發布時間：2023-03-22 17:38:43
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一、案例引出問題：舉證責任如何分配
案情簡介某公安局公安人員到某小區調查偷稅情況時與小區經警李某發生爭執，公安局即派出干警到場拘傳李某，在拘傳過程中，公安人員與經警發生糾纏，后把李某帶到公安局辦公室訊問一直到下午，李某由于感覺不適被公安人員帶到骨科醫院檢查為頸椎骨質增生及C6，椎體隱裂，該醫院給李某出的疾病證明為“頸部挫傷”。第二天，李某到省醫院檢查，診斷結果為：1.頸椎間盤突出并脊髓不完全性損傷；2.全身多處軟組織挫傷。李某當即住院一個月后以被公安人員毆打致傷為由訴至法院，請求判令公安局賠償。訴訟過程中，公安局認為其公安人員未毆打李某，李某的頸椎間盤突出是慢性病，并非毆打所致，并出示當時在場的公安人員證詞，認為李某無證據證明是公安人員毆打李某。李某認為行政訴訟應由被告舉證，其只要出示傷情即可。法院曾委托鑒定，鑒定部門無法作出頸椎間盤突出是或不是外傷所致的肯定性結論。
法官的推理和處置法官的結論性意見為：公安局承擔全部賠償責任。理由如下：
1.公安機關違法行政致傷李某的可能性推定。李某是在被公安人員帶去訊問的當天下午即感覺不適，脖子不能動，且醫院有“頸部挫傷”、“全身多處軟組織挫傷”的證明，這些情況都表明存在公安機關違法行政致傷李某的可能性；
2.不排除李某傷（病）并非由公安機關違法行政所致的可能性。由于李某住院治療是因頸椎間盤突出，但頸椎間盤突出一般是一種慢性病，它有可能是李某本身就有這種病，碰巧此時發作。由于原告未對此舉證，被告又無法提供這方面的證據，所以無法查清。
3.公安機關負舉證責任，未很好履行即敗訴。行政訴訟法第32條明確規定，行政訴訟中的舉證責任由被告行政機關承擔。在行政執法中，公民和行政機關的法律地位不平等，李某為何頸部挫傷、頸椎間盤突出，原告不能提供證據，只能靠被告舉證。而被告舉不出李某不是因公安機關工作人員違法行政行為致傷的證據，故應承擔敗訴責任。
舉證責任由誰負鑒于原告的訴訟請求，事件的終極性爭議點在于，公安機關應否承擔賠償義務。可是，這個法律問題的解決依賴于一個事實認定，即李某是否系公安機關的違法公務行為致傷。為澄清此事實上的疑問，法官需要圍繞兩個方面的若干證據：其一，公安機關有沒有在執行職務過程中實施違法行為；其二，若答案是肯定的，違法行為是否導致李某頸椎間盤突出的直接原因。這一點法院無法查清。于是問題轉化為，訴訟兩方當事人究竟哪一方必須提出充足的證據以說服法官支持其主張，否則，該方當事人就要承擔最終敗訴的后果。這亦即我們通常所理解的舉證責任的分配問題。
法官在本案中的選擇是把舉證責任配置到行政機關一方，主要理由有兩個：其一，《行政訴訟法》明確規定；其二，行政機關與公民在行政管理中的地位不平等，李某的傷情只有被告才能提供。暫且不論《行政訴訟法》第32條規定在立法技術上的缺陷。就第二個理由而言，行政機關與公民在行政管理中的地位不平等具有相當程度的普遍性，如果由此推論被告負舉證責任，這一配置原則豈不成為絕對的？針對行政賠償訴訟中的舉證責任問題，不少人認為原告應負擔損害事實的舉證責任，包括損害事實的存在、損害由被告違法公務引起、損害的程度等。最高人民法院也在《關于審理行政賠償案件的若干規定》中作出規定，“原告在行政賠償訴訟中對自己的主張承擔舉證責任。被告有權提供不予賠償或者減少賠償的數額方面的證據。”根據1999年11月24日通過的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第27條第3項規定，在一并提起的行政賠償訴訟中，原告必須承擔舉證責任，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實。就是說，根據學理和最高權威的司法解釋，本案的原告應對法院所需要的上述兩方面證據負擔舉證責任。如何說學理、司法解釋與本案審判實踐的這一矛盾？在舉證責任問題上，學理、司法解釋和本案的審判實踐是否都有值得檢討之處呢？
二、舉證責任的分配模式
任何法制社會所追求的最高價值都是社會秩序的良性穩定。社會秩序的良性穩定意味著社會成員在法律不禁止的范圍內自由地工作、生活并以此享受自己的那份快樂，社會成員之間沒有沖突和爭執。在正常狀態下，每個人都應當被推定為是自由的，即不存在對他人特定的責任或義務，誰對這種推定提出挑戰，誰就應當提供充分的根據，即負舉證責任。通常，對被推定的自由狀態提出挑戰者所提出的事實是一種積極的事實，即認為他人應對他承擔特別義務或責任的一個事實是存在的。如果我們把挑戰者提出的一個事實存在的主張稱為積極性事實主張，把否定這個積極主張的事實存在的主張稱作消極性事實主張。那么，最初提出積極性事實主張的人在法律程序中就應承擔舉證責任，就法律所推定的事實進行爭執者，對其主張事實負舉證責任，積極性事實如果無特別的推進情形，應認為消極性事實受推定而存在，主張消極性事實主張的人免除舉證責任，其舉證責任由主張積極性事實的人承擔。
提出積極性事實主張的人應當就其主張提供充分的證據，但這并不意味著，對積極性事實持否定意見者就沒有任何舉證責任。在訴訟中，如果一個積極性事實主張被充分的證據所證實，如果對積極性事實持否定意見的當事人只能提出簡單的否定意見而不能提供相應的反駁證據，那么敗訴的后果將由對積極性事實持否定意見的一方當事人承擔。從提供反駁證據的必要性及其與訴訟結果的內在聯系上看，對積極性事實持否定意見的當事人也負有相應的舉證責任。比如說，公安局提出了當事人王五毆打他人、應受拘留處罰的積極性事實，并向法庭提供受害人的陳述、旁觀群眾的證詞及醫院診斷證明等充分的證據，這時公安局的舉證責任已初步履行，只在王五不能以有力的證據否定公安局提供的證據，王五就要承擔敗訴后果，王五的這種如不提供證據就要承擔敗訴后果的責任與公安局的不能提供相應證據就要承擔敗訴后果的責任在性質上是一樣的，也是一種舉證責任。
