規制的環境問題“核心地帶”也會發生移轉，這使得環境立法對于“環境問題”在不同的階段有不同界定。
現代意義上的環境法最早出現于20世紀五六十年代的美國。肇始階段的環境法主要解決的環境問題是區域環境污染，比如，美國國會制定的第一部聯邦環境立法是于1955年頒布《空氣污染控制法》，此后出臺的卓有影響的《清潔空氣法》、《清潔水法》是針對空氣污染和水污染的立法。二戰后，再度成為德國經濟復蘇的發動機的魯爾區淪為德國空氣污染重災區，為應對前所未有的空氣污染，適用于全德范圍的第一部聯環境立法《聯邦污染防治法》在1974年正式生效。日本現代環境立法開始于1967年制定的《公害對策基本法》，韓國也于1975年制定了《公害防止法》。我國臺灣地區的環境保護一詞出現于1971年以后，環境保護僅局限于公害污染防治。20世紀七八十年代以后，隨著生產力水平進一步提高、科技進一步發展，加之人口急劇增長和消費主義盛行，人類以空前的速度超出生態平衡的限度不合理地開發利用自然資源，導致了水土流失、森林覆蓋率急劇下降、草原退化、土壤貧瘠化、水資源枯竭、氣候異常和物種滅絕等生態破壞。這些新時期凸顯出來的“環境問題”成為了環境法律必須直面的緊迫任務。所以，在這一階段，環境法律雖然依然要防治“環境污染”，但另一重要目的和任務即在于生態保護或“自然保育”。環境問題內涵的拓展或豐富也客觀上要求環境法律規制對象與規制重心的拓展變化，比如，日本的環境法目的即從《公害對策基本法》(1967年)的以保護人體健康為中心而控制公害轉變1972年的《自然環境保全法》和1993年的《環境基本法》中的以保護自然和環境為中心而控制人類行為。瑏瑡通過粗略梳理各國環境立法目的和規制對象的演進脈絡，不難看出，環境法律在分別應對環境污染、生態破壞之后，《決定》實際上提出了當前的環境法律所要面臨的新的任務和挑戰———保護和管制生態空間。基于自然資源對于人類同時具有的生態價值和經濟價值，現行環境法所規制的“環境污染”與“生態破壞”行為大多是人類在開發利用環境資源的過程中發生的，其本身具有價值判斷上的正當性。
環境法不是要完全否定與摒棄這些行為，而是要判斷該行為是否合理、是否超過環境的自凈能力以破壞其恢復和增殖能力。而對于是否“合理”的判斷則依賴于環境標準。現行環境法律制度實施績效的評價標準是考察對人類行為的控制是否在納污能力或恢復能力之內，以此作為評判人的行為是否屬于不合理開發利用、進而判斷其是否環境違法的依據。在這種制度邏輯之下，以環境資源和生態系統本身的自然屬性規律作為標準，在實施中很難實現自然資源對于人類發揮經濟功能與生態功能兩個領域的資源配置的動態均衡，以至于在環境權的研究和主張中難免出現“單方面權利”的偏好，環境法的實施片面強調保護清潔優美的環境權利而忽視甚至是排除合理利用環境的權利，瑏瑢甚至有學者在這種制度邏輯下走得更遠，主張環境法要保護“自然體”的權利。這是現行環境法從自然資源本身為制度基點設計制度體系的必然邏輯結果，而這客觀上既導致了當前的環境法律制度難以見容于傳統法律體系，也滋生了環境法律制度本身的操作性不強等弊病。《決定》中“生態空間”核心概念的提出，實際上提出了一種新的進路。“生態空間”的劃定，本身是從人的需要出發的，按照對于人類產生的主體功能的差異，將國土空間劃分為城市空間、農業空間、生態空間和其他空間等，賦予不同的空間不同的主體功能，綜合考慮自然條件和資源環境承載能力來控制自然資源開發利用的強度、開發方式和保護內容，在國土空間結構中實現綠色生態空間的管制。在這種邏輯起點下設計具體制度體系，才能在內在機理上更為契合環境法所應秉持的可持續發展理念，即前提是承認國土空間中的自然資源首先要滿足人口增加、人民生活改善、經濟增長、工業化城鎮化發展、基礎設施建設等的巨大需求，與此同時，在國土空間中劃定、保護和擴大綠色生態空間，以保證人類的生產生活活動不超過資源和環境的承載能力。
(二)環境要素到整體空間
當前的環境法律體系著眼于保護環境要素。環境要素是組成環境的結構單位，是構成人類環境整體的各個獨立的、性質不同的而又服從整體演化規律的基本物質組成，也被稱之為環境基質，包括水、大氣、森林、草原、巖石、土壤等。我國當前的環境法律體系的立法思路是依據環境要素的具體分類分別制定法律制度，形成了近30部體系龐大的控制環境污染和生態破壞的單行法。在環境法學界通說以及各類教材中，也一般將環境法律體系分為環境污染防治和自然保護兩大部分。呂忠梅教授直接把這兩部分分別稱為“環境要素污染防治法”和“環境要素保護法”。瑏瑣其中，環境要素污染防治法是指以防治環境要素污染為立法對象的一類法律法規，以各具體環境要素為立法依據，以對某一環境要素污染的防治為內容，在我國主要有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環境保護法》、《環境噪聲污染防治法》和《固體廢棄物污染防治法》等。環境要素保護法一般以某一環境要素為立法對象，在形式上表現為保護某一要素的單行法，在我國主要有《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《野生動物保護法》、《礦產資源法》等。我國現有的在環境要素保護及污染防治分別立法的思路下形成的環境法律體系，在控制環境污染和生態破壞中發揮了積極作用，但是也存在不少弊端:
1．立法理念上難以有效貫徹自然生態環境的系統性。
現行的環境污染防治和自然保護這兩大類單行法體系，均是針對自然環境中的某一特定環境要素制定的，沒有考慮到自然生態環境的整體性和各生態要素的相互依存關系，而且其主要目標是保障自然資源的持續利用和合理利用，而對自然資源的生態價值缺乏足夠的關注和維護。瑏瑤
2．立法體系難以體現環境要素之間的聯系性。
現行的環境污染防治法和自然保護法均主要以環境要素為標準，針對不同環境要素的特點、功能、規律和規則需求分別立法，但是，各環境要素具有相互聯系、相互依存的特點要求在考慮單個環境要素的保護與污染防治時必須重視對其他環境要素的影響。當前，環境法律之間的分立、不協調甚至是沖突現象嚴重，即使反復從研究上總結和理念上倡導各環境要素保護法之間的溝通與協同，但這種環境要素協調關系雖然其他國家立法有所涉及，瑏瑥卻并沒有體現在我國立法中。在現行的環境法律體系以環境要素分別立法的框架下，環境行政執法機構權限分配的原則是一種分散管理模式和分業體制，客觀上加劇了環境法制困境。
3．環境法律實施成本高昂。
對各種環境要素分別立法的思路導致環境法律體系龐大，內容復雜，即使是專業人士也不容易了解這類法律的全貌。環境法所涉的執法機構眾多，容易導致法律適用標準和執法尺度不一。瑏瑦環境法律制度實施要求各環境管理部門結合不同行業和領域的現狀以及特點決定在多種制約下以及環境政策預期下不同環境要素的最佳的污染標準在哪里以及哪種消除污染的設備是必用也可用的。瑏瑧但這種以單一環境要素為控制對象的思路，很容易使得相關執法部門為本部門職責范圍內風險的“最后一成”或“最后一英里”耗費大量的社會資源，難以從環境整體上進行考慮。一旦為了不從生態整體上看待規制效果，就很容易出現為了規制單一環境要素剩余的少量風險卻要花費巨額的社會資源的現象，這會影響到資源在其他風險規制領域的投入。瑏瑨若圍繞《決定》中使用的“生態空間”作為環境法的保護對象，則能夠矯正現行的以環境要素為核心和依據構建的環境法律體系引致的上述弊端:一是“生態空間”是環境要素的上位概念，突破了環境要素的單一性和分離性，注重了諸多環境要素所共同依存的國土空間，改變了環境單行法以單一環境要素展開制度設計的現狀，這樣可以考慮如何在生態整體思路中基于各環境要素的聯系協調而綜合設計制度以保護生態空間。二是“生態空間”作為環境治理的核心概念，要求對于“生態空間”的保護和法律規制依據的標準不再是對于環境要素的“污染”或“破壞”，因為判斷人類行為是否合理使用生態空間進而判斷是否需要進行規制的依據不再是“污染”或“破壞”這樣否定性的評價，而是以生態空間占用是否合理作為依據。“占用”是一個中性的概念。生態空間占用是一個衡量人類對自然資源開發利用程度以及可持續發展狀況的方法，它通過跟蹤人類利用的大多數消費品和產生的大部分廢棄物估算生產和維持這些消費品的資源以及同化廢棄物所需要的生物性生產土地或海洋面積。瑏瑩使用“生態空間”作為環境法律的核心概念之一，可以改變完全依據環境要素作為環境法律制度實施的核心依據。生態空間占用作為環境法上判斷人類行為是否需要規制(行為違法與否)的判斷標準，通過對一定的經濟水平或人口對生產性自然資產的需求規律的把握，可以確定人類對自然資產的利用程度，超過此程度水平則進入環境法規制視野。與此同時，生態空間占用可以通過將合理的占用數量進行具體量化來定量分析人類對于自然資源環境的影響，這是可持續發展理念具體化的一種進路。
三、生態空間政策在環境法上的制度需求
《決定》中以“生態空間”為核心概念進行的制度設計，并不是“新瓶裝舊酒”的語詞轉換，而是在概念內涵、治理理念和制度路徑上進行的環境保護與生態文明制度建設創新。由于《決定》作為中央宏觀政策而帶有抽象性、概括性和原則性的內在屬性，我們需要將《決定》中提出的“生態空間”概念及制度轉換為具體的環境法律制度以實現其可執行性。
(一)確立保護和改善生態空間的立法目的
環境法立法目的是國家在制定環境法時希望達到的目的或實現的結果，它決定了整個環境法律體系的調整對象。主張將“保護和改善生態空間”作為環境法的立法目的，也即主張其作為環境法律體系的調整對象。《環境保護法》(1989年)第1條規定了其立法目的:“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代業化建設的發展，制定本法。”2014年4月24日修訂的《環境保護法》第1條規定的立法目的是:“為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，制定本法。”分析《環境保護法》立法目的的變遷可見:第一，修訂后的《環境保護法》加入了“推進生態文明建設”，將其作為立法目的之一;第二，將原來立法中的“促進社會主義現代化建設”改為“促進經濟社會可持續發展”，這一立法目的轉換，不但是對學界長期詬病的現行環境立法秉持的經濟發展優先的價值選擇的摒棄，而且也吸納了當今世界通行的可持續發展理念。同時，筆者建議，在以后《環境保護法》再修訂時，還應當加入“保護生態空間”的立法目的，理由有:
1．雖然“生態空間”包括天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面等，包括《環境保護法》第2條列舉的眾多環境要素中的部分內容，但是，作為這些環境要素上位概念的“生態空間”本身提出了獨特的規則需求。對于“生態空間”的保護的判斷標準不再是從單一環境要素自身的自然規律出發，以是否遭受“污染”或“破壞”來作為行為規制的判斷標準，而是適用生態空間占用是否合理的標準。
