發(fā)布時(shí)間：2023-03-10 14:56:14
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的鄉(xiāng)村治理樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理 困境 對(duì)策
【中圖分類(lèi)號(hào)】C912.82 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
經(jīng)過(guò)30多年的快速發(fā)展，國(guó)家的治理體系和能力已經(jīng)難以適應(yīng)不斷變化了的現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐，面臨著市場(chǎng)化、民主化、法治化、科技發(fā)展、人民生活質(zhì)量提高、社會(huì)結(jié)構(gòu)分化和整合等給治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)。作為國(guó)家治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理的難題和挑戰(zhàn)就更明顯，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化顯得更為緊迫。
變遷中的鄉(xiāng)村治理困境
相比城市治理，鄉(xiāng)村治理的難題不僅在于區(qū)域大、差異明顯，而且在于體系更不健全、能力更為薄弱，長(zhǎng)期以來(lái)得不到重視，更重要的是鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了前所未有的變化。過(guò)去三十多年，是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)變化最激烈的時(shí)期。為什么這么說(shuō)呢？我們先來(lái)看改革前的中國(guó)鄉(xiāng)村，從比較中才能看出這種激烈的變化。
從20世紀(jì)50年代到70年代末，國(guó)家發(fā)動(dòng)合作社運(yùn)動(dòng)乃至后面的運(yùn)動(dòng)，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行了徹底的結(jié)構(gòu)性改造和重構(gòu)：土地實(shí)現(xiàn)集體所有制，傳統(tǒng)的士紳階層和地主階層基本上被消滅了；廣大農(nóng)民被編入了以生產(chǎn)隊(duì)為單位的政經(jīng)合一體制，傳統(tǒng)的家庭、家族等以血緣為組織原則的結(jié)構(gòu)大為弱化；政治動(dòng)員、行政管理取代鄉(xiāng)規(guī)民約，成為社會(huì)秩序的維護(hù)和運(yùn)行機(jī)制；戶(hù)籍制度將城鄉(xiāng)分割為兩個(gè)不能自由交流、交換和流動(dòng)的封閉性社會(huì)。在這種結(jié)構(gòu)性環(huán)境中，個(gè)人的自主性、自由度、選擇性非常之少，相比傳統(tǒng)時(shí)代，這個(gè)時(shí)期的鄉(xiāng)村社會(huì)處于強(qiáng)整合狀態(tài)，社會(huì)結(jié)構(gòu)更為單一，政治身份替代經(jīng)濟(jì)地位、傳統(tǒng)聲望和文化資本成為社會(huì)等級(jí)的唯一因素，自主、自治的社會(huì)空間幾乎不存在。這對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)秩序而言不僅不構(gòu)成任何挑戰(zhàn)，反而是堅(jiān)強(qiáng)的基石。如果說(shuō)當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村治理有什么問(wèn)題的話(huà)，那就是沒(méi)有活力以及政治運(yùn)動(dòng)的破壞性影響。
改革開(kāi)放以后的鄉(xiāng)村情況就大為不同，既沒(méi)有回到革命之前的傳統(tǒng)時(shí)代，又缺少時(shí)代的強(qiáng)制性超穩(wěn)定，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)處于急劇變遷之中。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革起步于農(nóng)村，即農(nóng)村實(shí)現(xiàn)。這一改革誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)的全面變遷。首先，實(shí)現(xiàn)后，生產(chǎn)單位從生產(chǎn)隊(duì)回歸到家庭，家庭不僅是消費(fèi)、生育養(yǎng)育、教化的生活單位，而且也是生產(chǎn)單位，生產(chǎn)功能得到重新肯定和發(fā)展，家庭有權(quán)安排自己的勞動(dòng)力，由此引發(fā)家庭的多種經(jīng)營(yíng)模式。與此相關(guān)的是，村落內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在削弱。雖然中央一直提倡統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，但是實(shí)際上，農(nóng)村“統(tǒng)”的體制機(jī)制非常微弱，在很多村莊幾乎不存在了，農(nóng)村水利設(shè)施和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于政府沒(méi)有錢(qián)、集體經(jīng)濟(jì)瓦解、村莊聯(lián)系紐帶削弱等而得不到維護(hù)和建設(shè)。相應(yīng)地，農(nóng)村體制演變?yōu)猷l(xiāng)政村治體制，特別是從80年代后期開(kāi)始，鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)了村民自治，政府與村莊的聯(lián)系遠(yuǎn)不如以前密切，稅費(fèi)和計(jì)劃生育成為政府干預(yù)鄉(xiāng)村社會(huì)的最主要手段，但是也是最容易造成與村民沖突和緊張的節(jié)點(diǎn)。到了20世紀(jì)90年代中期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重和嚴(yán)厲的計(jì)劃生育工作，引發(fā)農(nóng)村干群關(guān)系極度緊張，一度曾在不少地方出現(xiàn)干群沖突事件。這個(gè)時(shí)期（80年代初到90年代后期）鄉(xiāng)村的治理困境至少有三：一是村莊公共事務(wù)缺乏供給主體；二是干群關(guān)系緊張；三是新的治理制度建構(gòu)緩慢。
當(dāng)然，改革開(kāi)放以后特別是從20世紀(jì)90年代市場(chǎng)化改革確立以后，對(duì)鄉(xiāng)村治理構(gòu)成最大挑戰(zhàn)的還是鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷主要體現(xiàn)在三個(gè)維度上：一是人口結(jié)構(gòu)維度。自從實(shí)現(xiàn)改革后，農(nóng)民不僅獲得了自主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且獲得了勞動(dòng)就業(yè)選擇權(quán)，由此，原來(lái)被束縛在農(nóng)村土地上的剩余勞動(dòng)力得以大量釋放，在隨后快速的工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力紛紛外出務(wù)工經(jīng)商，形成了“民工潮”。如果說(shuō)80年代只是剩余勞動(dòng)力外出，那么進(jìn)入90年代，外出的不僅僅是剩余勞動(dòng)力，連農(nóng)村和農(nóng)業(yè)所需要的勞動(dòng)力都在外出，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)勞動(dòng)無(wú)法增加農(nóng)民的收益，甚至成為負(fù)擔(dān)，這一趨勢(shì)一直延續(xù)到現(xiàn)在。由此，中國(guó)農(nóng)村青壯年人口紛紛離開(kāi)，出現(xiàn)農(nóng)村人口迅速老齡化以及大量留守兒童問(wèn)題，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“386199”（婦女、兒童、老人）三留守現(xiàn)象，大批村莊“空心化”、“老齡化”、“空殼化”，我們?cè)谩稗r(nóng)村很散、農(nóng)民很老、農(nóng)業(yè)很弱”來(lái)描述新三農(nóng)，這就是新的鄉(xiāng)村治理困境。在人口老齡化的背景下，農(nóng)村治理首先遇到的一個(gè)困境就是缺乏治理人才；不僅如此，一些農(nóng)村地區(qū)，連基本的治安都難以維護(hù)；更大的挑戰(zhàn)就是農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，農(nóng)村養(yǎng)老不但缺錢(qián)，更缺人力。人口結(jié)構(gòu)變遷背景下鄉(xiāng)村還存在許多其他治理問(wèn)題，比如村莊公共事務(wù)難以正常開(kāi)展，民主自治無(wú)法正常運(yùn)行，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化更是困難重重，新技術(shù)、新觀念難以推行，更談不上社會(huì)創(chuàng)新。