但是，在上述情況下，即使同樣為舉證責任，提出積極性事實主張的當事人與提出消極性事實主張的當事人的舉證責任所要達到的證明標準不同。提出“王五實施了毆打他人的違法行為”這一積極性事實主張的當事人必須提供“充分的”即足以說服人的證據，實際上是一個證明體系，類似于證明“所有的天鵝都是白色的”這樣全稱判斷，只要他的證據不能達到充分的證明標準，不能構成足以使人信服的證明體系，他的舉證責任就沒有完成，其積極性事實主張就不能成立，因而應當承擔敗訴后果而無需對方當事人再承擔什么舉證責任。但是，如果提出積極性事實主張的當事人提供了充分的證據并形成足以讓人信服的證明體系，持消極性事實主張的當事人的舉證責任也就相應產生了。只是應達到的證明標準不同罷了。既然持積極性事實主張的當事人提供證據應達到的證明標準是證據充分、令人信服；那么持相反意見的當事人只要打破對方的證明體系，使對方的證據不能達到令人信服的證明標準，他的否定積極性事實主張的證明標準就達到了，這個證明標準類似于只要能夠證明有一只天鵝是黑的或黃的不是白的，駁倒“所有天鵝都是白色的”這個全稱判斷的任務就完成了。所以說，上述兩種舉證責任的不同在于應達到的證明標準不同，在訴訟中控訴方的證明標準要達到事實清楚，證據確實充分；而辯護方的證明標準則只要對控方的指控提出合理的懷疑，起到說明控方的指控沒有達到相應的證明標準的功效，從而使指控不能成立，以達到辯護的目的。由于對積極性事實主張的舉證責任應達到使人信服的證明標準，所以在西方證據法學上把這種舉證責任叫“說服責任”；而持消極性事實主張的當事人的舉證責任只限于能夠使對方“令人信服”的證明標準不能達到，并以此逼迫持積極性事實主張的當事人繼續提供證據，推動對事實的證明向深層次發展，所以這種舉證責任在西方證據法學上叫“推進責任”。說服責任是對于裁判結論的要求而言的，既是初步的，也是根本的，同時也是推進責任的基礎；推進責任對裁判結論而言是關鍵性的，只要這種責任不再“推進”，裁判結論將根據說服責任的履行情況產生，同時，推進責任也是逼迫對于進一步履行說服責任的內在動力。當然，雙方當事人的舉證責任均不限于一次或兩次完成，而是按照“說服責任-推進責任-說服責任-推進責任……”的循環方式不斷向前推進的。可以說，在法律程序中，沒有哪一方當事人可以不負舉證責任的，除非他愿意接受不利訴訟后果。
我國行政訴訟法規定的被告對其具體行政行為的合法性承擔的舉證責任，就是說服責任。說服責任是推進責任的基礎。但是，我國行政訴訟法沒有關于推進責任的規定，而推進責任不僅是客觀存在的，而且是實踐中根本無法回避的。立法不完善的問題給實踐中的法官正確把握千變萬化的舉證責任帶來了很大困難。
三、行政訴訟舉證責任的分配是否“誰主張，誰舉證”
當前，關于行政訴訟舉證責任與“誰主張，誰舉證”原則之間關系的討論頗多，主要有三種不同觀點：第一種觀點是主導觀點，即在行政訴訟中“被告負舉證責任”；第二種觀點認為被告只對其作出的具體行政行為合法性負舉證責任，其他問題仍采取“誰主張，誰舉證”原則；第三種觀點則認定行政訴訟舉證責任是“誰主張，誰舉證”一般原則在行政訴訟中的體現。下面對三種觀點作評價，以闡明筆者觀點。
首先，批評“行政訴訟被告負舉證責任的觀點是片面的，其理由如下：1.《行政訴訟法》并未規定行政機關應對其不作為負舉證責任；2.被告為其具體行政行為舉證達到一定程度之后，原告還是要負舉證責任，否則只能是敗訴，訴訟中舉證責任在雙方當事人之間的轉移不容否定；3.行政案件立案之前，行政相對人必須負證明其符合一定程序要件之舉證責任，否則，原告必然被裁定駁回起訴或判決駁回訴訟請求；4.行政賠償訴訟中，原告如不舉證，只能是敗訴。
那么，是否可以把《行政訴訟法》的規定解釋為：被告對具體行政行為合法性負舉證責任是“誰主張，誰舉證”的倒置，而其他問題仍遵循這一原則呢？第三種觀點的答案是否定的。因為，在對被告作出的具體行政行為提起行政訴訟案件中，起訴雖然由行政相對人提起，但法院要審查的卻不是行政相對人行為的合法性，而是具體行政行為的合法性。而具體行政行為是由被告作出的，是被告“主張”的外在表現形式，由被告為之舉證正是“誰主張，誰舉證”的一般舉證原則的體現。行政爭議與民事爭議不同。民事爭議中，主張實體請求的一方若被對方拒絕，只能提起民事訴訟；在訴訟中，舉證責任最初應由實體請求的主張方承擔，被主張方提出的是對主張方實體請求的抗辯，此時不承擔舉證責任。行政爭議中，若實體請求由行政相對人提起（包括申請行政機關作為和要求行政賠償），則情況同于民事訴訟；若實體請求由行政機關提起，行政機關可自行實現其實體主張。在行政訴訟中，原告實質上是對被告在行政爭議中提出的實體請求的抗辯，被告應首先為其實體請求舉證，具體行政行為本來就是行政機關的主張。以上理論借鑒及假設的適用已經表明，“行政訴訟中被告負證責任”的觀點是片面的，但與第三種觀點的論證過程不同，筆者更傾向于針對具體爭議點的具體分析，即深入其個性化的具體情境。例如，第三種觀點以行政賠償訴訟中原告負舉證責任為由，批評單一的被告負舉證責任模式。可是，正如前文具體分析所示，行政賠償訴訟中原告和被告都可能負擔說服責任。第三種觀點把行政管理過程和行政訴訟過程聯系起來，作為分配行政訴訟舉證責任的基礎，的確有獨到之處。