2．雖然“生態空間”由天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面等構成，但是其內容在內涵和外延上并不完全等同于《環境保護法》中列舉的草原、森林、水等環境要素，它并不是由這些環境要素構成的集合概念，而是與這些環境要素存在著交叉關系。申言之，“生態空間”這一概念雖然也以保護環境要素為基礎，但更著眼于上述環境要素在國土空間上的比例和結構，這契合生態文明和生態理性對于環境法制提出貫徹生態整體性的需求。
3．以“保護和改善生態空間”作為環境法立法目的，能在制度機理上真正有效貫徹可持續發展理念。新修訂的《環境保護法》正式確立了促進可持續發展的立法目的。但是，可持續發展所秉持的人類需要與環境限度的二元價值很難在當前環境法中實現平衡，因為，可持續發展要求突破發展就是“經濟增長”的單一思路，形成環境與發展綜合決策的新理念，在這種理念下，生態環境問題不僅僅是技術問題，生態法治問題也不單純是一個部門法問題，而是需要所有法律共同參與并建立新的運行體制和機制。瑐瑠1989年《環境保護法》以“促進社會主義現代化建設”為立法目的，被批評為同時保障人體健康與促進經濟發展的“目的二元論”，并認為促進經濟發展的法律目的不應當由環境法律部門承擔而應由其他市場經濟法律部門承擔。此次《環境保護法》修訂摒棄了“促進社會主義現代化建設”并在第5條規定了“環境保護堅持保護優先”，但現實中如何能夠彰顯可持續發展要求的以人為本和以人的發展、滿足人類的需要為中心呢?筆者認為，“生態空間”的理念和內涵本身契合可持續發展觀的主張。“生態空間”這一概念的提出本身便兼顧了人類需要和環境限度。生態空間與城市空間、農業空間和其他空間一起作為國土空間的構成部分，其類型劃分及其具體內涵與構成本身便是從滿足人類多種需要的角度出發的，生態空間所提供的生態產品也能滿足人類的多重需要。與此同時，生態空間保護、改善、規制制度，也是以環境限度作為依據。并且，圍繞“保護和改善生態空間”的立法目的設計的系統制度，可以將可持續發展觀具體化而不再是僅僅作為制度理念、指導思想和價值目標。我們可以在現實中通過生態空間的自然資源條件、國土密度、人口密度和經濟密度因子測算出不同區域生態空間的需求與供給能力，進而為生態空間占用合理性確定具體的量化標準，瑐瑡這樣，還可以細化全國各地具體的生態空間保護與改善的具體目標任務。
(二)構建體系完善的生態空間管制法律機制
我國現行的環境法律體系中并沒有關于生態空間管制的相關規定，這一訴求被遮蔽在“保護和改善環境”的立法目的和整體思路中，我們需要構建契合生態空間管制內在需要的高效運行的管制機制。構建體系完善的生態空間管制機制，需要測定我國在當前特定的人口、經濟、科技等綜合情勢約束下為支持公民生產生活需要的資源消費和廢棄物排放所需要的能夠提供生態產品的國土空間。這一國土空間是否被合理占用的判斷需要根據上述多重標準，這也提出了內在管制制度需求。目前國內外城市對生態空間的管制主要通過生態功能區規劃、生態格局規劃和生態控制線規劃這三類規劃來實現，瑐瑢相應地，體系完善的生態空間管制機制也應當包括這三個方面。雖然我國《環境保護法》規定了環境保護規劃制度，但還沒有完全涵蓋生態空間政策的內涵與制度需求。為了完整保護和改善生態空間并管制其用途，需要一個包括空間劃定、格局劃分和行為禁止的系統過程，需要專門的機制體系。可行的法律機制構建思路是，在《環境保護法》中從上述三個方面規定生態空間管制機制，然后通過專門立法(環境行政法規或部門規章)詳細規定其具體內容，地方政府也必須結合本區域的生態空間自然條件和經濟社會發展現狀將該制度體系進一步具體化。
1．生態功能區規劃制度。
生態功能分區是依據區域生態環境敏感性、生態服務功能重要性以及生態環境特征的相似性和差異性而進行的地理空間分區。環境保護部和中國科學院2008年聯合編制的《全國生態功能區劃》詳細規定了我國生態功能區類型、名錄、主要生態問題及生態保護的主要方向，并列舉了全國重要生態功能區域。國務院2010年公布的《全國主體功能區規劃》詳細列舉了國家重點生態功能區、國家禁止開發區域(包括國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園)的名錄及其信息。這些生態功能區的劃定，劃分了不同生態敏感性區域存在的生態環境及生態保護的主要方向和制度需求，從法律視野考察則是對人類的行為及行為是否適當提出了不同判斷標準。所以，我們需要結合《全國主體功能區規劃》的相關規定，在制度實施細則中將上述生態功能區規劃與全國主體功能區規劃中按開發方式劃分的優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域相對應。同時，根據《全國主體功能區規劃》規定，“優化開發、重點開發和限制開發區域原則上以縣級行政區為基本單元;禁止開發區域以自然或法定邊界為基本單元，分布在其他類型主體功能區域之中。”禁止開發區域的名錄已經確定，其他三類區域由縣級行政區為單位，這又要求地方立法應當進一步細化生態功能區規劃制度。當前，《象山縣生態環境功能區規劃》、《安徽省石臺縣國家重點生態功能區規劃綱要(2011－2020年)》等地方政府制定的生態功能區劃相繼出臺。
2．生態格局規劃制度。
生態格局是針對錯綜復雜的區域生態環境問題，規劃設計區域性空間格局，保護和恢復生物多樣性，維持生態系統結構過程的完整性，實現對區域生態環境問題有效控制和持續改善。瑐瑣生態格局規劃以保護和恢復自然生態結構和功能為目標，針對區域生態環境問題及其干擾來源，以排除和控制干擾為目標對區域國土空間進行規劃設計。國外非常重視城市生態格局規劃，比如英國公布的大倫敦的環城綠帶法劃定倫敦市區周圍的環城綠帶用地，其在環城綠帶內除部分作農業用地、不準建造工廠和住宅的經典做法廣被仿效。我國《天津市生態布局規劃》通過生態安全、資源效率、污染物總量三條底線的設定形成了全市“五帶、四廊、三區”的基本生態格局。近年來，其他城市也陸續通過了《武漢生態框架控制規劃》、《杭州生態帶概念規劃》、《昆明市生態隔離帶范圍劃定規劃》等以規劃城市生態格局，管制生態空間。3．生態控制線制度。生態控制線制度是在研究城市自然生態系統和環境承載力的前提下，為防止城市建設無序蔓延危及城市生態系統安全，通過劃定生態保護范圍界線，在該范圍內禁止或者嚴格限制開發建設，盡量保護自然生態的原貌的制度。生態控制線制度的實施是通過對特定區域國土空間開發利用行為的限制甚至是禁止以實現該區域生態空間的離散保護和整體涵養。我國深圳市最早于2005年通過《深圳市基本生態控制線管理規定》實施生態控制線制度;武漢市于2012年通過《武漢市基本生態控制線管理規定》;廣東省政府于2013年10月印發《廣東省人民政府關于在全省范圍內開展生態控制線劃定工作的通知》(粵府函［2013］202號)，成為全國首個全省實施生態控制線制度的省份。質言之，從概念內涵、學界觀點和上述地方立法制度體系概括，生態控制線是劃定的生態保護界線，被劃定的生態控制線的區域進一步分為生態底線區和生態發展區。瑐瑤生態底線區是生態安全的最后底線，遵循最為嚴格的生態保護要求;生態發展區是指自然條件較好的生態重點保護地區或生態較敏感地區，在滿足項目準入條件的前提下可有限制地進行低密度、低強度建設的區域。
瑐瑥有研究者以《深圳市基本生態控制線管理規定》(2005年)為個案，分析與檢討了我國近幾年來在一些地方試點實施的生態控制線制度，發現當前試點的生態控制線制度在幾個方面尚存在問題:第一，生態控制線制度的法律地位問題，生態控制線并沒有直接的上位法依據;第二，生態控制線范圍內各類主體的權利保護問題;第三，生態控制線本身的合理性問題;第四，生態控制線劃定的程序問題。瑐瑦在《決定》規定生態空間管制制度之后，結合其制度內涵、制度功能以及上述對于現行生態控制線制度弊端的總結，筆者建議，在未來系統開展的生態控制線制度建設中，應當改進之處有:(1)在《環境保護法》中或將來可能制定的生態保護國家專門立法中正式規定生態控制線制度，為地方立法規定生態控制線制度確立上位法依據。我國新修訂的《環境保護法》第19條第1款規定了“生態保護紅線”制度，該款規定，“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護。”這是非常重要的制度創新，但僅此不夠。正如上述分析，生態控制紅線是一個有梯度的生態保護范圍界線制度體系，包括了生態底線區和生態發展區，《環境保護法》規定的“生態保護紅線”制度可以劃定生態底線區，但沒有規定生態發展區的界線制度，第19條第2款規定的是“特殊區域環境保護制度”，這與上述在生態控制線制度體系中規定的生態發展區生態控制線制度無論在價值目標還是在制度內涵上都存在著諸多差異。(2)基于國土的生態空間、生產空間與生活空間存在著相互重疊和相輔相存的關系，建議在具體的制度實施細則中，以及在將普遍具體化的地方立法中進一步將生態控制線制度細分為限制開發利用制度和禁止開發利用制度兩個層次，其中，禁止開發利用制度預期結合耕地紅線、納污紅線以及《決定》提出的生態保護紅線和《環境保護法》(修訂案)規定的“生態保護紅線”制度來實現。生態空間的紅線管理包括自然生態保護的空間紅線、自然資源利用的時間紅線、區域資源承載力與環境容量超載的閾值紅線、生態結構耦合的中庸紅線和生態功能進化的功序紅線等。瑐瑧(3)因為生態控制線制度的制度預期目標是保護生態空間的生態利益，但同時生態空間中的自然資源也會對該區域的主體產生經濟價值，二者都是正當的，因此，當限制或禁止生態空間開發而影響該國土生態空間范圍內主體的經濟利益時，應當結合生態補償制度予以實施。新修訂的《環境保護法》第31新增的生態保護補償制度，可以作為制度依據。(4)通過制定細則，規范生態控制線的劃定程序，結合環境公眾參與制度和環境信息公開制度以保障生態控制線劃定的科學性和合理性。
(三)生態空間用途管制的環境影響評價
