發布時間：2023-03-14 15:10:50
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的公共管理樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
在科學研究中只有那些專業共同體和整個人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距。”問題是一個反映了主客觀矛盾的認識論和方法論概念?？茖W研究從何開始？一直是哲學和方法論研究的一個關鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結道：“科學和知識的增長永遠始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發新問題的問題?！痹?a href="http://www.tjhsamc.cn/haowen/29446.html" target="_blank">公共管理研究中，幾乎每個公共管理理論的提出和發展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個認識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認知矛盾。雖然諸多科學家和不同流派的哲學家持有不同的方法論，但是科學史和哲學史的發展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結構、問題的類型?！皢栴}”成了不同流派科學哲學家交鋒對話的聚焦點，他們對問題認識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學哲學分支領域“問題學”。目前“以問題為導向”進行研究已經成為公共管理學界的共識：解決問題是公共管理基礎研究和應用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計劃的依據；問題指導公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應的研究方法是什么？
在理論界和實務界尚無一個完美的答案。類型學（typology），或稱作分類學（taxonomy），指研究者結合兩個或兩個以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距”———出發，根據“差距”的本質特征對問題進行類型化的劃分。按照近代英國哲學家大衛·休謨（DavidHume）揭示的事實和價值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實性差距”和“價值性差距”兩個維度?？梢杂萌缦碌淖鴺藞D定位公共管理問題的各種類型。（1）縱坐標所示的純粹涉及價值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發、建立和確證一種價值，促進人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標所示的那些純粹涉及事實差距的問題是科學發現類問題，科學發現類問題往往使用實證主義的方法，探索經驗世界的狀態、發展、變化，尋找經驗世界中存在的聯系。（3）橫坐標和縱坐標構成的平面中的問題既含有價值因素又含有事實因素，可將這些問題分為技術設計類問題、批判類問題和評估類問題。
1.科學發現類問題?？茖W發現類問題是人類主觀認知與經驗事實之間的矛盾，以及由此引發的主觀認知之間、客觀事實之間的矛盾而引發的疑問。對科學發現類問題的回答，往往使用實證主義的方法論框架，最終將產生對客觀世界描述、解釋和預測的知識。提出科學發現類問題的途徑包括：尋求經驗事實之間的聯系和一致的解釋，證實假說和現象的可靠性、尋求理論體系內部的不一致性，解答多個理論和假設的不一致性，學科理論方法的移植等。
2.技術設計類問題?！皩崿F特定目標的最優化方案、手段和措施是什么？”屬于技術設計類問題。技術設計類問題包含事實前提和價值前提兩個基本因素。技術設計類研究的目的是在既有事實前提下，確定合理的價值前提；或者在既定的價值前提下，尋求實現特定價值的優化方案。在公共管理研究中，往往需要在時間（時間段、歷史、現狀等等）和空間（國別、地區、部門等等）中進行目標比較、約束條件比較、環境參數比較、手段比較找出當前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰略與政策、體制與機制、措施與辦法來解決這些問題。
3.評估類問題。該類問題與科學發現類問題的相似之處在于兩者都是對事實、行為和態度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實、行為和態度進行描述時，是建立在與特定標準進行比較基礎上的描述和解釋，比較的標準可以是客觀的標準也可以是主觀的標準。評估至少包括三個要素，即標準（criteria）、證據（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質是根據經驗證據，尋求特定標準和經驗證據之間的關系，并對這種關系進行評判。
4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發、確立和建構社會現象背后的價值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價值和精神領域的“應該怎么樣”的價值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識和規則緊密相關。公共管理領域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動詮釋來獲取詮釋類問題的答案。
5.批判類問題。在批判研究者看來，現實社會并不是實證主義所謂的純粹的經驗的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評研究以矛盾的觀點和辯證的觀點看待和分析現實，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強的社會行動取向，批判研究本身就是改變社會秩序的重要力量。公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎和公約數。
二、以公共管理問題類型學為基礎的研究方法
1.公共管理研究方法體系的維度。可以借鑒亞瑟·霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統工程三維結構（時間維度、邏輯維度和知識維度）對研究的方法體系進行刻畫。公共管理研究方法體系的時間維度即公共管理研究依次進行的過程，包括選題、文獻綜述、研究設計、研究實施和研究成果發表等環節。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個層面。公共管理研究方法體系的知識維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認知背景和實踐背景。凡是對公共管理問題解決有啟發的知識都可以納入這一維度，而不論該知識的學科界限。
2.問題是公共管理研究方法體系的公約數。從問題學的角度來看，在研究方法體系中，問題是連接研究邏輯維度、時間維度和知識維度的共通點。首先，不同的方法論流派對問題的性質、問題的地位、問題結構看法不同，就會形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現的過程，研究者與研究對象的交互作用貫穿在研究過程的始終；實證主義將問題看做是歸納和證實的過程，研究者對研究對象的中立觀察是研究的起點，對結論的證實或證偽成為研究的終點；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始于問題，提出探索性答案，然后驗證，再提出新問題的過程。其次，不同的問題類型對應不同的方法論框架。（1）對于科學發現類的公共管理問題，通常使用實證主義作為主導的研究方法論框架。（2）對于技術設計類的公共管理問題，通常運用技術設計所特有的最優化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯?！薄笆紫龋疾鞚M足外部環境限制的所有可能狀態，然后，從此集合中找出滿足目標的其它約束條件、又使效用函數最大化的特定狀態?！边@相當于把目標約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進行邏輯運演，運演結果中的值被看成“應當”取的值。（3）評估類公共管理問題會同時涉及價值因素和事實因素，在實際評估中，對事實和價值因素的處理方式不同會導致評估研究中實證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學、現象學、建構主義、女性主義和后現代主義等非實證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實在主義、女性主義、后現代主義的方法論。最后，研究知識通過研究問題與研究邏輯緊密相關。研究知識只有與特定的研究問題相聯系，才有可能納入特定的研究活動。（1）背景知識驅動問題的產生，各學科知識為問題解決提供可能的答案，并促進新知識的產生。（2）既有的理論引導研究的進行。既有的理論在研究中不僅僅對問題的產生和問題的解答發揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導資料的收集、資料分析、假設檢驗、分析性歸納等過程。