不過，以為在行政管理過程中是行政機關主張并自行實現其具體行政行為，行政機關在作出具體行政行為時負責舉證，因而在行政訴訟中的主張方和舉證方就是行政機關這樣的論證是否過于簡單？首先，在行政程序中，并非除了申請行政機關作為和要求行政賠償之外的情形都是由行政機關負擔說服責任。這可以參考一下美國法院的判例：“在一個牽涉內陸礦場運營申訴委員會的案件中，該行政機關負責提供表面上確鑿的證據，來證明以不安全運營為由下令一家煤礦停業是合理的，但是，證明煤礦運營是安全的責任則由業主承擔。在此案中，法院的部分推理是：該煤礦業主最熟悉煤礦的運營情況，在象這樣的案件中，對事實有特殊了解的人負擔舉證責任是適當的。”其次，行政管理過程和行政訴訟過程在相當程度上是彼此獨立的。經歷行政程序之后，行政訴訟程序完全是由原告認為具體行政行為違法侵犯其合法權益所引起的。原告在提起訴訟請求時要求法官認定具體行政行為違法，難道不是一種主張？在行政程序中，行政相對人反駁行政行為的理由，提出自己的證據要求行政機關考慮，此時他處于抗辯方的境地；進入行政訴訟程序后，他已經轉而處于請求方的地位，行政機關則成為抗辯方。不能否認行政訴訟原告是請求方，其也是在主張對自己有利的事實，假如再簡單套用“誰主張，誰舉證”原則幾乎是絕對的。但是，由此強調“誰主張，誰舉證”原則，我們豈非也可以得出原告要承擔舉證責任的結論？最后，無論是原告還是被告，為了獲得勝訴，都會在訴訟過程中主張對自己有利的事實，都必須就此負舉證責任。只是在不同的特定爭議點上，基于政策和公正的考量，兩方當事人的舉證負擔輕重不同。
任何一方當事人，只要提出一種事實主張，都至少必須承擔推進責任（提證責任），否則其主張被法官或任何有理性人承認的可能性接近于零。而且總有一方當事人要為其主張承擔說服責任。如果從這個意義上而言，“誰主張，誰舉證”原則，對于理論發展和法律實務都沒有什么重要價值而言，因為我們還是無法弄清：在某個特定爭議點上，哪一方當事人只需為其主張的事實承擔推進責任，而哪一方當事人必須為其主張的事實承擔說服責任？
[關鍵詞]證券法民事責任增強
1、證券民事責任的概念
證券民事責任是指證券法上明確規定的，在證券發行和交易過程中，證券發行人、投資者、政權交易所、證券交易服務機構、證券監督管理機構及其從業人員因違反證券法的規定，侵犯其他主體的合法民事權益而應當承擔的民事法律后果。雖然證券法中的法律責任有刑事責任、行政責任和民事責任三種，但只有證券法上民事責任是保護證券法律關系主體民事權利的重要措施。證券法上民事責任的實質是證券法對民事主體提出的一定行為要求，屬于民事責任范圍。證券法上民事責任所表現的是個人對他人和社會應當擔負的民事法律后果。證券法上民事責任與刑事責任、行政責任分別叢私法和公法的角度，對證券法律關系進行了調整。三者各有所長，只有協調一致，才能更好的維護證券市場的秩序；刑事責任由國家負責追究，行政責任及處罰由主管機關追究。民事責任則由蒙受損害的投資大眾根據本身的意愿從事追訴。民事責任即不能代替其他的法律責任形式，也不能由其他的法律責任形式所替代。
2、證券市場的發展亟需民事責任的確立和強化
《中華人民共和國證券法》第一條定明了立法目的，“為了規范證券發行和交易行為，保護投資者的合法權益，維護社會經濟秩序和社會公共利益，促進社會主義市場經濟的發展，制定本法。”第207條“違反本法規定，應當承擔民事賠償責任和交納罰款、罰金，其財產不足以同時支付時，先承擔民事賠償責任。”這些都強調了在證券市場對投資者進行保護的重要性。但由于《證券法》對民事責任認識不足和立法上的諸項缺陷，該宗旨沒能很好的貫徹在全部證券法中，造成股民在鄭百文虛假重組案、中科創業、紅安科技股價操縱案、銀廣夏虛構利潤案等若干侵害投資者權益的惡性證券欺詐案件中的救濟權得不到實現，嚴重影響了股民的心理平衡，損害了對證券市場的投資信心，導致證券市場危機重重。
3、證券民事責任制度建立的必然性
通觀《中華人民共和國證券法》的全部條文可以發現，針對證券市場違反禁止而施加的法律責任中，絕大多數都是諸如吊銷資格證書、責令停止或關閉沒收違法所得、罰款等行政責任，以及當違法行為構成犯罪時產生的刑事責任，而極少關于民事責任的規定。此種現象反映了多年來我國經濟立法中長期存在的重行政、刑事責任而轉民事責任的形式。
“無救濟，無權利。”“任何制度只有以責任作為后盾，才具有法律上之力，權利人才可借此法律之力強制義務人履行其義務或為損害賠償，以確保權利的實現。”盡管我國證券市場已取得了令世人矚目的成就，證券市場中各項制度的建設也處逐步完善之中，但由于證券法中民事責任制度并未真正建立和完善，致使許多因證券違法或違規行為而蒙受損害甚至傾家當產的投資者無法獲得法律上的救濟，違法違規行為也難于受到有效監控和遏止。我國目前證券市場中存在著諸多問題，確與民事責任制度的不完善有直接關系，長期以往，我國證券市場地發展前景的確令人擔憂。尤其是當前中國已加入WTO。證券業將面臨進一步的開放，此時建立與完善證券法中民事責任制度具有更為迫切與更為重要的意義。筆者認為，具體表現在以下幾個方面：
3．1、證券民事責任制度的建立符合證券立法的根本宗旨，是保護投資者合法權益的有力舉措
《證券法》第1條即強調指出其立法宗旨之一便是“保護投資者的合法權益”。證券市場是信心市場，對其投資者合法權益的切實保護是其源泉之一。對投資者來說，證券市場的風險再大，也大不過上當受騙后告訴無門的風險。如果投資者在遭受損失時卻被告之無法行使訴權時，保護投資者利益就是一句空話。