制度和公眾參與制度生態空間管制，除了構建專門制度體系，還需要利用既有的環境法律制度。生態空間與生產空間、生活空間均為國土空間的有機構成部分，生態空間管制機制包括生態功能區規劃制度、生態格局規劃制度和生態控制線規劃制度這三個方面，實際上是從不同層面和角度在國土空間中劃定為維持生態系統所需要的物理空間，并針對國土空間中重點生態功能區、生態脆弱帶等確定禁止或限制開發利用的區域。若生態空間管制制度體系進入環境立法并在全國和各地普遍適用，則需要對之進行環境影響評價。我國現行的環境法律體系中可以適用的法律依據有《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》。劃定生產空間和生活空間會對生態空間造成直接影響，而這些空間劃定即為對國土空間的利用，屬于《環境影響評價法》第7條規定的各級政府及其職能部門“對其組織編制的土地利用的有關規劃”應進行環境影響評價，并具體適用《規劃環境影響評價條例》評價、審查和跟蹤評估等程序性規定。但是，從生態空間管制需求角度檢視當前的環境影響評價制度體系，則存在需要改進和具體化之處:(1)開始實施于美國的戰略環評制度在20世紀80年代末在世界范圍內被廣泛接受，從理論上講，戰略環評的對象應當包括政策、規劃和計劃，但我國的戰略環評對象主要限于政府規劃而未包括政策。政策是最高層次的戰略決策。現在各地已經通過地方立法規定了生態空間管制制度，這些政策從根本上影響到生態空間管制效果，應當在環境影響評價法律制度完善中將戰略環評對象的范圍擴展至政策層面，并針對生態空間的各級政策進行環境影響評價。(2)根據現行的《環境影響評價法》第7條和《規劃環境影響評價條例》第2條的規定，“國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門”組織編制的土地利用的綜合利用規劃和專項規劃才需要進行環評，但是，《全國主體功能區規劃》規定，“優化開發、重點開發和限制開發區域原則上以縣級行政區為基本單元”。由此導致的矛盾和漏洞是，在當前的環境影響評價制度體系下，《象山縣生態環境功能區規劃》等縣級地方政府陸續制定的生態功能區劃不需要納入環境影響評價的范圍。因此，針對生態空間管制的制度需要，應改進現行環境影響評價的對象是市級以上地方人民政府及其有關部門的規定，對生態空間控制三類規劃均進行環境影響評價。
國土空間同時對人類存在生態價值與經濟價值。生態空間也要為人類提供生態產品以滿足人類需要，生產空間和生活空間也有生態服務功能。因此，生態空間與生產空間、生活空間并不是截然二分的，而是在自然屬性上相互重疊。生態空間管制機制中，無論是劃定生態功能區還是確定生態格局或生態控制線，在劃定的區域內都是通過不同層面、方式或程度，在生態空間內對自然資源的生態價值的偏向保護從而不同程度犧牲其經濟價值，這就會對依賴該區域內自然資源生產生活的主體的利益造成影響。因此，當通過適用生態功能區規劃制度、生態格局規劃制度和生態控制線規劃制度以管制生態空間時，需要適用環境公眾參與制度，在公開相關環境信息的基礎上廣泛吸納公眾參與三類規劃的制定。同時，讓公眾廣泛參與生態空間控制制度實施，也是生態世界觀的塑造過程，瑐瑨有助于制度預期的實現。但是，在我國當前《環境影響評價法》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》以及《環境信息公開辦法(試行)》等綜合規定的環境公眾參與制度更多是將環境公眾參與作為一種消弭環境執法困境、提高執法效率的手段，在制度定位上并沒有將環境公眾參與上升為公民的一項民利的高度，說明政策決策者基于環境問題的專業性而認為一般公眾無專業知識和能力來實質參與，從而將其排除在外。瑐瑩因此，筆者建議，環境公眾參與制度適用于生態空間用途管制的具體化路徑有:(1)在公眾參與范圍上，需要將宏觀上多大比例范圍的國土空間化為生態空間，微觀上具體的生態功能區劃、區域生態格局的形態指標體系和生態控制線的具體范圍走向等內容均需要征求公眾意見，讓公眾參與環境公共事務;(2)在公眾參與形式上，綜合采取審慎的民意調查、互聯網公共論壇、民主懇談會等形式以保障公眾對專業性的生態空間管制的觀點能夠充分交流、理解和表達利益訴求;(3)在保障配套措施上，應當將公眾參與與環境影響評價、環境信息公開和生態補償制度有機結合起來。
四、結語
關鍵詞：科學發展觀；示范性；高等職業院校；建設計劃
發展觀是關于發展的本質目的、內涵的總體看法和根本觀點。其核心是就發展思路和模式作出選擇，以更好地促進發展。黨的十六屆三中全會明確提出堅持以人為本，樹立全面、“協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”的科學發展觀。它是我國高等職業教育改革與發展的重要指導思想。
科學發展觀在教育領域的具體應用，即為科“學的教育發展觀”。“教育發展觀是教育發展主體針對教育發展作出的價值整合與主體選擇。不同教育發展主體有著不同的價值取向和主體訴求，其發展觀有顯著差異。學者、政策制定人員和高校之間，教育選擇上著眼點不同，教育發展的出發點就會有明顯差異。不同主體具有不同的發展觀是理論研究和政策制定必需正視的現實問題”。1總的來說，合目的性、合規律性、合客觀性，主體意識、質量意識、時代意識，是科學的教育發展觀的判據。所謂合目的性，即指發展應堅持以人為本，以人的最終發展為出發點和歸宿；所謂合規律性，即指發展以遵循教育發展規律為發展模式選擇的指導原則；所謂合客觀性，即指發展以國情、省情、校情等作為發展的客觀基礎。
2006年11月3日，教育部、財政部正式啟動“國家示范性高等職業院校建設計劃”。由此，高職院校掀起了“建示范”的熱潮。示范性建設的意義不可謂不宏大、深遠，正因為其重大，更需要以科學的發展理念指導其建設，特別是在目前情況下，圍繞示范性建設，宏觀、微觀領域不同程度地出現了一些問題，更需要以“科學發展觀”為指導予以匡正。
一、宏觀層面
宏觀層面，需考慮通過“國家示范性高等職業院校建設計劃”的實施，通過示范校的創新、引領，搭建“立交橋”，溝通高等職業教育、普通高等教育、中等職業教育；不同區域、不同類型、不同專業的示范校合理分布，協調發展；示范校與非示范校的協調發展；示范校建設的任務導向與人本取向的協調統一。
（一）搭建“立交橋”，促進高等職業教育與普通高等教育、中等職業教育的協調發展，實現高職教育的可持續發展
高職院校的蓬勃發展能夠有效促進高等職業教育的健康發展。高職院校數量、質量、管理水平的提高，能夠促進高等職業教育的繁榮與發展。其辦學模式、人才培養模式等方面的實踐探索為高等職業教育理論研究提供了依據。高職院校的“人才效應”影響、改變著社會對高等職業教育的認識。“國家示范性高等職業院校建設計劃”的實施，賦予示范校更多的自，將促進示范校大膽創新、銳意改革，并帶動全國高職院校掀起教改熱潮。同時，建設計劃著力于核心競爭力打造、辦學水平提升、特色凝練。從而，為構建暢通、有序的高等教育體系提供契機。比如“對口升學”涉及“高職考”——中職教育升高職教育，還涉及“專升本”——高職教育升本科教育。目前，存在的問題是對口升學中的不對口教育。一方面，對口升學實現了中職、高職與本科的一體化教育，解決了“斷頭教育”問題和生源問題；另一方面，卻是招生院校抱怨生源質量，而不是針對學生不同背景基礎，因材施教，實施對口教育。這些問題，都有待示范校大膽探索，為解決“進口”、“出口”問題開拓全新模式，為溝通高職教育、普通高等教育、中職教育銜接渠道創造契機。
（二）不同類型、不同區域的示范校合理分布、
多元共生、協調發展示范校計劃的啟動，就是通過以點帶面、“點面結合”的方式，最終形成一馬當先、萬馬奔騰的高等職業教育發展大好局面。在示范校的遴選上，要著重考慮代表性。不同區域、不同專業、不同辦學模式皆應有所分布，以體現示范引領作用。從前兩批次的示范校分布情況看，數量上，我國大陸31個省（直轄市、自治區）除海南省、自治區未有分布外，其他地區或多或少皆有分布；專業分布上，綜合類高職院校27所，單科類院校中，農林牧類5所，工程類4所，工業類4所，財經類3所，交通類13所（含船舶、汽車、航空），建筑類3所，電子信息類2所，石油類2所，水利水電類2所，民政、美術、醫學、機電、公安類皆為1所；從區域分布看，華東地區23所，西北地區8所，西南地區8所，華中地區9所，東北地區7所，華北地區10所，華南地區5所①；類型上，高等專科學校6所，高等職業學院64所；辦學模式上，合作辦學模式有天津中德職業技術學院，行業辦學模式有承德石油高等專科學校，地區、校企聯合辦學模式有福建交通職業技術學院等，企業辦學模式有長春汽車工業高等專科學校、平頂山工業職業技術學院。
從上述不同分類情況看，示范校分布情況無論在專業上還是區域布局上還有待完善。特別是辦學模式上，民辦模式等特色亮點亟待挖掘，以發揮政策鼓勵引導作用，實現不同類型的高職院校協調發展。
（三）示范校與非示范校的和諧、全面發展
示范校計劃的實施，引發了示范校與非示范校的和諧、全面發展問題。政策制定者意圖通過示范校計劃的啟動，“以點帶面”，先抓試點，然后逐步推廣，全面提高高職教育整體水平。對示范校來說，發展獲得了政策、資金支持，發展建立在一個全新的平臺上，發展贏得了契機。但畢竟資助的名額有限，對于未列入示范的院校來說，即擔心這種示范是否是一種投資的示范，是一種學不到的示范，更為憂心忡忡的是由此步步落后，成為高職院校的第二梯隊。
從理論上講，這種顧慮與擔心，更多源于對組織合法性的擔心。“組織的生存發展要遵循兩類機制：一是效率機制，一是合法性機制。所謂合法性機制，就是誘使或迫使組織采納在外部環境中具有合法性的組織結構或做法的這樣一種制度力量。其基本思想是：社會的法律制度、文化期待、觀念制度成為人們廣為接受的社會事實，具有強大的約束力量，規范著人們的行為。合法性機制分為兩類：一是強意義上的合法性機制，組織的行為和組織形式由制度塑造；二是弱意義上的合法性機制，制度通過影響資源分配或激勵方式來影響組織的行為。”2
我國高職院校作為一種弱技術、強制度環境下生存的組織，更大程度上受弱意義上的合法性機制制約。首先，辦學水平評價的主體主要還是政府，政府評價直接與各種撥款相聯系；其次，政府的投資政策決定著高校的發展命運；第三，從文化觀念看，高職院校還被視同為二流高校，如果未評為示范校，則意味落入二流中的二流，發展前途岌岌可危。由此，帶來了示范性院校申報過程中，部分高職院校首先不是考慮自身的辦學水平、辦學定位、外在條件，而是以項目申報為第一要務。某種程度上講，申報也有其象征性意義——向教育主管部門、師生員工彰顯發展愿望，傳遞出領導層是勵精圖治、奮發作為的信號。于是，精力不是集中于苦練內功上，不是著力于特色凝練、核心競爭力打造上，而是放在項目申報上，打亂了學校正常的辦學秩序。如果三次申報終未成功，對發展空間的不適當歸因，自然導致喪失發展動力。
孰不知，示范校計劃并非一項精英取向的“重點校”政策，非示范校也不是政策的“棄兒”。示范校計劃的政策本意恰恰是通過抓龍頭來抓發展、改革、管理的模范。通過建設，使示范校在辦學實力、教學質量、管理水平和辦學效益等方面顯著提高，在教育教學改革、人才培養模式等方面發揮楷模作用，總結出可供推廣的經驗、模式和制度，帶動全國高職院校發展。集中力量重點建設100所示范院校，同時面向1000所學校推行質量工程，兩者辯證統一，相互促進，示范校建設計劃就對口支援、共享資源庫的詳盡規定佐證了這一點。
示范校計劃的科學實施，歸根溯源，一是要解決對政策公正性的認識誤區；二是要解決定位問題。