3.以問題類型為基礎的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。第一，公共管理問題形態差異決定了公共管理研究表現形態的多樣性。公共管理學術、實務和咨詢從本質上講它們都是一種解答問題的活動，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實務活動中的問題可以使用已有的常識，或者對已有的知識進行簡單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識和已有知識簡單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學術活動加以解決。公共管理咨詢提供一個或多個可供選擇的較為固定的答案，公共管理學術研究則對問題進行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學術研究活動側重解決科學發現類問題；公共管理實務工作者側重解決技術設計類問題；公共管理咨詢則重點闡明將公共管理一般原理轉換為具體操作政策條文的基本原則。
關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦**的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦**的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮?？傊?，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！n頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立**行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導**行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
[論文摘要]實踐的需要和理論的推動,使得傳統意義上的區域行政逐漸向區域公共管理轉變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
著名行政學者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系。J·W·別斯指出生態學這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經濟和經濟學也有相同的詞根,經濟學和生態學有許多共同點,但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系。”〔1〕美國著名學者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實施提供條件。故此,我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來,隨著社會生態環境的變遷,傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀,區域行政面對的是一種全新的行政生態環境,正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要,“從某種意義上說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰,處理好和解決好了系列區域公共性問題,和諧社會的發展愿景就不再遙遠?！薄?〕區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題,陳瑞蓮認為,在我國有關區域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是,在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑,加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”。〔3〕區域公共管理是個復合概念,其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區域(region)是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同,對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中,最早研究區域的學科是地理學,地理學把區域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分?！杜＝虻乩韺W詞典》中,“區域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”。〔4〕經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進行分析”,“把區域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界?！薄?〕政治學把區域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內的省界、縣界重合;國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀,往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法:宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中,可以看出:區域有多種分類,系統性或整體性是區域的共同特征;區域的概念是相對的,可以依據不同視角有多種劃分;區域是變化的,應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究,基于此視角,區域應如何界定?有學者認為:區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”?！?〕另外,從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”?！?〕筆者以為,不論對“區域”進行怎樣的界分,從公共管理學科角度看,區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質性域場,并不絕對與行政區劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區域行政向區域公共管理范式的轉變
要討論區域行政向區域公共管理的轉變,首先要了解區域行政的發展背景、內涵等基礎知識。區域行政問題與行政區劃密切關聯。學者劉君德在他主持的《中國行政區劃的理論與實踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區經濟”概念,并分析我國現實生活中普遍存在的地方保護主義現象。在我國的行政學界,宋月紅在國內首次使用“區域行政”的概念,作者從行政區劃、行政區域與區域行政的關系角度進行研究,但這是一種狹義的或傳統意義上的區域行政范疇?！?〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區域行政》一文中,正式提出廣義的“區域行政”概念?！?〕隨著實踐的推動和理論的發展,區域行政向區域公共管理轉變。在學界,最早使用過“區域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新,在某種程度上說,這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究,而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去?！?0〕陳瑞蓮教授是我國研究區域行政和區域公共管理的典型代表,她在此領域的論述,在學界產生了廣泛的影響。
三、區域公共管理的內涵、理論支撐
區域公共管理是個復合概念,前文已經界分了公共管理視閾中的“區域”。對于公共管理的概念,無論是對其內涵把握還是基本體系的構成,都還在探討中。王樂夫教授認為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現公共利益,運用公共權力的公共事務施加管理的社會活動?！?/p>