在證券交易這一復雜的民事活動中，中小投資者往往處于劣勢地位，而且由于交易的特殊性、大眾性和責任分析的高風險性，在發生侵權后中小投資者尋求賠償往往無從下手，難以按一般的民法原則來運作。因此，只有在證券法律給予明確、具體的規定后，使他們在投資時能預見到如果發生侵權行為，其利益能受到的保護程度及追償的可操作性，這樣他們參與市場才會有安全感。由于我國證券法中缺乏民事責任的規定，因此在實踐中，對有關的違法違規行為一般都采取行政處罰的辦法解決，但對受害人卻沒有給予補償，如瓊民源虛假報告等等。這種忽視對受害者提供補救的制度，顯然是不利于證券市場的長遠發展，因為保護投資者是證券立法的首要目的。如果無視投資者的合法權益，則會使證券市場賴以存在的基礎喪失，最終影響到他的發展。只有建立完整的證券民事責任制度，才會使可能的與現實的投資者增強信心和安全感，激起、保護公眾參與投資的熱情，實現資源的合理配置，優化資金結構，發揮資金作用，真正實現社會經濟的良性循環、發展和《證券法》的社會價值。3．2、證券民事責任制度的建立是填補損害的重要補償手段，對威懾和預防違法行為的發生起到了積極作用
填補損害的補償功能是民事責任制度的住作用所在。損害賠償是民事責任中最重要和最常見的責任形式，其實質是法律強制民事違法行為人向受害人支付一筆金錢，其目的在于禰補因違法行為所遭受的財產損失。損失賠償的民事責任制度，其本質就在于填補損害，以求其結果如同損害事故未發生。因此，損害賠償責任突出表現了民事責任填補損害的補償功能和性質，系治患于已然。這一功能使民事責任與刑事責任、行政責任明顯區別開來。民事責任、刑事責任、行政責任雖然都是為了維護證券市場的秩序，但只有民事責任具有救濟受害人的功能，以恢復損害發生前的狀態，維系投資大眾對證券市場的信心。因為投資大眾因為投資大眾所關心的是能否獲得投資利潤，也既是僅從經濟之觀點著眼；今雖課違法者以刑事責任或行政責任，但此等效果對受害人而言，并無所增益，還會影響投資大眾的投資意愿，阻礙資本的形成，進而影響證券市場的長久存在。正因為這樣，在證券法律責任中，作為維護市場秩序的手段，民事責任制度往往以優先于刑事責任和行政責任制度而適用。
通過民事責任機制的建立和運行，在實現填補損害功能的同時，還同時令潛在的違法行為者不敢輕舉妄動，預防了損害投資者合法權益現象的發生，防范于未然。證券法上民事責任的重大性，能使招股說明書類文件的編造者或使用關系人采取違法行為時會三思而后行，這樣有利于貫徹公開原則，積極的阻止和預防違法。
3．3、證券民事責任制度的建立是協助執行法律和管理市場的手段之一，完善了監管體系
一、加快農民進城的緊迫性
我國經濟改革最引人注目的一個變化，就是20多年間有1億農業勞動力轉移到鄉鎮企業，鄉鎮企業從業人員已占農村總從業人員的30%左右，使鄉鎮工業取代國有工業，成為我國工業中的主要組成部分。但是，農村勞動力資源的再配置在20世紀90年代中期以后，則逐漸地減緩，并在近幾年因市場變化而出現倒流趨勢。僅1997、1998年兩年統計，從事農業的勞動力就凈增366萬人，1999、2000、2001年每年至少也有凈增100多萬人。出現上述情況并不意味著資源配置效應的潛力告終。主要依據是：盡管已有大量農業勞動力轉移到非農業領域，但由于農村人口和勞動力的迅速增長，留在農業領域的勞動力還有3億多，同改革初期相比，不但沒有減少，還增加了100多萬。農業與非農業的邊際生產率仍然存在較大的差異。但是，我國國民經濟經過20多年高速增長的量變積累，已經呈現質的變化，即絕大部分商品的供給已經滿足或超過市場需求，由賣方市場變成買方市場。大多數鄉鎮企業在市場導向下經過多年的發展已經飽和，不再有超常發展的空間；而高技術含量的生產領域雖然市場廣闊，卻需要鄉鎮企業進行重大結構調整，不可能再以低技術和粗放經營的方式跨進結構升級這道門坎。況且，80%以上分布在村落的鄉鎮企業，由于缺乏所必需的公共基礎設施，缺乏技術和管理人才，遠離城市集中地帶，難以再走“離土不離鄉”的道路。我國鄉鎮企業發展正面臨著一個調整期，這就不可能再以從前那樣的超常速度增長著。與此相聯系，鄉鎮企業可納農村剩余勞動力的能力趨于下降。從“七五”期間年均925萬人，降到“八五”期間年均719萬人，降到1996年674萬人，再降到1997年的400萬人。在今后的若干年中，如果不可能出現新的經濟增長點，前面所說的資源配置效應，將在很大程度上不復存在，經濟增長速度將會顯著放慢。
我國經濟改革以來的一、二十年間，數以千萬計的農村剩余勞動力轉移到鄉鎮企業就業，并因此帶動了鄉鎮企業高速度增長，在一定程度上代替了城市化的發展，但這種替代終究是有限度的。農村人口城市化規律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉移剩余農業勞動力與城市化有機地結合起來。國內外的實踐經驗表明，農業剩余勞動力向非農產業轉移、農村人口向城市遷移，是現代化進程中相互制約、相互影響的兩個方面。從20世紀80年代初期以來，我國剩余農業勞動力向非農產業轉移，取得史無前例的進展，但農村人口向城市遷移的進程仍然十分緩慢，這兩者之間表現出極其明顯的不協調。這種不協調的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯系的農村經濟增長速度及農民收入增長幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢利導地解決這種不協調問題，并使之相互促進，以開創中國剩余勞動力轉移的新階段。
