發布時間：2023-03-20 16:18:03
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的農地金融論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
1.小額信貸運營成本過高
目前我國一些西部地區農村區域較大，部分金融機構服務半徑過大，覆蓋面只能達到鄉鎮地區，還遠遠達不到偏遠鄉村。該地區轄區的農戶總數為98271戶，農村信用社對全地區78854戶農戶建立經濟檔案，占比80.24%，發放支農貸款卡62778張，在實地調研中發現欠發達地區由于農戶集中度不高，出現農村金融機構小額信貸業務過于分散，貸后管理困難重重，部分農村金融機構在運營成本高企之后，發放農村小額貸款的積極性下降。
2.部分農戶存在認識偏差
在調研中發現部分農戶對農村中小金融機構的小額信貸定位不準，一些農戶認為小額信貸在各地區推廣只是走走形式；還有一些農戶認為既然農村信用社可以不需要抵押貸款給他們，“跟風貸款”，借到的資金卻沒有投入到農業生產中；還有一些低收入農戶把農村中小金融機構發放的貸款當作政府的扶貧款，認為都是國家的惠農政策，沒有還款意愿，以至于部分貧困地區農戶的小額信貸不良率驟然上升，影響了其他農戶的貸款信用額度。
3.信貸人員激勵不夠
由于欠發達地區的農業現代化水平不高，一旦發生了難以抗力的自然災害時，由于農戶小額信貸沒有足額的抵押擔保，信貸員給農戶的貸款到期全額收回的風險就在提高。在調研中發現農村中小金融機構主要采取的仍然是“誰放誰收”和績效掛鉤的信貸管理體制，現代五級風險五級分控和貸后管理還沒有真正建立起來，中小金融機構的信貸員出于對個人工資、獎金等績效的考慮，對農戶無擔保的小額信用貸款發放缺乏激勵。
4.小額信貸設置不夠合理
目前我國欠發達地區的農戶小額信用貸款額度較低，多為1萬元～10萬元，這樣的小額信貸額度設置難以滿足部分農戶發展現代農業的前期資金需求。同時農戶的小額信用貸款設置的期限普遍只有半年左右。這與部分農產品生產周期嚴重不符，一旦出現流動性風險，就會轉化為農村金融機構的不良貸款，出現催繳時，對于部分農戶無異于雪上加霜，只能“拆東墻補西墻”，甚至要借民間高利貸才能按期歸還農村中小金融機構的信用貸款。
二、實現農戶小額信貸可持續發展的幾點建議
1.貸款利率市場化
我國欠發達地區金融市場發展嚴重不平衡，農村地區資金需求缺口巨大。目前農村地區存在資金供給嚴重不足，一些國有金融機構只在縣一級地區有分支機構，在農村地區留下巨大的資金供給缺口。因此應根據中國區域差異，借鑒拉美、印度等發展中國家經驗，發展普惠制金融，放開農村金融機構的存貸款利率管制，通過充分的市場競爭改善農村信用社、村鎮銀行等金融機構增加農戶小額信貸產品的創新與服務供給，促使混亂的民間高利貸等不規范的借貸行為失去市場。
2.國家扶助配套化
小額信用貸款在我國已有十幾年的發展，按照我國農戶戶均貸款2萬元左右計算，那么農戶小額信貸的需要也將超過10萬億元人民幣，如此大規模的資金需求單單依靠農村金融機構現行的資產規模和資金供給能力顯然遠遠難以滿足農戶需求。考慮到我國農村金融機構的支農惠農現實需要，國家應該考慮在金融創新的基礎上降低農村金融機構的運營成本，通過免征農戶小額信貸利息收入營業稅，提供低利率的支農再貸款等配套措施，提高農村金融機構開展小額信貸工作的積極性，降低其操作成本。
3.信貸風險規避化
由于農戶小額信貸存在嚴重的信息不對稱問題，在欠發達地區這一項目的不良貸款率偏高，為了實現小額信貸風險有效分散，構建針對農戶的小額信貸風險分散和風險補償機制，有助于實現普惠制金融破題。目前我國金融體制進一步深化改革，隨著利率市場化的發展，如果農村金融機構無法實現風險的規避，把農戶的小額信貸風險過于集中于自身資產負債表上，就會導致風險累加，那么農村等中小金融機構就會在市場競爭中處于劣勢，應鼓勵地方政府盡快建立農戶小額信貸風險補償基金，這樣即使出現一些意外的自然風險，在農戶短期無力償還的前提下，農戶的小額信貸風險補償基金暫時可以補充農村等中小金融機構的資本金，可以謹防出現區域和系統性風險。
4.外部環境寬松化
論文關鍵詞：農地使用權；流轉；“瓶頸”；對策
一、我國農地使用權流轉的必然性和迫切性
(一)進一步緩解農村人多地少矛盾的需要
由于城市規劃、環境污染、水土流失(20世紀最后20年，光沙化面積就由1000多平方公里猛增到2460平方公里)以及違規“圈地”等各種原因，我國的耕地以每年500萬-700萬畝的速度劇減，尤其是最近幾年，全國耕地一下子少了1億多畝，人均耕地也相應由1980年的2畝減少到2003年的1．43畝，僅為世界人均耕地的1／4………這愈來愈突出的人多地少的矛盾，一方面使得農地負荷太大，農業生態環境和農業的可持續發展面臨威脅；另一方面又使得農村富余勞動力(指從事第一產業的農村不充分就業的勞動力)大量產生。在耕地以每年500萬-700萬畝的速度減少的同時，農村勞動力卻以每年600多萬的速度增加，據測算，全國現有的4．8億農村勞動力中，農業生產實際需要為1．7億，已從事非農就業的有1．6億，另外1．5億屬于富余勞動力——要解決包括緩解農地超載力、增加繼續從事農業生產者的人均自然資源占有量在內的這些問題，除了轉移農村富余勞動力和流轉農地使用權外，目前還沒有其它更好的辦法。
(二)進一步優化農地資源配置的需要
近年來，一方面，隨著經濟體制改革的深入，農民的非農就業門路越來越廣，特別是經濟發達的沿海地區；另一方面，受農業生產力水平、農業稅費負擔等因素的影響，農地經營不僅無厚利可圖，有的還虧本倒貼(占總農戶77．5％的以農業為主要收入來源的農戶人均純收入實際上還處于負增長狀態)。于是，越來越多不安于“臉朝黃土背朝天”現狀的農民紛紛加入第二、三產業的隊伍，非農收入在他們的家庭經濟中的比重也隨之而日益增加，2002年，全國農村居民的非農收入首次超過了務農收入。然而，由于農村社會保障體系尚未完善，不無后顧之憂的廣大農民仍把農地視為最基本、最可靠的保障(哪怕是既脆弱又低效能)，他們甚至寧可繼續支付農業稅費也不肯輕易轉包或完全放棄農地使用權，就連那些已有相對固定非農職業、非農收入并主要依靠非農收入而生存的也不例外。這種現象再加上有償退出農地承包機制、農地流轉制度尚未健全等其它原因，使本來可以“暢其流”的農地資源卻大多依然呈“固態”，有的勉強維持“亦工亦農、亦商亦農”的低效兼業經營狀態，有的則干脆棄耕撂荒，湖北全省僅2000年就有5．18％的耕地撂荒，其中常年撂荒的達1．65％，涉及42．47萬農戶。結果，一些增人而未增地的農戶、種田能手無法通過農地的合理流轉有效地解決“有田者不種、種田者少地”的現實矛盾，有限的農地資源也未能得到充分的開發、利用。
(三)農業現代化進一步發展的需要
在充分調動農民生產積極性、解放農村生產力等方面的歷史功績是無可爭議的，但隨著農產品市場的進一步開放，其固有的美中不足也日漸凸顯：第一，勢單力薄的生產主體既不利于農田水利基礎設施的建設，也不利于抵御自然災害。第二，面積少、規模小的小農經營一般只能維持或基本維持自給自足，能進人流通領域的農產品數量極為有限。況且，狹小的社會活動范圍也使得單干的農戶難以及時獲取最新的農業信息、無法準確把握不斷變化的市場行情，盲目、無序的生產又容易導致結構趨同、產需脫節等。第三，以各自獨立、零星分散為特點的農業格局既不利于農業機械、農業新技術的應用和推廣，也不利于農地連片經營、綜合開發以及農業經濟結構的調整，嚴重制約了專業化、規模化、集約化農業的發展。也正因此，這些年來，我國農業的經營成本一直居高不下。以1999年為例，糧食、棉花、戶養生豬的成本分別是出售價格的82％、94％和99％。另據浙江省農村固定觀察點的l0村資料記載，1995年畝均凈收益為680．04元，1999年為505．71元，4年間減幅達25．6％，如果扣除人工和物質費用等因素，則1995年的畝均純收益為34．51元，1999年為一174．72元……可想而知，不把農地、資本、技術等農業生產資源的合理重組、優化配置落到實處，我國的農業很難有新的發展出路。
二、我國農地使用權流轉的“瓶頸”
(一)城鄉二元結構及其不合理的政策
市場經濟要求生產要素自由流動，但在以戶籍制度為根基的二元分割的城鄉格局下，農民先辦證后進城等規定和城市正規就業部門不“垂青”于農民等現象，直接或間接地阻礙了農地的流轉。近年來，雖然非農就業領域有所拓寬，農民進城務工的機會也有所增多，但除了那些有能力在城市投資幾十萬、上百萬和在城里有住房、有穩定收入來源又繳得起一大筆增容費的人之外，絕大多數進城農民工的戶口只能繼續留在農村。他們的“農民”身份并不因為自己不再務農而發生變化，進城后也無法與城里人平起平坐：他們不但要按規定辦理諸如計生、就業、暫住、健康等各種各樣的證，繳納諸如就業管理、治安保護等各種各樣的入城費(多的時候，各種費用加起來每年不下千億元)而且還免不了要在職業選擇、勞保福利、子女上學、城市生活等各方面備受歧視，合法權益也常常得不到應有的保障等等。如此巨額的非農就業成本，無疑成了農民離鄉離土的一大藩籬。
(二)農地使用權流轉法律法規體系不完整
2003年3月1日開始實行的《農村土地承包法》規定：“承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉方式。承包期內，發包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權”。這說明，對于農地流轉和農民權益的合法性問題，法律已經作了肯定性的回答，政府的政策也已逐漸放松了對農地流轉的限制。但是，城鎮居民、外商投資者等能否成為農地流轉的受讓人?受讓人可否再轉讓?可否以農地使用權作為股份制、合伙制企業中的出資等諸如此類的問題至今還沒有明確的法律依據。況且，農地流轉具體的操作程序、形式、流轉對象、合同各方當事人的權利義務、違約責任認定、合同的管理和監督、仲裁主體、調處糾紛和矛盾的辦法、政府在農地流轉中的地位、職責、作用等方面的法律、法規也基本上是空白。我國沒有一部完整的指導農地流轉工作的法律法規，甚至全國性文件也少得可憐，因而在實際操作過程中幾乎無法可依，解決問題的任意性太大、難度也大。此外，現行法律制度還未對農地所有權主體進行清晰的界定，雖然《憲法》和其它一些重要法律都明確規定了農地歸集體所有，但不同法律對“集體”一詞所涵蓋的范圍的解釋也頗有出入，有的指鄉(鎮)、村兩級，有的是指鄉(鎮)、村或村內農業集體經濟組織等。結果不難想象，缺乏有效制衡機制的農地所有權者與基層政府之間常常因此而相互“較勁”：后者往往打著公共利益的旗號，濫用行政權力，違法侵害集體農地所有權，前者則濫用甚至肆意擴充農地所有權的權能，違法改變農地用途或出售集體農地而從中謀取利益等等。