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時,它更多采取的是多元化和復合型的集體行動,以共同的目標基礎,通過協商的方式達成。無庸諱言,現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。綜上所述,區域公共管理是區域行政隨著實踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產物。筆者認為,所謂區域公共管理,即是指以區域政府組織和區域非政府組織為主的多元主體(區域公共管理部門)為了解決特定區域的政治、經濟、社會或其它方面的公共問題,實現區域公共利益,運用協商和調解的手段和方式對區域、區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區域公共管理之所以“應運而生”,從根本上說,區域公共管理發展的動力來自于中國現代化過程中的社會政治經濟文化發展的必然要求?；蛘哒f,除了實踐的需要外,理論的發展和推動也是非常重要的。區域公共管理理論的發展除了現代公共管理理論的發展外,還有公民社會理論、現代治理、網絡治理理論和善治等理論。公民社會,也被稱為市民社會或民間社會。關于公民社會的定義,不同的學者根據不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結構和國家、經濟與公民社會的三元結構。關于公民社會的結構要素,不同學者對其強調的重點不同。就中外學者取得的共識來看,公民社會的結構性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領域;二是志愿性社團;三是公共領域。除了公民社會的結構性要素外,公民社會還具有自己的基本價值原則,大體說來,這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發展,引發治理和善治理論的產生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治有如下要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區域善治是區域公共管理研究中一個戰略管理問題。
[參考文獻]
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（一）政府職能的錯位，法制觀念缺失。在政府行政過程中，存在著政府職能錯位、法制觀念缺失等現象，主要表現在不該政府管的事情，政府卻管了；該政府管的事情，政府沒有管好。本來屬于某一政府機關管理的事情卻被另一政府機關所管理。以及一些政府職能上的缺失，這些都導致政府部門事權不統一，國家利益部門化，部門利益法律化，沒有事情的時候，各個部門都為自己爭利益，而真有事情發生時，卻都是相互推卸責任，缺乏法制觀念等問題，這種政府職責上的錯位極大地影響了政府公共管理的效能。我國政府公共管理存在的問題還在表現在我國政府官員在制定政策的過程中，只重經濟指標，對官員的考核，偏重經濟利益。在政策上的偏失造成政府在管理上的不到位。使得經濟和社會發展長期積累的問題和深層次矛盾越來越多，嚴重影響著我國社會主義市場經濟健康、可持續的發展。
（二）政府提供公共服務水平低，為民服務意識薄。長期以來，政府作為公共管理的主要推行者，由于在公共管理的機制上，存在著像政府對公共管理存在政策上的偏差等一系列的問題，導致政府提供公共服務水平不高、為人民服務意識淡薄等狀況，在我國一些地區還存在著政府行政一直是以政府為中心，重管理、輕服務的控制型行政狀況。并且，政府公務員的服務意識還并不高，缺乏相關理論與思想的知道，很大程度上存在著“門難進、臉難看、事難辦”的問題。這使政府的行政效率低下，使為人民服務成為一句口號，并沒有付諸實際的能力，使政府的形象受到極大的損害，在很大程度上，也影響了政府公共管理能力的提高。影響政府部門公共管理水平的因素很多，還存在著政府失靈、績效亟待改善，以及政府回應能力有待增強等一系列的問題，需要我們在實踐中不斷地摸索與發現，并付諸于行動，探求出解決問題的辦法。
二、提高政府公共管理能力的有效途徑
（一）深化政治體制改革，打造服務型政府。隨著我國社會主義事業的快速發展，對政府的公共管理的能力也提出了更多的要求，作為服務型政府，必須根據社會主義發展的規律和法律法規引導政府按照一定秩序行政，減少政府對社會事務的干預，更多的是通過引導和服務，深化政治體制改革使政府與市場的職責分開，提高政府公共管理能力水平。公共管理職能是政府的一項重要職責，它主要就是協調經濟社會中的各項事務，使社會各階層、各團體、各層面都能有序運作，和諧相處。深化政治體制改革，在政府部門深入貫徹與落實科學發展觀，各級政府部門要堅持以人為本、全心全意為人民服務的原則，改革政府現行組織體制，提高政府各部門的協調能力，加強突發事件的應急能力，完善責任追究制度，提高政府的公共管理能力。
（二）堅持以人為本，打造學習型政府。隨著全球化進程明顯加快，在世界各國政府對市場經濟產生廣泛認同的情況下，傳統的行政觀念已無法適應“市場化”的變化，政府在行政觀念上要做出適當的調整，即由傳統的行政向學習性管理觀念進行轉變，不斷調整政府的行為，提高政府的運行效率。作為政府工作人員必須提高理論水平，把新的管理知識投入到工作中去，堅持以人為本的工作原則，通過不斷地學習，不斷提高政府的公共管理能力與水平，建立社會主義的新型責任政府。
（三）完善政務公開制度，增強政府公共管理的透明度。政務公開是指政府等公共服務部門通過各種方式和途徑公開其政務運作過程，完善政務公開制度有利于我國政府部門增強權力運行的透明度，充分認識到政務公開的重要性與必要性，建立公正透明的行政管理體制，增強公共服務意識，提高公共行政效能，為推行和深化政務公開營造一個良好的工作環境，建立政務公開的監督和評價制度，提升政務公開的法制化水平，真正地做到執法為民，提倡人們監督，提高政府工作透明度和公信力。
（四）明確政府職責，加強法制建設。在公共管理中，政府樹立責任意識，理清工作思路，明確公共服務職能范圍，劃分好與市場、社會、企業之間的關系，實現公共服務市場化、社會化、全方位化，建立起以政府供給為主，其他主體共同參與的一主多元的公共服務管理機制，借鑒西方發達國家的有益經驗，明確政府職責，優化公共管理水平，提高公共管理能力，打造良好的政府形象。加強法律制度建設也是提高政府公共管理能力手段之一。只有在嚴格的法律制度框架下，人們才會主動自覺地約束自身的行為，政府工作人員才能更好地約束自己的權力，所以政府在提高公共管理的效能的同時，一定要重視城鎮基本社會保障與最低生活保障、財產轉移支付、城鄉戶籍等制度建設，所謂是沒有規矩不成方圓，通過這些制度更好地約束人們的行為，政府部門通過這些法律制度，來約束自己的行為，嚴格堅持依法行政，廉潔奉公為操守，樹立良好的政府形象，提高公共管理能力。
關鍵詞：新常態；公共管理；困難；出路
一、新常態下公共管理工作面臨的困難
（一）管理體系、能力同現展目標間的差距
伴隨現代國民經濟持續快速的發展，社會公民逐漸感知到良好的社會發展氣氛，以及文化建設的繁榮氣氛。我國在進行社會治理的體系、能力等方面也獲得較為突出的發展，可是其依然無法滿足當今社會的行政生態發展有關要求。比如：我國現代的法治建設中還有很多的不足，需要及時予以有效的完善。社會居民民主化落實程度較低，要實現全民民主依然還有很長的路要走。政府機關單位的制度運行體系過于固化，對日常管理工作的處理效率尚未獲得有效提升，繁冗的政府部門無法滿足民眾真實的辦事訴求。社會網絡中有種類繁多的制度條例，而網絡化的制度條例需要健全的制度基礎實施約束，因此政府、社會組織等諸多方面需要聯合起來，對社會發展當中出現的利益配置不均、缺失公平等尖銳問題進行協力解決。政府、社會中的組織與民眾都是社會治理中的主體，社會治理能力缺失著重展現在政府、社會組織與相關政策的不健全上，社會民眾和政府部門工作之間欠缺協調等。政府工作人員的思想意識、辦事能力影響社會治理落實的成敗，思想意識、辦事能力層面上的缺失，嚴重影響社會治理工作的成效。不同的機構部門中的人員，其具體工作內容較為模糊，不具備良好的配合能力，更是無法收到良好的治理成效。因此我國在治理能力以及各個治理體系等方面實現的發展，同現代化社會治理的要求依然有很大差距。所以促進國家治理體系的創新改革，推動政府、社會組織與民眾之間的發展，是實現社會治理工作有效落實的關鍵前提。
（二）公共管理手段與措施過于單一
公共管理工作者在實施公共管理工作的時候，需要使用各種有效的工具、技術、手段等來完成管理工作。公共管理技術中包含：數字治理、智慧政務、風險評估、科學決策、績效治理以及應急處理等技術，其在現代社會公共管理工作中具有極為關鍵的作用，具有較為完善的制度約束與規范，較為先進的體系結構，因此政府部門也會使用公共管理技術實施管理工作。公共管理技術被政府機關部門所大力推崇，可是其對于公共管理工作落實過程中的幫助卻非常少。這是因為政府未能使用有效適合公眾利益的管理技術實施管理，其主要是應用便利、穩定、突出政績的管理技術實施管理。傳統而單一的管理工作模式讓政府公共管理工作耗時較長，長時間持續下去就會導致社會群眾產生信任危機。
（三）公共管理工作者思想意識亟待提升
社會倫理的價值體系、組織文化等都會影響公共管理工作者，公共管理工作者會在其影響之下產生偏差的文化意識。會導致整個社會管理體系產生變質，變成違法亂紀行為的溫床。基于健康、良性的組織文化體系，社會的染缸效應會對公共管理工作者形成良性影響，培養其遵紀守法、依章辦事的良好習慣?？墒腔诓涣冀M織文化對管理工作者的影響，會導致公共管理工作者產生意識偏差，公共管理工作者會因為自身道德品質與社會價值體系之間存在的矛盾，出現自相矛盾的心理狀態，并且因此會感受到痛苦不堪。因此，公共管理者的倫理價值、道德價值體系構建，需要正面積極的價值觀念以及良性組織文化內容的導向。如果沒有正面積極的引導處理，就會導致倫理道德缺失、權值僭越等狀況的產生。
二、新常態下公共管理實現發展的出路
（一）強化公共管理實施主體的管理能力