第二個(gè)維度就是鄉(xiāng)村社會(huì)分化。在過(guò)去三十多年中，工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化為社會(huì)分化提供了契機(jī)，鄉(xiāng)村社會(huì)分化與城市社會(huì)分化都非常快、非常明顯。一方面社會(huì)分化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要表現(xiàn)，相比于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“平均主義”，社會(huì)分化體現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為不同能力的人提供了各顯神通的機(jī)會(huì)，從而使不同的人在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得不同的地位，另一方面由于轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在著制度不合理、權(quán)力尋租和市場(chǎng)行為不當(dāng)不法（如假冒偽劣）等因素的影響，使得社會(huì)分化存在著嚴(yán)重的不公問(wèn)題。與此同時(shí)，社會(huì)分化又反過(guò)來(lái)進(jìn)一步影響和左右下一步的分化。具體到鄉(xiāng)村，不論是收入分化還是階層分化等，都是相當(dāng)明顯的。農(nóng)村收入差距擴(kuò)大成為事實(shí)。與收入差距相關(guān)的就是鄉(xiāng)村社會(huì)階層的分化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，鄉(xiāng)村社會(huì)雖然也有所謂的“地富反壞右”，但是這更多的是政治符號(hào)，當(dāng)時(shí)主要只有兩個(gè)階層：干部與社員。而改革開(kāi)放后，鄉(xiāng)村社會(huì)分化成至少有8個(gè)階層：農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家階層、農(nóng)村個(gè)體工商戶(hù)階層、農(nóng)村雇工階層、農(nóng)村知識(shí)分子階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人階層、農(nóng)村私營(yíng)企業(yè)家階層。不同的社會(huì)階層有著不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位，有不同的社會(huì)影響力，更有不同的利益取向、需求和行為。在這樣的階層格局下，鄉(xiāng)村治理顯然比以前更復(fù)雜、更具挑戰(zhàn)性。最大的挑戰(zhàn)就是在鄉(xiāng)村治理中如何合理地體現(xiàn)不同階層的利益和需求，既要防止上層階層對(duì)中下層階層的剝奪，又要避免中下層對(duì)上層的對(duì)抗，階層之間的社會(huì)團(tuán)結(jié)成為鄉(xiāng)村治理的頭等課題。鄉(xiāng)村社會(huì)階層分化，改變了鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)和目標(biāo)，如果能實(shí)現(xiàn)階層的社會(huì)團(tuán)結(jié)，那么鄉(xiāng)村的治理和發(fā)展將不再是難事。
第三個(gè)維度就是村莊類(lèi)型多樣化。由于歷史傳統(tǒng)、地理位置、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素以及其他因素的不同，不同村莊在改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中表現(xiàn)很不同，呈現(xiàn)出多樣性態(tài)勢(shì)，不再像之前那樣絕大多數(shù)農(nóng)村都是一種產(chǎn)業(yè)形態(tài)、相同的管理模式和社會(huì)構(gòu)成等。中國(guó)有60多萬(wàn)個(gè)行政村、幾百萬(wàn)個(gè)自然村，每個(gè)村莊都有其個(gè)性。有的人將當(dāng)前的村莊劃分為“城中村”、“空心村”、“新型社區(qū)”、“超級(jí)村莊”等。由于劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，可以有不同類(lèi)型的村莊分類(lèi)，比如根據(jù)人口進(jìn)入和外出情況，也可以分為三類(lèi)村莊：外來(lái)人口多的村莊、外出人口多的村莊、沒(méi)有外出和進(jìn)來(lái)的村莊；還可以按地形劃分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。雖然有些類(lèi)型是自然形成的，如按地形形成的不同類(lèi)型村莊，但是這種自然因素也會(huì)影響村莊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)，從而影響村莊治理。比如中國(guó)目前最窮的連片特困農(nóng)村大多位于高寒偏遠(yuǎn)、沙漠戈壁等地理?xiàng)l件和環(huán)境非常惡劣的地區(qū)。這些地區(qū)的村莊由于貧困或者不發(fā)達(dá)，它們面臨的治理問(wèn)題顯然不同于其他地區(qū)的村莊。村莊的多樣化和個(gè)性化，表明村莊治理應(yīng)該是多樣性的、個(gè)性化的。在這種情況下，固守于一種治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已經(jīng)不足以解決問(wèn)題、滿(mǎn)足村民的需求和實(shí)現(xiàn)村莊的團(tuán)結(jié)、發(fā)展。
邁向多元自主的鄉(xiāng)村治理
在過(guò)去三十多年，鄉(xiāng)村社會(huì)在變化，而鄉(xiāng)村治理也沒(méi)有停滯，問(wèn)題在于鄉(xiāng)村治理的調(diào)整變化跟不上鄉(xiāng)村社會(huì)的整體變化，因此鄉(xiāng)村治理的困境和挑戰(zhàn)由此而生。鄉(xiāng)村治理的調(diào)整和變化基本上按照這樣的軌跡進(jìn)行：從國(guó)家與鄉(xiāng)村的關(guān)系上，鄉(xiāng)村治理更多的向著自治方向演變，但是出現(xiàn)自治與行政化搖擺不停的問(wèn)題。一方面由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了明顯的變化，傳統(tǒng)的集體化治理機(jī)制已經(jīng)不再有效，由此國(guó)家將村民自治機(jī)制和制度引進(jìn)鄉(xiāng)村。但是另一方面鄉(xiāng)村依然承擔(dān)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持城市、工業(yè)發(fā)展的重任，于是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村既有巨大的政治需求，但是又無(wú)力承擔(dān)鄉(xiāng)村公共服務(wù)。在這樣的情況下，國(guó)家既希望于讓渡權(quán)力讓村莊自治，由村莊自身解決一些公共服務(wù)和公共事業(yè)發(fā)展問(wèn)題，與此同時(shí)，又不能不向鄉(xiāng)村汲取更多的資源為國(guó)家工業(yè)化和城市化服務(wù)，因此又得強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村的行政控制、管理和動(dòng)員。村民自治制度就是為了滿(mǎn)足這樣兩種有著明顯張力的需求而設(shè)計(jì)的。在自治層面，由于不同村莊的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)條件、歷史傳統(tǒng)不同，有不同的表現(xiàn)，盡管有少數(shù)村莊在自治過(guò)程中不僅能完成政府的任務(wù)、有效解決問(wèn)題，而且還能增進(jìn)村民的福祉和村民團(tuán)結(jié)，但是大多數(shù)鄉(xiāng)村自治并不盡人意。