(三)農地使用權流轉市場不發育
依托統一、開放、公平、公正、規范、有序而非雜亂無章、自由泛濫的農地市場，在市場經濟規律下進行農地流轉的整體運作，是完備的農地流轉制度的一個重要因素。但由于生產力發展水平、宏觀政策環境等方面的原因，我國農地市場尚未完全發育，農地流轉過程中仍呈現出約束過多、管理薄弱、缺乏動力機制的現狀。農地使用權的流轉也仍然處于自發、分散和無序狀態。除了社區集體經濟組織推進的流轉外，大多數屬于農戶之間的私下轉包，效率低下自不待言，運作程序、管理形式也欠規范，流轉的價格依據、利益補償關系的協調以及農地股權的確定等隨意性的空間都很大，雙方的權益經常得不到應有的保障。因此，應盡快使農地使用權的穩定性與農地資源的流動性在市場機制的作用下有機地統一起來，有力地促成農地使用權往資金雄厚、效益高、技術先進、管理科學、開拓能力強等專業種植大戶、種田能手、龍頭企業以及其他現代農業經營者流轉，多方盤活農地資源。
(四)中介服務機構不完善
健全完善的農地使用權流轉中介機構不但可以為當事人提供委托、農地信托、農地評等定級、地租地價評估、政策和法律咨詢、市場預測、項目推介、合同的公證、監督和仲裁等專業化、社會化服務系統，而且能為當事人處理涉及所有權、承包權、使用權等主體利益的各種經濟關系，便于當事人準確了解、掌握農地流轉的市場行情，節省人力、物力、財力。節約交易和履約等合同行為成本，使農戶之間小范圍、臨時性、個別性的農地使用權流轉變為大范圍、長期性、經常性和整體性。然而，我國至今還沒有一家正式的農地使用權流轉中介機構掛牌運作，在信息不靈、數據不全和各種管理不到位的情況下，挨家挨戶、零敲碎打的供需方直接流轉不僅是盲目的，而且成本高、成交率低、成交規模和范圍小(一般局限于本村、本小組內、有的只是在親友或鄰居間私下進行)，糾紛隱患多。而暫由集體經濟組織充當中介推動的流轉，雖易于操作，目前也比較常見，但既當裁判又當運動員的雙重身份使得實際掌握了農地處置權的集體經濟組織在農地流轉的具體運作過程中很難擺正自己的位置。不但無法確保透明、公正、公平和效率，還會助長農地尋租等腐敗之風的蔓延。也正因此，近年來。農戶的正當權益屢遭侵蝕，坑農事件時有發生，有的還相當惡劣。如：以發展為由違背農民意愿下達硬性指標強制流轉或以穩定為由限制農地流轉，利用“賤買貴賣”、不給或少給流轉農地的農民補償安置費等從中揩油。2003年，國土資源部就受理了8000多件次群眾上訪，其中涉及非法占地和征地補償安置的高達6成以上……顯然，發展、規范、完善多層次、多類型的農地使用權流轉中介服務機構和壯大經紀人隊伍也是當務之急。
(五)農地流轉的金融動力不足
首先，農村信用社、農業銀行、農業發展銀行等金融機構的業務基本上局限于各自的領域。相互之間缺乏業務上的交叉、競爭。農村金融服務的多樣化和現代化發展也還沒有完全到位。其次。金融機構普遍對風險大、回收期長、回報率低的農地貸款不太感興趣，因而那些需要農地流轉、連片規模經營等大額資金的農戶、非農戶和農村企業雖“嗷嗷待哺”。
金融機構仍“無動于衷”。近年來，正規金融市場內，農村信用社所開展的小額信貸和聯保貸款也只是滿足少數農戶簡單生產的需求而已。正是由于資金支持不足，農業結構調整和產業化經營中的許多投資前景看好的項目“胎死腹中”或功虧一簣。要改變這一現狀，除了增加中央財政投資、不斷完善“農村信用社+國有商業銀行+其它金融機構”的金融服務功能外，還必須積極通過相關政策，全方位、多渠道地集合民間各種資金，逐步實現農業投資主體的多元化。
三、促進我國農地使用權順利流轉的主要對策
(一)積極為農地使用權的依法、自愿、有償流轉提供有力的政策保障
l、盡快完善農村社會保障制度。解決了農民的醫療、失業、養老等基本保障問題，無異于免除了農民的后顧之憂，可以使農民對農地的依賴程度迅速由大變小、由小到零，農地使用權的流轉當然也就越來越快、越來越順利。不過，政府的財政暫時還無力全部為農民的社會保障“買單”，這筆保障金只能是在政府的引導、組織、協調下通過多種渠道加以籌集：第一，集體補助。源自鄉村集體資產的收益，包括集體資產改制中收回的價值形態資產、鄉鎮企業的部分收益、在農地使用權流轉中所得的“溢價款”以及其它股權收益、租賃收益等中拿出一部分給予補助。第二，從農地使用權流轉的所得之中拿出一個固定的份額。用來建立農民的養老保險基金。即“以土地換保障”。第三，政府的財政支持。第四，企業、個人的繳費等等。
2、在以市場調節為主的前提下，充分發揮政府的協調、引導、管理、服務等職能。農地流轉固然不應由政府一手操縱，大包大攬、橫加干預。但離開了政府政策的支持，農地流轉市場難以成熟和完善，其效益和作用也難以充分發揮。而就眼下的情況看，政府的政策支持應著重從以下幾方面人手：首先。深化城鄉戶籍制度和勞動就業制度的改革，徹底取消城市中普遍存在的各種限制農村人口流動、阻礙農民進城的不合理規定，盡快統一城鄉勞動力市場，鼓勵有條件的農民到城里安家落戶。對進城務工農民，政府要一視同仁地進行管理、服務，并準許那些在城里已經有固定住所、穩定職業和收人的農村流動人口在就業地或居住地登記戶籍。并與當地居民平起平坐，依法同權利、共義務。其次，在深人研究、不斷總結的基礎上，逐步制訂適合農村經濟發展、便于操作的有關農地流轉的配套政策和條例，真正把尊重農戶意愿、維護農戶的農地流轉合法權利落到實處。既要允許、倡導農戶在承包期限內通過抵押、人股、出租、托管經營、“以地招商”、“資本置換”、“反租倒包等方式依法、自愿、有償地流轉農地使用權，又要創造條件確保具備農地經營能力和條件的外鄉人、城鎮居民、外商投資者等都享有均等的受讓機會，最大限度地促進農地資源的跨行業、跨地區大范圍流動。譬如，允許受讓者在征得出讓者的同意和不改變原合同約定的用途后進行再轉讓；為外來承包農地的農戶提供子女上學、征地建房便利等等。再次，積極為農地流轉市場的培育和規范化發展營造良好的社會環境。如建立綜合配套的農業信息、農業技術、勞動力、資金等市場，不斷完善公開公平的農地招標投標和競價承包機制，對農地流轉合同的基本條款、訂立程序、跟蹤監督等實行規范化管理，依法保護農戶的農地流轉收益權、及時解決征地補償問題，加大對從事農業規模經營的專業大戶、龍頭企業的扶持力度等等。
(二)發展農村小城鎮，加速“農村城鎮化一農民市民化一農地使用權流轉”的良性循環
一般情況下，農民市民化后就基本可以不再依賴農地過日子，原先對農地的那種“熱土難舍”也將逐漸淡化，客觀上也就有利于農地使用權的流轉。通過發展農村小城鎮來推進農村的城鎮化和農民的市民化更為切實可行。那么，如何搞好農村小城鎮建設呢?首先，應綜合考慮地理區位、交通條件、經濟基礎、發展潛力、總體布局等具體情況，有規劃、有目的地選建一批中心或次中心小城鎮，充分利用大中城市技術、市場、信息、資金和現代化管理經驗的對外輻射發展小城鎮的二、三產業并逐步與大中城市之間形成有效的產業互動。例如，以農副產品的轉化和精深加工為區域特色產業，延長小城鎮企業的產業鏈，引導小城鎮農產品加工朝食品工業集團化方向發展。把大中城市的工業鏈延伸到小城鎮．零配件生產和一般加工環節盡量由大中城市往小城鎮轉移，在不斷調整城鄉經濟結構中擴大小城鎮的就業容量。其次，合理兼顧小城鎮的規模發展。太小的城鎮容易分散人氣，難以發揮城鎮應有的功能優勢，也無法形成相應配套的服務，尤其是容易造成土地資源的無效浪費和開發成本、經濟活動成本的無效增加。因而．經過周密規劃新擴建的小城鎮應不斷化小為大、化散為聚，特別是要通過改善自身的軟硬環境吸引更多的民營企業往中心或次中心小城鎮聚集，從而不斷繁榮小城鎮經濟、確保小城鎮的穩步、平衡、協調和可持續性發展。
【關鍵詞】發達國家 農村土地證券化 發展模式 中介機構
【中圖分類號】F311 【文獻標識碼】A
土地證券化是資產證券化的一種形式，是一種新型的金融融資方式，指的是原始的權益人（土地所有者、承包者及其人）將土地資產上的權益出售給特殊目的機構（Special Purpose Vehicle，SPV），由SPV對土地資產的權益進行改造，轉變成可以在資本市場上出售與流通的金融工具。國外發達國家土地證券化的歷史至今有100多年，在土地產權私有化及金融市場資本化的推動下，西方各國依據各自國情設計了較為完善的農村土地證券化制度，建立了完善的土地證券運營市場，土地證券化已經成為發達國家重要的農業融資工具，極大地推動了農業現代化發展。文章基于對美國、德國、日本三種農村土地證券化發展模式的分析，總結這些發達國家農村土地證券化的成功經驗，設計出我國農村土地證券化的發展思路及具體路徑。
發達國家農村土地證券化的制度模式
美國模式。美國的土地證券化發端于20世紀初期，1916年美國國會通過了“聯邦農業貸款法案”，依據該法案在農業部下成立聯邦農業貸款局，通過降低利率的方式，主導全國農業土地抵押貸款事務。在1918年，農業部將全國劃分為12個農業信用區，每個信用區內建立一個聯邦土地銀行，聯邦土地銀行通過融資的方式向各農場提供長期的信貸資金。到1925年，為了更好地協調各聯邦土地銀行的工具，聯邦政府在華盛頓設立了聯邦土地中央銀行，并要求在各聯邦土地銀行下設聯邦土地銀行合作社，作為土地證券化的中介機構，負責發行土地擔保債權。1930年，國會又頒布了“農地信用法”，要求農場主自主成立信用社，每個信用社由10個農場主組成，以土地抵押的形式加入信用社，由信用社的名義向聯邦土地銀行合作社購買債券及申請貸款，信用社是證券化的底層體系。當農場主需要資金時，就以信用社社員的名義向聯邦土地銀行合作社提交申請，合作社經過審核后，對于符合貸款的農場主發放貸款，之后聯邦土地銀行就在農民抵押土地的基礎上發行土地支持證券。在美國的這種制度模式下，單個農場主（農民）不能成為證券化的原始權益人，要想參與證券化，必須要加入信用社。①到了1960年代以后，隨著金融深化及金融創新的大潮，美國在農地證券市場基礎上，積極發展以土地為主的不動產證券市場，在原有的抵押貸款證券化的基礎上，擴大了投資信托、有限合伙等形式，同時也擴大了證券交易主體，除了原始權益人之外，還包括特定的信托機構及一般個體投資者。
德國模式。德國是世界上最早進行土地證券化的國家，早在19世紀80年代，普魯士就成立了農民合作組織為中心的土地抵押信用社組織，這是德國最早的農村信用不動產機構。后來，德國統一后，在各州政府的主導下，發行以農民土地為擔保的土地債券，將土地債券投入資本市場獲取相應資金，然后各州將這些資金發當給農民作為貸款進行農業再生產與投資。為了推動土地債券的發行及運營工作，德國在二戰之后各州紛紛成立了土地抵押合作社，在運動的推動下，農民成為了土地抵押合作社的主體，在20世紀70、90年代德國聯邦政府對土地抵押合作社進行了相應改革。現在，以農地為基礎的土地抵押合作社在德國農村土地證券化制度體系中發揮了重要的作用，對推動農地流轉、擴大農業生產融資發揮了積極的推動作用。