公共管理的落實不但需要政府、社會組織與民眾等多個層面的共同努力，更要求社會民眾對政府、社會組織等工作內容的有效配合。對于管理層面的不同，政府部門以及社會組織、民眾等所承擔的責任義務也是不同的，各個社會體系需要及時強化自身的本職工作。政府部門在公共管理工作的落實過程中屬于領導者，政府部門制定出合理有效的管理制度與條例，來引導社會組織以及民眾進行工作落實。因此政府部門以及制度條例等需要進行深化創新與改革。及時改變傳統管理架構中刻板僵化的方式，使用更加靈活、和諧的方式實施公共管理。政府實施管理的時候要注意這幾點：政府部門內部一定要建立嚴謹的人員選拔機制與激勵機制，基于對工作者的嚴謹選拔，來提升其工作質量，要構建健全的績效管理體系，對工作者的能力、工作的實際情況進行準確而公平的考核，不定期對工作者進行培訓，基于思想政治、技術能力等層面的培訓，提高工作者的職業道德水平和服務能力，切實提升工作者的公共管理工作效率。
（二）強化對公共管理方式的創新
現代公共管理工作的開展需要使用現代先進的公共管理方式，現代公共管理方式能夠促進社會治理機制、能力實現現代化發展。因此在公共管理中使用現代先進的公共管理方式，改變死板、僵化的管理理念與模式，協調各個部門之間的工作任務，切實提升公共管理工作的成效?，F代對公共管理方式的有效創新，能夠切實促進我國國民經濟的有效增長。當前我國國民經濟已經實現了穩定、持續、健康的發展態勢，經濟全球一體化的作用之下，國際資源和生產要素上的貿易往來更加密切，這會讓國際生產資料的成本逐漸下降。并且國際企業之間的競爭模式也逐漸出現，各個國家會在市場經濟競爭中淘汰落后的經濟體和生產方式，并且也會使產業技術、管理方式等方面的創新更加快速，經濟發展促進現代公共管理技術的創新與發展。當前公共管理是把互聯網、物聯網等高新科技關聯起來進行管理，高新科技的應用，能夠讓公共管理部門的工作成效被提升，更能夠實現政府部門內部管理模式的創新與改革。
（三）對現代公共管理的核心倫理、價值體系進行重新構建
傳統的價值理念已經無法適用于當前公共管理的價值理念，盲目追崇金錢與權力，會導致社會總體價值觀念出現缺失。政府工作者對公眾的訴求視而不見，恣意踐踏和侵犯公共利益，導致民眾與政府部門之間產生信任危機。因此構建正確的倫理、價值體系是當前政府機關部門極為關注的重點問題，基于依法治國、以德治國相關理念的基礎之上，要對法治、民主、公平、公正的社會價值體系、風氣等進行大力宣導，針對違法亂紀、以權謀私等個人行為要實施嚴肅的處理。并且要全力構建政府部門工作者自身的公仆意識與服務意識，培養社會民眾的公德意識和公德心，切實提升整個社會的道德、法治層面的文化意識。社會主義的核心價值所依附的憲法、法治內容，需要變成公共管理工作中的核心倫理、價值體系。
三、結束語
綜上所述，現代社會管理中的關鍵組成部分就是公共管理，公共管理會影響到國民生活的諸多方面。公共管理是社會、民眾與政府緊密關聯的管理活動，其順利開展需要政府部門的合理扶持，更需要民眾的有效配合與協調。公共管理工作的核心思想就是要實現法治以及創新，構建健全的法律體系來規范公共管理，確保國民利益的完整性，確保社會實現公平與公正，在公共管理中應用現代管理技術，實現公共管理的高效運轉，確保公共管理能夠帶動政治、經濟、文化以及自然生態環境等健康、持續的發展。
【參考文獻】
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一、公共管理與倫理的關系
“在某種意義上，有文字記載的社會已經是倫理化的社會了?！保?］（P2）這意味著，倫理學的產生具有悠久的歷史。因此，無論就理論還是就實踐而言，公共管理與倫理都存在密切的聯系。第一，倫理對公共管理行為具有重要的約束與規范作用。公共管理活動是在紛繁復雜、千變萬化的外部環境中進行的，許多時候需要其主體隨機作出選擇和決定，然而，剛性的管理規則卻無法也無力約束這些選擇。因此，具有對與錯、是與非、善與惡等基本價值取向的倫理在很大程度上就發揮了規制與約束的功能。甚至一定程度上可以認為，公共管理主體的良心、責任感、正義感是其接納與實現公共管理行為的依托。倫理既是實現社會控制的機制，也是傳統中國人的價值認同。［5］為此，公共管理主體在強化剛性規范的同時，還應該重視倫理道德的自律意識，以提高其倫理修養來彌補法律、法規等剛性約束的不足，形成對公共管理行為的倫理判斷。第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應的制度與法律保障。內部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規與倫理監督，內部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵、倫理宣傳與倫理文化建設等方式來進行。而不論是外部控制還是內部控制，都應由相應的公共管理機構來完成的，這就關系到公共管理者的思想觀念、價值取向等問題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術問題。這說明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應的保障。第三，公共管理必須在倫理框架下運作才具有實質合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實質合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權威僅僅具有法律形式的合法性是遠遠不夠的，它還必須具有實質性的合法性。這種實質合法性就是合規范性，即合道德性，道德基礎才是公共管理最堅實的基礎。合道德性的實質意義在于，“政治統治的公正、正義，而公正、正義又體現在對于公民的權利與利益的保護上。如果失去了合規范性，形式合法性也就不具有任何實質性的意義，也就喪失了政治權威存在的理由?！保?］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運作才具有實質合法性。然而，縱觀人類歷史坐標，并不是公共管理運行的每個階段都具有實質合法性。在統治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴重背離，其運行的實質合法性受到挑戰；而在行政與倫理高度統合的服務型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運行的強力支撐，其實質合法性才得以逐步確認。
二、統治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具
統治型公共管理模式是農業社會的治理模式。農業社會是以地域、種族、家族等因素為基本依據而把治理對象隔離成不同部分，并在此基礎上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會。王權專制的“統治型”社會要求整個社會根據統治的需要而在等級結構的基礎上組織起來，政府管理只不過是統治者私人管理的延伸，帶有強制性和明顯的暴力傾向。而統治者為了喚起并維持公眾對其“合法性”的認可，也竭力進行意識形態的宣教，差等正義論、君權神授論和王權至上論等皆是這一時期的典型表現。這樣，“國家就從一個自由處理自己事務的部落組織轉變為掠奪和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機關也相應地從人民意志的工具轉變為獨立的、壓迫和統治自己人民的機關了。從此，人們一直在少數人的統治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代。”［7］（P165）因此，在這一時期，國家對社會的管理實質上是一種不平等的統治。它以統治者為中心，以實現統治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統治為主要任務，以統治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統治型公共管理模式是一種建立在權力關系基礎上的“權制”模式。在這種模式下，一切制度設計與安排都要圍繞鞏固和擴大統治權力而進行，它表現的也是是權力意志的物化。由于權力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認為理所當然的矯正工具，但由于其限制了權力的任意運行，歷代的統治者至多把它當作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。如果有誰把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對權力意志矯正的失敗讓人們再次思考什么才是權力的穩固外在約束力量，德治進入了人們的視野。一般認為，統治型模式中公共管理的質量取決于治理者的德性、能力和權謀，被統治者希望統治者是一個“有道明君”，而統治者為了權力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對權治進行修飾、補充、完善，以為其統治謀求長久的合法性。這意味著，要矯正權力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規范的德治。這種道德規范首先介入到權力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權力意志和約束權治行為的重要力量，在不與權力意志發生根本性沖突的條件下，是權治的一種有益的補充。