雖然不同村莊特別是不同類(lèi)型的村莊面臨的治理問(wèn)題有所不同，但是，它們也有一些相似之處。具體而言，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在著這樣一些具有普遍性的問(wèn)題：第一，公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)存在著明顯的公共服務(wù)差異。雖然這幾年國(guó)家不斷加大公共服務(wù)投入，但是，公共服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)村居民的需求。第二，既有的公共服務(wù)存在傳遞不足問(wèn)題，不能很好地抵達(dá)村民那里，這里的約束因素是公共服務(wù)人才缺乏以及公共服務(wù)機(jī)制不健全。許多農(nóng)村公共服務(wù)存在有事沒(méi)人干，或者有人干不了，比如農(nóng)村由于缺乏高質(zhì)量的村醫(yī)，因此農(nóng)村醫(yī)療健康服務(wù)包括公共衛(wèi)生健康服務(wù)無(wú)法得到很好的傳遞。在村莊，由于沒(méi)有公共服務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，因此村委會(huì)就擔(dān)當(dāng)著政府公共服務(wù)的一些職責(zé)，但是村委會(huì)不但人手不夠，而且由于不具備政府功能，因此難以勝任公共服務(wù)的傳遞，反而損害了其擔(dān)當(dāng)村莊民主自治功能。第三，村莊公共事務(wù)有事沒(méi)人做、有事沒(méi)人愿意做、有事沒(méi)錢(qián)做的情況越來(lái)越普遍，這里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村莊合并，行政村下面有很多自然村，村民對(duì)自然村的公共事務(wù)可能感興趣，但是對(duì)行政村公共事務(wù)冷漠；三是村莊原子化、個(gè)體化日趨嚴(yán)重，認(rèn)為公共事務(wù)是政府的事或是村干部的事，與自己無(wú)關(guān)。第四，村莊的社會(huì)團(tuán)結(jié)出現(xiàn)問(wèn)題。一方面也是由于原子化和個(gè)體化問(wèn)題，人們更加追逐自己的利益，另一方面在公共事務(wù)中存在一些不公平、不合理、不透明問(wèn)題，影響到村莊的社會(huì)公正，從而導(dǎo)致許多不滿(mǎn)、糾紛乃至沖突等，直接影響到村莊團(tuán)結(jié)。第五，傳統(tǒng)的村規(guī)民約和團(tuán)結(jié)文化在城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化和科層化中遭受損害和破壞，村民變得更加自我和個(gè)體化。同時(shí)不同村莊也有自己一些特殊的治理問(wèn)題，比如超級(jí)村莊存在外來(lái)人與本村人的分割以及村干部的貪污問(wèn)題；城中村存在著治安、外來(lái)人口管理、環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題等；欠發(fā)達(dá)村莊存在貧困、空心化等問(wèn)題。
總括起來(lái)說(shuō)，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在機(jī)制不健全不合理、能力不足、供需錯(cuò)位、村民參與不足和團(tuán)結(jié)不高、共同體衰落等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，首要的還是要求政府發(fā)揮更大、更合理的作用。具體地說(shuō)，政府應(yīng)在公共資源投入與機(jī)制改革兩個(gè)方面發(fā)力：首先政府應(yīng)該加大公共服務(wù)資源的支持力度，目前的力度還不足以解決公共服務(wù)短缺問(wèn)題。公共服務(wù)應(yīng)該由政府全面承擔(dān)和提供，特別是在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村，中央政府和省級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)更大的公共服務(wù)投入責(zé)任。在公共服務(wù)方面，不僅要注重生活性公共服務(wù)投入，還要增加對(duì)生產(chǎn)性公共服務(wù)投入，包括道路交通、飲水、污水和垃圾處理、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、信息設(shè)施、技術(shù)服務(wù)等。其次，政府在資源投入和運(yùn)作機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新改革，資源投入和運(yùn)作應(yīng)以培養(yǎng)治理能力、激發(fā)村民參與和合作、滿(mǎn)足需求為目標(biāo)，不能僅僅為了投入而投入。在機(jī)制上，國(guó)家應(yīng)該還村委會(huì)以自治本來(lái)面目，讓其真正從事村莊公共事務(wù)的治理，而在村莊層面建立公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制時(shí)，一方面要強(qiáng)化公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化，另一方面將公共服務(wù)更好地與村民需求對(duì)接。這里的前提在于公共服務(wù)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，現(xiàn)有的公共資源配置或者不能有效地解決公共服務(wù)人才待遇問(wèn)題，或者不注重這個(gè)問(wèn)題解決，更不注重加大農(nóng)村公共服務(wù)人才的培養(yǎng)。目前農(nóng)村公共服務(wù)吸引不了人才，即使引進(jìn)的人才也想辦法逃離，嚴(yán)重地影響到農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量。國(guó)家在一些貧困地方實(shí)施特崗教師政策，吸引了不少剛畢業(yè)的大學(xué)生到貧困地區(qū)特別是農(nóng)村學(xué)校任教，不僅解決了農(nóng)村學(xué)校師資短缺問(wèn)題，而且大大地提高教師質(zhì)量，明顯地改善了當(dāng)?shù)氐慕逃龡l件。這個(gè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以應(yīng)用于鄉(xiāng)村其他公共服務(wù)人才引進(jìn)和培養(yǎng)上。與此同時(shí)，國(guó)家還需要拿出一些公共資源，改變配置方式，誘發(fā)村民參與村莊公共事務(wù)治理上，比如實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)的財(cái)政配置機(jī)制，加大向村莊社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度。不管怎樣，國(guó)家資源配置機(jī)制改革應(yīng)該以激發(fā)村民參與、合作為先決條件。只要每個(gè)村莊有更好的自治機(jī)制、自主參與機(jī)制和合作機(jī)制，那么就可以有效地解決村莊治理中出現(xiàn)的難題。
鄉(xiāng)村治理能力的提升還有賴(lài)于外部力量的援助和幫助。這里的關(guān)鍵還是國(guó)家要鼓勵(lì)外部的社會(huì)組織進(jìn)入鄉(xiāng)村，幫助培育村民的合作和組織能力，更要激發(fā)他們參與村莊治理的動(dòng)力。在這方面國(guó)家有兩套工具可以使用：一是政策工具，比如可以采用稅收優(yōu)惠政策或者便利的注冊(cè)政策支持參與農(nóng)村治理的社會(huì)組織發(fā)展，另一個(gè)是財(cái)政工具，政府可以購(gòu)買(mǎi)一部分社會(huì)組織的服務(wù)，讓社會(huì)組織參與到鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)之中，由此借助于社會(huì)組織，增強(qiáng)村民的治理能力。早在20世紀(jì)30年代，有一批知識(shí)分子就憑借著他們的知識(shí)技能，發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，試圖解決當(dāng)時(shí)阻礙中國(guó)發(fā)展和民族救亡的“愚、弱、窮、散”痼疾。雖然這個(gè)運(yùn)動(dòng)由于歷史原因并沒(méi)有成功，但是它依然激勵(lì)著當(dāng)今一少部分知識(shí)分子嘗試著在鄉(xiāng)村開(kāi)展建設(shè)，其中鄉(xiāng)村治理是他們所重點(diǎn)關(guān)注的。如果國(guó)家對(duì)這些行動(dòng)給予政策和財(cái)政的支持，將會(huì)激發(fā)更多的社會(huì)組織參與到鄉(xiāng)村的發(fā)展之中，會(huì)大大地提升鄉(xiāng)村的治理能力和水平。
[關(guān)鍵詞] 公共選擇 鄉(xiāng)村關(guān)系 治理
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)浪潮的推動(dòng)下，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)正處于急劇的社會(huì)變遷之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會(huì)。在農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)型期，建設(shè)一個(gè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)是促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重要因素之一，然而，在鄉(xiāng)村關(guān)系治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，鄉(xiāng)村關(guān)系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會(huì)的過(guò)渡行政化是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系改革和發(fā)展的難題，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。