要有效地解決我國剩余農業勞動力的轉移，就必須遵循社會經濟發展的一般規律，正確認識和處理市場化、工業化、城市化和現代化的關系。市場化、工業化和城市化是推動現代化進程不可缺少的原動力，也是推動農業剩余勞動力轉移不可缺少的原動力。社會經濟發展的一般規律是，伴隨著工業化的推進，城市化水平也不斷提高，這是產業結構變遷引起就業區域結構變遷的結果，也是市場機制在勞動力資源配置過程中發揮作用的結果。我國的工農業產值結構已由建國初期的3:7轉移為7.5:2.5，而城鄉人口結構乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無僅有的。造成這種狀況的主要原因，是在一個相當長的歷史時期中，中國的工業化是在城鄉隔離的環境下并且獨立于城市化進行的，使得迅速增長著的剩余農業勞動力無法被城市二、三產業所吸收。1952年至1978年，我國城市工業所能提供的新的就業崗位只有3723萬個，而同一時期由于人口政策的失誤，全國城鄉勞動力共增加19127萬人，大部分新增勞動力不得不被安置于農村，這就必然嚴重地制約著中國農業勞動生產率的提高和農村經濟的增長。市場取向改革以來，我國市場化程度有了顯著的進展，并且與工業（尤其農村工業）協調發展的道路基本上打通。這些年來，我國農村工業化和剩余農業勞動力的轉移所取得的巨大進步，也正是市場化因素不斷強化的結果。然而，在依靠市場機制和農村工業化力量來推動經濟高速增長與剩余勞動力轉移的同時，城市化滯后的矛盾又日益突出出來。
二、是進小城鎮抑是進大中城市
關于我國城市化與城鎮化問題，國內外學術界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對城鎮化與城市化的關系問題，至今還沒有取得一致的看法。這就很難對我國農民進城的方式和條件作出正確的回答。我們認為，城鎮化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發展小城鎮是我國特定條件下城市化戰略的一部分而不是全部，發展小城鎮是城鄉二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點，才能正確認識我國農民進城的方式和條件。換句話說，我國農民進城的方式和條件的特殊性，在相當程度上是和我國城鄉二元結構以及與此相聯系發展小城鎮戰略聯系在一起。在城鄉二元結構還沒有被破除的背景下，大中城市的發展從一開始就同農村問題的解決無關。而改革開放以來，我國政府提出發展小城鎮戰略時，又總是同解決農村問題聯系在一起。我國現階段農民進城方式和條件，都是由此派生出來的。在城鄉分離或城鄉分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮區分為兩個不同類型的社區。與此相適應，在農民進城上，也可以劃分為進大中城市和進小城鎮這兩種方式。當城市化還沒有基本實現的情況下，必然是進大中城市和進小城鎮并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時期內，進小城鎮的人數還會比進大中城市的人數多得多。當城市化演變到一個相當高的程度，城鎮化就會逐漸被城市化所代替。屆時，農民進城的方式，主要表現為進入大中城市，或進入大中城市的人數遠遠超過小城鎮。
我國小城鎮的戰略地位，是源于農村工業化是在城市化嚴重滯后的背景下運行的。農業勞動力向鄉鎮企業轉移，是采取“離土不離鄉”的就地轉移方式。剩余農業勞動力就地向鄉鎮企業轉移，比起舊體制下農民沒有選擇職業的自由、缺乏必要的勞動力流動機制，無疑是一個很大的進步。但是，這種初級形態的勞動力市場，畢竟存在很大的局限性，突出表現在剩余農業勞動力轉移在就業空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農村，就地轉移。分散性指的是92%的剩余勞動力轉移是分布在村落，向小城鎮集中的不及8%。應當這樣看，即小城鎮建設對帶動我國農村經濟的發展，還將繼續發揮一定的作用。我國目前仍然有大量分布過散、缺乏規模效益的鄉鎮企業，迫切需要改善布局和基礎設施條件。但由于企業自身和外界條件的限制，它們大多數還很難向大中城市集中，而小城鎮的進入門坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮的集聚效益差，二、三產業發展規模小、檔次低，對投資的吸引力和對勞動力的容納能力很有限，不應對它在城市化中的作用寄予過高的期望。我國小城鎮的發展速度很快，目前總數已突破60000個，但每個城鎮平均人口（指非農業人口）只有2000人左右，作為吸納農村剩余勞動力主要載體的初衷始終未能達到。大中城市可以吸收大量的鄉村勞動力和其他資源，可以創造出更高的經濟效益。為了擴大小城鎮的規模，提升小城鎮的檔次，客觀上要求小城鎮建設必須同大中城市的布局和結構調整有機結合起來，例如在與大中城市一定距離內和交通干線附近形成小城鎮群帶，可以有效利用大中城市對周圍地區的擴散和帶動效益，并減輕其膨脹壓力。事實上，目前有些小城鎮所表現出來的規模和效益，有相當部分來自鄰近大中城市發展的可能性。應當認識到，農民進入小城鎮，是在傳統的城鄉分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國新增就業崗位，將有很大一部分集中于第三產業，如果絕大部分人口集中于小城鎮，第三產業的發展將嚴重受阻。我國城市化已經演變到一個新的階段，即小城鎮數量擴張已經基本完成，今后發展的重點應放在提高建設質量上。