德國農村土地證券化模式的底層體系是土地抵押合作社，在此基礎上再成立土地合作銀行或銀行，土地合作銀行或銀行是農地證券化的中介機構。具體的運行機制是，農民以土地抵押為基礎參加抵押合作社成為各合作社的社員，合作社再以抵押的土地為擔保發行土地債券，土地債券在資本市場進行流通獲取資金，社員從合作社獲得土地債券在資本市場流通所獲得的資金作為農業再生產的資本。德國的發展模式與美國稍有不同，美國是一種單向模式，即“信用社―投資者”單渠道銷售，德國不僅有“合作社―投資者”銷售渠道，還有“社員―投資者”銷售模式。
日本模式。日本的農業經濟發展模式不同于歐洲及美國，美國是典型的大農場經營模式，歐洲是介于美國大農場模式及亞洲小農模式之間的中間模式，日本則是典型的亞洲小農經營模式。傳統的小農家庭經營模式，規模小，生產成本高而效益較低。為了消除這些不利影響，日本自二戰以后推行了一系列的支持農業經濟發展及農村發展的政策與措施，其中農村土地證券化就是其中之一。日本的農地證券化制度始于20世紀60年代，最早是以農村合作金融銀行為底層體系，農民通過土地抵押獲得低息貸款。②1981年，日本對農地證券化進行了改革，確立了農地證券化制度組織體系的層次化，改革了農村金融合作銀行，其資金由農民入股產生，并確定農村金融合作銀行的歸屬權屬于各級農協，各地農協集體加入農業信用聯社，農業信用聯社入股組成中央農林金庫，但農村金融合作銀行、農業信用聯社及中央農林金庫均是獨立法人，實行獨立核算、自主經營，行政上無隸屬關系。日本農村土地證券化的形式相較于德國、美國，其運作形式比較單一，主要是采用不動產信托模式，通過農地出售或租賃將權益轉讓給農村合作金融銀行及農業信用聯社。
發達國家農村土地證券化的經驗
完整清晰的農地產權歸屬是農地證券化的前提。美國、德國及日本的農地證券化制度建立在農地私有制的基礎上，農民對農村土地享有所有權。清晰完整的產權歸屬，農民不僅可以對土地實施占有、使用、收益等各項權 利，還可以對土地進行抵押、出售等完整的處分。在農地證券化制度中，原始的權益人（土地所有者）能夠對資產進行完整處分，出售給特殊目的機構（SPV），這可以實現所有權的完整轉移，在證券化的過程中不會產生土地所有權的歸屬爭議，能夠保證以農地財產權轉移為基礎的證券發行、流通與收益。
政府的支持是農村土地證券化的基礎。前述各國農村土地證券化制度的發展都是在政府的支持與干預下發展起來的，比如美國的聯邦土地銀行就是在農業部的直接扶持下成立并發展的，德國的土地合作銀行也是在各州政府的支持下成立的，并且其資產是來自于各州財政支持，日本的農業信用聯社及中央農林金庫的大部分資金也是來自于政府的財政支持。另外，各國政府為了推動農地證券化的運行，均提供了擔保優惠、信貸資金扶持等政策，尤其是在證券化發展的初期，政府的優惠政策及信用支持是非常重要的③，畢竟農地證券化制度運作涉及面非常廣，關系到農民的切身利益，沒有政府的主導與扶持是難以開展的。
成立專業性的農村土地證券化中介組織是不可缺少的。前述各國在農地證券化制度發展過程中均成立了專門的證券化中介機構，來確定信貸融資發展模式。雖然各國的模式不盡相同，美國是側重不動產信托基金模式、德國是土地投資信托模式、日本則是土地權益信托模式，不管是哪種運作模式，中介機構不可缺少。德國的土地抵押合作社及土地合作銀行是中介機構，用社員的土地抵押權來向資本市場發行債券，日本、美國的中介機構也是如此，用信用社或農民的土地抵押權來發行債券。可見，中介機構是特殊的專業機構，承擔了連接農民土地抵押權與資本市場之間交易的橋梁作用，是農地證券化中的關鍵機構。
專業化及規范化的法律治理體系是制度保障。農地證券化是證券制度體系的一部分，證券制度對任何一國而言，均是專業化的融資制度，沒有完善的法律是難以運轉的。前述三國在推行農地證券化的過程中，均有規范完善的法律作為制度保障，像美國的“聯邦農業貸款法案”、“農地新用法”，日本的“農地抵押法”等。專業化、規范化及體系化的法律制度既保證了農地證券市場運轉規范，又能夠確定證券化制度體系中各機構、各部門的職責分工，避免了不適當的干預。證券市場本身容易受到各種政治、經濟等因素的影響，波動性比較大，沒有完善的法律治理機制是難以想象的，因此，按照法治的要求，維護與培育良好的資本市場、信用體系，是農地證券化推行的必要條件。
我國農村土地證券化制度發展創新的思路與模式
我國農地使用權證券化的探索模式。近些年，我國部分地區在農地使用權證券化發展上進行了一些有益探索，取得了一定經驗，形成了農地使用權證券化的幾種初級模式。
一是農地使用權入股模式。這種模式就是將農地未來直接經營收益、土地租賃等收益資本化，農戶以耕地入股組成土地合作社或農業發展公司，合作社或公司將土地用來租賃或直接耕種，農戶外出務工，到年底參與合作社或公司分紅。這種模式當前在經濟發達的長三角地區比較流行，像蘇州的一些農民以耕地承包經營權入股的形式成立了蘇州市土地發展合作社，通過對外招標的形式從事現代農業或是利用耕地發展其他產業，入股農戶每年年底每畝可獲得1000～1200元不等的分紅。這種以耕地承包經營權入股按面積分紅的形式實際上就是土地使用權的證券化。但當前實踐中，對于土地承包經營權入股組成合作社或公司等法人實體，涉及到清算或資產轉移，由于沒有相關的法律規定，一旦發生糾紛，就難以處理。
二是重慶地區的“地票”模式。在2008年，重慶土地交易所掛牌成立，地票交易在重慶等地正式推行，重慶地票模式已經成為我國農地使用權證券化的一種形式。地票政策的實施是與土地增加掛鉤制度聯系在一起的，本身不用于土地流轉。農地從我國法律上看，是屬于不能流動的資產，通過城鄉建設用地增加掛鉤，將不能流動的農地與城市土地指標實行了置換，換句話說，就是將農村宅基地及其附屬用地等農村集體建設用地復墾成耕地，將多余的耕地指標置換給城鎮建設用地，地票就是將農村建設用地減少與城鎮建設用地增加進行掛鉤的憑證，地票實際上就是對農村土地的證券化，交易所得收益用于補償農民。④但這種模式在運行中存在一些問題：第一，上游交易的補償難以到位，農民與農村集體組織之間的地票收益分配比例難以界定。第二，地票交易容易引發二級市場的投機交易行為，比如增減掛鉤指標的重復使用。第三，農民獲得了地票收益補償后，難以就地城鎮化。
三是農地使用權信托模式。從2010年以來，浙江、福建、湖南等地先后出現了農地流轉的信托方式，即將農地使用權作為信托標的，將土地的收益權標準化與憑證化。2011年福建沙縣就成立了沙縣豐原農村土地承包權經營權信托公司，2012年湖南益陽也成立了相關的土地經營權交易信托公司，在土地確權、憑證化的基礎上實現土地證券化流轉。信托模式的基本做法是，在政府的主導下成立信托機構，農戶在自愿前提下，將土地承包經營權委托給信托機構，并簽訂信托合同，信托機構將這些受托的土地租賃給相關企業、規模化經營的農戶，這種大規模集中經營獲得的收益按照租賃合同返給土地信托機構，土地信托機構再按照與農戶簽訂的信托合同分配收益。從當前的時間來看，我國這種土地信托機制尚處在探索階段，主要集中在鄉鎮一級，但潛在也有一些風險，即信托人（農戶）的權利如何保護、受托人（土地信托機構）的能力及職責，還有承包者的風險責任等等尚待探討。
我國農村土地權益證券化發展創新模式的思路。上述三種探索模式主要是集中在農地使用權上，包括耕地承包權和農村建設用地使用權。其實，農地證券化，歸根到底是土地權益的證券化，借鑒發達國家的制度模式，可以對農村耕地、建設用地及其附屬土地在確權的基礎上實現完全的權益化，通過發起人向SPV出售權益化的資產，SPV將收購的權益化資產進行重組，通過專業的證券機構在資本市場上流通，流通的所獲收益用來償還投資的本金及利息。具體的運作模式如下。
成立農村土地合作組織為原始權益人并確定證券化土地的范圍。農村土地合作組織是農地證券化制度中的底層體系，是農民或集體組織將土地承包經營權、建設用地的使用權及其他附屬土地折價入股而成立的組織，其對內代表農民來行使土地權利，對外則是土地權益證券化的發起人，對土地權益的預期收益進行估算，以確定證券發行的數額。
確定農村信用社為SPV。在現行的農村金融體制下，農村信用社是SPV的最佳選擇，當然，在制度實施的過程中，需要對農村信用社進行經營模式進行改革，使農村信用社逐步轉型為SPV，專門負責資產支持證券的發行與收購，從農村土地合作組織處取得支持證券的財產權，將這些權益交給委托人進行資產管理，以保障資產權益及資產本身的安全，提供交易的信用等級，從而吸引更多的投資者。當前在土地資產權益證券化的前提下，土地資產本身并不轉移，原始權益人仍然有占有、使用及收益的權利。
SPV進行信用評估與信用增級。SPV在取得權益資產后，要對土地資產權益做合法性與真實性的審核，并做出相應的評估報告，當然這只是內部評估，并不需要對外公布結果。在信用評估后，SPV還需要對土地資產權益進行信用增級，信用增級的目的是為了降低證券的發行成本，可以采用擔保的方式來提供額外信用支持，擔保機構按照各國的做法，通常是由政府或國家金融機構來完成，向投資者承諾SPV能夠按照償還本金及利息，一旦發生違約情況，則由政府或政府擔保機構來承擔法律責任。如此一來，將土地權益證券信用等級上升到國家等級，能夠大大吸引投資者的信心。在信用增級后，SPV需要再一次進行信用評估，這是交易之前的一次重要的信用等級評估，應該以公告的形式，供投資者在購買時參考。
土地權益證券的發行與流通。在完成信用等級評估后，SPV就可以發行證券，委托相應的券商來代售土地權益證券，其銷售的方式與其他的資本證券是一樣的，在銷售后獲得的收入按照與原始權益人的約定進行支付，這樣，原始權益人的融資目的就達到了，同時也實現了土地資產的流動性。
土地權益證券的清償。土地權益證券是以債券形式存在的，這就需要清償投資者的本息，由SPV來行使這個職能，SPV償還本息之后，如果資產收益還有剩余應該返還給原始權益人。
（作者分別為長春理工大學光電信息學院講師，長春理工大學光電信息學院副教授、吉林農業大學博士研究生）
【注釋】
①Haftom Tesfay：Rural Land Dispute Settlement Mechanisms in Tigray： the Case of Humera，Addis Ababa University School of Law，2011.