一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關(guān)系失范
公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋?zhuān)瑥V義的公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要流派，是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學(xué)的一個(gè)流派而存在，它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域，關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場(chǎng)制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經(jīng)濟(jì)人模式。
公共選擇理論的基本行為假定是：人是關(guān)心個(gè)人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，分析了公共管理組織的行為，他們認(rèn)為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認(rèn)為的那樣充滿(mǎn)公益心，相反他們的和常人沒(méi)有什么區(qū)別，都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個(gè)人利益和組織機(jī)構(gòu)的利益，然后才會(huì)照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域，既適用于政府部門(mén)組織也適用于非政府部門(mén)的自治組織。
鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)，具體說(shuō)主要集中在對(duì)村委會(huì)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的非法干預(yù)上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中；二是村委會(huì)的過(guò)渡行政化和“過(guò)渡自治化”，前者指村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)“準(zhǔn)政權(quán)組織”，后者指村委會(huì)單純從本社區(qū)利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo)，對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的職責(zé)抱著消極、冷淡的態(tài)度。
從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出，作為兩個(gè)緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴(kuò)展到對(duì)方。當(dāng)然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過(guò)程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅(qū)動(dòng)、追求個(gè)人效用最大化，從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。
二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素
公共選擇是相對(duì)于市場(chǎng)選擇而言，一般來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)選擇中當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不健全或市場(chǎng)還未成熟時(shí)，經(jīng)濟(jì)人就會(huì)在市場(chǎng)缺陷中尋求利益最大化，抑或投機(jī)，而不是靠公平競(jìng)爭(zhēng)獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機(jī)。
(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)權(quán)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織，處于我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制中的最末環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制在某種程度上可稱(chēng)為壓力型體制，其主要特征在于各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超指標(biāo)，采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)，也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù)，如計(jì)劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對(duì)村干部的去留決定權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)將指標(biāo)再度分解分配給村民自治組織特別是村委會(huì)，并利用強(qiáng)有力的行政命令手段督促其執(zhí)行，這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小，從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。
(二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷
實(shí)行村民自治之后，理論上說(shuō)村民自治委員會(huì)與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)行政隸屬關(guān)系，二者只是工作上指導(dǎo)與合作關(guān)系，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。”從此我們可以看出法律對(duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒(méi)有對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒(méi)有對(duì)村民自治的領(lǐng)域給以明確表述，這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過(guò)大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和組織資源，再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動(dòng)空間，他們能較便利的利用制度空間去對(duì)村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)。
(三)村委會(huì)雙重角色失衡
村委會(huì)作為法定的村民自治組織，是經(jīng)過(guò)村民授權(quán)來(lái)控制與管理社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護(hù)村民利益并通過(guò)為村民服務(wù)來(lái)贏得他們的支持和信任，但是在實(shí)際中村委會(huì)又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣，村委會(huì)便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級(jí)方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民主權(quán)的國(guó)家內(nèi)根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因?yàn)橹袊?guó)所要實(shí)現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強(qiáng)制的現(xiàn)代化，它要求村民在較短的時(shí)間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)和要求要通過(guò)村委會(huì)去強(qiáng)制執(zhí)行，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會(huì)搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車(chē)進(jìn)行擴(kuò)張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對(duì)策，一方面村委會(huì)順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)行命令或進(jìn)一步搭便車(chē)“自我擴(kuò)張”，另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對(duì)策”進(jìn)行游說(shuō)、消磨甚至抵制，村級(jí)反控制力量的成長(zhǎng)使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。