談到政策公正性，首先要區分教育公平與教育平等。公平屬于價值判斷，平等屬于事實判斷。當遭遇資源瓶頸，“效率優先，兼顧公平”自然成了教育政策取舍的基本思路。“衡量教育制度與政策的合理性，需看教育機會和教育資源分配是否有利于整體社會的發展。當平等分配或不平等分配有利于整體社會的發展利益時，這種教育制度與政策就是合理的，因而也是公平的。衡量教育制度與政策的公正性，需看教育機會與教育資源的分配是否有利于所有人的發展。有利于所有人的檢驗標準往往不可能是統一的某個標準，有利于所有人實際上是指大多數人的價值認同，也即符合大多數人的發展利益。所以說，教育機會與資源的平等或不平等分配同樣均可能產生公正性。”3示范校計劃的出臺正是從高職教育事業發展的整體大局出發，考慮到高職院校的長期發展，以激發整體可持續發展活力為基本政策取向，政策本身是公正、合理的。但中國自古有“不患寡而患不均”的社會心理。“不均”在現在主要是指發展機會的不均。發展結果的不均等未必是不可接受的，發展機會的不均等則是關注的焦點。所以，示范校的遴選，更需關注形式和程序的公正與合理，規則面前“校校”平等。這樣，無論結果如何，各申報院校自然心悅誠服。
涉及定位問題，當低層次就意味著低水平、低配置、低聲望時，則會讓非示范校安心屈居低位，有“站著說話不腰疼”之嫌。但示范校與非示范校各就各位、各安其位、協調發展、全面發展，從近期看，關系示范校計劃的合理運行，從長遠看，關系高職教育的健康和諧發展問題。結合示范校計劃，政府對院校的定位要綜合考慮區域、類型合理分布等因素，“多少有計劃經濟色彩，而且，依據的更多的是過去的成就和聲望，這與定位著眼于未來存在一定矛盾。對沒有輝煌歷史但有發展潛質的院校來說，著實吃虧。但需要認識到這種定位不是固化的，而是動態發展的”。4“從參與定位的主體看，有政府、高校、社會三個定位者。定位是由政府宏觀引導、社會廣泛參與、高校理性選擇三者共同發揮作用的產物。”5自生秩序是高校定位的內因（內熵），政府的定位是外因（外熵），后者必須以前者作用的發揮為基礎。”6所以，非示范校立足本位，采取消化、吸收、再創新策略，往往能逾越示范校的艱苦探索階段，少走彎路。采取趕超戰略，就有可能青出于藍而勝于藍。由此，形成示范校與非示范校比、學、趕、幫、超，和而不同、和衷共濟、和美與共、和實生輝的良性發展局面。
（四）項目建設的任務導向與人本取向的和諧統一
《荀子·王制》中有言，“水火有氣而無生，草木有生而無知，禽獸有知而無義，人有氣、有生、有知，亦且有義，故最為天下貴”。以人為本是科學發展觀的核心，發展的出發點、落腳點最終都體現在人的發展上。示范性建設的最終旨歸也應是通過建設，使學生、教師的綜合素質得以全面提升，建設績效的考評也應關照師生員工能否共享項目建設帶來的豐碩回報。
但目前示范性建設過程中，示范性建設被具體量化為時間節點、數量指標。主要包括精品課程數、教材數、基地數、雙師數等。而為了這些數據，高校基本上采取攻堅方式，集中資源、出臺政策，盡快作到數據的提升，由此在體量上接近“一流”。但是，辦教育，重在環境熏陶感染；搞示范，重在創新意識培育、創新思維激發、創新環境營造。也就是說，我國建設示范性高職院校，關鍵不在于列出若干具體數量指標，確定在某個時間段達到的業績水平，而是要從院校自身環境建設出發，著力于一流教育氛圍營造，一流創新平臺搭建。惟其如此，示范之源——人的創新思想，才能競相迸發。在沒有建立起創新人才生長的土壤時，列出任務落實的具體時間表，意義是有限的。
目前，部分院校、教師恰恰陷入示范建設的事務性工作中，不是為創示范而建設，而是為了完成任務而建設，目的與手段被徹底顛倒。更有部分院校領導層的“獻禮思維”、“數字政績”意識，給師生員工帶來了繁重的“課業負擔”，教師不堪重負，疲于應付。轟轟烈烈搞示范，扎扎實實走過場，如學生在企業店面前拍張合影就算工學結合的佐證等。由此，惠民利國政策演變為擾民工程，示范工程演變為造假工程，就會得不償失。
當然，也有部分學校能意識到示范建設與人的發展的辯證關系，如浙江金融職業學院提出創業“建設一流、創新成就示范、創造共享幸福”的建設口號。從理論上講，該口號更具有“管家理論”所言及的參與者不再是一個機會主義的偷懶者，而是一個好的管家的積極意義。“管家能知覺到從有利于組織的行為中得到的效用比純粹利己的、個人機會主義的行為得到的效用更大。他不再是純粹自利、個人主義和機會主義的，而是集體主義、可信任的。”7嚴格的控制和硬性要求可能會為效率帶來負面作用，減弱管家有利于組織行為的內在動機。套用林肯在葛底斯堡的演講，示范性建設也應是一項“*”（民有、民治、民享）的工程，以人為本，人本取向是其能得以順利實施的前提理念。
二、微觀層面
微觀層面，立足示范院校，需著重考慮處理好：項目建設與常規工作的全面發展；示范性建設項目與非示范性建設項目的協調發展、示范項目內各子項目的協調發展；示范性建設任務期與學院長遠戰略規劃的協調統一，解決可持續發展問題。
（一）項目建設與常規工作的全面發展
示范性建設項目報批之后，各示范高職院校紛紛成立“項目建設辦公室”，有的地方簡稱“項目辦”或“建設辦”、“示范辦”。一方面，顯示了對項目建設的重視；另一方面，也有不以項目建設沖擊學校正常運行秩序的考慮。項目建設是龍頭、中心、重點，示范建設目標明確、任務明確、時間明確、責任明確，要作發展的模范、管理的模范、改革的模范，完全可以考慮將之與常規工作融合并帶動起來。
這方面，寧波職業技術學院作了大膽的有益探索。其建立了一套責任體系，責任體系從兩個層面出發，一是項目主管部門，一是項目建設部門。項目主管部門與平時的職能部門結為一體，根據項目的具體任務，屬于哪個部門的具體工作就由哪個部門來具體負責。比如，課程體系改革是教務處的工作，該項目的主管部門就是教務處；師資隊伍建設項目的主管部門是人事處；產學合作由產學合作辦公室負責；東西部合作、社會服務，由職教集團來負責；示范建設中的課題，由科研處來負責。項目的建設部門這條責任體系，則在分院和專業。分院一方面是建設部門，另外也是管理部門，承擔對示范項目與非示范項目建設與管理任務。項目辦主要管制度建設，進行項目管理、績效考核、資金管理、溝通協調，起宏觀的協調、檢查、監督、監控作用。
如此，項目建設融入學院常規工作之中，同時也對常規工作的改革起著潛移默化的影響作用，教師在項目建設中也增加了主人翁意識。同時，改革示范之風為學院今后的變革發展埋下了誘致性制度變遷的種子，相對于強制性制度變遷在把握變遷有效性和合理性難度等方面的弊端，更凸顯出未來變革收益的確定性。
（二）示范性項目與非示范性項目、示范性項目內各子項目間的協調發展
在示范性建設過程中，院校領導經常遇到非示范性項目負責人的抱怨訴苦，抱怨經費、政策支持力度不夠，非示范項目遭遇發展瓶頸。由此，引發了示范項目與非示范項目的統籌兼顧、協調發展問題。
示范與非示范建設項目的區分，更多的是依據專業以往的辦學歷史、專業基礎及發展水平。對于以服務為宗旨，以就業為導向，以市場為依托的高職高專教育，必須緊密結合社會對人才需求的變化適時調整專業結構，并拓展相應的新專業。非示范性項目中往往有很多新專業，新專業剛起步，底子薄是現狀，但不代表其沒有發展前景和發展空間。這部分更應是學校予以重點關照、積極扶持的部分。另外，非示范性建設項目中更多的是基礎性、公共性項目，其意義價值不能小覷，如公選課、通識課等。通過示范性建設項目，更關注工學結合，關注專業、課程、教材、基地建設，關注學生崗位職業能力的提升，但這些不是降低對人的素質養成關注程度的借口。誠如愛因斯坦所言：“用專業知識教育人是不夠的，通過專業教育，他可能成為一種有用的機器，但是不能成為一個和諧發展的人。”
同理，示范性建設項目內部各子項目間也有協調、平衡發展問題。硬件建設在有了資金保障之后容易實現，軟件方面中的理念、模式、方式、方法創新，因需投入更久時間、更多精力予以培育，則容易受到忽視。再如，示范校建設中，重點專業及專業群建設項目往往成為校方關注的焦點，公共服務平臺項目建設則相對遲滯。推行示范校建設計劃的目的旨在通過提供發展契機，使先進的辦學理念、辦學模式、人才培養模式得以輻射推廣，使先進思路、模式發揮示范效應、擴散效應。但如果公共服務平臺建設項目中網絡平臺建設（共享資源庫建設）滯后，則示范將不成其為示范。
（三）示范性建設任務期與學院長遠戰略規劃的協調統一
如果說前兩項是從橫向空間緯度考慮的話，本項則是從縱向時間緯度著眼。示范性建設歷時三年，是否示范建設就是隨著建設期滿自動宣告結束。如若不是，期滿之后，學校還需如何去做。
對于示范性高職院校來說，從謀劃示范建設的那一刻起，打造“百年老店”，樹百年品牌已經深深扎根于院校領導層的思維中。示范是要輻射的、示范是要別人學的，但示范更是要引領、帶動的。示范不是“一招鮮，吃遍天”，也不是“貓教老虎——留一手”而是“人無我有，人有我優，人優我特”。自從1990年G．K．普拉海拉德和G．海默在《哈佛商業評論》發表“企業核心競爭力”一文以來，核心競爭力被廣泛地應用于各領域。所謂核心競爭力是指難以被競爭對手所模仿的，比競爭對手更強的、持久的某種優勢、能力或知識體系，據此能推出優于競爭對手的競爭優勢和獨特能力。核心競爭力從何而來，源于科學的定位、特色的凝練、更靠的是系統的戰略規劃予以保障，不致使品牌、特色落入打江山易，“守江山難”、“三代而亡”的命運怪圈。只有把示范建設和學院的長期戰略規劃統籌起來，示范院校才能更好地建示范、才不至于擔心被別的院校“盜”走“真經”。這方面，個別院校如浙江金融職業學院提出的“跳出示范建示范”可以說把握住了示范建設與學院常規工作、與學院長遠戰略發展的辯證關系。
三、結語
總體上，從科學發展觀的視角出發，剖析示范性建設中需重視的問題。圍繞示范性建設需要思考的還有示范什么、“如何示范、如何學習”三個問題。示范什么方面，如示范院校獲得了招生自，原本這一放權體現的是對示范院校改革招生機制、提升生源質量的政策支持，但現實中卻出現了自主招生分數線極低現象。如果說是因為招收三校生，更注重學生技能素養，可以理解。但打著自主招生的幌子，變相走關系，招收條子生，自主招生成為藏污納垢之地，則不能不說是示范的敗筆。如何示范，一方面要示范、要對口支援，另一方面是龐大的接待經費開支，及對正常教育教學秩序的沖擊。建立共享資源庫，加強黨紀約束，杜絕巧立名目，搞變相旅游或許是下一步著重努力的方向。
如何學習，針對的是非示范校科學“取經、念經”的問題。別人的思路、模式不能采取拿來主義，照搬照抄，更需從個性（示范校的）中把握共性、從個別中推出一般，從現象中總結規律。即便是“真經”也有被念歪的情況，這里面就有結合國情、省情、校情的問題，就有消化、吸收、再創新的問題。1907年曾任普林斯頓大學校長的美國第28任總統伍德羅·威爾遜在哈佛大學的演講中說：“普林斯頓不像哈佛，也不希望變成哈佛那樣；反之，也不希望哈佛變成普林斯頓。”這句話點明了特色之真諦、價值所在。非示范校也應著力于打造自身特色，“通過目標特色產生導向力、學科（專業）特色產生生產力、模式特色產生發展力、環境特色產生吸引力、校長特色產生凝聚力、教師特色產生影響力、學生特色產生競爭力。”8
注釋
①華東地區指上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省。西北地區指陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區。西南地區指重慶市、四川省、貴州省、云南省、自治區。華中地區指河南省、湖北省、湖南省。東北地區指遼寧省、吉林省、黑龍江省。華北地區指北京市、天津市、河北省、山西省、。華南地區指廣東省、廣西省、海南省。