還應當指出的是，我國經濟增長正由粗放型向集約型轉變，以往在粗放型經濟增長方式下發展起來的低技術含量的產品市場已經相對飽和，在鄉鎮企業中有相當一部分低技術含量的勞動密集型產業需要進行技術改造、產品升級、資產重組和產業轉移，小城鎮是無法滿足這一結構重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉鎮企業進行調整所需要的資金、技術、信息、人力資源、市場條件等，而且還將為第三產業發展提供廣闊的市場。統計資料表明，我國100萬－200萬人口的城市，勞動力在第三產業的就業比重高達45%，而20萬人口以下的小城市，其比重僅占23%。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發展戰略，在繼續為小城鎮發展（擴大規模、提高檔次）提供必要條件的同時，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵發展大中城市。與此相聯系，農民進城的方式將越來越由集中小城鎮轉向集中大中城市。
與農民進城方式相聯系，在大中城市勞動力市場上，還存在著事實上的二元市場，即進城農民的就業市場與城市居民的就業市場同時存在。從相對意義上，這兩類市場是相互分割，相互獨立的。由于戶籍制度、就業制度、醫療制度、教育制度、養老制度等方面的差別，轉移到城市的農民還不可能享有城市居民同等的就業權利和就業條件，還無法同城市居民一樣進入同等待遇的職業領域并獲得制度性工資。在城市二元勞動力市場上，進城農民所從事的多為城市勞動者不去競爭的崗位，并領取比城市居民相對低得多的勞動報酬，相對少得多的社會福利。這種對農村勞動力進入城市的就業限制和歧視，在短時間內還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術密集、知識密集的產業領域，農民進入的機會也很少。這種制度上的市場結構差異，目前起著緩解進城農民工對城市居民就業的沖擊力的作用。與此相聯系，我國農村剩余勞動力向城市轉移，其就業性質一般是屬于非正規就業。所謂非正規就業，指的是廣泛存在于非正規部門和正規部門有別于傳統典型的就業形式。它包括非公有部門里的各種就業門類，和正規部門里的短期臨時性就業、非全日制就業、勞務派遣就業、包生產或服務項目的外部工人等。相對于傳統的國有、集體單位的正規就業，非正規就業穩定性較弱，流動性較強，加上非正規部門的社會保障制度建設嚴重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經歷一個很長的適應性過程，使得這種就業崗位大都留給進城的農民。
三、制約農民進城的制度性與結構
農民進城的條件，首先取決于城市門檻的高低。要形成有利于農民進城的條件，就必須降低農民進城的門檻。1980年國務院作出“嚴格控制大城市，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”的方針，其中的一個考慮，就是農民進入小城鎮的門檻相對比較低。從理論上說，要把一個勞動力從農村轉移到城鎮，大約需要三種基本投入：(1)生產資本投入，為創造一個就業崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農村勞動力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎設施投入，就是生產與生活所必需的水、電、路、汽等基礎設施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據我國的國情，越是中心城市，政府的補貼越高，大中城市建設的制度性成本所占比重很大，而小城鎮則近乎等于零。在城鄉二元結構體制下，城市居民所享受的而農民又享受不到的社會福利（或國家財政補貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮最少。從這個意義上說，要創造有利于農民進城的條件，尤其是進大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉戶籍上的各種待遇差別（包括就業制度、教育制度、醫療制度、住房制度、養老制度等），實現城鄉一體化。由此可見，為了加快我國農村城市化進程，就必須從根本上突破傳統計劃經濟體制的束縛。在傳統計劃經濟體制下，城市建設是由政府負擔的，城市居民的高福利、高保障是由政府負擔的。受政府財政資金的限制，政府很難把對城鎮居民的義務擴大到農民身上。因為農民的大規模進城，意味著政府財政支出的擴大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應，自然是限制農民進城，即阻礙農村人口城市化進程。為了改變這種情況，就必須因勢利導地促進計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，逐步實現城鎮建設市場化，使城鎮化建設從以往政府主導型轉變為市場誘導型，即不依賴于國家投資，引入市場競爭機制，誘導先富起來的農民進城務工經商，依靠農民自身力量，多渠道籌措城鎮建設資金，解決城鎮發展中的人口集聚、經濟發展和建設資金三大問題，使城鎮化步入快車道。