三、對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理
公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系，通過(guò)在公共部門(mén)中恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，引入市場(chǎng)機(jī)制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)。從總體上看，鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動(dòng)：
(一)完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限
要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng)，首先要確立二者是相對(duì)獨(dú)立的利益主體，是無(wú)直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動(dòng)的，現(xiàn)行的法律只是設(shè)計(jì)較為寬限的法律框架，并沒(méi)有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位，首先要理清二者的職責(zé)權(quán)限，一是根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神，各級(jí)人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實(shí)體性法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限，哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”，哪能些事項(xiàng)需要村委會(huì)“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國(guó)家的法律法規(guī)、黨的路線(xiàn)方針政策通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹，村民利益通過(guò)村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認(rèn)可擁護(hù)，違法施政被村民合理拒絕，同時(shí)村委會(huì)的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機(jī)銜接起來(lái)。
(二)重塑政府形象，建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織
改變政府形象，規(guī)范政府作為，首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標(biāo)任務(wù)中解脫出來(lái)。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡(jiǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)有框架下精簡(jiǎn)已經(jīng)走到末路，改革的目的在于提高績(jī)效而不是裁減人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會(huì)事務(wù)管理功能，如土地管理、治安管理、救災(zāi)、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé)，也不應(yīng)該對(duì)自身財(cái)政負(fù)責(zé)，更不應(yīng)有自我擴(kuò)張和資源掠奪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)領(lǐng)域，提高服務(wù)能力。
(三)培育自治組織，增強(qiáng)村委會(huì)自治能力
民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào)，一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來(lái)轉(zhuǎn)達(dá)給政府，另一方面又把政府的政策意向和對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處理意見(jiàn)傳達(dá)給其成員。同時(shí)民間組織對(duì)政府行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約，適應(yīng)了農(nóng)民豐富多彩的社會(huì)需要，民間自治組織大量成長(zhǎng)，政府就會(huì)受到來(lái)自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國(guó)家應(yīng)從體制上消除對(duì)民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長(zhǎng)發(fā)育環(huán)境，如村委會(huì)、各種農(nóng)民協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等。在民間組織發(fā)展過(guò)程中，不斷探索實(shí)施規(guī)范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系。村委會(huì)作為村民法定的自治組織，在村務(wù)管理方面更應(yīng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，只要不偏離黨的路線(xiàn)、方針、政策，不違反國(guó)家法律法規(guī)，對(duì)村莊重大事項(xiàng)具體負(fù)責(zé)實(shí)施并自覺(jué)接受村民監(jiān)督，加強(qiáng)自我決策和自我管理能力，增強(qiáng)村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。
(四)提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變
在處理鄉(xiāng)村關(guān)系過(guò)程中，人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低下，農(nóng)民覺(jué)悟不高有關(guān)。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權(quán)謀私，表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低，覺(jué)悟不高，缺乏契約合作意識(shí)，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉(xiāng)村社會(huì)樹(shù)立現(xiàn)代民主觀念、法制意識(shí)和契約精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個(gè)代表”要求，提高認(rèn)識(shí)，改進(jìn)方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)，充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，對(duì)鄉(xiāng)村管理應(yīng)更多的采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、教育的手段而不是簡(jiǎn)單的行政命令，應(yīng)尊重村民自治權(quán)和村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、公仆情結(jié)；村干部要依法履行“村治”職責(zé)，加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)自治能力，自覺(jué)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作，引導(dǎo)農(nóng)民用好民主權(quán)利，做好村民的“當(dāng)家人”。從根本上說(shuō)，要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟(jì)人”向?yàn)槊穹?wù)的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動(dòng)，共同建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。