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「關鍵詞澳門民事管轄權法律特點法律框架評價
一、引言
世紀之交，在澳門即將回歸的歷史轉折關頭，澳門法律制度的發展正面臨著前所未有的機遇和挑戰。自1993年3月31日《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）通過后，澳門進入了后過渡期，澳門的法律本地化工作隨之進入了。這一時期法律本地化的工作主要圍繞著對構成澳門現行法律制度基礎的葡萄牙五大法典的修訂而進行。1996年1月和1997年4月，澳門《刑法典》、《刑事訴訟法典》相繼生效。1999年3月澳門《民法典》、《民事訴訟法典》和《商法典》的草稿和中譯工作同時完成，并提交中葡聯合聯絡小組中方咨詢。1999年8月，澳葡當局正式公布了澳門《民法典》和澳門《商法典》。1999年10月8日，澳門總督頒布了第55/99/M號法令，核準并公布澳門《民事訴訟法典》。該三大法典已自1999年11月1日開始生效。這標志著曠日持久的澳門法律本地化工作進入了尾聲。
新的澳門《民事訴訟法典》（以下簡稱新《法典》）以專章的方式系統地規定了澳門（涉外）民事案件的司法管轄權制度，該法典與葡萄牙機關為澳門制定的《澳門組織章程》、《澳門司法組織綱要法》以及《澳門司法組織新規則》等法令、法令相配套，構成了澳門現行（涉外）民事案件司法管轄權制度的完整體系。本文結合新近生效的澳門新《法典》及相關的法律、法令的有關規定，對澳門現行（涉外）民事案件的司法管轄權制度作一簡要論述。
二、澳門現行（涉外）民事案件司法管轄權制度的法律特點
澳門自十六世紀中葉開埠，就成為西方在遠東的第一商埠、東西方交通貿易的樞紐、中西文化匯通的橋梁，其淵源流長的對外開放歷史為包括管轄權制度在內的澳門國際私法的發展奠定了堅實的基礎。經歷了幾個世紀嬗變的澳門現行（涉外）民事案件的司法管轄權制度呈現出以下顯著的法律特點：
第一，以葡萄牙《民事訴訟法典》為基本淵源，依循日爾曼式的系統化。
現行澳門民事案件的司法管轄權制度完全是從葡萄牙移植過來的，以1961年頒布并通過1962年7月30日第19305號訓令延伸適用于澳門的葡萄牙《民事訴訟法典》為基本淵源。該法典自1967年以來幾經修改，修改后的一些內容也延伸適用于澳門。在推動澳門法律本地化的進程中，澳葡當局已完成對《民事訴訟法典》的修訂，但這一修訂亦以葡萄牙《民事訴訟法典》為藍本，故新近生效的澳門新《法典》雖然通過本地化程序已轉化為澳門本地法律，但立法內容上仍然帶有明顯的葡萄牙痕跡，立法經驗、立法技術也均源自葡萄牙。葡式的《民事訴訟法典》主要以意大利《民事訴訟法典》為立法模式，承襲了大陸法系的傳統，強調法律的系統化、成文化，對（涉外）民事案件的司法管轄權制度作了較為系統、全面的規定。
第二，回歸后的澳門已具備完全獨立的司法管轄權體系。
在葡萄牙管制澳門的漫長年月，澳門司法機關屬于葡萄牙司法機關的組成部分，只是葡萄牙司法體系中的一個小法區，在澳門只設第一審法院，全部上訴案件都由葡國的上級法院審理。雖然在過渡時期葡國國會相繼修改了《葡萄牙共和國憲法》、《澳門組織章程》，公布了《澳門司法組織綱要法》，澳門總督也在1992年頒布了《澳門司法制度法》和《審計法院規章法》，設立了能審理上訴案件的高等法院和審計法院。1996年葡萄牙再次對《澳門組織章程》作出修改，刪除了一些不合時宜的規定，確定澳門應擁有“享有自治權的適應澳門地區特點的自身司法組織”。1998年3月，葡萄牙總統還頒令從1998年6月1日起將一部分終審權下放給澳門高等法院。但是，澳門在回歸的前夜仍不具備完全獨立的司法體系，澳門司法機關仍然屬葡國司法制度在海外的延伸，一部分案件的終審權繼續保留在葡萄牙最高法院、最高行政法院、審計法院和。直到1999年12月20日澳門政權交接的零瞬間這種狀況才宣告結束，澳門在歷史上首次獲得了完全獨立的司法權。
鑒于澳葡當局主持修訂《民事訴訟法典》時，已考慮到《基本法》為未來澳門特別行政區設計的司法架構模式，其有關司法管轄權的一些規定能注意與《基本法》接軌，使得新組建的司法機構在政權交接后即時運轉。
第三，以專章的方式在《民事訴訟法典》中集中規定民事案件的司法管轄權制度。
在國際私法的立法模式上，澳門沒有秉承大陸法系多數國家將國際私法規范分別規定在《民法典》和《民事訴訟法典》不同編章之中的模式，也未追隨當代歐洲大陸國際私法法典化的潮流，而是在《民法典》和《民事訴訟法典》中辟出專章，分別規定沖突法制度和（涉外）民事案件的司法管轄權制度。
第四，規范司法管轄權的法律規范具有多樣化的特點。
長期以來，澳門（涉外）民事案件的司法管轄權制度除以《民事訴訟法典》為基本淵源外，葡萄牙機關為澳門制定的《澳門組織章程》、《澳門司法組織綱要法》等重要法律、法令也對澳門司法管轄權制度作出規定。除此以外，葡萄牙加入并延伸適用于澳門的有關國際民事訴訟管轄權的國際公約也構成了規范澳門（涉外）民事案件司法管轄權制度的法律淵源。后，上述葡萄牙法律已被廢止，代之以澳門特別行政區立法機關制定的法律，延伸適用于澳門的有關國際公約也繼續有效，這些法律規范構成了澳門現行司法管轄權制度完整的法律體系。
第五，澳門新《法典》對涉外民事案件的司法管轄權未作專門規定。
前述延伸適用于澳門的1961年葡萄牙《民事訴訟法典》對涉外民事案件的司法管轄權作出了明確規定，但在修訂《民事訴訟法典》時，卻將原法典中有關涉外民事案件司法管轄權的規定刪除了。按照葡國法律專家的解釋，原法典為葡萄牙延伸適用于澳門的法典，葡萄牙作為一個國家，在其《民事訴訟法典》中當然應對涉外民事案件的司法管轄權作出規定，而澳門作為一個不具獨立的地區，在本地區適用的《民事訴訟法典》中不應對涉外民事案件的司法管轄權作出規定。葡方的這一立法觀念罔顧了澳門作為一個聞名遐邇的國際性開放城市，涉外民事法律關系形式多樣、數量繁多的事實，導致新《法典》在形式上留下對涉外民事案件司法管轄權不作規定的空白點。這樣的立法處理意味著澳門現行法律中有關民事訴訟司法管轄權的制度既適用于一般民事案件的審理，又適用于涉外民事案件的審理。有鑒于此，筆者行文時在“民事案件的司法管轄權”一詞之前冠于加上括弧的“涉外”二字。
三、澳門（涉外）民事案件司法管轄權制度的基本框架
澳門民事訴訟法律制度目前正處于新舊交替的特殊階段，1999年10月8日頒布的第55/99/M號法令在核準新的澳門《民事訴訟法典》的同時，廢止了經1962年7月30日第19305號訓令延伸適用于澳門的1961年葡萄牙《民事訴訟法典》及所有更改該法典的法律規范。新《法典》及澳門其他有關法律規范勾勒了澳門民事案件司法管轄權制度的基本框架。
（一）、澳門民事案件司法管轄權的種類
澳門民事案件的司法管轄權大體上可分為以下三大類：
1、級別管轄
澳門新《法典》本身并未就級別管轄問題作出專門規定，有關法院的審級問題原由葡萄牙為澳門制定的《澳門司法組織綱要法》作出規定。根據該綱要法第6條的規定，澳門的法院組織由第一審和第二審兩個審級的法院構成。第一審法院又分為具有一般審判權的法院和具有行政、稅務及海關審判權的專門管轄法院和特定管轄法院。就民事訴訟而言，一般審判權由普通管轄法院行使，該普通管轄法院下設三個法庭，配備四名法官，每年輪流由一名法官擔任院長。該法院擁有民事案件第一審的全部審判權。而澳門高等法院則以第二審法院及審查法院的形式運作。該高等法院是回歸前澳門等級最高的法院，由一名院長和四名法官組成，以全會或分庭的方式進行審判活動。在實行三審終審制的葡萄牙司法體系中，澳門高等法院雖然僅是第二審法院，但對澳門其他法院作出的裁判，當事人都可以直接上訴到高等法院。依照綱要法的規定，葡萄牙最高法院和最高行政法院對澳門地區的上訴管轄只限于綱要法未作規定的事宜，但這類事宜并不多見，故澳門高等法院對澳門地區絕大多數的案件實際上具有終審權。回歸后的澳門特別行政區則設立三級法院，這三級法院的組建工作在回歸前夕已完成。有鑒于此，新《法典》的相關條文中首次出現了“初級法院”、“中級法院”和“終審法院”的名稱，以保證該《法典》在回歸后與《基本法》中關于司法組織及民事訴訟的指導原則協調一致。
2、地域管轄
所謂地域管轄是指同級法院之間按地域劃分審理第一審民事案件的權限。鑒于澳門地域狹小，每一審級均只有一個法院，故澳門法院的地域管轄在很大程度上就是澳門法院與其他法域或其他國家的法院之間劃分審理第一審民事案件的權限，這種地域管轄實際上就是“涉外”地域管轄。新《法典》對地域管轄作了以下規定：
（1）、普通地域管轄
普通地域管轄是指按照當事人的所在地與其所在地法院的隸屬關系確定的管轄。新《法典》第15條（澳門法院具管轄權之一般情況）可視為普通地域管轄的一般原則，該條規定：當出現下列任一情況時，澳門法院具管轄權：a）作為訴因的事實或任何組成訴因之事實發生在澳門；b）被告非為澳門居民而原告為澳門居民，前提是該被告在其居住地法院提出相同訴訟時，該原告得在當地被；c）如不在澳門提訟，有關權利將無法實現，且擬提起之訴訟在人或物方面與澳門存在任何應予考慮的連接點。這一條文中所指的“被告非為澳門居民”、“原告為澳門居民”的當事人之間的民事案件無疑屬于涉外或涉及外法域的民事案件。
（2）、特殊地域管轄
特殊地域管轄是指根據訴訟標的特殊性與特定法院管轄的必要性所確定的管轄。新《法典》第16條（對于某些訴訟具管轄權之情況）規定，澳門法院對涉及履行債務、享益債權、抵押、船舶取得、共同海損理算、船舶碰撞、船舶救助、共有物分割、離婚、遺產繼承、宣告破產等十二種案件具有管轄權。本文限于篇幅，恕不贅述這十二種訴訟管轄權的具體規定。
此外，新《法典》第17條（對于其他訴訟具管轄權之情況）規定，遇有下列情況，澳門法院具管轄權審理第16條或特定規定中未規定之訴訟，并且不影響澳門法院根據第15條行使管轄權，這些情況是：a）被告在澳門有住所或居所；b）被告無常居地，被告不能確定或下落不明，而原告在澳門有住所或居所；c）被告為法人，而其住所或主要行政機關，或分支機構、代辦處、子機構、處或代表處位于澳門。這一條似乎可視為普通地域管轄一般原則的例外，又像是普通地域管轄一般原則和特殊地域管轄的補充。
3、專屬管轄
根據新《法典》第20條（澳門法院之專屬管轄）規定，澳門法院具管轄權審理下列訴訟：a）與位于澳門的不動產物權有關之訴訟；b）旨在宣告住所在澳門的法人破產或無償還能力的訴訟。
除了上述三類管轄外，新《法典》還系統規定了“執行事宜上之管轄權”等問題。
（二）、澳門民事案件司法管轄權的延伸及變更
新《法典》第一卷第二編第二章對管轄權的延伸和變更問題作了專門規定，主要涉及以下幾方面問題：
1、關于附隨問題的管轄權
新《法典》第26條第1項規定：“對有關訴訟具管轄權之法院，亦具管轄權審理該訴訟中出現之附隨事項以及被告作為防御方法所提出之問題。”
2、關于審理前的先決問題的管轄權