②[日]野口悠紀雄王：《土地經濟學》，汪斌譯，北京：商務印書館，1997年，第149頁。
③張娟：“中國農村土地證券權益化研究”，西華大學碩士學位論文，2013年。
作者簡介：裴廈，博士生，主要研究方向為資源生態。
*國家科技支撐計劃重點項目課題“可持續發展功能分區技術開發”（編號：2006BAC18B01）。
（1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；2.中國科學院研究生院，北京 100049）
摘要 土地流轉進行與否和方案的制定首先要考慮的是農戶意愿，政府在土地流轉中的行為和角色也要建立在農戶流轉意愿的基礎上。了解農戶土地流轉的意愿，并在此基礎上分析政府在土地流轉中的作用對于指導土地流轉的順利進行具有十分重要的作用。因此，本研究采取隨機抽樣和典型調查相結合的方式分析了農戶的土地流轉意愿及影響因素，并通過對比“雙溪農戶”和“一般農戶”土地流轉現狀和農民對政府土地流轉工作的了解情況，分析了政府在農地流轉中的角色問題。結果表明：農民的土地流轉意愿十分強烈。外出務工人員比例是農戶轉出土地的首要直接因素；收入總數和結構與土地流轉意愿互為因果關系；農戶愿意轉出耕地，而不愿意轉出園地；受教育水平高的農戶愿意轉入土地，可能發展為農業經營大戶。無論是已經大規模發生土地流轉的村莊還是尚未大規模發生流轉的村莊，農民對于土地流轉的目的、意義以及方式等基本信息都不是很了解。因此，政府在土地流轉中要適度引導和監督，不能過度干預農民的意愿和行為。
關鍵詞 農地流轉；農民意愿；政府行為
中圖分類號 K901.2文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2011）06-0055-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.06.010
農村土地流轉是適應社會經濟發展的時代選擇，是防止農地拋荒、實現農業規模化經營、轉移農村剩余勞動力、實現城鄉統籌發展、增加農民收入的必然要求。農地流轉是一個十分復雜的問題，涉及方面很多，比如農地流轉的動因［1］、農地流轉中的產權問題［2-3］、農民權益的保障［4］、農地流轉與剩余勞動力轉移的關系［5-6］、農地流轉市場的建立［7-8］、農地流轉模式的選擇［9］、農地流轉中金融制度支持［10-11］、農地流轉中的農民意愿和行為［12-21］等。其中，農民的土地流轉意愿和行為選擇是農村土地流轉順利進行的基礎。目前，這方面的研究涉及了東部平原地區［13］、大都市郊區［14］、丘陵山區［15］、半農半牧區［16］等。除了定性分析外，這些研究中還用到了基于Logit模型的農戶行為選擇的定量分析。但是，研究結果卻不盡相同。此外，農地流轉是在轉出方（農民）、中介、轉入方（種植大戶、農業公司等）之間進行的，是一個涉及多方利益的復雜過程。農地不僅關系著農民的經濟利益，而且是保障國家糧食安全的關鍵，并且還承擔著一定的生態功能，因此，政府必須在農地流轉中承擔適當的角色。目前，關于農地流轉過程中政府角色的度的問題研究相對較少，同時，在實際工作中存在著過度干預和引導不夠的現象。從農民角度出發，明確政府在農地流轉中應該承擔的角色，對于保障農民利益和實現農地流轉高效有序進行是非常重要的。因此，本文首先分析了農戶在土地流轉中的意愿，并在此基礎上分析了政府在農村土地流轉中的角色問題。
1 研究方法
1.1 研究區概況
重慶市江北統籌城鄉改革和發展試驗區包括魚嘴鎮、復盛鎮和五寶鎮的13個村莊，2007年人均純收入4 110元（2008年逼近4 800元），不到江北區農民人均收入水平（5 693元）的72%，屬于江北區農民收入低區。整體上，土地流轉率較低，不足50%。但是雙溪村作為重慶市新農村建設“千百工程”示范村，已經成功流轉土地4 944畝，土地流轉率高達99.8%。2005-2008年，雙溪村農民人均純收入增長率比江北區平均水平高86%，2008年達到6 382元，超過了江北區的平均水平。
1.2 研究方法
采取隨機抽樣和典型調查相結合的方式對試驗區的312戶農戶土地流轉情況、態度、認知程度、參與積極性等方面進行了實地調查。考慮到雙溪村的特殊性，調查問卷分為“雙溪農戶”和“一般農戶”兩類。
1.3 被調查農戶特征
被調查者的特征：男性被調查者和女性被調查者的比例基本持平，其中男性比例為48%，女性比例為52%；年齡分布于24歲到72歲之間，其中20-30歲年齡段的占比為5%，30-40歲的占比為22.5%，40-50歲的占比為37.5%，50-60歲的占比為25%，60歲以上的占比為10%；教育水平從小學到大專，其中小學文化水平比例為32.5%，初中文化水平比例為40%，高中文化水平比例為17.5%，大專文化水平為10%。
農戶家庭基本狀況：被調查家庭平均年收入為15 582元，其中雙溪村農戶家庭平均年收入為25 310元，普通農戶家庭平均年收入為14 192元。家庭年收入在10 000元以下的家庭占比為40%，10 000-30 000元的占比為50%，30 000元以上的占比為10%。外出打工收入為家庭收入的主要來源，占家庭收入的60.6%，農業收入占家庭收入的17.2%，經商等收入占家庭收入的18.0%，土地流轉獲得的收入比例為4.2%。家庭消費以食物為主，恩格爾系數為52%。農戶家庭結構以3、4口之家為主，占被調查總農戶的比例為60%，3口之家占比為38%。
2 農民土地流轉意愿
2.1 土地流轉情況
雙溪村基本實現了全部的土地流轉，其他村莊土地流轉情況比較差，流轉規模較小，主要是親戚之間“幫忙式”的轉入或轉出，沒有形成大規模的農地經營模式。
一般農戶中只有33%進行了土地流轉，其中11%的農戶流入了土地，23%的農戶流出了土地；流轉土地規模小，僅有29.6%的土地發生了流轉，農戶轉入的土地僅占5.3%。就近進行土地流轉，以及親朋好友之間進行流轉的農戶比較多，尤其是在土地轉入時。有75%的轉入土地的農戶的土地來源是親朋好友，100%的農戶轉入的土地來自本社或本村外社；25%的轉出土地的農戶將土地轉出給親朋好友，38.5%的農戶轉給本社或本村外社。兩者加起來，共有45%農戶將土地轉給或者轉自親朋好友，這種情況大多沒有簽訂合同，雙方私下協商解決，沒有經過村組同意，也沒有第三方證明人，而且土地流轉期限大都不確定，以1-2年為主。
為數不多的農戶（轉出土地農戶的75%）通過出租的方式將土地流轉給公司，簽訂20-25年的合同，租金多由實物（黃米、稻谷等）支付，以現價折算為每畝100元到800元不等。土地流轉給公司后農民利益受損的現象存在。一些農戶對固定租金表示不滿，認為土地出租費應該隨著物價的上升而上升。調查中還發現，有的公司在租用農民土地過程中倒閉，農民得不到租金，并且土地發生了質量變化，無法還原為耕地，農民的損失無人彌補。
2.2 土地流轉意愿和影響因素
農民土地流轉意愿受多種因素的影響，比較復雜。關于農戶土地流轉意愿和行為選擇的研究也很多，研究結果不盡相同。綜合起來可以將影響因素分為農戶內部因素和外部因素。外部因素包括土地流轉的制度環境和經濟環境，邵景安等［17］研究表明土地權屬、農村土地市場發育程度、社會保障的完善程度、土地流轉管理制度影響著農民的流轉意愿，繼而影響農地流轉的規模和速度。羅光蓮［18］等的研究表明，農村土地市場中土地價格即補償費用是土地流轉選擇的決定因素之一。內部因素包括家庭人口特征、家庭資源稟賦和家庭收入結構等。陳美球［19］等的研究表明，外出打工、經濟收入和地形特征對農地流轉有明顯影響作用，其中外出打工對耕地流轉影響最大。羅光蓮［18］等的研究表明，非農收入（主要是務工收入）是農戶流轉選擇的決定因素之一，而農業收入對農戶土地流轉的選擇已經沒有影響。對于農業收入對土地流轉意愿的影響研究結果存在爭議，錢文榮［20］的研究結果表明，農地流轉意向與家庭農業收入密切相關，農業收入越高，轉入土地意愿越強。此外，他的研究還表明，人均收入與農地流轉方向有一定的相關性，而職業對土地流轉意愿的影響不明顯。而樂章［21］的研究表明，農民主要職業和對土地的依賴性對土地流轉意愿有顯著影響作用，其次還有農民健康狀況和社區地理條件。可見，不同的外部經濟條件下，影響農戶土地流轉意愿的內部因素解釋不同。
研究區農戶的土地流轉意愿是很強烈的，調查農戶中75%的農戶希望流轉土地，其中超半數（69%）的農戶想轉出土地；而且期望的流轉期限都比較長，認為最佳流轉時間為6-10年的農戶占21%，為11-20年的占32%，為剩余承包期的占32%。農戶轉入土地的原因是有多余的勞動力，希望通過多耕種土地來增加收入。農戶轉出土地有以下原因：家中勞動力少，種地不劃算，以及集體的干預等。其中種地不劃算是土地轉出的主要原因，其次是缺乏勞動力。研究區內農戶的土地流轉意愿主要與外出務工人員比例、農戶收入結構、土地資源情況和農民受教育程度有關。
2.2.1 外出務工人員比例與土地流轉意愿的關系
家庭勞動力結構中，外出務工人員比例越大，農戶轉出土地的意愿越強。家庭主要勞動力都在外就業或者打工的農戶轉出土地的意愿最強烈，尤其是家中只剩老人的農戶。農業比較效益低，越來越多的年輕農民外出就業，增加收入。研究區的家庭人口數量不多，平均每戶3口人，56%的農戶勞動力比例在75%以上，50%的農戶家庭人口全部為勞動力。有85%的轉出土地的農戶是由于勞動力外出打工，家中缺乏農業勞動力而轉出土地的。
2.2.2 農戶收入結構與土地流轉意愿的關系
有較高的非農收入比例的家庭土地轉出的意愿較強，相反，農業收入比例高的農戶轉入土地的意愿較強。一般情況，較高非農收入比例的家庭總收入也較高。轉出土地的農戶家庭收入普遍比轉入土地農戶的家庭收入高。農業收入，尤其是種植業收入占家庭收入比例大的農戶對土地的依賴比較大，特別是一些沒有非農就業優勢的農戶。只有靠增加土地經營面積來提高收入水平，因此，農業收入，尤其是種植業收入占家庭收入比例越大，農戶越不愿意轉出土地，反而希望轉入土地。
“一般農戶”中，轉出土地的農戶的平均家庭收入（13 205元）明顯高于轉入土地的農戶（7 375元），非農收入所占比例（83%）也高于轉入土地的農戶（56%）（圖1和圖2）；但是轉出農戶的平均家庭收入和非農收入比例與土地無流轉發生的農戶（分別為15 721元，71%）差別不大，同時絕大部分的農戶希望流轉出土地，說明無流轉發生但是希望進行土地流轉的農戶的收入結構與已經發生流轉的農戶的收入結構類似，通過調查發現，這些農戶之所以沒有發生流轉，是因為缺少流轉途徑。轉入土地的農戶雖然轉入了土地，但是由于沒有形成規模化、產業化經營，收入依然低于以非農收入為主的農戶。
2.2.3 土地資源情況與土地流轉意愿的關系
農戶的土地資源規模與土地流轉意愿有著密切的關
系。其一，耕地面積越大，分布越分散，農戶轉出耕地的愿望越強。丘陵地區的農戶擁有的耕地規模普遍偏小，而且十分分散，調查農戶人均土地面積為1.6畝/人。耕地面積越大，農民越無暇全部顧及，再加上耕地分布不集中，農業特別是糧食作物的比較效益低，農戶一旦有外出打工或者從事其他行業的機會，他們就會轉出土地。其二，農戶轉出園地的意愿相對較弱，園地面積越大，農戶越不愿意轉出，這是由于園地的經濟效益要遠遠大于耕地。
2.2.4 農民受教育程度與土地流轉意愿的關系
農戶土地流轉意愿與受教育程度（用小學和小學以下勞動力人數、初中文化勞動力人數、高中及以上文化勞動力人數表示）有很大的關系。傳統認為，農民受教育文化程度越高，在外就業的機會也就越大，農民土地轉出的意愿也就越強。但是，調查發現研究區內初中文化以下勞動力人數越多，農戶土地轉出的意愿越強；高中及以上文化勞動力人數越多，農戶土地轉出的意愿越小。一些具有大專學歷的農戶希望轉入土地，發展園林種植養殖業，經營農家樂等。這與當前形勢下大學生的就業思想轉變趨勢相符。
3 農民對政府角色的意愿
通過對比“雙溪農戶”和“一般農戶”即可發現政府在農地流轉中的重要作用。在政府的支持下，雙溪村成立了“重慶雙溪新農村建設有限公司”組織村民有序進行土地流轉，農戶的收入和生活水平較大幅度的提高，普遍好于“一般農戶”。那么農戶到底對土地流轉了解多少？對政府的信任程度如何？政府在今后的土地流轉中又該如何承擔什么角色呢？
總體上來說，雙溪村的土地流轉模式是成功的。但是卻有33%的農民在土地流轉后感到后悔，他們對土地流轉后的生活還有不同程度的擔憂，這跟農戶土地流轉行為受政府的推動和當前的比較利益驅使的影響有很大的關系。很多農戶還處于半自愿半勉強中，對政府部門關于土地流轉的宣傳工作了解還不清楚，對政府部門的信任程度還不夠。
雙溪村被調查農戶中，75%的對江北區的土地流轉政策基本滿意，65%的認為在土地流轉中較好的考慮了農民的利益，而且鄉親們比較積極地配合政府實施的統籌城鄉發展各項措施。但是從農民自身意愿來看，依然存在著不少的問題。半數以上（58%）農民并不清楚國家搞土地流轉的原因，只有59%的農民認為政府實施各種統籌城鄉發展的措施是為了農民的利益。可見農民對于國家政策知識的匱乏，以及行為上的盲目隨從。關于土地流轉方式，大部分（74%）的農民覺得應該通過政府進行流轉，其中有41%的人認為應該通過區政府進行。政府在土地流轉中的作用是相當重要的，級別越高農民越覺得有保障。對于土地流轉公司的作用，54%的農民認為它能夠維護好參與土地流轉農戶的利益，36%的不清楚。