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(華中科技大學(xué)，武漢430074)
內(nèi)容提要：分稅制改革深刻影響了政府間關(guān)系及其行為邏輯，同時(shí)也深刻影響了鄉(xiāng)村治理邏輯和面貌。當(dāng)前國(guó)家越來(lái)越傾向于采取“項(xiàng)目制”的方式向下輸入資源，以解決農(nóng)村公共品的需要。現(xiàn)行關(guān)于項(xiàng)目制的研究，對(duì)于項(xiàng)目體制與鄉(xiāng)村治理之間的關(guān)系缺少足夠的關(guān)注，沒(méi)有能夠注意到項(xiàng)目制本身的競(jìng)爭(zhēng)性特征及其運(yùn)作，具有將國(guó)家下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為私人資源的環(huán)節(jié)和機(jī)制。在這種情況下，項(xiàng)目制不僅很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，而且往往會(huì)造成很多的意外和異化結(jié)果，滋養(yǎng)了不斷膨脹的新鄉(xiāng)村利益共同體，造成鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行的項(xiàng)目體制和基層組織進(jìn)行一定的改良和建設(shè)，以更好地滿(mǎn)足國(guó)家與農(nóng)民的實(shí)際需要。
關(guān)鍵詞 ：分稅制項(xiàng)目體制鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化
中圖分類(lèi)號(hào)：F327/F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-9544(2015)06-0068-08
一、導(dǎo)言
改革開(kāi)放后，財(cái)稅包干和行政分權(quán)改革導(dǎo)致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體，促成丁中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問(wèn)題是“兩個(gè)比重”極不協(xié)調(diào)，從而最終促成分稅制改革出臺(tái)。分稅制改革進(jìn)一步改變了中央與地方關(guān)系，使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨財(cái)政收入來(lái)源的基礎(chǔ)性約束。預(yù)算內(nèi)收入空間的收緊，促使地方政府開(kāi)始向非預(yù)算收入和預(yù)算外收入轉(zhuǎn)移，地方政府在受約束的同時(shí)卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預(yù)算約束”機(jī)制和發(fā)展主義沖動(dòng)，分別造成了汲取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)規(guī)模的加大和城市經(jīng)營(yíng)中的“大興土木”。
這種實(shí)質(zhì)上賦予了地方政府較強(qiáng)自主性的財(cái)政體制，促成了分稅制后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繼續(xù)高速發(fā)展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問(wèn)題。在以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入來(lái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”的普遍出現(xiàn)，越發(fā)加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，造成了非常嚴(yán)重的“三農(nóng)問(wèn)題”。農(nóng)民的不斷抗?fàn)幒凸佟W(xué)、媒的積極參與，引起廣泛關(guān)注。三農(nóng)問(wèn)題成為社會(huì)焦點(diǎn)，嚴(yán)重影響了國(guó)家政權(quán)的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應(yīng)，促使了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉(xiāng)村治理步人后稅費(fèi)時(shí)代。
取消農(nóng)業(yè)稅及其配套改革，極大地增強(qiáng)了農(nóng)民群體對(duì)中央政府的合法性認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政治目標(biāo)。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權(quán)背負(fù)了惡名，面臨正當(dāng)性危機(jī)——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經(jīng)被下面的和尚念歪了”等，也導(dǎo)致國(guó)家政策實(shí)質(zhì)性地削弱了基層政權(quán)的治權(quán)，空前地減少了基層政權(quán)的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運(yùn)作空間。在后稅費(fèi)時(shí)代，那些在此之前以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入來(lái)源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬(wàn)戶(hù)農(nóng)民直接打交道的基層組織，在資源和行動(dòng)能力上捉襟見(jiàn)肘，甚至連自身的運(yùn)轉(zhuǎn)都成問(wèn)題，因而更缺乏為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)提供公共服務(wù)的能力和基礎(chǔ)條件。
為了彌補(bǔ)這一空缺，中央政府啟動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，加大對(duì)基層社會(huì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。但由于國(guó)家采取項(xiàng)目制的方式，通過(guò)部門(mén)（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動(dòng)地方土地資本化的非常重要的原始積累。“吃飯靠財(cái)政，建設(shè)靠土地”，成為了絕大多數(shù)地方政府的生存狀態(tài)和運(yùn)作模式。由于其獨(dú)特的比較優(yōu)勢(shì)和相應(yīng)的支持體系，項(xiàng)目制成為一種十分普遍的進(jìn)行組織和動(dòng)員的體制機(jī)制，構(gòu)成了一種重要的社會(huì)學(xué)現(xiàn)象，深刻影響了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多個(gè)方面。
當(dāng)前，學(xué)界對(duì)項(xiàng)目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農(nóng)項(xiàng)目的最終對(duì)象是村莊和農(nóng)民，因此，項(xiàng)目制必然也會(huì)對(duì)農(nóng)村社會(huì)及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重要的影響。通過(guò)整理既有的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，盡管有所涉及、但目前的相關(guān)研究成果主要集中在項(xiàng)目制對(duì)宏觀的國(guó)家治理體制和對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的影響，而對(duì)于項(xiàng)目制與鄉(xiāng)村治理之間關(guān)系的研究還存在很大空間，這構(gòu)成了本文的問(wèn)題意識(shí)來(lái)源，也是本文的主要思考方向。
二、項(xiàng)目制：一個(gè)研究綜述