新《法典》第27條第1項規定：“如對訴訟標的之審理取決于對某一行政或刑事問題之裁判，而此裁判由澳門另一法院管轄，法官得在該管轄法院作出裁判前，中止訴訟程序，不作出裁判。”
3、關于反訴的管轄權
新《法典》第28條第1項規定：審理訴訟之法院得審理透過反訴所提出之問題，只要其對該等問題具管轄權。
4、關于排除及賦予審判權的協議
新《法典》第29條第1項規定：如出現爭議之實體關系與一個以上之法律秩序有聯系，當事人得約定何地之法院具管轄權解決某一爭議或某一法律關系可能產生之爭議。該條第2項規定：透過協議，得指定僅某地之法院具管轄權，或指定其他法院與澳門法院具競合管轄權；如有疑問，則推定屬競合指定。
（三）、澳門民事司法管轄權的保障
新《法典》第一卷第二編第三章對管轄權的保障作了規定，主要涉及以下幾方面的問題：
1、無管轄權問題
新《法典》第30至34條分別規定了無管轄權的情況、對管轄權提出爭辯的正當性和適時性、對無管轄權作出審理的時間、無管轄權的效果以及就無管轄權所作裁判的效力等問題。
2、管轄權的沖突問題
新《法典》第35至38條分別規定了管轄權積極沖突和消極沖突的概念、解決管轄權沖突的請求及初端駁回當事人請求以及解決管轄權沖突的程序等問題。
四、澳門（涉外）民事案件司法管轄權制度的評價
由于眾所周知的原因，澳門法律本地化的工作步履維艱，法律修訂延宕多變，五大法典中四大法典的修訂都歷經數年，唯獨包含一千二百八十四條的《民事訴訟法典》在一
年多的時間完成了本地化。鑒于該法典修訂時澳門正值回歸的最后階段，澳葡當局能注意法典內容與《基本法》相銜接，如有關各類法院的名稱，突破了《澳門司法組織綱要法》等當時有效的法律的桎梏。法律翻譯在不違反葡文本意的前提下也表現出相當大的靈活性。這一新《法典》有關（涉外）民事案件司法管轄權的規定既有成功之處，也有明顯的不足，主要表現在以下幾方面：。
第一，有關管轄權的規定較為細致，但體系尚欠完整。
新《法典》專門規范管轄權的第一卷第二編第一至第三章共二十六條、七十二項，不但規定了規范司法管轄權的法律、普通地域管轄、特殊地域管轄、專屬管轄、執行事宜的管轄權，而且規定了有關管轄權延伸與變更的制度、管轄權的保障制度，并且對解決管轄權沖突的制度也作了詳盡的規定，這與大陸法系國家注重系統化的法律傳統是一脈相承的。但是，新《法典》對級別管轄和涉外民事案件的管轄權未作專門規定，使得澳門民事司法管轄權的體系存在明顯的缺陷。
第二，確定管轄權的原則適應了當代世界各國不斷擴大司法管轄權的趨勢。
新《法典》將原告住所地（第15條b項）作為確定普通地域管轄的基本原則，并以爭議的標的位于澳門（第16條c項、d項、f項、g項、h項、j項）作為確定特殊地域管轄權的原則，這類管轄根據被1968年簽訂于布魯塞爾的《關于民商事案件管轄權和判決執行公約》（以下簡稱布魯塞爾公約）和1988年簽訂于羅迦諾的《關于民商事案件管轄權和判決執行公約》（以下簡稱羅迦諾公約）以及歐洲一些國家的法學家稱為“過分的管轄根據”。但這些管轄根據與當今多數國家民事訴訟法規定的管轄根據相比，并無明顯不當或過分之處。
第三，個別制度的規定和條文處理與國際通行的做法不相一致。
新《法典》確定普通地域管轄的一般原則與各國通行的做法背道而馳，令人費解。該《法典》第15條（澳門法院具管轄權之一般情況）b項規定，澳門法院對“被告非為澳門居民而原告為澳門居民”的案件具有管轄權。這一條應視為澳門法院確定普通地域管轄的一般原則，即“被告就原告”原則。《法典》第17條（對于其他訴訟具管轄權之情況）a項卻規定，澳門法院對“被告在澳門有住所或居所”的案件具管轄權。這一條的內容和條文處理應視為確定普通地域管轄的一般原則的例外情況，即“原告就被告”原則。然而，幾乎所有國家的民事訴訟法以及上述布魯塞爾公約、羅迦諾公約都將“原告就被告”原則作為地域管轄的一般原則，將“被告就原告”原則作為一般原則的例外情況。更有甚者，《法典》第17條還規定，澳門法院適用該條規定行使管轄權“不影響因第十五之規定而具有之管轄權”。這使得第15條和第17條的關系更加撲朔迷離。
第四，新《法典》對于行使管轄權的司法機關的分類具有超前性。
在澳門法律本地化的工作中，司法制度的本地化起步最晚，難度最大，在修訂《民事訴訟法典》的過程中，規范司法制度的法律尚未完成本地化，審理（涉外）民事案件的法院只有具一般審判權的普通管轄法院和作為第二審的高等法院。新《法典》則一枝獨秀，率先對與《基本法》確定的澳門特別行政區三審終審制相適應的三類法院的有關問題作出規定，體現了該《法典》的時代特征。
五、結語
當歷史的卷軼即將翻開新的一頁的重要時刻，經過本地化洗禮的澳門《民事訴訟法典》以嶄新的面目展現在人們面前，盡管這部跨世紀的新法典在包括司法管轄權在內的諸方面還存在不足，有待在實踐中逐步完善，但該法典的如期生效，為澳門民事訴訟制度的平穩過渡和順利運轉奠定了法律基礎，具有悠久歷史傳統的葡式民事司法管轄權制度在新時代將煥發出勃勃生機。
注釋：
[1]有關澳門法律本地化的進程及涉及的法律問題，參見拙文《論澳門法律本地化問題》，載《政法論壇》（中國政法大學學報）1999年第5期。
[2]參見王漢強、吳志良主編《澳門總覽》，澳門基金會1994年出版，第160頁；米健等編寫《澳門法律》，澳門基金會1994年出版，第173頁。
[3]同注1。
[4]有關澳門國際私法制度，參見拙文《澳門與中國內地現行沖突法之比較研究》，載澳門《法域縱橫》雜志1998年特別號，第87－89頁。
[5]在國際民事案件司法管轄權領域葡萄牙加入并延伸適用于澳門的國際公約主要有：1952年5月10日在布魯塞爾簽署的《關于船舶碰撞中民事管轄權若干規則的國際公約》；1954年3月1日在海牙簽署的《民事訴訟程序公約》等。
[6]1961年葡萄牙《民事訴訟法典》第65條的規定，葡萄牙法院對下列情形之一的涉外民事案件行使管轄權：（1）根據葡國法律有關地域管轄的規定，應在葡國的案件；（2）構成訴訟理由的事實發生在葡國；（3）被告為外國人，原告為葡國人的案件，但以被告所屬國亦有同樣規定為前提；（4）要提起的訴訟與葡國境內的人或物有密切關系，如不向葡國法院，則有關權利難以實現的案件。該條文對專屬管轄權也作了規定，葡萄牙法院對下列案件實行專屬管轄：（1）有關不動產物權的訴訟，且該不動產位于葡國；（2）對某法人的破產宣告或無償還能力宣告之訴，且該法人的總部設在葡國；（3）對有關工作關系之訴。
[7]參見《98澳門公共行政》，澳門政府行政暨公職司1998年2月出版，第29頁。
[8]同上，第28頁。
[9]參見《澳門的制度及司法組織》，澳門政府法律翻譯辦公室1995年12月出版，第57頁。
作者：宋桂森 單位：中油吉林化建工程有限公司
進行有效的質量控制是非常關鍵和重要的一部分，即需要采用一系列的有關活動來滿足施工質量的要求，如果想要石油化工建設工程的施工質量能夠達到預期的目標，則首要問題便是重視各個施工環節中的影響因素，并根據質量控制的預期目標進行有效地控制。施工工藝（技術）因素施工工藝（技術）是影響石油化工建設工程的施工質量的關鍵性因素之一。如果施工施工工藝（技術）存在著諸多的不足和缺陷，而沒有采取必要的改進和完善，那么想要取得交稿的施工質量幾乎是不可能的。施工工藝（技術）的影響貫穿于工程的整個過程，是石油化工建設工程取得較高施工質量的重要技術性保證。影響施工工藝（技術）的因素主要施工人員的專業水平、裝備性能、施工材料以及檢測技術等等。施工人員因素施工人員因素是影響石油化工建設工程施工質量的非常重要的關鍵性因素。技術精湛的施工人員和技術一般的施工人員會對工程質量產生非常不一樣的影響。技術精湛的施工人員能夠為工程質量奠定非常堅實的基礎，并提供有力的保障；但是技術一般的施工人員則可能很難實現施工質量合格的最基本目標。在石油化工建設工程中，能夠對工程質量產生影響的主要包括施工管理技術人員、一線操作人員以及施工服務人員，他們共同影響著施工質量。在人員因素的控制方面，需要綜合采取篩選、培訓的方法，保證施工人員均具有較高的綜合素質。另外，通過教育、培訓等途徑切實提供所有施工人員的質量意識，在質量意識的引導下能夠自覺地保障施工質量。施工管理因素不論是對于何種工程而言，施工管理的規范化、科學化以及專業化能夠在很大程度上提升石油化工建設工程的施工質量。尤其是對于石油化工建設工程而言，不僅規模巨大，而且具有非常強的系統性，極其需要施工管理為施工質量保駕護航。施工管理是創建“優質工程”和“一流工程”的舉足輕重的影響因素之一。在施工管理中，需要將整個施工流程分為若干施工環節，并對這些施工環節落實嚴格的控制政策，保證每一個施工細節都能夠得到有效的管理。
保證分工的合理性，明確施工質量責任科學合理的分工以及施工質量責任的明確是石油化工建設施工質量控制中的重點和關鍵環節之一，更是做好施工質量控制的第一個步驟。在分工方面，必須要確保所有的工程參與人員均能夠各司其職，同時明確每一個崗位的施工質量責任，制定嚴格的、具有高度可操作的質量管理規定，在保證所有工程參與人員均有章可循的同時，也能夠依靠規章制度來約束自己的行為，進行自我監督，提高自己的責任心。在施工質量責任方面，其界定必須要明確具體，同時對于負有領導責任的工程參與人員要制定更加嚴格的責任追究制度，使其在發揮帶頭作用的同時，也能夠積極發揮其領導和監督作用。對工程的所有資源進行統籌管理以及合理配置為了取得良好的經濟效益以及更高的質量水平，在石油化工建設工程的施工過程中，必須要對整個工程的所有資源進行統籌管理，明確施工企業的投入和產出問題。通過工程資源的整合，不僅能夠讓施工單位利用盡量少的施工資源獲取盡可能大的經濟效益，而且還能夠取得良好的施工質量控制效果。具體要求是，在整個石油化工建設工程的全局出發，合理安排和搭配施工人員和施工管理人員，保證他們之間能夠進行默契的配合和精誠的合作。同時，根據工程的實際特點和特殊要求，綜合考慮施工場地的實際情況以及投資單位的具體需求，科學計算本工程所需要的施工材料數量、施工人員數量、施工機具類型和數量以及施工臨時設施等等，并對以上要求進行科學合理地分析和安排，制定一套能夠在施工時間和施工空間方面均符合要求的施工規劃方案，為施工質量控制提供依據。對工程的施工進度進行科學的規劃不同的施工工期會對施工質量產生不同的影響。例如，施工工期比較長，則能夠更加全面和科學進行施工質量控制，則工程質量水平便會比較高，但是工程承包會大幅度提升；但是如果施工工期比較短，則施工質量控制方面便會做的比較籠統，工程成本會相對比較低。所以，必須要科學合理地制定工程的進度計劃，在施工工期和施工質量方面尋找最佳的平衡點，在保證施工質量的同時，也節約了施工成本。