和雙溪村類似，大部分一般農戶對于國家搞土地流轉的真正用途不是特別清楚，還處于朦朧狀態。68%的農戶對于國家進行土地流轉的原因并不清楚。半數農民（52%）認為目前的土地流轉政策比較好的考慮了農民的利益和具體情況。在流轉途徑上，絕大多數農民還是希望通過政府來進行土地流轉，與雙溪村不同的是，一般農戶中認為通過村集體進行土地流轉較好的農戶占最大比例（47%）。對于土地流轉公司，50%的農戶認為它能夠較好的代表農民的利益（表1）。可見農民對于土地流轉公司半信半疑，可以說認可度只有50%。
政府在農地流轉中的作用還相當大，50%左右的農民還是希望通過政府進行土地流轉。但是，政府在土地流轉中的參與必須要有一個度，首要保證的是政府的角色不能干預農民的意愿，不能當決策者而應當是引導者。目前的情況迫切要求政府在以下幾個方面有所作為：①加大宣傳力度。將土地流轉的原因、目的、影響等信息全面宣傳給農民，使農民明白土地流轉的意義以及操作流程，增強農民在土地流轉中的法律意識。②提供流轉平臺。一方面是建立土地流轉信息交流平臺，使土地轉入和轉出方都能及時了解到土地流轉信息；另一方面是構建土地流轉中介機構，協助流轉雙方按照合法程序進行土地流轉。③招商引資。由政府出面通過統一招標、公開競標，吸引廣大工商企業和經營大戶投資農業，最終促進農業的集約化、專業化經營。④解決土地流轉中的糾紛問題。政府要維持土地流轉秩序，公平、公正的解決土地流轉中的糾紛問題，保障作為弱勢群體的農民的利益，只有這樣才能保證土地流轉的長期進行。
表1 一般農戶土地流轉意愿調查
Tab.1 The willingness of farmland circulation
of normal farmers
4 結 論
在丘陵山地區，人均耕地少且地塊細碎化，農業經營收益低，土地轉出的意愿很強，同時也存在著一些轉入意愿。一個家庭中外出務工人員比例越大，農民越想轉出土地，這也是農民轉出土地的首要直接因素。非農收入比例越高，農民轉出土地的意愿越強；同時，轉出土地農戶比轉入土地農戶的非農收入比例高，總收入也高。農戶愿意轉出耕地，尤其是較分散的耕地，而不愿意轉出園地。受教育水平高的農戶的農業發展思想轉變較快，可能發展為農業經營大戶。
在政府的推動下，雙溪村基本實現了全村的土地流轉。由于沒有政府的大力支持，其他12個村的土地流轉規模尚小，不能夠滿足農民的需求。無論是已經大規模發生土地流轉的村莊還是尚未大規模發生流轉的村莊，農民對于土地流轉的目的、意義以及方式等基本信息都不是很了解。這在一定程度上造成了農民的盲目行為和后悔情緒。政府在土地流轉中要適度引導和監督，不能過度干預農民的意愿和行為。由目前土地流轉情況看，政府急需解決土地流轉在農戶中的宣傳問題，同時給土地流轉雙方提供流轉信息和交易平臺，并積極給農村招商引資，公平公正地解決土地流轉中的糾紛問題。
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關鍵詞；土地；承包經營權；農村；農民權益
一、土地承包經營權流轉實踐考察
近年來，隨著農業比較效益的下降，土地拋荒率日漸提高。在土地資源有效利用的需求下，土地流轉市場漸次繁榮起來。但在流轉實踐中存在諸多隱患，農民權益受損嚴重。
首先，土地流轉市場混亂。在農村土地流轉中普遍存在有法不依，有法亂依的現象，土地管理法等相關法律明確規定的流轉程序、流轉形式等并未得到有效實施。在簽訂流轉合同時因沒有統一的程序可以遵循，不簽訂書面流轉合同或書面流轉合同的內容不規范的現象較為嚴重，合同簽訂后的后續工作不到位。流轉形式的不規范，導致流轉周期短、規模小，穩定性低，難于形成規模化經營，與現代農業的發展要求不適應。其次，土地流轉糾紛居高不下。集體土地所有權制度和農村集體經濟組織制度的不完善，導致村委會濫用轉讓同意權，干預土地流轉，強迫或者阻礙承包方進行土地流轉，有時甚至會擅自截留、扣繳流轉收益的情況普遍發生，流轉矛盾難以調和。因此，土地承包經營權流轉糾紛已經成為農村土地糾紛案件的主要類型。因法律依據不明確，土地糾紛的處理效果不理想，有的案件甚至不能解決，嚴重損害了農民的合法權益，也擾亂了農村土地市場的穩定。
二、土地承包經營權流轉亂象的歸因分析
農民土地權益流失和土地承包經營權流轉有著直接的關聯。準確分析土地承包經營權流轉亂象產生的原因，是完善土地流轉體系的前提。
其一，土地流轉法律制度滯后于實踐的需要。現行土地流轉法律法規對土地承包經營權流轉的規定較為原則、簡單，對于“反租倒包”、“股份合作”、“土地流轉信托”等新型流轉類型沒有做出規定。對流轉的主體資格、適用范圍、權利義務以及各種流轉形式的具體程序、操作方式、利益分配等問題規定不明。立法的缺失導致無法培育出適度規模的、符合市場要求的經營主體，土地流轉操作的隨意性和不規范，大大增加了農民維護自身合法土地權益的難度。其二，農村土地使用權的權利范圍不明確。農民土地權益是否真正完整，農民能否清楚地依靠這份權利獲得收益，關鍵在于農民與集體的認識是否到位，能否有效行使流轉權利。對于轉包權，大多數農民都明確了自己對這項權利的擁有，認為自己有權轉包的達到了94.3%，但仍有4.8%的農民不確定或否定了自己的這項權利。而對于轉讓權，農民的認識更不清晰，差異性也很大，48.6%的農民認為有權轉讓，但51.4%的農民則抱著不確定或否定的態度 。正因農民對自身擁有的土地權利的范圍不明確，維權意識缺乏，維權途徑不明，造成了農民土地權益的大量流失。其三，市場機制不健全。農村土地使用權流轉的信息不對稱、市場化程度低、行政干預過多是農村土地流轉價格扭曲的重要原因。信息的不對稱一方面表現在自發進行的農村土地流轉中農戶之間的信息不充分，另一方面表現為集體推動型農村土地流轉中集體和農戶之間的信息不對稱。由于信息的不充分和農業比較收益的低下，農村土地流轉市場競爭性并不強，競爭機制沒能很好地發揮作用，農民土地權益大量流失。
三、構建土地承包經營權流轉體系的設想
（一）修改土地承包經營權立法
修改現行土地流轉立法，取消轉讓需經村委會同意的規定，放寬受讓主體的資格限制，規范流轉形式。“解決了轉讓的法律障礙問題，入股、抵押、繼承和贈與的厘清就可水到渠成” 。此外，應推行土地承包經營權登記制度，設立不動產統一登記機關，建立土地流轉經營登記發證制度，健全登記備案制度，對土地承包經營權互換、轉讓適用登記生效主義。權利登記是推進農村土地流轉的基礎性工作，目前農村集體土地管理中的確權登記是最為薄弱的，盡快完善登記制度才能確保流轉規范有序，有效維護流轉雙方權益。
（二）保障土地使用權流轉自由
要切實保障農民土地權益，必須在農村土地承包經營權流轉過程中嚴格貫徹農民自愿的原則，尊重農民的土地流轉意愿，任何組織不得強迫農民進行農村土地流轉。為此，應嚴格規范政府和集體的行為，堅決反對農村基層組織對農村土地流轉主體地位的替代。各級政府和農村基層組織應該強化流轉服務意識，鼓勵發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。
（三）完善土地承包經營權流轉市場機制
1.助推市場中介機制的發展。土地承包經營權流轉中介機制的構建需從以下幾個方面展開。其一，建立有效的信息傳導機制。為流轉提供充足的信息；其二，建立農村土地流轉公開交易系統。公開流轉市場的建立有利于集中地塊實現規模交易，同時交易的公開化有利于對流轉的監管；其三，建立有效的委托機構，為農戶提供方便快捷的服務；其四，建立必要的金融服務體系，如農村土地投資公司、農村土地保險公司等。以解決種田能手的資金問題，和有效降低農業生產的風險。還應建立并完善流轉糾紛處理機制。
2.發揮政府的宏觀調控作用。市場機制固然對土地流轉有及其重要的作用，但如果政府完全放任不管，則有可能導致不公平現象的發生，所以政府應在宏觀調控方面發揮其應有的作用。但政府不應成為整個流轉市場的主導力量和推動力量，而只能起一種引導監督的作用，特別是對上地流轉合同的規范化、土地流轉糾紛調解、相關法律咨詢、服務信息平臺建設等方面要多下工夫 。總之，在土地承包經營權流轉中應保證流轉主體的自，因勢利導，充分發揮市場的資源優化配置的功能。
農村土地使用權流轉是生產力發展的客觀要求，也是農民土地權益實現的必須。目前，土地流轉市場的不健全、管理制度的缺失，直接導致了農民土地權益隱性和顯性流失。土地承包經營權的不穩定以及權利范圍的不明晰是造成農地流轉中農民土地權益流失的主要原因，土地承包經營權的物權化是解決問題的關鍵。在農民自愿的基礎上，因地制宜地適度推進農地流轉，以實現農村土地的適度規模經營，不僅能實現農民的土地權益，還能促進農業現代化的發展。
參考文獻：
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論文關鍵詞 小額貸款公司 農村金融 風險控制
一、我國小額貸款公司的產生背景和意義
（一）小額貸款公司產生的背景
我國金融體系中最薄弱的環節是農村金融。長期以來，我國農戶和中小企業都面臨著融資難的問題，其主要原因是金融機構門檻過高、程序復雜、抵押物要求嚴格、擔保類中介機構幾近空白等原因，“融資難”問題限制了農戶和農村中小企業的資金來源，進而對阻礙農村經濟的健康發展。一方面，農村金融問題的主要矛盾在于農戶和中小企業的融資需求得不到滿足；另一方面政府政策的引導和合理制度的安排可以使農村的民間金融進一步規范，促進農村金融的發展，小額貸款公司就是順應這種背景而產生了。自2008年小額貸款公司在我國由試點向全國推開以來，無論在機構數量還是整體實力方面都實現了跨越式的轉變和發展。截至2012年6月末，全國的小額貸款公司已迅速增加至5267家。
（二）小額貸款公司產生的意義
第一，有利于改善農村地區的金融服務。小額貸款公司是金融服務向貧困人口的擴展，是一種金融服務的創新。其堅持“小額、分散”的原則，70%的資金應用于同一借款人貸款余額不超過50萬元的小額借款人，其余30%資金的單戶貸款余額不得超過資本金的5%，堅持為“三農”和城區中小企業提供信貸，有利于農村經濟發展，對促進“三農”和中小企業的發展具有重要的意義。
第二，有利于緩解中小企業流動資金的短缺問題。中小企業融資難是一直困擾我國經濟的難題，特別是在此次金融危機的大背景下，我國中小企業融資難的問題更加嚴峻，許多中小企業由于資金短缺，導致經營困難而倒閉破產，小額貸款公司的試點和推廣對處于危機中的企業，特別是小企業來說是一個新的幫手。
第三，有利于引導和規范民間融資行為。近年來，投資公司、擔保公司、典當商行等行業中金融違法、違規的問題日益嚴重，非法集資現象。這些民間融資行為具有群發性和盲目性的特點、一旦出現就可能引起連鎖反應，導致系統性風險，更有可能危及社會安定。小額貸款公司的積極推廣、試點，使得一部分民間金融走上了正規軌道，由地下轉到地上，在政府的合理引導下進行規范管理，消除潛伏在民間的金融風險和社會不安定因素，進一步完善金融環境，使其健康發展。
二、我國小額貸款公司的發展所呈現的特點
我國小額貸款公司在一定程度上緩解了中小企業和“三農”融資難的問題，拓寬了縣域經濟的資金來源，其經營特點如下：
（一）以服務“三農”及中小企業為對象
我國小額貸款公司以其手續簡便，快捷方便的經營特色，立足于本地經濟特點，積極為特色產業的中小企業、專業種植戶、產殖戶等生產經營性微小客戶提供三農貸款、臨時性周轉貸款、個體工商戶經營貸款以及個人創業貸款等產品。
（二）主要資金來源以自有資金為主
為防范風險，我國小額貸款公司嚴格執行“只貸不存”的原則。我國小額貸款公司的資金來源于為股東繳納的資本金、捐贈資金和來自不超過兩個銀行機構的融入資金，并且融資余額不得超過資本凈額的50%。在現實中由于銀行為了規避信貸風險而使得小額貸款公司的融資受限，因此我國小額貸款公司的主要資金來源就是其自有資金。
（三）融資產品額度小、期限短，手續簡便、快捷靈活
我國小額貸款公司按照市場化原則進行經營，要求立足本地經濟，不得跨區域經營業務，在貸款額度上，對同一借款人的貸款余額不超過公司凈資本額的5%，而貸款期限也大多控制在一年以內，對于還款模式則采取靈活多樣的方式，例如按月付息到期還本，按月等額還本付息、到期一次性還本付息等。針對農戶和中小企業貸款金額小、時間急、頻率高的特點，小額貸款公，簡化了貸款流程，提升貸款辦理速度，貸款最快的當天就能到賬。
三、制約小額貸款公司發展的因素
目前，小額貸款公司在解決“三農”資金與扶持中小企業方面發揮著積極的作用，豐富了農村金融市場，但是在其經營和發展過程中暴露出一些問題，制約其可持續發展。
（一）定位不明
我國對小額貸款公司的身份定位是企業，這與其從事金融放貸業務的性質相矛盾，從而會引致一系列的問題：一是稅收負擔較重。作為企業，小額貸款公司難以享受政策優惠和支持，其區別于商業銀行，要按服務業的標準納稅；二是融資渠道單一。小額貸款公司難以照搬金融機構的資金獲取和運用渠道，它不能吸收存款，我國小額貸款公司的主要資金來源就是其自有資金。