折曉葉等認(rèn)為，在國(guó)家財(cái)政制度從包稅制改為分稅制后，在財(cái)政收入愈加集權(quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠“條線(xiàn)”體制另行運(yùn)作的情形，“項(xiàng)目”是特指中央對(duì)地方或地方對(duì)基層的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉(zhuǎn)移資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門(mén)指定了專(zhuān)門(mén)用途、戴上了各種“項(xiàng)目”的帽子，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門(mén)的意志，因此是一種“專(zhuān)項(xiàng)化”了或“項(xiàng)目化”了的財(cái)政資金。渠敬東認(rèn)為“項(xiàng)目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的機(jī)制，而且還可以擴(kuò)展成為一種個(gè)體或組織的思維方式或意識(shí)形態(tài)，形成一種全新的時(shí)代精神和社會(huì)習(xí)俗。
周飛舟對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前后農(nóng)村義務(wù)教育資金投入體制進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家財(cái)稅體制改革之后，地方政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專(zhuān)項(xiàng)化”，再通過(guò)“項(xiàng)目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認(rèn)為，還應(yīng)該從項(xiàng)目制作為一種具有治理意義的體制機(jī)制上看形成項(xiàng)目制的結(jié)構(gòu)要件。他與周飛舟等人曾經(jīng)提出，改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷體現(xiàn)出了一種從“總體支配”向“技術(shù)治理”的演變邏輯。但項(xiàng)目制卻是要打破這種常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)關(guān)系的生成和社會(huì)資源的動(dòng)員。因此在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中，項(xiàng)目制既具有科層的特點(diǎn)，同時(shí)也具有反科層制層面。對(duì)此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項(xiàng)目制體現(xiàn)出一種“新雙軌制”。
但渠敬東也意識(shí)到，由于項(xiàng)目制實(shí)際上是通過(guò)與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內(nèi)再造一種增量。項(xiàng)目制能否在有效克服市場(chǎng)機(jī)制弊病的同時(shí)，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發(fā)現(xiàn)：當(dāng)項(xiàng)目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴(kuò)張時(shí)，不僅使部門(mén)系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時(shí)也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來(lái)培植自己的領(lǐng)地。這段論述極具“社會(huì)學(xué)想象力”，深刻描畫(huà)了項(xiàng)目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動(dòng)”項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，作為項(xiàng)目主導(dǎo)方的溫江區(qū)民政局，在推進(jìn)這一項(xiàng)目進(jìn)展時(shí)，另行組建項(xiàng)目工作組，并繞開(kāi)政府體系內(nèi)的層級(jí)管理，直接管理項(xiàng)目試點(diǎn)單位工作人員，試點(diǎn)社區(qū)單位反而相當(dāng)于民政局的一個(gè)“派出機(jī)構(gòu)”，證實(shí)了“條條的塊塊化”判斷。
折曉葉等(2011)提出項(xiàng)目制的“分級(jí)運(yùn)作機(jī)制”，即國(guó)家部門(mén)的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制。盡管不同主體的意圖在項(xiàng)目制中都有所實(shí)現(xiàn)，但項(xiàng)目在實(shí)際中也不同程度地出現(xiàn)“偏差”或“異化”。首先項(xiàng)目“發(fā)包”設(shè)計(jì)，科層管理和“一項(xiàng)目一政策”可能導(dǎo)致部門(mén)“特權(quán)”和對(duì)基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數(shù)縣（市）級(jí)政府還處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而難以向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型階段，“項(xiàng)目”能夠?yàn)榈胤秸峁┌l(fā)展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過(guò)積極運(yùn)作項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)自己的意圖和目標(biāo)。最后“項(xiàng)目進(jìn)村”既存在自上而下的篩選機(jī)制，也存在自下而上的爭(zhēng)取機(jī)制，這就使那些具有能動(dòng)性的村莊能夠更好地接應(yīng)項(xiàng)目，而那些能動(dòng)性不足的村莊難以有效接應(yīng)項(xiàng)目，從而造成了項(xiàng)目對(duì)村莊的影響表現(xiàn)出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。
項(xiàng)目制的這些不良后果，究竟是技術(shù)失誤還是價(jià)值失誤？前述學(xué)者將此作為“意外后果”，屬技術(shù)失誤；而黃宗智等則從實(shí)踐層面出發(fā)，將這種國(guó)家美好意圖的異化稱(chēng)為“變態(tài)的后果”，即是價(jià)值失誤。后者認(rèn)為，導(dǎo)致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強(qiáng)勢(shì)主體形成的利益結(jié)盟，他們一起“共謀”吸吮了國(guó)家自上而下向農(nóng)村輸入的財(cái)政資源。實(shí)際上，項(xiàng)目運(yùn)作的復(fù)雜性和中國(guó)社會(huì)的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現(xiàn)實(shí)中找到依據(jù)和素材。本文接續(xù)上述討論，研究這些“意外后果”或“變態(tài)后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項(xiàng)目體制對(duì)我國(guó)的鄉(xiāng)村治理模式產(chǎn)生了什么樣作用和效果。
三、財(cái)稅體制變革下的鄉(xiāng)村變遷
新世紀(jì)初，國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，深刻改變了中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系配置模式。與此同時(shí)，國(guó)家還進(jìn)行了配套稅費(fèi)改革的鄉(xiāng)村基層體制改革，主要包括拆并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長(zhǎng)，并采取“市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”方式，將“七站八所”等推向市場(chǎng)，鄉(xiāng)村社會(huì)從此進(jìn)入“后稅費(fèi)時(shí)代”。
（一）農(nóng)村的區(qū)域差異及其分化
不同農(nóng)村之間存在分化。按照農(nóng)村所處的地區(qū)，可以將農(nóng)村分為“發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村”和“不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村”。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村主要受到發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化和組織化程度比較高，農(nóng)產(chǎn)品的附加值比較高，市場(chǎng)效益好，農(nóng)民的收益也比較高。但這種類(lèi)型的農(nóng)村所占比重較小，對(duì)整體性的農(nóng)村情況不具有影響力和代表性。不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村則是指發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村以外的廣大農(nóng)村，這些農(nóng)村構(gòu)成了中國(guó)農(nóng)村的絕大多數(shù)。