當前我國農村城市化所面臨的一個主要難點，就是傳統的城鄉二元戶籍制度，嚴重地滯后于農村城市化的發展。這就必須逐步改革傳統的城鄉分割的二元戶籍制度，變城鄉分割的二元戶籍制度為統一的居民身份證一元戶籍制度。其具體內容是：逐步建立以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口與非農業人口的戶籍登記制度，如實地反映公民的職業和身份狀況的本來面目，實現城鄉戶口一體化管理。只有改革城鄉分割的二元戶籍制度，才有可能為勞動力在產業之間、城鄉之間的自由流動和形成全國統一的勞動力市場創造條件。以往那種城鄉分割的戶籍制度，不能適應現代市場經濟發展的要求，它從制度上堵塞了農村人口城市化途徑，抑制了勞動力在城鄉之間和地區之間的自由流動。農村剩余勞動力向城市轉移，不僅是一個經濟問題，而且是一個社會問題。要使這種轉移能夠比較順利地進行，政府一方面要為增強這部分勞動者的就業技能和提高他們的就業競爭力創造條件，另一方面還要為這部分勞動者的生存提供必要的保障和服務機制。這一機制主要包括兩方面內容：一是包括養老、失業保險在內的社會保障體系；二是包括就業培訓和職業介紹在內的就業服務體系。目前我國農村社會保障機制和就業服務體系嚴重滯后的現象，已經直接影響和制約著勞動力市場功能的發揮，以及農村剩余勞動力向城市的轉移。這是我國實現農村勞動力資源市場化配置所要解決的重要問題。我國目前現實的情況是，絕大部分農民尚未納入國民經濟和社會發展規劃，已經進城的農民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫療、教育、勞動就業、養老等方面，身份沒有變化的農民只能自己承擔高額費用，導致在許多已經發展起來的小城鎮，出現進城農民又回到農村“人口回流”現象。
我國農民進城的條件，除了要受一系列制度性因素的制約，同時還要受其他非制度性因素的制約，即經濟增長方式轉變和經濟結構調整的約束。世界上那些已經實現工業化的國家，其剩余農業勞動力的轉移，基本上都是發生在經濟粗放型增長向集約型增長轉變之前。也就是說，在粗放型經濟增長階段，工業規模急劇擴大，需要勞動力大量增加，為大量剩余農業勞動力向城市轉移提供良好機遇。當經經濟增長方式由粗放型向集約型轉變之前，社會上大部分農村人口已經進入城市，大部分勞動力已經在工業中就業。此后，國民經濟發展的基礎，主要不再依靠絕對規模的擴大，而是依靠效率或效益的提高。但是，與世界上那些已經實現工業化的國家不同，我國實行的是趕超型的工業化發展戰略，即不是發揮勞動力資源充裕的優勢，反而選擇資本密集型的重工業化為發展重點。20世紀50年代至80年代這一典型的粗放型經濟增長方式和外延型工業化階段中，剩余農業勞動力向工業轉移，是與工業中技術、資本和對勞動力排擠同時發生的，農業剩余勞動力轉移遇到很大的障礙。
20世紀90年代中后期，我國經濟成功實現“軟著陸”以來，宏觀經濟運行發生很大的變化，經濟增長速度趨向回落。這固然和改革進程的深化以及世界經濟增長放慢有很大的關系，但就國內因素而言，經濟增長方式轉變滯后和經濟結構不合理，也是很重要的原因。這就要求我們必須把國民經濟增長建立在經濟增長方式轉變和經濟結構調整的基礎上。但是，與我國經濟轉型相聯系，或由我國經濟轉型派生出來的，則是就業問題的尖銳性，以及為解決就業問題所必須應對的就業模式的轉變。計劃經濟從某種意義上說是一種“短缺經濟”。當我國從計劃經濟向市場經濟轉變過程中，必定要經歷一個長期被壓抑的需要迅猛釋放的階段。但是，伴隨著計劃經濟向市場經濟轉變，賣方市場向買方市場轉變，市場結構也隨之由以往的供給主導型轉變為需求主導型。在激烈的市場競爭中，長期在計劃經濟體制下運行的國有企業，由于產品結構不合理，加上經營機制轉換滯后，大量產品積壓，生產能力嚴重閑置，致使相當一部分國有企業職工下崗。伴隨著市場競爭力度的加大，這種結構性矛盾必將進一步加劇，進而由工業制造業本身結構調整所形成的結構性失業壓力，將會越來越大。市場取向改革的深化，使以往傳統體制下，以低效率為代價的大量隱蔽性失業顯性化，即轉化為公開性失業。從提高經濟運行效率，適應市場競爭要求的角度，這種變化是積極的、必要的、進步的，從緩解由此帶來的公開失業壓力的角度，這又是改革所必須付出的機會成本。根據最新統計，目前我國到各地城市打工的農民約有8800萬人，而城市勞動力市場總體上是供大于求，不少城市下崗失業人數越來越多，不得不采取本地市民就業優先的原則，并采取各種強制性手段限制外來農民工就業。現在全國不少城市在招工程序、招工比例、務工的領域、行業工種等方面，采取各種行政、法律手段予以限制。從嚴格意義上說，作為我國產業工人的重要部分（目前全國城市約有8800萬農民工）、我國城市發展的重要力量，農民工實際上是屬于城市邊緣群體。從行政管理上講，他們被看作沒有獲得城市戶口的農民；從政治上講，他們不被承認為工人；從經濟上講，他們沒有城市起碼的勞動福利保障。這種產業工人隊伍隱性化，是不利于國家穩定的。應當認識到，盡管農民工在勞動力市場上受到歧視性待遇和不公平待遇，但他們具有較強的競爭力，其實際失業率遠遠低于城市實際失業率，他們已成為全國各省區城鎮人口的重要組成部分，只是沒有被確認為城市的正式戶口，也沒有得到基本公共服務，但其生產與生活方式和城鎮勞動力大體相同。為了促進我國結構變革、城市化進程，政府應當制定公平的民工就業政策，保證農民工的勞動權益、勞動安全和享受與當地城市居民相等的基本公共服務。為此必須改革現行的戶籍制度，實行常住人口申報制和登記制，只要具有勞動崗位（正規就業或靈活就業）、合法收入和居住地就可以視為當地注冊人口，并有獲得公共服務的選擇權和公共事務參與權。目前進城農民工的真正后顧之憂是社會保障制度。由于農民工沒有享受到城市的各種保障制度，農民工一旦成為城里人，其原來擁有的土地如何處理，是今后制定農民工政策的一個難點。對此，胡鞍鋼教授曾經提出“給戶口置換土地”的設想。即如果農民工愿意選擇留在城市工作和生活，那么，就應該給其城鎮戶口，讓其享受與城里人同等的權益。即應該根據《勞動法》給其各種社會保障權力，包括失業、養老、醫療等各項保障都應該擁有。與此同時，由于居住地點的改變，農民工就會自動放棄其原來所擁有的土地。但是，受國家財力的限制，已有城市人口的社會保障遠未到位，又要解決近億個進城農民工的社會保障問題，在實踐操作中仍有許多待解決的難題。