因此，在統治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運———被統治者大力推崇，被統治者迫切期望，甚至一度超越“權治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農業社會并不具備產生完整的、系統的倫理規范的經濟基礎、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會治理中發揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關系在政治活動中的映射，一旦與權力意志發生沖突與矛盾，權力意志就會表現出對道德規范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規制功能喪失殆盡。也許有人會說，與統治型公共管理模式相聯系的道德是與政治同構的，道德條目及其內含的價值準則具有極高的權威性，如中國儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現。［10］但是，在統治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實只是一種差等的正義與善，其實質是承認人與人之間的先在不平等；而中國古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統治型社會存在著一些可以判定為德治的形式與內容的話，那也只不過是權治的補充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會淪為一種欺騙社會的幌子”。［11］（P177-178）也就是說，統治型公共管理模式下的德治往往是“權制”下的一種工具，維護的是統治階級的利益，宣揚的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊含的行政倫理也不過是“權治（制）”的工具和手段而已。“這種‘德治’并不是必然的，往往與少數開明的最高統治者（君主）聯系在一起，如果君主昏庸，也就沒有什么‘德治’可言……總之，統治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實質上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可見，由于缺乏“德制”的保障，統治型公共管理模式下的德治僅是個人的信念、理想與修身養性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說，對以暴力和以暴力為后盾的統治型公共管理模式，習俗化的家元倫理并不能減緩其強化人侵犯性品質的傾向，倫理道德無疑會隸屬并讓位于統治階級的利益與權力，并直接成為了統治階級催生臣民意識、強化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護穩固統治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離
人類進入工業社會后，由于分工和交換的發展、工具的革新，生產力突飛猛進，社會的組織化、體系化程度迅速提高，機器化大生產帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經濟與社會發展的巨大障礙，一批批先進的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對專制的意識形態和制度體系進行了無情的批判，由此引發了統治型公共管理模式的范式危機。在這種語境下，政府的統治色彩日益淡化，管理職能得到強化并居于主導地位，管理型公共管理模式由此產生。該模式以泰勒的科學管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點是：以經濟、效率為主要價值取向，忽視公共行政中的責任與公平；強調管理技術、程序與規則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創新精神；秉行價值中立的觀念，注重行政人員的專業化和技術化。顯然，與統治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機器，建立的是一套自上而下的權威與嚴密的等級秩序，偏重于科學分析和工具理性立場而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴重阻礙了個人倫理道德的自主性，剝奪了個人的任何內心情感，使進入其中的人只能有效率地執行別人的意志而不用發揮主觀能動性。正如庫珀所言，“進入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見，這個歷史階段成長起來的公共管理模式陷入了科學化、技術化的追求中，喪失了價值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時，都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術理性、價值中立原則是這一時期行政與倫理背離的理論基礎，那么整個社會陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認為，西方以功利和個人為主要價值取向的倫理文化雖在改造人類的物質生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產生了墮落的危機。［14］（P76）受此影響，人們產生了有史以來最極端的向錢看的觀念，產生了拼命賺錢、精于計算的商業文明，人與人之間的關系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會關系，統統受到商業性個人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對此有深刻的描述。他指出，在這種社會中，每個人出于自己的利益為自己指定的行為準則與公共理性為全體利益而指定的規則常常完全相反?！翱峙聸]有一個生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒有一個海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關愛卻又彼此傷害。由于職責，他們生來就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙?！保?6］（P81）這說明，這一時期所尊奉的個人主義和利己主義的價值標準致使個人權力和利益極度擴張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預設的危險，其直接影響是嚴重腐蝕了公共行政中公益至上的價值觀，破壞了辦事規則與制度規范，加劇了行政與倫理的進一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強調的是“法制”下的“法治”，突出的是權力的制約和權利的保障。它力求在權力分散的基礎上，對權力腐敗進行制度上的防范。然而，法律在限制權力的同時也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無關緊要的東西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發生了背離，在需要權力制約的領域和需要用法來為公民權利的實現提供保障的領域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責任、公民精神等倫理價值，強調社會公平應與經濟、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統公共行政的深遠影響下，在人們普遍確立的以法為綱領的治理理念的干擾下，公共領域與私人領域的道德秩序，道德規范只有在與法、與經濟效率不沖突的前提下才能得到認可。盡管人們也有意識把日常生活領域的道德規范帶入公共領域，但不道德的社會在人走入社會的時候卻對人進行了重塑，使人放棄了日常生活領域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說統治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對于管理行政來說，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學化要求在本質上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。
四、服務型公共管理模式：行政與倫理的統合