（二）監管虛置
我國小額貸款公司試點已有4年，但是行業監管制度依然不夠清晰，地方金融辦、發改委等政府部門都在負責對小額貸款公司的監管，多頭監管會造成監管盲區，同時監管專業性也不容樂觀。總之，包括小額貸款公司的監管主體、準入和退出制度、業務操作規范、公司經營管理規范等都是缺位的，這導致整個行業呈現粗放式成長態勢，將為今后行業發展埋下較大的風險隱患。
（三）后續資金不足
由于小額貸款公司只貸不存、不能拆借、不能委托，完全依靠自有資金在運作，因此資金來源成為最大的難題。“不能吸納存款”的政策相當于只能用一條腿走路，導致小額貸款公司資金來源渠道狹窄，資金貸放的回流速度慢，從而導致小額貸款的供給資金緊張。
（四）存在風險隱患
目前，農業保障體系不健全，農村小額貸款公司抗風險能力較弱，存在風險隱患。按照規定小額貸款公司只能立足本地開展業務，不得跨區域經營。由于農業的弱質性決定了其生產經營對自然條件及生產環境有較強的依耐性，農地的產出是農民償債能力的重要保證，而一旦發生大的自然災害，整個區域的農作物大面積受損，會直接影響農戶的收成，進而消弱農民的還款能力，由此加大小額貸款公司的經營風險；另外，小額貸款公司不完善的內控制度和專業性人才的缺乏也容易造成操作風險。
四、小額貸款公司可持續發展的對策建議
（一）準確定位小額貸款公司
我國的小額貸款公司“只貸不存”，其定位是依照《公司法》的要求領取企業法人營業執照、經營小額貸款業務的特殊法人，而事實上小額貸款公司雖不吸收公眾存款，但也經營貨幣、發放貸款，履行金融機構的職能，因此國家應盡快制定相應的法律法規，以準確定位小額貸款公司。筆者認為小額貸款公司應被納入農村金融體系中加以監管，正規金融機構對于經營良好的小額貸款公司可允許其申借資金，以維持發展，待進入成熟階段，還可逐漸放開其在本區域的存款業務，使其更好的服務農村金融。
（二）明確監管主體，制定相應法律
目前，人民銀行、銀監會、地方政府、工商局、稅務局等相關部門都能對小額貸款公司的進行監管。具體的監管主體沒有明確，造成了“多頭監管”到頭來變成“無人監管”的虛擬化問題，嚴重影響小額貸款公司的可持續發展，因此，應盡快明確監管主體。筆者認為在現有體制下，小額貸款公司的日常監管工作仍應由銀監會來承擔，因為貸款業務有其特殊性，而對于貸款業務，銀監會有成熟的監管手段和經驗；另外，監督管理小額貸款公司，國家有必要制定“小額信貸法”用以統一相關規定和實施細則，規范小額貸款公司的各項行為，促進小額信貸業務可持續發展。
（三）拓寬融資渠道，保障后續資金充足
資金來源多元化是小額貸款公司可持續發展的關鍵，但從現實情況來看，小額貸款公司“只貸不存”，基本上是用資本金放款，其資金來源的確定性和有限性，最終必然要面臨資金短缺，無款可放的困境。為解決小額貸款公司的資金短缺的問題，可以考慮允許股東機構多元化以擴大資本金的來源。首先，央行需給予小額貸款公司一些政策的扶持，如允許外國金融機構、基金等的參股，給予一些稅收的優惠，為小額貸款公司資金的持續性提供可能性。其次，央行可以向小額貸款公司再貸款，從而為小額貸款公司提供堅強的后盾，保障其資金充足。再次，可以考慮在時機成熟時將合法經營、沒有不良記錄的小額貸款公司轉制為村鎮銀行，以解決小額貸款公司“只貸不存”的資金瓶頸，從而更好的服務新農村建設。
中國政府日益認識到土地政策問題在實現預期的經濟與社會結果中的重要性。事實上，中國近些年來的土地政策是與這種快速變化的環境相適應的。迄今為止的改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實踐方面仍存在一些遺留問題亟待解決。
一、農村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關的國家對城市土地一級市場的壟斷現象，造成了經濟的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長
在一個城市以史無前例的速度增長以及城市與農村經濟越來越整合的年代，中國土地政策的一個最重要特征卻是對待城市與農村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權利體系并由分立的機構和法規所管理。
作為這一分割的主要結果是，政府成為農地轉變為城市土地的惟一仲裁者，它擁有從農村獲得土地及將之轉換給城市使用者的排他性權力。在現行法律下，所有土地進入城市市場必須首先由城市政府當局進行強制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉換用途的過程中，不需要在原有的農村土地擁有者和最終獲得土地的城市新使用者之間進行直接交易。無論是土地被作為公共目的、準公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。
這一特征以國際標準來看是非常獨特的——在世界上沒有一個主要的市場經濟像中國這樣維持著城市與農村在土地權利、管理與市場上的絕對分割。而且全球趨勢與這一特征正好相反。這些國家日益認識到，隨著城市與農村經濟的日益整合、城市的快速增長、人口與資本的流動，對土地的區別對待將是不合時宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實需要有不同的規劃方法和程度不一的規制和經濟干預，但越來越清楚的一點是，將城市和農村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。
近年來，隨著城市化的加速，中國這種區別對待的做法越來越受到質疑。這些關注可以被分成幾個基本方面：
1．對農村土地使用者的不公正對待。現行做法對農村土地所有者和使用者十分不利，因為它造成他們不能分享自己的土地在城市市場所產生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場。與此同時，他們所獲得的土地補償只與這些土地被用作農作時的價值相關，常常只是其農用價值的若干倍，遠遠低于它們在城市被作為他用時的土地價值。這種土地收益分享的極大反差所產生的不公平，已經日益成為社會緊張的來源。
2．城市以無效的方式增長。由于可以人為低價地從農村獲得土地，助長了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對土地的無效利用，包括強調城市的外延擴張，而不是對現有城市空間進行更有效利用（這一做法又經由現行城市土地制度的特征而得到強化）。在城市周邊對用于房地產和其他商業開發的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因為有現存的廉價農村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂而不為呢！在其他條件不變時，這一方式使得設計和實施保護農地的措施很難成功。
3．地方政府對通過土地征用獲得收益以及以其補貼基礎設施投資的過度依賴。現行做法助長了地方政府對土地強制征用的不健康依賴，因為政府既要依靠它獲得預算外收入，也要以此去補貼發展。
至于受到廣為關注的預算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉讓給城市使用者時——它們常常被用作商業或住宅目的——采取以所謂“市場”（即拍賣）方式出讓的績效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過市場出讓的土地比例相對較小（通常只占10%－20%），但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來源，否則，他們只能主要依賴于中央政府的轉移支付和那個在缺乏財產稅制下的十分不發達的地稅體制。
政府征用的大多數土地只是扮演了補貼的功能，它們的定價并未參考城市土地市場價格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎設施建設，或者以人為的低價供應給工業使用者，在地區之間激烈競爭的環境下，這種方式被地方作為吸引工業投資者的主要手段。國務院第28號文件（《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，簡稱28號文件，下同）試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過低價來吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價格標準，并要對此進行檢查。
4．為腐敗創造了機會。現存體制助長了腐敗行為的發展——特別是，由于支付給農民的補償與土地做為城市用地來使用的價值之間的巨大差額這一事實，加上從農村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理（包括土地利用規劃和估價）缺乏透明度和問責，因而在土地領域出現大量腐敗就是不可避免的。
簡言之，城市與農村土地權利的截然分割，以及政府在控制土地農轉非的一級市場上所起的獨特作用，對其他重要的土地政策產生了多重影響，并與之相互交織。
二、強制征地與補償措施的不公平
中國的土地征用政策與做法可以從五個方面來進行全面評估：
（一）目的
在中國的法律中，很少有對政府利用強制性征地權進行征地的目的進行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權征用土地，但是在隨后的法律中沒有對這一概念給出明確的定義，也沒有對其具體范圍進行嚴格限定。相比之下，在大多數成熟市場經濟中，土地征用法都是在尋求對政府征用權力設置一系列條件和范圍限定。在不同國家，到底設定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個準許使用土地的清單。在另一些國家，還為這些條目提供了更為明確的辨識標準和解釋。在大多數情形下，一個共同的原則是，政府只有在市場的運作不能很好地滿足公共需要時，才會動用這一非同尋常的權力。我們也沒有發現有哪一部法律允許政府視強制性征地權為一種獲得土地的常規方式，來達到明確為純商業或工業的目的。
中國這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級市場提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應者和分割的城市和農村土地市場壁壘的惟一仲裁者，給予強制性征用的目的一個寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。
（二）補償標準
對有關補償額的不公平的抱怨，常常與支付給農村土地所有者的數額與土地一旦被轉為城市使用后的實際價值的巨大差額有關。人們已經認識到，土地強制征用后所產生的巨額利潤沒有為失去土地的集體和農民所分享。
補償問題的背后是城市與農村土地在權利擁有及它們在市場上的實現能力方面的差異，這一差異是農村和城市土地價值差異巨大的基礎。盡管現在農民在農村土地承包法下已享有對土地的巨大利益，從邏輯上講它應該是補償的目標，但它沒有考慮到土地管理法所設置的補償范式。因此，在缺乏一個有效市場的情況下，以土地承包法所確立的土地權利的“價值”是否能為任何情形下的補償標準提供公正的指導，是不清楚的。
在土地管理法下，土地的價值是根據其在城市的位置來確定的，它與補償的目的無關。相反，補償的標準是與過去三年農業年均產值的倍數相聯。在土地被作為商業用途時，給農民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉讓費。土地管理法所規定的目標是要確保維持被征地農民的現有生活水準不變。盡管這一目標從國際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉之間的收入和生活水平差距之大且還在擴大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉土地市場之間的嚴重分割而得以強化這一背景，這一目標也是有問題的。
（三）補償在集體和農民之間的分配
補償及其多少為適當的問題由以下事實而變得復雜，即在農村土地層面，有三個層次的當事人介入：政府、集體和單個農戶。即便補償的數額在理論上是適當的，也還有一個這些資金是否能到達農戶手中的重要問題。在實際操作中，這一補償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農民提供了可選擇的就業機會。
作為對現行做法所派生出的困難的回應，中央政府了28號文件來敦促地方政府努力改進補償的狀況。它旨在尋求將土地補償集中于農戶手上。它提出，有關的政府應當制定土地補償在農村集體經濟組織內部的分配程序，其基本原則是，“土地補償首先要用于被征地農戶。”