保證勞動力資源配備的科學性與系統性在石油化工企業中，勞動成本雖然在整個施工成本中的比重不一定很大，但是合理地控制成本也是質量控制的重點，應該避免人員過多影響施工質量，更要避免人員缺乏導致質量的降低。勞動力計劃安排要充分考慮施工期高溫多雨、施工降效因素，留有充分余地，凸顯勞動力資源配置科學性、系統性和施工成本控制的透明度，提高勞動力生產效率[4]。構建完善和健全的施工管理制度行之有效的項目管理制度是實施項目穩定運行的軌道，也是不斷提高工作效率提升質量的重要保證。制度建設絕不可以硬搬硬套，應立意高遠，勇于突破。任何一個石油化工建設項目的制度建立應借鑒以往成功項目的經驗，結合本工程項目的特點，健全和完善規章制度和管理辦法，規范項目管理行為，做到事事有章可循，從而保持項目各項管理工作運行平穩、流暢、高效并可防患于未然[5]。確保工程施工質量控制的貫徹性質量是企業的生命，是企業興旺發達的關鍵。質量控制不是施工前期的喊口號，更不是尾期的突擊檢查，應該做到貫徹始終[6]。為了能夠保證一貫的監督起到良好的作用，為整個工程配備良好的監控儀器也是質量控制的重點手段。除了定期作質量控制的檢查外，更應該采用隨機的查法，對工程的質量實施不間斷的監督[7]。總而言之，面對我國石油化工工業飛速發展、石油化工建設工程規模不斷擴大以及施工技術更加先進和復雜的新形勢，通過推動施工管理的規范化、科學化以及專業化能夠在很大程度上提升石油化工建設工程的施工質量。
關鍵詞：資源成熟目前工商企業軍事
一、引言
公共事業是市場經濟發展的要素資源，也是構成國民經濟宏觀體系的重要組成部分，社會經濟發展在一定程度上與公共事業發展呈正相關關系。隨著我國經濟的持續、快速、健康發展，資源優化配置的要求越來越高，公共事業管理的市場化、社會化運作成為一種必然趨勢。目前，我國公共事業的發展與社會主義市場經濟發展的要求不適應，限制了社會經濟發展的速度與質量。我國公共事業發展緩慢的主要原因在于管理模式的落后和管理體制的約束。項目管理經過40多年的發展，其理論日臻完善和成熟。在歐美許多發達國家，項目管理的理論與方法逐漸被應用于軍事、工商企業、政府以及其他許多領域，并取得了顯著成效。在中國公共管理環境發生巨大變化和傳統的政府公共事業管理模式受到質疑的情況下，政府公共事業管理模式引入項目管理能夠有效克服現有的種種弊端，能提高公共事業管理績效，改善公共服務質量。政府通過公共事業項目這個橋梁介入公共事業領域，構建基于項目管理的政府公共事業項目管理模式，可以更好地為社會發展和人民生活提供公共產品和公共服務。
二、公共事業的管理模式
公共事業是指介于政府組織與企業之間的為人民群眾提供社會保障的各種福利及福利設施體系。公共事業項目是指對包括供水、節水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁等在內的社會公共設施的投資建設、維護和經營。公共事業管理是部分行政組織和社會公共組織，依法對社會公共產品的生產、公共服務的提供、公共秩序的維護等所進行的規劃決策、組織協調和規劃控制的過程。公共事業項目的管理是公共事業管理的核心部分。
我國的公共事業管理過去一直沿襲計劃經濟時代的壟斷式管理模式，由于缺少競爭力，政府不會主動采用新技術、新方法加強管理，而是憑借其壟斷優勢，限制競爭。雖然這種狀況在目前有所改觀，但政府依然是公共事業提供的壟斷者。
以英美為首的西方發達國家的公共事業管理采用服務式管理模式，對公共事業的管理不是以行政手段為主而是以市場手段為主；公共事業的提供者，除了政府外，還可由私人企業參與提供和管理，私人企業較強的服務能力和較高的經營效率，起到了很好地聯結政府與社會、政府與市場的作用，從而使公共事業更好地服務于公眾。
本文將項目管理理念引入公共事業管理領域，目的是為公共事業從壟斷式管理向服務式管理轉變提供一個可借鑒的方法，使公共事業管理從以政府管理為主轉向以政府和企業的共同管理為主。
三、項目管理：政府公共事業管理的新工具
項目是要在一定的時間里，在預算規定的范圍內，必須達到約定質量水平的一項一次性任務。在各種不同的項目中，項目本身有其共同的特點，這些特點可以概括如下：(1)項目由多個部分組成，跨越多個組織，因此需要多方合作才能完成；(2)通常是為了追求一種新產物才組織項目；(3)可利用資源預先要有明確的預算；(4)有嚴格的時間界限，并公之于眾。公共事業具有一次性和獨特性的共同特征，可以視為一個項目。
項目管理是通過項目經理和項目組織的努力，運用系統理論和方法對項目及其資源進行計劃、組織、協調、控制，旨在實現項目特定目標的管理方法體系。作為一種管理項目的理論與方法，項目管理已日趨成熟和完善，表現出強大的生命力，并開始被世界各國廣泛應用于建筑、軍事、銀行、電信、礦山、機械、石油開發等行業。
但是，人們往往把它理解為工程建設項目管理，這在很大程度上限制了項目管理的適用范圍。工程建設項目管理只是項目管理在工程建設項目中的具體應用。公共事業可以視為一個項目，當然也可以用項目管理的方法來管理。因此，在公共事業管理中引入項目管理方式有助于政府對公共事業實行有效管理。
四、政府公共事業項目管理過程分析
政府公共事業項目管理過程可以看成是一個由不同階段組成的系統流程。政府公共事業管理按項目的生命周期分成幾個階段：項目立項與啟動階段、項目前評估與計劃階段、項目實施與控制階段、項目績效評價與收尾階段、項目維護和項目經營階段。每個階段均有其特定的內容和需要解決的問題。
項目立項與啟動階段：
隨著一個國家或地區社會經濟發展以及物質文化水平的提高，對公共事業項目的需求也會日益迫切。公共事業也就會出現在政府部門構想和規劃中。將這種構想和規劃項目化后，就產生了公共事業項目。政府部門決策者通常會構思公共事業項目的主要內容和初步計劃，報上級部門立項。這個階段就是項目立項階段。這個階段的工作是為順利地開展公共事業管理打下基礎。項目正式立項后，進入啟動階段。公共事業項目的啟動階段的主要工作是建立項目管理組織以開展項目的管理工作，解決的是項目管理組織的構建問題。這也是工作的重點和難點。
在公共事業項目管理過程中，因為人們的處事準則差異很大，會存在著種種相互沖突、相互矛盾的觀點，如果沒有組建專業化的管理組織機構，將會出現混亂的局面，會使得公共事業管理達不到預期效果。因此，建立公共事業項目管理組織是非常必要的。
公共事業項目管理組織采用彈性方式，與傳統的管理模式不同，項目的管理不是通過等級命令體系來實施，而是通過所謂“扁平化”的結構，來自不同職能部門的專家因為某一個項目而組成團隊，這個團隊成員具有技術知識，而且對金融、預算、客戶關系與合同以及后勤都有深入的了解。任務完成后他們又回到各自的部門。為了使公共事業管理工作保持明確的方向和連續性，這個組織需要配備足夠的人員，并明確每個成員的權利與職責。公共事業項目管理組織結構可以設計成三個不同層次：一個項目領導小組、一個項目管理小組和各種類型的工作小組。
第一層次是領導小組，由政府職能部門的領導組成。領導小組的建立要解決三個方面的問題。首先是制定啟動戰略，確定下屬管理小組和各個工作小組的職責和任務，制定衡量公共事業項目的業績標準，以評估項目是否成功。其次是對政府公共事業管理工作提供戰略和政策方面的指導。領導小組成員并不是把全部時間都用于項目管理工作，而是通過定期開會來批準計劃和檢查公共事業項目進展情況。從宏觀上對項目進行控制。第三是在項目管理中起協調作用。部門領導的職位和地位對公共事業項目管理成功起非常關鍵的作用。通過部門領導之間的協調，項目管理工作中的個人或部門之間的溝通障礙或沖突比較容易克服，矛盾容易被化解。
第二個層次是管理小組，由政府職能部門和項目承包商中抽出的專職人員組成。小組建立的目的是編制項目計劃，制定衡量工作業績的標準，以評估項目進展過程是否成功。控制項目工作按既定的日程進行，并提供日常指導和決策。領導小組要指派一名來自項目承包商的小組成員作為項目經理，對項目的進展負總責。之所以要求來自項目承包商，是因為其熟悉專業知識，由于一般情況下，項目經理是責大于權的，所以要授予其指導全部項目活動的權力。同時，來自政府職能部門的成員要對其進行監督。為彌補項目經理能力和知識的不足，可以外聘專家、學者或經理人等作為項目經理助理。管理小組對領導小組負責，在領導小組的領導下，管理小
組協調和處理下屬各工作小組提出的方案。
第三個層次是工作小組。由項目承包商企業人員組成。工作小組可能不止一個，各個小組負責資源、技術等方面的問題，如財務，采購小組，他們執行管理小組的指令，解決項目過程中一些需要解決的具體問題，提出解決方案供管理小組決策，對管理小組負責。
項目計劃與實施控制階段：計劃階段的工作是根據政府公共事業管理項目的具體目標和要求，制定一個完整、系統的項目進度計劃。以保證公共事業項目按期完成。
進度計劃常用網絡圖或橫道圖表示。進度計劃必須確定各項重要工作的輕重緩急，恰當地分配資源，并對項目進行所涉及的預測、計劃、調度、資源分配及控制手段詳細說明。計劃階段還需要重新考察公共事業項目的風險，如果發現新的風險，需要在評估報告中進行說明，并制定應急計劃和對策，以控制這些風險。此外，不論是即時的還是長期的資源需求，都應當予以量化，
但是事先制定出的計劃往往很難反映出實際項目進度，許多項目計劃隨著進度的深入，需要對原計劃進行頻繁的、重大的調整是常見的事情。計劃雖然制定了，而完成時間卻一再推遲。造成這種情況的原因是進度計劃由于缺乏足夠的數據難以準確的編排、進度計劃難以協調各部門、各工作環節的進度、常用網絡圖或橫道圖表示的計劃不科學等。
針對這種情況，本文認為，可以利用關鍵鏈項目管理(CCPM)方法。CCPM步驟是形成項目網絡圖，因為某些資源的量是有限的，關鍵路徑上的工序的工期可能因為資源的有限而延長，所以項目的工期一般都要長于通過CPM法或PERT法得到的關鍵路徑。在此時形成的項目網絡圖中，就可以識別該項目的瓶頸，它是網絡圖中最長的那一條工序鏈，該鏈的長度就是整個項目的完成時間。這條鏈成為關鍵鏈，關鍵鏈上所需要的資源就是關鍵資源。對其進行優化產生新的計劃。這種計劃往往比用傳統方法編制的計劃要容易執行得多。
實施控制階段的工作是追蹤公共事業管理項目的進展，根據項目計劃的要求提出具體的改進對策，工作特點是診斷、分析和調整。項目管理小組要經常將實際進展與計劃進度相比較，監控項目工作的日程和預算執行情況，以便發現進度的偏差及時采取應對措施。協調一些復雜而又相互影響的工作。當某項工作進展顯示出可能延期時，要找出公共事業項目實施的關鍵路線，采取積極的應變措施，保證關鍵活動按時完成。進展情況報告是一項重要的制度，應當實行嚴格的執行，各個工作小組的組長要及時提交他們的最新報告。這些報告應有預先確定的格式，詳細敘述本組當前的工作情況。項目管理小組應使領導小組及時了解項目的進度。
項目收尾階段：收尾階段的內容是項目管理組織向相應的項目業主(政府職能部門)交接項目。收尾階段的工作包括項目竣工驗收，評估工作質量，分析項目成功或失敗的原因，以確定在今后的公共事業管理的內容；形成項目驗收或終止報告，及時結算資金。
公共事業項目實施評價，是對公共事業實施項目管理后的工作成績及效益效果進行評議和考核。評價的目的是通過考核、檢查實施項目管理后的成效以改進工作。公共事業項目實施業績評價是在項目各個階段完成的基礎上進行的，對項目的目的、效益、影響和執行等情況進行全面而系統的分析與評價，有助于提高宏觀決策和管理的水平。