從管理型公共管理模式的整體來看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當大的悖論，法制要滿足市場經濟自由平等的要求，而政府體制則以層級化的設置去把法制付諸實施。并且，在法制變成現實的過程中，時時處處都能看到行政命令發揮著主導作用。政府對行政生活的全面干預直接帶來了政府職能的擴張與行政規模的龐大，導致了機構臃腫、人浮于事、、繁文縟節、力不從心，由此也帶來了越來越多的批判與質疑，管理型公共管理模式在20世紀后期出現了全面的危機。為此，從20世紀70、80年代起，西方發達國家相繼掀起了新一輪政府改革運動，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。該運動呈現出以下三種傾向：一是市場化傾向。主張企業化政府，顧客化公民，并運用現代管理技術，實現全面質量管理和無縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應性、責任感；二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實現社會公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會的合作治理，構建協商合作的治理網絡。三是強調服務型公共管理的理念。認為服務型公共管理應強調社會本位、公民本位、權利本位和服務本位，以權力共享、公民參與、合作共治為運行方式，使政府和公民各自回歸社會契約的原始邏輯設定，真正踐行還權于民的努力方向。新一輪政府改革運動為服務型公共管理模式的產生奠定了堅實的基礎。服務型公共管理模式是人類社會從工業社會向后工業社會轉型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發，對公民意識與公民精神提出了更高的要求，也對行政倫理提出了更高的挑戰。［19］這一挑戰意味著，該模式要在揚棄統治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機制的基礎上，從事“統合”的工作。通過“統合”，把一切領域、一切方面的積極成果綜合成社會發展的動力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應。顯而易見，作為規制人類行為的基本道德準則，倫理是首要統合的對象。
1、市場經濟的倫理訴求呼喚服務型公共管理模式中行政與倫理的統合。市場經濟使個人利益得以凸顯，并追求一種個人主體意識的增強和個體自我價值的實現，造成了公共利益與個人利益領域的分離。在市場經濟的影響下，新公共管理倡導的企業化政府改革造就了一批對公共服務缺乏熱情、道德水平低下的公務員隊伍，致使政府腐敗與不道德行為越來越多。［20］（P82、158）在這種情境下，整個社會面臨一系列價值預設的缺失。例如，市場化中人們的價值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領域與私人領域界定的模糊性，科學性原則下公共行政標準的統一化與社會價值、社會文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對公平導向的價值理性的背離和貶損，人們在市場化與全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明，市場經濟對行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應當、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會的關注。也就是說，此種背景下的公共管理必然要協調由于利益分化與沖突所引起的各種利益關系的緊張狀態，維護社會的和諧有序，體現人類社會發展追求公平正義的價值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統合。
2、對公共利益的共同追求是服務型公共管理模式中行政與倫理統合的基礎。在服務型公共管理模式下，行政與倫理在價值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務性與合作共治性是服務型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應建立在社會公共意志的基礎上?！肮庥肋h是公正的，而且永遠以公共利益為依歸?！保?1］（P153）因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護公共利益，以公共利益為價值取向，并將這種價值觀念貫徹在公共管理的日常實踐中。［22］（P215-219）這讓我們清醒地意識到，無論從公共管理的整體導向還是從公共管理的主體特征來看，公共管理的價值都離不開公共利益，“即使社會大眾對于公共利益的具體內容迭有爭議，但是其作為公共管理者的職責所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此種模式下的倫理也有強烈的公共利益取向。之所以認為此模式下的倫理有強烈的公共利益取向，是因為用其對一定行為進行評判時，往往以其是否有益于公共利益的實現作為其正當性的依據。這種對行為結果的強烈關注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實現，從而使公共管理活動不偏離其最終的目標?？梢?，對公共利益價值追求的同一性決定了行政與倫理必將統合在一起。
3、服務型公共管理模式為行政與倫理的統合提供了制度保障。無論從制度設計、行政立法還是行政監督來看，統治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護”的無道德的窘境。道德是法律的補充，因而當行政人員觸犯法律時，可能會受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統治與管理型公共管理自身就是一個不道德的行政體系?！坝袡嗾邔o權者、權大者對權小者的專橫跋扈、無忌妄為，以及權小者對權大者、無權者對有權者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構成了行政體系不道德的一面。”［24］（P312）而在服務型公共管理中，法律與道德的關系恰恰相反，法律是道德的補充。只有當道德的約束機制失去效力時，法律才發揮作用。同時，由于服務型公共管理強化了服務意識，淡化了權力觀念，就從制度上動搖了行政人員失德和缺德的基礎。因為，“權力拜教物的終止，可以使人們對掌權者的監督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會受到社會的唾棄法律的懲治。”［25］（P312）此外，在服務型公共管理中，行政人員健康的職業群體意識將取代傳統的“官官相護”的族群意識，族群的觀念變成了團結互助、有效合作、樹立整體服務優勢的動力，因而行政行為中的任何不道德現象，都會變得與整個行政體系格格不入，進而受到嚴厲的制裁與阻止。因此，服務型公共管理模式為倫理道德建設和其在行政行為中發揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認為，服務型公共管理模式相關概念的提出本身就蘊含著對“服務”這一充滿道德價值色彩的詞語的考量。服務型公共管理模式中的倫理是對服務的引申、具體化和體系化，是伴生于服務型政府并指導服務型政府建構的標準。［26］（P185）可見，行政與倫理的統合是服務型公共管理模式本身的應有之義。經過統合，服務型公共管理模式中的倫理具有獨特的氣質內涵：一方面，它成為了在個性發展和道德約束間保持合理張力、規范公共領域中所有公共行為的，公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會公民都要遵循的價值準則；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄圖用“獻身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說教公共人員甚至全社會，而是充分運用責任、理性和道德感知對他們進行倫理感化，通過管理者服務觀念的確立和服務行為的踐履，催化人們內心的道德意識。可見，對公益至上的公共利益的維護與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質所在。這意味著，在服務型模式中，“行政人”應該成為“公共人”，公務人員在道德價值取向上應實現以公共利益為依歸的轉化。在庫珀看來，這種轉化是公務人員公共行政角色與市民角色分離的必然結果。這使我們清醒地認識到，服務型公共管理中的倫理應當要重視公民的德性建設，重視對全社會的價值關切，維護公民的權力，維護公共秩序與公共精神，追求公益至上的善。
一、宏觀政府職能的轉變
公共管理職能發揮的關鍵是能夠打破政府壟斷性執政。即充分調動社會各方組織機構、以及社會民間力量等，以此才能大幅度減輕政府執政壓力，并在社會力量下實現監督政府執政，真正意義上的發揮出以政府為核心的公共管理效能。也就是說，政府機關單位在當前形勢下，必須能夠以社會職責為導向，并以實現社會責任與社會效益的高低作為衡量自身執政業績好壞的關鍵所在。為此，這就要求傳統意義上的政府管理職能能夠得以轉變，杜絕壟斷執政的現象，并積極依據社會變量、社會形勢來及時來調整自身的職能結構、執政權限的運作方式等，以此才能實現宏觀意義上的政府公共職能轉變與作用深化。另外，我們也知道政府機關單位也同樣是社會服務參與者，監督者、以及一定程度上的干預者。為此，政府機關單位還要必須以社會為主導，令社會群體組織機構所滿意，堅持貫徹政府公共管理民主化政策，真正反映廣大人民群眾與各組織團體機構的根本利益與要求，做好社會市場經濟環境下的社會服務與解決好社會監管“越位”問題，只有這樣才能逐步實現小政府大社會的有利格局。
二、由管理型政府向服務型政府的轉變