28號文還規定，補償應該足額到維持被征地農民的原有生活水準不下降，同時還要能支付無地農民的社會保障費用。如果沒有做到這些，省、自治區、直轄市人民政府應當準允增加對被征地農民的土地補償和安置補助。如果土地補償和安置補助的總額盡管達到了法定上限、但仍然未能保證失地農民得以維持其原有的生活水準的話，當地人民政府可以動用土地有償使用費來對他們進行補貼。不過要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會作出回應，而另一些地方政府卻可能會不予理會。
（四）補償因土地的用途或類型而異
與變化相關的另一個受關注的問題是：補償的數額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設置了補償的最高限，但允許在這一限額內有一個變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補償時，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農村社區與地方政府就補償額進行談判，期望以此來避免因補償不當在一些地區已經發生的普遍不滿。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補償的水平與土地的最終使用相聯系。例如，當土地被行政劃撥用于基礎設施項目時，將導致補償水平相對較低，而當同樣的土地被用做商業使用時，其補償就可能較高。一旦補償因征地的目的不同而異時，公平對待土地擁有者的原則就可能會變味。
盡管有關補償的爭論大多集中于農地上，還有其他一些重要領域也需要予以再審查及在法律上進行改革：在城市地區，早在有土地管理機構之前，土地就已被事實上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒有完整的法律文本，當他們的土地被征用時，主要是對其建筑而不是土地（或土地使用權）進行補償；土地管理法沒有明確給出，當擁有土地使用權的城市土地被征用于公共福利時，其補償的標準如何；法律只是簡單地表明使用者應該得到“合理”補償；有些集體農地被農村集體組織拿走，且已變成了集體建設用地，在這種情形下，農民獲得的補償一般不超過轉為城市建設用地；有些類型的農村土地被明確地排除在土地管理法的標準之外，包括林地和草地；對中、大型的水土保持或水電項目，國務院設置的補償水平一般較低，且游離于土地管理法的標準之外。
（五）征地過程
為了確保強制性征地的公平性，或者至少被認為是公平的，有必要設置透明的程序，以允許相關當事人有機會參與征地事務的談判，并讓他們得到相關的信息。中國1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計劃公開，以接受集體組織及生活于被征土地上的農民的評議。然而，值得注意的是，它只是發生于征地已經被認可之后——沒有明確要求在征地之前要聽取集體或農民的建議以及給予他們對建議作出反應的機會。
2004年，國土資源部了關于國土資源聽證的新規定，它要求當基本農田被轉為非農使用時，必須舉行聽證，以及在發生其他征地情形時，相關當事人必須被告知：他們有權在補償標準和安置方案被認可前對其進行聽證，且這一聽證必須在向被征地當事人發出通知后的5天內舉行。28號文將這一規定又向前推進了一步，聲明在征地方案被批準之前，其征地目的、位置、補償標準、安置措施都應當告知被征地農民，對即將被征土地的現況調查結果也應得到農村集體和農戶的確認。
簡言之，改進征地程序的努力從集體所有者和農民方面都已經邁出了重要步驟。然而，還有必要對相關規定作出進一步的修正，更重要的是，有必要對相關當事人——土地所有者和農戶進行能力建設，以使他們切實利用這些程序來保護自己。
三、農民對土地的權利一直處于相對弱勢，致使他們容易遭受不公平的對待，由此也制約了他們參與經濟增長的能力
集體管理者和農民在補償分配上的問題必然會引致更為寬泛的問題——即農民土地權利的繼續相對弱化。
土地政策在過去20多年變遷的一個脈絡是，使農民的土地權利得到不斷增強，因為政府認識到，確保農戶對土地權利的穩定是糧食安全和農業增長的關鍵條件。農村土地承包法的起草及其相關政策的制定就是在這一原則指導下達成的。
另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實現。農民的權利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權利實施的困難也有對權利本身的重大限制。我們已經在強制征地情形中看到了這一點，在確保公正對待相關土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當大的限制，至少在做法上是如此。
這類問題也見于農村土地承包法中對土地再調整的規定。保護農民免受集體對土地的再調整所產生的不穩定，是新法的一個核心目標——也就是說，再調整的做法是與新法賦予農民的土地權利不一致的。法律在阻止在大多數情形下集體對土地進行再調整的做法方面邁出了重要一步。
盡管法律在總體框架上取得了進步，但是在權利保護方面還是設置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對例外情形的解釋定義過松，這將容許地方在實際操作中仍然作出大大超出例外情形的規定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對土地進行再調整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時，就存在地方將之作出過寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調整的危險，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。
關于這一點，我們可以再度在征地后的補償分配情形中找到例子。在有些地區，集體已經將“部分集體土地被拿走”作為進行再調整的借口。因此，為了對被征地進行補償，集體組織采取的做法是，通通減少村內所有農戶的土地，而不是專門針對那些受征地影響的農民，也沒有考慮他們對土地所作出的任何改進或投資。這一做法的危險性在于，它將繼續被當作農村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專門的制止，它將對土地制度的穩定性產生損害效應。
在關注農民土地權利的性質這一比較大的問題時，作為其中的一個分支——單個農民與集體之間的關系問題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對透明和可問責的治理結構，在集體管理者作出影響農民土地權利的決策時，承包土地的農民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會有濫用權力和腐敗的可能性。
研究表明，有關土地管理法和農村土地承包法下的農民權利，農民對這些權利的知識仍然很缺乏。其實施迄今也沒有建立任何易于利用的流程，以使農民可以對任何侵犯他們權利的行為進行抵制，或是以此來挑戰集體土地所有者的行動。總體而言，在農村土地承包法下發展詳盡的實施規定的進展非常緩慢。
四、地方政府對土地轉讓收入及土地相關融資的過度依賴
政府對土地一級市場的壟斷，刺激了地方政府嚴重依賴土地轉讓所形成的收入，用以補充正常的財政預算資金和城市擴張所需的資金。同時，地方政府也日益依賴于通過土地儲備方式把征用的土地用作抵押物來獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風險去積極征用農地，造成城市以不合理的方式增長。
地方政府來自于地方來源的收入有兩個核心部分。一部分是預算收入，它是由地方政府從各種費、稅形成的收入，其中有部分直接來自于土地和不動產。另一部分來自于地方政府的預算外收入，其中很大一部分與土地及房地產活動相關。
對土地和不動產的征稅、收費受限于這些稅費制度本身的缺陷，且十分復雜。它們或者只對交易環節征收，或者是設立的固定稅，且常常以成本為基礎進行評估，與當前的資產市場價值無關。因此，它們無法為地方政府提供有力的以資產為基礎的財產稅。在許多國家，這種以市場價值為基礎的財產稅是地方政府財政收入的主要來源。在中國，考慮到很大部分家庭并沒有對他們所占有的住宅資產支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。
另一方面，地方政府的預算外收入非常龐大，且有很大部分來自于土地儲備部門的利潤。在許多情形下，來自這一來源的預算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預算收入。
國家壟斷土地供應，地方政府過度依賴開發土地獲取財政收入，使地方政府卷入這一幾無風險、但同時也是一個充滿投機活動的領域。地方政府的巨大可能風險包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動，尤其是事實上地方政府設置的土地儲備和開發機構是按土地的“市場價值”評估所發生的巨額借貸。駕馭財產市場的規則受到地方政府的激勵而發生極大扭曲，無論從機構層次還是個人層次都是如此，它鼓勵了農村/集體土地盡可能地轉化為城市/國有土地。
地方政府收入來自于這一領域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場需求的因素一旦發生重大變化所帶來的這一收入的可持續性，用于擴張的土地資源的有限性，以及利率的波動，這些要進一步關注的領域都明顯超出了地方政府的范圍，但對它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財政預算資金和預算外資金要受到檢查與監督，但預算外資金的管理和開支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風險就是可以理解的了。
五、減低農田流失率的困難
城市的快速擴張日益加深了對中國農田流失的擔憂。這一擔憂由于中國的可耕地比例相對小以及國家長期堅持承諾要實現糧食安全而進一步加深。
為了回應這一趨勢，中央政府對農地的轉用已采取了一系列限制措施。1995年設立“基本農田”作為需要專門進行保護的農田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地區，基本農田已占到農地的85%－90%。28號文重申了不允許將這類土地進行轉用的嚴厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強調了基本農田對于中國糧食安全的重要性。
土地管理法（第31－42條）為了對所有農田提供保護，而設立了控制轉用的法律規定。所有可耕地在用于其他目的時，必須要有其他類似規模和質量的土地來替代它。不允許有農田的凈損失，且只有在符合規劃指標時農田才能轉換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國務院的批準（第45條）：（1）占用基本農田；（2）耕地在35公頃或以上；（3）其他土地在70公頃或以上。
農田轉用的計劃指標是于1997年設定的，它涵蓋了13年的用地計劃，直到2010年。指標由省級及省內各級設定。但是，在有些省，農田轉用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標。超過指標的面積要么從其他地區通過指標的交易來補足（允許在省內異地平衡但不允許在省之間進行指標的平衡），要么通過土地整理來補足。土地可以通過破產的鄉鎮企業、河堤或村邊地的整理來完成。也可以通過將廢地或未利用地投入使用來實現，其辦法是，權利持有者在3年內未用，其土地將被收回，或通過土地集中的辦法來實現。
上述做法都在28號文中被明令禁止，且要嚴格實施（“嚴重的要進行調查和提請訴訟”）。28號文將地方政府的最終征地批準權予以收回，將之放到省級水平。意在讓沒有直接的經濟利益的一級來決定土地征用的審批。28號文還力圖確保規劃的更有效利用，通過嚴格預審來阻止那些沒有合適計劃指標的項目上馬，還宣布那些2004年已超過指標、又無法交納土地整理費的單位，分配給它們2005年的指標將被延遲。
政府對農田轉換實行從緊的管制的努力源于國家看待這一問題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進現階段城市快速擴張的經濟激勵結構，就很難抑制各地采取各種規避管制的措施。
六、土地法律框架不完整