【參考文獻】
①《了望》周刊記者：《中國城市化提速》，了望周刊，2002年(29)。
關鍵詞： 高中語文教學 審美教育 整體性策略 階段性任務
《普通高中語文課程標準》要求：“語文具有重要的審美教育功能，高中語文課程應關注學生情感的發展，讓學生受到美的熏陶，培養自覺的審美意識和高尚的審美情趣，培養審美感知和審美創造的能力。”可以說，語文教學的本質，應當是審美化的教育。語文學科本身具有豐富的文化內涵與美學因素，語文教學如果能夠遵循學科的自身規律，注重學生審美能力的培養，喚起學生審美的情感體驗和創造激情，那就不僅有利于激發學生學習語文的興趣與自信，優化語文教育的育人功能，而且對增強學生的創新意識、發展其健康個性和健全人格、構建充實而崇高的精神世界，都具有多側面全方位的重要作用。
一、高中語文審美教育的整體性策略
高中語文教學的審美教育過程是一個復雜的、循序漸進的過程。這個過程應以初中的語文學習為基礎，積極培養學生自覺的審美意識和高尚的審美情趣、審美感知力、審美想象力和審美創造力。這是一個系統性的整體工程，可以從以下幾個方面進行嘗試。
（一）引導學生發現美、感知美。
高中語教材中文質兼優的佳作比比皆是，也不乏眾多個性鮮明的人物形象，具有豐富的美的因素。因此，要引導審美的主體――學生有所發現。文學是用形象化手段反映社會生活的語言藝術，人們總是憑借作者所描述的藝術形象結合自己的生活經驗，把作品中的藝術形象顯現在自己腦里，獲得直覺的形象感知。如在《祝福》的教學過程中，對祥林嫂這一形象，可從她的烏裙、藍襖、月白背心、臉上的表情、眼神等的變化，從她抗婚磕頭、捐門檻等行為，以及喪夫失子后的“我真傻”、“人死后，到地有沒有魂靈”之類的語言等表象，產生對她的深深同情，由此在感性上生發對造成祥林嫂悲劇命運的社會的憎恨的美學意義。因此，教師應注意引導學生，從文學作品中所提供的“形”中發現“美”、感知“美”。
（二）引導學生鑒賞美、理解美。
鑒賞就是要在形象感知的基礎上進行思索和分析，進一步領會作品所蘊含的意義。這就需要教師引導學生對所講的文學作品中的人物、事件進行準確的分析和評價。如《祝福》中，祥林嫂為何在祝福中死去，她的悲劇遭遇因何產生？如果我們引導學生從魯四老爺的所作所為、賀家堂伯的驅趕、柳媽的解脫之計等展開聯想、思索，分析這與造成祥林嫂悲劇有哪些因果關系，便會使學生認識到封建制度、封建禮教便是扼殺祥林嫂的罪魁禍首。這便由感性認識進入理性認識，實現認識過程的一次飛躍。
（三）引導學生創造美、表現美。
文學作品是以優美的文字，通過各種修辭手段表達強烈感情的產物。在教學過程中，應把這種感情化為學生的強烈情緒活動，使學生的心理處于沖突而又渴望得到解決的狀態，并撞擊出創新思維的火花，在形象感知、審美判斷的基礎上，產生出對社會、人生的某些感悟，使自己的心靈不知不覺地得到升華，產生創造美、表達美的強烈沖動。如在《藥》中，魯迅先生以他獨特的視角、深邃的洞察力，苦澀地發現百孔千瘡的舊中國存在著“看”與“被看”兩種人物的對立關系，在“看”與“被看”的關系中，滲透著魯迅先生深刻的人生體驗。這樣的閱讀必能挖掘出作品更為豐富的藝術審美價值。
通過引導、聯想、想象，學生便會從文學作品中、從生活中發現美、體驗美，辨別美，并為表達美和創造美提供堅實的基礎。這便是審美教育的最終目的。
二、高中語文審美教育的階段性任務
新課改下的高中語文新教材突出了審美觀照下的人文精神陶冶，把認知活動和情感體驗有機整合在教材中。因此在操作層面上講，高中語文審美教育具有較為明顯的階段性任務。
（一）突出審美感知力培養的高一階段。
高一是學生由初中升入高中，由少年期進入青年期，心理趨向從經驗型向理論型發展的過渡階段。在語文學習上，既要消化課文中所涉及的知識，還要變作者的認識為自己的認識。這就需要學生學會從整體感知、理解課文內容，這就為學生提供了更為豐富的審美對象和更深入的審美活動，并對其感性認識能力提出了更高的要求。感性認識的發生離不開審美感覺和審美知覺。學生首先要對課文中意象的色彩、形態、聲音、節奏等單個屬性產生感覺，進而在頭腦中將其單個屬性整合為統一體，在整體上把握意象。這種由單個到整體的變化，就是由審美感覺上升到審美感知。此時，應利用新教材與初中銜接的優勢及現代和古代散文為主體的教材資源，著力于學生審美感知能力的培養，重點放在體味文章意義、意境和情味上，逐步優化學生的語言感知力。只有在高一突出了審美感知力的培養，學生才會在頭腦中儲存下大量的表象，積累初步的審美經驗，具有審美想象的原料，具有豐富的審美想象，為高二的文學作品鑒賞奠定堅實的基礎。
（二）突出審美想象力培養的高二階段。
加強審美想象力培養是高二語文教學的重要任務。?學生通過高一的學習，在全面感知課文內容的同時，也感受到了拓展、豐富意象的需要。高二教材以現當代中國文學作品為主，兼顧傳統戲曲和影視文學，選讀中國文學發展史上主要時期的代表作家、作品。這就為集中進行審美想象力的培養提供了可能性和必然性。教師要善于啟發學生巧妙聯系同一作者的類似作品去強化感受，適當用某作家的作品來補充另一作家的作品，自覺而自然地融入自身的見聞感受，甚至是跨時空的、跳躍性地重組積累的意象，以幫助學生探幽發微，形神兼備地領會作品的意象及深層意蘊。隨著審美想象的豐富，學生潛在的創造思維會逐漸上升到意識表層，為培養理性思維及審美創造力創造條件。
（三）突出審美創造力培養的高三階段。