加強服務是當代社會公共管理實行過程中的主要手段與方式?，F代社會公共管理的主要社會責任與義務就是為社會組織成員或相關組織機構提供公共服務，憑借服務職能發揮的最大化促進公共管理過程能夠實現健康循環。而當前形勢下的國家政策貫徹與實施需要政府機關單位能夠從“監督管理型”向“組織服務型”順利過渡，即基本政府職能的轉變能夠融合服務管理職能。也就是說，城市化工作建設進程步伐逐步加快，以及現代社會計劃經濟體制作用的逐步深化，不少組織群體及相關組織機構的社會公共需求也發生了重大轉變，如果政府仍然以傳統參與者、監督者去發揮單一管理監督職能是不可能完全滿足國家政策需求以及人們服務需求的。為此，這就需要政府機關組織機構能夠適應當前國家形勢需求，加大公共管理效能發揮的執行力度。因此，政府組織機構應當堅持做好以下幾點。其一，國家財政重點建設投向已經明確了“三農”相關的新農建設問題。所以，對于政府而言，應當堅持以公共事業為主、大力支持地方經濟落后地區的經濟建設，協調好地方經濟的貧富差距。其二，能夠為企業、社會等有關組織機構提供經濟支持。其三，解決好社會矛盾問題，把建設執政目標對準社會公共產品、設施、公共服務等方面的建設投入問題，力求社會供需矛盾問題能夠大幅度降低。其四，是要強化政府在社會公平、公共服務和生態環境方面的指標，并以此作為配置財政稅收等公共資源的重要依據。其五，是積極穩妥地發揮社會組織在公共服務中的作用，形成多元社會主體參與提供公共服務的格局。
三、強化政府機關單位公共服務監督
公共服務監管是指政府運用公共權力制定和實施規則與標準，以約束（政府內或政府外）獨立運營的公共服務機構，以確保公共服務的提供效率和公平。主要包括準入資格、服務價格、服務質量、成本效益、普遍服務、競爭秩序、公共補貼、不分配利潤政策的執行等。因此要做到：一是完善社會公共服務的法律框架。建立和完善現代公共財政制度，建立規范的財政供養制度，并通過相關法律明確中央政府和地方政府的財權和事權。建立依法行政的理念、程序和實施機制，并在法律上保證公共服務事業放開準入、依法監管。二是合理界定政府職能。界定政府在公共服務領域作為服務供給者、出資者和監管者的不同職能。改變“政事不分、管辦不分”的局面，建立合理、透明的檢查和考核機制，從而才能發揮出審計與紀檢等的政審基本職能作用。三是建立出多元化、多層次、以及有多種組織機構參與的現代化監督體系。為此，這就需要地方政府機關單位能夠依據國家法制環境下的政策、文件精神等作為標準去強化基本監督職能作用的發揮。與此同時，在由政府部門提供公共服務的領域應能加強“政府內監管”，改變政府部門自行制定的政策、自己執行政策、自我進行評估的格局。即在全面建設小康和建立和諧社會的過程中，政府要切實履行向全社會公平、有效地提供基本公共服務的責任，尤其是在完善的預算和審計制度基礎上，履行提供基本公共服務的財政責。
四、強化誠信意識，促進公共管理效能下的誠信影響力提升
政府履行社會責任下的基本義務與監管好地方經濟建設中的各項事務，往往離不開社會主體或社會形態下的各方組織機構的認可與擁戴。也就是說，如果政府行政機構沒有誠信就難以樹立自身的威信，而難以樹立樹立威信的結局必然是失去民心，即處處受到社會參與主體的限制與約束，難以發揮正規基礎職能，故而產生監管與被監管混亂的不利局面。為此，這就需要地方各級行政機關單位能夠樹立自身誠信、權威、威信，以此才能使得政令暢通無阻，并客觀避免隨意執政的局面形成。同時，政府還應當堅持以誠信為主去推動整個社會對自身的信任，不斷通過各種有利舉措、制度的正規執行去積累自身的公信力與凝聚力，以此才能不斷提供公共管理能力。除此之外，政府還要強調公共管理和公共行政在決策、程序和監督等方面必須堅持公正、公平、公開的原則，最大限度地尊重社會成員個體對公共事務的知情權、選擇權和管理權，做到法制化與透明化。即政府公共管理效能下的政策執行，務必要在民主化、法制化、以及科學化下的管理體系制度上做出客觀安排、調整或部署，從而才能讓社會認知到政府的誠信影響力。
新公共管理倡導進行行政改革,“這些改革的一個中心特征就是將商業部門的管理原則和實踐經驗應用到政府部門?！盵5]這使得公共管理內涵發生了重大變化,政府管理工具更加復雜,也使得行政問責變得更為重要。首先,從行政組織重構的改革內容來看,受到私營部門“去中心化”的影響,公共行政在扁平化組織結構改造中需要借助問責加強對行政自由裁量權合理使用的控制。上世紀80年代以來,私營部門在市場競爭、顧客導向和信息技術發展影響下對組織結構進行了重組,在傳統的集權化層級結構之外出現了扁平化組織結構,在扁平化組織中,“生產單位被賦予了企業家精神,它保持一定程度的自主性,以便能夠快速和充滿靈活性地進行生產,同時又對市場不斷變化的要求保持高度敏感?！盵6]在借鑒私營部門組織重構經驗基礎上,公共行政組織對集權化的層級結構也進行了改革,改革的重點是強調放松管制和權力下放。放松管制和權力下放意味著“公共行政責任出現分散和行政人員的自由裁量權得到增加”[7](P74),對這些自由裁量權的使用如何進行監督是從公共行政內部到外部各界普遍關心的問題。在扁平化組織中,管理者為了維持組織的有效運轉,必須尋找新的控制方式,“管理者必須認識到反饋系統的重要性,因為它幫助人們掌握信息但又無須進行直接的業務控制。必須偵測到那些警告信號,知道需要什么樣的幫助,或者是克服遲鈍或者是應對不受人歡迎的趨勢。”[6](P77)
私營企業依靠財務數據的反饋實施管理控制,而公共行政有效的反饋系統則是問責,如在行政組織重構的改革中強調對工作責任的明確分配并確定清晰的報告路徑,這進一步加強了等級問責在行政內部或行政運行過程中的重要性及作用。其次,從行政人員的選擇配備來看,越來越多的專家和技術型人才進入了行政部門,在行政管理職業化趨于上升的同時,更加需要相應的問責機制對復雜的職業化工作內容進行控制和了解。以美國為例,一方面,政府功能的擴展導致實際中政府工作人員急劇增加,“1960年,美國政府中有880萬名政府雇員。到1990年為止,聯邦政府的雇員已經上升到310.3萬人。在同一時間,州和地方政府的雇員翻了一倍多,達到1545.2萬人?！绷硪环矫?大量專業技術人員紛紛加入政府部門,“我們已經看到政府服務的全面職業化———老式的政府職員已經被科學家、律師、工程師和持有MBA或MPA學位的一般管理者所取代。在州和地方政府一級,變化同樣是巨大的?！盵2](P26)
公共行政管理在向職業化方向發展的同時,也提高了管理的復雜性,這就增加了行政外部甚至行政內部不同部門之間對行政部門工作了解的難度,也同時凸顯了行政部門及其人員對責任進行回應的重要性,在職業化群體的背后,只有通過有效的問責機制,才能對行政人員的工作進行更好的控制和了解。再次,從行政管理方法的改革內容來看,是強調借鑒私營部門的管理工具和管理方法,使行政管理更加復雜,從而也增加了相應的問責機制建設的重要性。新公共管理帶來了行政管理方法的重大變化,從戰略規劃的制定(如采用SWOT分析工具)、績效測評到具體的政府項目外包(如采用招投標方法)等,政府的改革是通過具體管理方法的改進得以實質性的推進。如全面質量管理(TQM)是私營部門不斷改進產品和服務質量、擴大和占領市場的重要管理方法。從80年代后期,作為改進和提高政府部門工作和服務質量的措施,美國各級政府部門開始引入TQM的管理方法,史蒂文•科恩(StevenCohen)在介紹政府全面質量管理中雖然為了打消行政人員對復雜管理分析工具的畏懼,盡可能簡化程序,但也說明作為基本操作手段,行政人員必須掌握五種基本工具:漁骨圖、帕累托圖、流程圖、推移圖和控制圖表的使用方法[8]。
在行政管理方法日趨復雜的背景下,沒有健全的問責機制和專業化評估方法(如審計、政府部門績效評估),外人對行政運作過程和結果的了解及評價將無從下手。最后,從公共行政社會形象的改革內容來看,是強調以有效清廉的政府形象來贏得社會公眾的支持,因此,在政府部門和社會公眾之間建立起有效的責任回應機制就顯得更為重要。在美國的新公共管理改革運動中,克林頓政府20世紀90年代提出了“建立成本更少、服務更好的政府”的行政改革目標,對聯邦和地方政府的服務提出了更高的責任要求。圍繞政府所追求的目標,政府和社會各界在兩個方面達成了共識:一方面是加強政府的責任(responsi-bility)意識;另一方面是完善行政問責(accountabili-ty)機制,以確保公共部門對其工作結果接受質詢、承擔責任[9]。
二、政府服務理念的變化與行政問責動態性的轉變
在傳統的行政問責機制中,公眾問責主要依賴于選舉機制,受到選舉周期的影響,公眾對行政直接問責的實現程度比較低,而在90年代,“以市場為導向的行政改革改變了行政部門及管理者的角色,行政管理者的工作被看作是滿足‘顧客和消費者’需要的市場服務,在這種新的環境下,公眾問責的實現程度得到加強。”[10]公眾開始尋求多種方式參與問責,“公眾和社會團體在傳統上是通過投票這樣的垂直問責(vertical-accountability)方式來參與問責,現在則開始趨向于通過平行問責(horizontal-account-ability)方式來參與問責?！盵11]“顧客導向”最顯著的應用是上世紀80年代后期美國和英國的一些地方政府在公共教育領域采用的選擇制度,這一制度隨后在新西蘭等國家得到廣泛應用。學校選擇制度的核心是改革以前的將教育資金劃撥到學校、學生定點入校的做法,而將大部分教育經費改為按人口進行計算,按學生人數計算的資金不是撥給學區,而是撥給家長所選擇的學校,也就是說,通過教育經費按人口計算或教育代幣券的辦法,教育資金是跟著學生對學校的選擇走。在這種制度下,學校面臨著競爭壓力,必須進行教學和管理制度改革,以提高質量和滿足學生及家長需要來爭取學生,獲得發展資金。顧客選擇制度類似于私營企業在競爭中通過提高服務質量來贏得顧客的做法,在公共教育領域獲得成功后隨之應用到其他領域,“教育部門并非政府使用顧客選擇制度的惟一部門。例如,在保健、住房、職業培訓、日托以及娛樂項目等,選擇制度也非常普遍。”[12]