公共事業項目實施評價屬于公共事業項目管理后評估，它以項目竣工驗收和項目效益后評估為基礎，結合其他相關資料，項目整個生命周期中各階段管理工作進行評估。項目管理后評估包括項目的過程后評估、項目綜合管理評估及項目管理者評估。重點要對項目的組織機構、管理機制、管理方式的合理性、運行效率進行評價。
政府要通過對項目各階段管理工作的實際情況進行分析研究，了解目前項目管理的水平。吸取經驗和教訓，提高自身項目管理水平，以保證更好地完成以后項目管理工作，促使項目預期目標更好地完成。
本文認為，可以從宏觀上把公共事業項目績效評價指標按平衡計分卡的結構分為業績、成本和內部管理三個功能模塊。在具體設置每個功能模塊及其具體的指標內容時，按照政府公共事業管理職能和具體的工作部門來設計。首先界定地方政府公共事業管理的基本職能和工作目標，然后運用項目管理工作結構分析方式層層分解關鍵成功要素，在此基礎上設計各模塊的具體指標。在確定了指標體系后，應當立即收集數據，著手對指標進行權重確定和消除指標間差異的量化工作，然后代入相應的數學評價模型中進行計算，并取得計算結果。用這個計算結果同原有系統的相應計算結果進行比較，就可以得出系統改進的具體量化值。
項目經營和維護階段：項目維護和經營的內容是項目業主(政府職能部門)委托項目管理組織(公司或組織)維護和經營項目。這是一個長期的過程。要作的工作包括制定運營模式，設計運營方案、評估運營風險、討論運營中的會計問題。在經營或維護項目的過程中，公司要建立相對固定的管理隊伍。必要時政府要進行跟蹤檢查或參加管理隊伍。
公共事業項目也可以考慮國際上現在通行用BOT(建設—經營—轉讓)方式，即政府向社會招標產生項目投資業主，再由業主組建項目管理公司，項目管理公司負責項目融資建設、經營和維護，項目業主償還建設項目所需貸款本息。政府授予項目業主一定期限的特許專營權，在一定的經營期內政府給予固定的投資回報，經營期滿后，業主將項目設施無償轉讓給政府。
項目經營一段時間后，應該進行公共事業項目后評估。后評估將項目前期所確定的目標和各方面指標與項目實際結果進行對比，即以實際情況為基礎，對項目建設、運營現實存在的情況、產生的數據進行評價。項目后評價涉及到項目生命周期的各階段。政府作為評價的主體，對公共項目后評估主要注意在新的投資體制下項目評價的內容。按照國務院2004年關于投資體制改革的決定，政府對項目投資報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。因此，政府也要重點從這幾個方向來對項目進行后評估。
項目的持續性是指在項目的建設資金投入完成之后，項目是否可以繼續其既定目標，實現程度，是否可以持續地生存和發展下去，項目是否可在未來以同樣的方式建設同類項目。
由于世界銀行和亞洲開發銀行等組織高度重視持續性評價，把項目的可持續性視為項目成敗的關鍵之一，作為政府公共項目也應該進行單獨的持續性分析和評估。
因此，有必要建立一套完整的公共項目績效評價指標體系。即能體現新投資體系下政府對項目核準的要求，又要反映公共項目持續性。
政府在項目后評價時必須保證公正、客觀，實事求是地做出評價。政府項目后評價的結果作為政府決策部門進行新項目的立項和評估的基礎以及調整投資計劃和制定政策的依據。同時，建立后評價結果和政府項目業主考核績效之間的聯系，能夠使項目業主投資決策更加理性。亞洲開發銀行建立了后評價部門，通過出版物和建立項目后評價信息系統，將項目周期各階段的信息進行交流和反饋，系統地為后評價提供資料和向決策機構提供反饋信息。這是值得我們借鑒的。
刑罰執行監督是指人民檢察院依法對國家司法執行機關執行已經發生法律效力的判決、裁定的情況,以及執行刑罰活動是否合法所進行的監督活動,它是實施法律監督的重要環節。犯罪分子是否得到了按判決、裁定所規定的刑罰的處罰,是刑罰執行監督的重點。監所檢察是國家法律賦予檢察機關的一項重要法律監督職能,是刑事訴訟監督的一項重要組成部分,是檢察機關最基本的業務之一,而對刑罰的執行進行監督則是監所檢察的一項職能。目前,刑罰執行監督在我國刑事訴訟監督中是比較弱的一個環節,仍存在著“重審判輕執行”、“重打擊輕改造”的思想。事實上刑罰執行監督是一種終結性的監督工作,這一監督不到位,偵查監督、審判監督的效果就得不到實現。因此,如何采取相應的對策來解決刑罰執行監督中的難點和缺陷問題,已是迫在眉睫。
一、刑罰執行監督存在的問題
(一)監督浮于表面,抓不住重點
監所刑罰執行監督工作的內容十分寬泛,大到對執行機關執行工作方針、政策、法律的監督,小到對獄政管理活動的監督,包括收押、看守、警戒、勞動、教育、生活、通訊、接見、獎懲、釋放等等。與繁重的檢察監督任務不相適應的是,駐所檢察人員少,力量薄弱。如果眉毛胡子一把抓,必然會影響到監督的質量。結果只能是泛泛的監督,表面化的監督,很難發現真正的問題,更談不上監督糾正了。比如說檢察“三大現場”(勞動、學習、生活),要求檢察人員到現場去進行監督,實際上檢察人員不可能對所有的現場都進行檢察監督,只能采取抽查的方式進行抽查,也只是看一看,聽一聽,簡單地了解一下情況,無法更加深入、細致地進行檢察監督,被監管改造人員的學習教育時間是否保證、伙食如何、勞動是否超時,僅憑印象或者單方面的了解就得出有無違法現象的結論,往往片面、主觀,達不到良好效果。
(二)監督與配合的關系定位不準,主次不分
維護監管秩序、做好教育轉化是監管場所的主要職責,檢察院處于次要的地位,以配合協助為主,容易讓人誤解為檢察院就是協助監管場所搞好罪犯改造工作的,包括一些領導干部也認為檢察院多做少做一個樣,可有可無。而檢察機關也存在認識上的偏差,對刑罰執行監督的重要性認識不足,以為派駐檢察等同于監管工作,在監所檢察實踐中就曾經出現過“代替” 的現象,代替管教干警上課,代替管教干警進行管理教育,代替管教干警帶班出工,甚至以管理人員的身份出入監舍搜查違禁品,進行安全檢查。這樣的做法可以說是“撿了芝麻丟了西瓜”,在定位上發生了偏差,勢必會影響到刑罰執行監督工作的全局。
(三)監督的獨立性受到影響
我國檢察機關對監管場所的法律監督實行派駐檢察,對場所的執法活動全程監督。但駐所檢察人員長年累月在場所中工作、生活,難免會產生依賴感,“寄人籬下”而顧慮重重,在思想上以配合、支持為主,淡化了檢察院打擊違法犯罪、維護司法公正的本分,檢察監督的獨立性受到了影響。主要表現在兩種趨向:一種叫做“同化”關系,場所把檢察室當做自己的科室來使用;另一種叫做“交換” 關系,場所以物質利益交換檢察院在處理某些問題或事件上給予妥協、配合。
(四)監督制度細,任務重,難以落實
刑罰執行監督的制度不僅多而且細,但卻與實際情況有脫節的現象。如檢察收押工作制度,規定檢察人員對監管場所新收罪犯情況在兩天內進行檢察,其有關法律文書等材料在七天內檢察。而監管改造場所每天的收押犯人少則幾人多達十幾人,遇到專項斗爭或“嚴打”,一天要收押上百人,如果不折不扣按照制度化的要求,一個一個地去檢察,工作量大,手續煩瑣,駐所檢察人員一般只有二三個人,加班加點也難以完成繁重的工作量,導致實際操作中只能到監獄管理科看看檔案、花名冊,對有疑問的提出一些問題;到了月末,向監獄管理科要統計數據就完事。
(五)監督手段比較簡單、形式化
刑罰執行監督一直沿用老一套的監督方式,一聽、二看、三開會。形式化的監督手段,被監督的監管場所會有充分的時間和精力,應付檢察人員的檢察監督,檢察人員聽到的、看到的與往常的不一樣,真實的情況隱藏在背后,檢察人員走后才會顯現出來。
(六)一些監督的標準不明確,難以執行
派駐檢察的主要任務是對場所及干警的執法活動是否合法進行監督,如何判斷“是否合法”,必須要有一個明確的衡量標準。但在實踐中有一些標準不太明確,給監督工作帶來很大難度。如檢察有無對罪犯實行超體力勞動,這一項監督涉及到檢察刑罰執行機關貫徹“改造第一、生產第二”的工作方針,意義重大,但是超體力勞動的定義是什么,標準是什么,一直不太明確,當前在市場經濟大潮的沖擊下,各監管場所從事的勞動多種多樣,各不相同,使得“超體力勞動”的衡量標準更加復雜化。檢察院對此的監督有的就顯得無所適從。
(七)駐所檢察官隊伍整體素質偏低
一些基層檢察院的監所檢察科,變成了即將退休人員的“休養科”,在雙向選擇中落選人員的落腳地,導致目前駐所檢察官隊伍普遍存在學歷偏低,年齡偏大,業務不熟的問題。
刑事執行法律監督不僅貫穿于整個刑事訴訟活動,還貫穿于整個勞動改造過程。從收監執行開始到刑罰執行完畢,不僅要監督刑罰的被執行者,還要監督管理被執行者的民警的執法守紀情況。無論是從時間跨度上,還是從工作范圍上說,監督的工作量都是非常之大的。在實踐中,刑罰執行監督的難點不僅表現在實刑的監督上,也反映在監外執行的監督上。
二、完善刑罰執行監督職能的對策
(一)轉變觀念,高度重視刑罰執行監督工作
在我國刑事訴訟監督中因受“重審判輕執行”、“重打擊輕改造”傳統思想影響使刑罰執行監督成為其薄弱環節。要改變這一狀況,第一,必須轉變觀念,高度重視刑罰執行監督工作。要充分認識到,刑罰執行監督不僅是對監管場所進行監督,而且包括對公安機關執行管制、剝奪政治權利監外執行等的監督,同時包括對法院執行的監督。第二,刑罰執行監督不僅是對某階段的監督,而是全過程、全方位的監督,監所檢察監督則將有力地保障法律最后的統一正確實施。第三,刑罰執行監督應該是對所有刑罰監督,從檢察機關監督工作來看,還包括無罪與免除刑罰的監督,要加強對減刑、假釋、保外就醫、暫予監外執行的監督力度,并進行專項檢查清理,糾正違法現象,防止徇私枉法,以錢抵刑,辦關系案、人情案等現象的發生,以確保刑罰執行到位;加強對職務犯罪刑罰執行的監督,從罪犯的量刑、投牢、緩刑考察等方面進行逐人逐案清理,糾正違法現象,確保打擊的效果不減;加強對緩刑、假釋、保外就醫、管制、剝奪政治權利等“五種人”的考察管理,嚴格條件,嚴格程序,嚴格手續;加強對留所服刑人員的嚴格管理,按照有關規定,凡不符合規定的留所服刑人員堅決不能留,尤其是看守所在接到交付執行通知后,要在規定的時限內及時送走,不能私自截留或變相留所服刑,堅決防止自殺、逃跑、自傷等問題的發生。
(二)完善刑事執行監督的立法
從刑事法律體系來看,包括刑事實體法、刑事程序法、刑事執行法,對前兩者我國法律都有明確詳盡的規定,但目前我國沒有刑事執行法,它的主要內容包含在刑法和刑訴法中,而刑法、刑訴法沒有對檢察機關刑罰執行監督做出具體規定,由此也給刑事執行監督帶來了困難。刑罰主體多元化,也給監督工作造成不便,司法機關中,除檢察機關沒有刑罰執行權,其他都有刑罰執行權。作為監所檢察來說,通常是以檢察建議來行使監督權,而執行機關不一定接受檢察建議,由此可能引發再犯罪案件,同時給維護社會穩定、保護人犯合法權利、保障國家法律統一正確實施帶來不利因素。因此,加強刑罰執行監督,關鍵還是仰賴于法律的完善,因為監督必須是法律監督。加強刑事執行立法,從法律上提高刑事執行的地位,細化刑事執行的程序及相應的各項措施,將執行的有關規定集中化和具體化,以增強可操作性,徹底克服刑事執行規定的過于簡單、原則、操作性不強等問題。