總體而言，中國近些年在界定土地使用者與國家的權利及責任方面所進行的改革已取得進展，盡管是沿著城市土地和農村土地兩個軌道分別進行的。1982年的憲法是將中國的土地歸為兩種不同制度體系進行管理與利用的起點，它確立了城市土地歸國家所有，而農村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權可以依法轉讓，因此確認了土地使用權可以從土地所有權中分離出來。
對于農村土地，國家強調的是，通過增強農民對其所耕種土地的承包權的穩定性，來刺激生產率的提高、增加投資和促進社會穩定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過采取一些法律措施還是逐步強化了農戶在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個農戶提供了30年的承包權，并要求以書寫的、登記文本形式對土地權利予以確認。這一改革經由2002年的《農村土地承包法》得以加強和深化，這一法律實質上將農戶的土地承包權上升到物權的地位，按照這一法律，向農民提供的這些權利至少應該在30年內保持不變，而且它實質上還取消了集體對土地進行調整的權力，除了幾個限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權利進行某些交易，同時它還明確阻止各種專斷或終止合同的不公平做法，以對土地承包人的權利進行更有效的保護。在城市土地方面，土地由國家所有，不過城市土地使用權市場的法律基礎已經正式確立。新近起草的物權法草案考慮到要整合迄今已經取得的法律進展并將之予以擴展。現在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國邁向通過界定與強化產權以支持經濟成長和社會穩定的重要一步。
除了界定和強化土地的產權外，過去20年的改革也在努力尋求更有效的機制、激勵和許可來刺激土地在競爭性使用間的更合理配置。中央政府對于城市快速擴張導致農地大量流失給予了特別關注。政府設置了許多限制土地轉用的措施，包括設定“基本農田”作為專門用于土地保護的比例；在土地管理法中設置了各種控制措施來確保農地不再凈減少；對省級和省以下各級政府設定農田轉用的計劃指標。
與此同時，也得承認仍然面臨一些嚴峻的挑戰，而且要應對這些挑戰還受到一些因素的嚴重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。
1．涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動領域缺乏由明確、適當的規則和程序提供的指導。目前還缺乏一個規制土地儲備的框架。無論是對土地儲備部門還是更為一般的金融部門，這都會造成十分嚴重的風險。在《農村土地承包法》下，關于抵押的法律也是不完整和不充分的。《農村土地承包法》中的許多表述過于寬泛，缺乏實施條例。對目前集體建設用地的現行做法實質上還缺乏一個法律框架。適用于城市財產抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關的要關注的一點是，目前缺乏規制土地收益權質押貸款的政策和法律。
2．權利、責任和權力的不明晰。由于對負責土地管理方面的不同機構在功能上的不明確和不一致，導致不同機構的當事人和他們的人在扮演各自角色時的不確定性。
3．規章過多，導致不必要的、重復的官僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為。
論文關鍵詞 區域經濟 區域性法律 協調發展
一、區域經濟法律政策的研究背景及意義
隨著國家綜合實力的不斷增強，我國國民經濟實現了快速的發展，但是貧富差距的擴大和區域經濟的不平衡也帶來了諸多的經濟、政治問題。為解決此類問題，國家積極提出了“西部大開發”、“環黃渤海經濟圈”、“長三角經濟區”、“珠三角經濟區”、“山東半島藍色經濟區”等區域經濟發展規劃，但是這些規劃多為政府的行政計劃，具有不穩定性，也缺乏法律制度的保障。
另外，從國際社會發展來看，地區經濟發展的不平衡現象是社會進步中的普遍問題。國外通常建立法律制度作為有效且必不可少的措施來促進不同地域的均衡發展，并且相關法律制度已經多個國家實施驗證成功。我國區域經濟法律制度的缺位正好需要通過學習國外的先進經驗，并結合國情建立適宜國家發展的法律制度。
二、國外區域經濟法律政策分析
（一）美國區域經濟法律政策
從18世紀中葉，美國開始了真正獨立的時代。面對廣袤的國土和差異化的經濟發展，美國開展了最早的地區開發戰略——“西進運動”，其主要通過立法管理從農民手中剝奪的土地。
工業化時代，美國法律對落后地區開發的保障作用更有力度。20世紀初期，為了發展田納西河流域，縮小地區間的差距，1933年羅斯福總統簽署《田納西河流域管理法》，并成立了田納西河流域管理局，專門依法負責管理開發田納西河流域。該法的實施，促進了流域農業、工業的發展，且在自然資源的開發利用和環境的恢復保護方面的意義深遠。
在高科技為先導，服務業逐漸占據整個社會支配地位的現代美國，政府出臺了多項開發落后地區的法制保障措施。首先，政府通過《重新開發蕭條地區法》、《阿巴拉契亞地區發展法》作為對地區實施開發的綜合性條例，開展地區的綜合性管理。其次，在專項立法方面，《公共工程和經濟發展法》為區域交通運輸網的建設提供了法律保障。最后，在生態環保方面，面對日益嚴重的環境污染和生態失衡的現狀，美國相繼出臺了《清潔空氣法》、《水質法》、《氣質法》、《國家環境政策法》、《國家環境改進法》、《水質改進法》、《安全飲水法》。
縱觀美國的地區開發立法發展進程，區域經濟的發展既需要宏觀層面的調控，在總量上平衡發展上的差距，也需要微觀層面上的規制，規范專項行業發展和環境保護。
（二）歐洲國家區域經濟法律政策
從十七世紀以來，歐洲逐漸成為了世界經濟的中心，也是世界經濟發展程度最高的地區。作為歐洲最有影響力的國家---英國和德國，雖屬于同一經濟區域，但由于屬于不同的法系，也就建立了不同的區域經濟法律制度。
1.英國區域經濟法律政策
英國和美國具有近似的司法制度，但卻是世界上最早實行區域政策的國家，其區域政策在歐洲乃至世界上，具有特別的代表性。
英國傳統的區域政策法治保障掀起于第二次世界大戰之前。當時為了平衡兩次工業革命給英國帶來的區域經濟不平衡的問題，英國制定了《特別區域法》來控制部分區域較高的失業率。二戰后，英國實施了《工業布局法》、《城鎮與鄉村規劃法》用于規范企業的設立、調整產業布局。同時，在20世紀60、70年代，英國政府通過了《地方就業法》、《工業發展法》、《工業法》，為工業企業的發展提供補貼和優惠等援助，并在市場準入、投融資、財政、人力資源和就業等領域擴大區域經濟生存的空間，從而刺激區域經濟的發展。
1984年以后，英國區域開發的重點從中央政府的外部投資和鼓勵轉變為積極發揮地區的主觀能動性，發掘地區內在的經濟增長動力。在經濟發展中，地方政府為主導，制定中長期規劃和目標，有的放矢的進行系統性開發。另外，政府取消了對區域企業整體補貼的方式，對具有可行的、能提供就業機會、環境破壞成本低的項目給予選擇性的財政上補貼。
2.德國
德國屬于典型的大陸法系的聯邦制國家，其特殊的國家結構形式和社會制度導致了區域經濟發展的不平衡。為了平衡區域經濟，德國在《聯邦基本法》的基礎上，制定了諸多綜合性區域經濟法律政策，為區域經濟的發展設立了宏觀框架。例如《聯邦改善區域經濟結構共同任務法》、《聯邦空間布局法》。
兩德統一前，在區域發展和產業結構方面，聯邦德國通過《聯邦區域規劃法》、《促進經濟穩定與增長法》、《聯邦投資補助法》、《區域政策的基本原則》、《聯邦投資補貼法》、《聯邦區域規劃綱要》等，明確規定了區域組織機構基礎及計劃要求，為中小企業的發展提供支持，為區域經濟的發展和經濟結構的調整提供了法律框架。
兩德統一后，由于原東德采用的是計劃經濟體制，經濟實力較弱，東西部的經濟差距逐步成為區域經濟調整的主要對象。德國通過全方位的資金支持，在立法上通過《國土整治法》、《投資優惠法》和《住房建設法》等改善東部公共領域的投資環境和基礎設施建設。通過頒布一系列的法律法規，德國采取多樣化的優惠措施吸引外資，鼓勵和補貼地區企業的發展，使得東西兩德的經濟差距得以快速的縮小。
（三）亞洲國家區域經濟法律政策的分析
從亞洲諸國的國情來看，日本和韓國與我國在地理上距離較近，并且在亞洲國家中屬于經濟發展較快的國家，因而其國家區域經濟法律政策也是值得我們借鑒的。
1.日本區域經濟法律政策
第二次世界大戰后，日本為了恢復生產，保持國民經濟的穩定和社會安定，積極推行了區域經濟發展戰略。日本重點開發太平洋沿岸地區，設立了臨海工業區。這種發展思路和我國積極發展海洋經濟戰略有一定的相似性。當然，優先發展的地區、產業與落后地區、產業的經濟發展之間產生了巨大的差距。
為了解決地區和產業經濟發展的不平衡，日本在全國綜合性區域開發的同時，針對各地的特色，積極促進當地的生產力發展和經濟市場的建立。1950年以來，日本頒布了《北海道開發法》、《孤島振興法》、《北海道東北開發庫法》、《開發九州地方促進法》、《開發四國地方促進法》、《開發北陸地方促進法》、《沖繩建設城市再開發法》、《沖繩振興開發金融公庫法》、《振興半島法》。同時，日本政府結合上述法律還出臺了“開發東北促進計劃”、“開發九州地方促進計劃”、“開發四國地方促進計劃”等。日本區域經濟在中央的引導下，充分調動地方的積極性，全面促進和鼓勵地區和產業的發展。
2.韓國區域經濟法律政策
韓國在亞洲國家中是面積和人口小國，但是韓國在亞洲國家經濟實力的排名卻很靠前。這得益于韓國經濟發展的創新和科學的戰略布局。韓國國土面積小，資源比較匱乏，加之二戰時期受日本占領，被掠奪大量的資源，經濟實力受到很大的挫傷。二戰后，為了恢復和發展國家經濟，韓國突破人口過度向首都集中的局面，逐步重視地區的全面發展。
20世紀60年代以來，韓國政府在立法上制定了《國土建設計劃綜合法》、《城市計劃法》、《地方工業開發法》、《城市再開發法》、《工業配置法》、《促進特定地區綜合開發特別措施法》、《島嶼開發促進法》。通過這些法律政策，韓國為地區的發展確立了法律地位，為各項優惠措施提過了法律依據，為發展地區特色經濟增添了法律保障。
在地區經濟發展的初期，韓國制定了一系列的法律政策用于指導宏觀經濟的發展，而且這些多是綜合性發展的法律政策，其重點內容是以經濟發展的計劃規劃、基礎設施建設、財政稅收政策、工廠的設立及產業的布局等為主。在區域經濟發展的平衡階段，韓國政府立法逐步側重于解決城鄉之間、產業之間、部門之間的不平衡等結構性問題，主要提出了“新農村建設”的戰略。韓國政府頒布了《農地擴大開發促進法》、《農地擴大開發促進法施行令》、《農業現代化促進法》、《城市再開發法》等。之后，韓國政府提出了“穩定、效率、均衡”的經濟建設理念，通過平衡不同的階層、不同的區域，在法律制度上建立平衡發展的制度，從而最終實現區域發展和全國綜合性發展相結合、相統一的經濟模式。
三、國外區域經濟法律政策對我國的借鑒
上文的考察研究可知，美國、歐洲和亞洲國家經濟法律政策始終貫穿于區域經濟發展的整個過程，發揮了巨大的保障作用。國外經濟法律政策在區域經濟發展中運用的經驗為我國區域經濟法律政策的制定和功能的發揮奠定了一定的基礎。綜合起來，國外區域經濟法律政策對我國有以下啟示。
（一）區域經濟的建設發展需要法律政策的保障
法律政策作為上層建筑的內容，對經濟基礎的建設具有積極的反作用。區域經濟發展規劃需要確立其法律地位，從而維持其建設的長久性和科學性。區域經濟的發展需要宏觀的、綜合性的法律政策來指導地區經濟建設，確立地區經濟建設的計劃，整體把握區域經濟的現狀，協調各項經濟建設工作。同時，區域經濟的發展也需要制定專項的法律政策，詳細規劃各項具體的項目建設步驟，監管各專項領域的設立和發展等。例如，政府可以通過立法的形式加強基礎設施建設，建立科技教育人才的培養制度。
（二）區域經濟的發展應實現中央與地方的有效結合
區域經濟建設雖然在地域上屬于區域性的，但實際關系國家整體的經濟狀況。從各國家的經濟發展模式來看，區域經濟的發展是國家經濟新的增長極和發力點，而且中央層面對區域的重視和鼓勵，將為區域經濟的發展注入活力，提供強大的后盾保障。因而，中央在區域經濟的發展中扮演了“主導者”的角色。當然，區域經濟只有結合當地的經濟特色，才能順應當地的實際情況，實現經濟正的增長。地方政府在區域經濟發展中最了解當地的具體情況，可以充分發揮其在經濟建設中的主觀能動性，利用地方的優勢，彌補短板，尋找出發展經濟的突破口。也就是說，地方政府在區域經濟中完全扮演著“表演者”的角色。因此，區域經濟的發展既要中央政府的鼓勵和支持，也要地方政府的努力和創新。
（三）轉變政府資金投入方式
區域的開發利用離不開政府支持，特別是資金上的投入。各國政府對區域經濟的投資形式較多，財政補貼名目五花八門。但是，為了促進地方謀求發展的積極性，政府的投資要有選擇性，也就是政府的投資應用于基礎設施、教育等政府專有職能的實現上，而不是對所有項目的補貼。在具體項目的資金投入方式上，政府可以為企業的發展提供金融政策支持，鼓勵民間資金的融入，拓寬資金的來源渠道，從而實現經濟的創新發展。