新公共管理所倡導的“顧客導向”的政府服務理念使得傳統的“責任政府”更加細化,要求行政部門和行政人員對問責作出及時的回應,其面臨的問責內容也相應增加,并由此帶來了不同的問責形式在行政部門的動態性的轉變。羅美澤克(BarbaraS.Romzek)將其變化特點歸納為4個方面:一是多種問責形式(等級問責、法律問責、職業問責和政治問責)同時出現在一個部門的可能性大大增加。二是對同樣的問責對象來說,當其行政行為面臨著不同的方面的行為期待時,他們會發現面對著不同的問責要求和問責主體,“這些期待可能一時強調等級服從,另一時強調職業準則、法律規章或社會回應,行政人員必須隨著這些期望值的變化運用不同的內容和標準去回答相應的質詢。”[3](P29)三是來自于不同問責主體的問責要求相互之間可能會有沖突。這方面最為突出的是特殊要求與一般制度規定之間所產生的沖突,“當行政人員按規章制度行事時,他們會難于對來自公眾的一些特殊要求作出回應?！盵3](P30)四是一種問責形式內容的變化會對其他問責形式的內容產生相應的進行調整的影響。如克林頓總統在1993年的12862號行政執行令中要求給行政部門的一線管理者更多的自由裁量權對外部質詢給予及時的回應,這就導致行政部門的主要官員必須對其等級問責等機制做出相應的調整。新公共管理的變革措施影響到了行政問責的動態變化程度和變化趨向,當行政管理從傳統的嚴重依賴制度和程序的管理方法向增加彈性管理、放松管制和借鑒企業方法轉變的時候,“也就意味著行政問責將從傳統的強調等級問責、法律問責向提高職業問責和政治問責進行轉變?！盵3](P31)
三、績效評價的變化與行政問責標準新的發展趨勢
政府的治理目標和績效評價標準構成了行政問責的主要問責標準和問責內容。“在傳統公共管理觀念中,行政問責主要是關注對行政投入的監督,即監督公共部門如何正確地使用行政資金,這種問責意識曾廣泛地被理論界所接受并在實際中運用。”[9](P1)在新公共管理中,政府的治理目標和績效評價標準發生了改變,并由此引起了行政問責標準和內容的轉變,這是新公共管理對行政問責內涵產生的最重要的影響。
對新公共管理績效評價標準變化的原因,戴維•奧斯本在其提出的政府再造的五項戰略中給予了解釋。戴維•奧斯本認為,在傳統公共行政中,在政治行政兩分和官僚體制影響下形成了選任官和職業公務員隊伍兩個群體,就選任官來看,“由于民選官員一直處于回應利益集團需求的壓力之中,因而他們關心只是公共資源消費到什么地方,而不是利用這些公共資源能購買到什么樣的結果?！本凸珓諉T來看,“公共管理者和雇員逐漸只需對遵循公務員規章制度負責。因此,管理者只要求負責遵循這些規章制度,并負責對民選官員所劃撥的資金進行開支。幾乎沒有任何人被要求對結果負責。”新公共管理所實行的顧客導向戰略則提出了新的評價標準,“顧客戰略通過將一些責任轉向顧客,從而打破了這種模式。它賦予顧客選擇公共服務提供者的權力,并為這些組織設置必須達到的顧客服務標準。”[12](P43)公共組織對顧客負責,這就改變了其行為模式,具體來說,顧客導向戰略就是以結果評價公共管理的績效。新公共管理績效評價標準發生變化的同時,也給行政問責內涵帶來了新的影響,并自20世紀90年代以來引起了許多學者的關注。一方面,學者們認為行政問責已經形成了新的標準,“新的問責標準可以歸納為3點:建立結果導向型標準;關注于人的發展;簡化問責的循環過程。”[11](P135)
另一方面,學者們認為行政問責的內容也發生了改變,“在新公共管理中,行政問責的內涵已經不僅限于政府就公共資源的一般管理及使用做出說明,它還包括政府必須圍繞如何有效率和有效果地管理及使用公共資源做出說明并承擔政策及決策的責任?！盵13]新公共管理對行政問責標準和內容的影響主要表現在“使得問責重點從行政過程問責(processaccountability)轉向更為重要的行政結果問責(resultsaccountability)”[14]在此背景下,一些學者為了區別新公共管理階段的行政問責與傳統公共管理階段的行政問責在績效評價上的不同,提出了“結果導向型行政問責(Results-BasedAccountabilityorOutcome-DrivenAccountability)”的新概念,“這種結果導向型行政問責的轉變趨勢不僅出現在發達國家,而且在一些發展中國家如巴西、墨西哥、馬來西亞等國家也正在進行中?！盵15]對于“結果導向型行政問責”的內涵,美國學者豪斯契(KarenHorsch)在哈佛大學的一項研究報告中進行了較為詳細的解釋,豪斯契認為,“在新公共管理觀念中,‘結果導向型行政問責’雖然以行政過程為起點,但其關注點最終落在行政結果上,它有兩層涵義:一是公共部門必須清楚地向公眾說明,納稅人的錢是否被花在了與公眾生活有關的公共服務和公共產品上;二是行政問責主體如何能夠更有效率和更有效果地去監督公共部門履行這樣一種職責并能夠及時地糾正公共部門的錯誤以提高其工作成效?！?/p>
豪斯契認為“結果導向型”行政問責體系的特征表現在5個方面:(1)有明確的行政所要取得的結果;(2)有清晰的行政結果是否完成的判斷指標;(3)有推進行政結果實現的績效評價體系;(4)建立了常規的相關資料收集方法;(5)建立了對行政內部決策和公眾質詢周期性的信息收集和分析體系。[9](P1-2)“結果導向型行政問責”在實際執行中又具體表現為兩個過程。第一個過程是要求公共部門接受3個方面問題的質詢:公共部門工作計劃的預期工作結果是什么?工作計劃是如何執行的?工作計劃的預期工作結果是否被實現?第二個過程是依據在第一個過程中得到的回應,要求公共部門繼續接受三個方面問題的質詢:公共部門是否實現了預期工作結果的原因何在?哪些意外因素干擾了預期工作結果的實現?如何進一步改進工作以實現預期工作結果?由此可見,“結果導向型行政問責”的本質不是為公共部門的決策提供政策咨詢,而是評估公共部門的工作是否實現了預期的結果,在行政問責內涵變化的同時,行政問責的范式由傳統的“對責任的回答范式”被重新定義為“期望管理范式”,即“問責是在公共行政人員和其相關聯的授權群體之間通過相應的問責機制、程序和戰略設計去傳達后者的期望?！盵16]西方國家從90年代開始興起的政府績效評估就是這種理念在實踐中的具體反映。
四、思考與啟示
行政問責并非一種單一的制度,而是由等級、職業、法律和政治問責構成的一個體系[17]。我國行政問責體系建設才剛剛起步,在其建設過程中,新公共管理階段行政問責所出現的變化特點應該值得我們關注,在把握其發展趨勢中結合我國實際,以構建更加完善的行政問責體系。
一是隨著我國公共管理逐步走上法制化建設軌道和面臨的責任政府建設的艱巨任務,行政問責的重要作用會愈加突出。2005年4月27日頒布的《中華人民共和國公務員法》為公務員隊伍的職業化建設奠定了法制基礎,隨著公務員職業化管理水平的提高,公共管理也會更加復雜,需要相應的行政問責機制對復雜的職業化工作內容及過程進行控制和了解,同時,中國政府已經提出了責任政府的建設目標。從新公共管理改革過程看,在行政改革和責任政府建設過程中,必須重視行政問責的重要作用,缺乏有效的行政問責機制,責任政府只能停留在理想化的口號狀態。同時,要充分認識到行政問責從體系構成到具體方法日趨職業化和復雜化的趨勢,加強相關部門(如審計)業務水平的提升,研究職業化的政府部門績效評估方法,以行政問責建設推動責任政府建設,塑造良好的政府形象。
二是隨著社會進步和公眾參與社會事務要求的提高,我國行政部門正面臨著逐漸增加的來自于公眾的監督和問責壓力。公眾參與行政問責的意愿越強烈,對問責路徑和方法的要求也更加趨向明晰和具體化,隨著我國改革和發展的深入推進,上述現象已經逐漸顯現,從2003年4月由SARS事件所引發的社會對“官員問責制”的廣泛關注,到此后的價格聽證和醫療衛生、教育改革,公眾關注的程度越來越深入即是此種趨向的反映。因此,政府部門需要轉變觀念,認識到行政問責的增強是社會發展和公共行政改革的必然結果,進而從行政內部和外部的不同途徑加強問責機制建設,以主動的姿態做好責任回應工作。
三是要順應行政問責發展的新趨勢,在我國行政問責體系建設中既要重視基礎制度建設,也要把握公共管理改革的方向,突出對行政結果的問責機制建設。當前,中國行政問責體系的構建面臨著艱巨的任務:一方面,中國行政問責建設實際上仍然處于連行政過程問責還是剛剛起步的初始階段;另一方面,從新公共管理階段行政問責變化特點來看,我們又不能僅僅關注行政過程的問責機制建設,必須順應發展趨勢,同時考慮行政結果的問責機制建設。因此,我國正在建設的行政問責的內涵應該更多地體現為對公眾權力的積極保護,其主要功能在于幫助實現公眾所關注的行政工作結果,以更好地改善和提高公眾生活的質量和水平,推動和諧社會建設。
四是在我國“結果導向型”行政問責體系建設中,要特別注重有關環節的把握,主要表現在4個方面:
(1)行政問責不能僅停留在質詢過程上,而必須對行政部門工作改進產生實質性的影響,因此,如何建立一套行之有效的問責體系就至關重要。在當前,我國要特別重視審計和政府部門績效評估制度建設,從新公共管理發展過程看,行政問責在從傳統的注重過程問責向結果問責轉變中,“特別重視能夠進行量化和指標測評的評估方法的建設”[18];
(2)在行政問責體系建立過程中,要重視對技術人員的吸收和對現有人員的培訓,建立一支符合要求、勝任工作的專業化人員隊伍是推進行政問責開展的至關重要的環節;