按照農(nóng)村的貧富狀況，可以將農(nóng)村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內(nèi)部也存在具體的貧富上的差異，但相對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，由于具有先天的和結(jié)構(gòu)性的優(yōu)勢(shì)，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于地理位置、種植結(jié)構(gòu)、土地資源稟賦、社會(huì)結(jié)構(gòu)及社會(huì)資源儲(chǔ)量、農(nóng)民的行動(dòng)能力、村情村貌等多方面的差異，導(dǎo)致不同農(nóng)村也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)水平上的差別。那些具有行動(dòng)能力而表現(xiàn)出超出一般農(nóng)村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會(huì)結(jié)構(gòu)松散，農(nóng)民一盤(pán)散沙的村，則往往因?yàn)闊o(wú)法通過(guò)合作達(dá)成一致行動(dòng)而陷入貧困。
（二）基層政府的角色
改革開(kāi)放不久，發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村普遍出現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，主要也就是指這些發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的崛起。自此，農(nóng)業(yè)基本上不再是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍關(guān)注的領(lǐng)域，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村之所以發(fā)達(dá)的重要支柱。對(duì)于這樣的地區(qū)，基層政權(quán)的角色和行為同樣也出現(xiàn)了比較明顯的轉(zhuǎn)變，受到廣泛的關(guān)注。戴慕珍提出“地方法團(tuán)主義”理論，認(rèn)為財(cái)稅包干制和農(nóng)業(yè)非集體化是促使地方政府扮演了企業(yè)家的角色，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。洪銀勇等也認(rèn)為地方政府實(shí)際上扮演了市場(chǎng)行動(dòng)者的角色。林南則將以家族親屬關(guān)系為主的地方網(wǎng)絡(luò)（社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)資本）納入到地方法團(tuán)主義理論之中，形成了“地方性市場(chǎng)社會(huì)主義理論”。魏德昂則認(rèn)為是行政層級(jí)影響了組織效率，財(cái)政包干體制刺激了地方政府積極參與市場(chǎng)謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。彭玉生也提出并使用定量數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了“村鎮(zhèn)政府即公司”理論。楊善華等提出在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型中基層政府從“型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變，突出基層政府的自利性特點(diǎn)。裴小林認(rèn)為，上述研究成果都沒(méi)有能夠超出“市場(chǎng)一國(guó)家”二分法的范疇，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所取得的輝煌成就，要么強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用（如戴慕珍），要么強(qiáng)調(diào)國(guó)家作用（如魏德昂）；其實(shí)，是農(nóng)村集體土地所有制影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資源配置模式和效率，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和農(nóng)村工業(yè)化做出了巨大貢獻(xiàn)。
既有研究均是以發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村變遷作為研究對(duì)象，對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村變遷缺少關(guān)注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農(nóng)村類(lèi)型。溫鐵軍認(rèn)為，“財(cái)政包干制”實(shí)際上體現(xiàn)的是中央政府在通過(guò)人民公社體制汲取農(nóng)村剩余獲得原始積累并完成基本的國(guó)家工業(yè)化之后，將地方工業(yè)化和鄉(xiāng)村公共品的供給等任務(wù)以“甩包袱”的形式交給鄉(xiāng)村自行承擔(dān)。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的支出，基本上都是由農(nóng)民自己解決，從而造成了農(nóng)村公共服務(wù)水平的差異化。財(cái)政分權(quán)使區(qū)位優(yōu)越地區(qū)實(shí)現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調(diào)控能力，造成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，危及中央基本權(quán)威和基礎(chǔ)能力。于是，1994年的“分稅制”改革應(yīng)運(yùn)而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國(guó)家的財(cái)政體制和治理體制，理順和規(guī)范了中央與地方關(guān)系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國(guó)家的基礎(chǔ)能力和基本權(quán)威。
（三）分稅制后的基層組織
“分稅制”改革對(duì)中西部地區(qū)即不發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，由于事權(quán)與財(cái)權(quán)極不匹配，造成基層政權(quán)收入來(lái)源困難和緊張，使這些地區(qū)陷入了嚴(yán)重的公共財(cái)政危機(jī)，也進(jìn)一步拉大了發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)水平差距。與發(fā)達(dá)地區(qū)依靠“城市經(jīng)營(yíng)”獲取財(cái)政收入來(lái)源不同，廣大不發(fā)達(dá)地區(qū)只能通過(guò)增加農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的方式向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農(nóng)民確實(shí)缺少資源和收益，愈加沉重的稅費(fèi)任務(wù)增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織很快結(jié)成了一個(gè)緊密的利益共同體，通過(guò)稅費(fèi)征繳和村莊各項(xiàng)建設(shè)過(guò)程中謀求私人利益，從而進(jìn)一步加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
農(nóng)民的反抗和中央三令五申要求減負(fù)，通過(guò)鄉(xiāng)村利益共同體這個(gè)轉(zhuǎn)化機(jī)制，變成了更加沉重的稅費(fèi)任務(wù)和愈益嚴(yán)重的“三農(nóng)問(wèn)題”，甚至威脅到了國(guó)家政權(quán)的合法性，因而受到中央的高度關(guān)切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消一方面大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面也取消了壓力型體制的作用機(jī)會(huì)。基層政權(quán)不再具有向農(nóng)村汲取資源的合法性，因此也不再與農(nóng)民經(jīng)常性地打交道。基層政權(quán)維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮基本職能的經(jīng)費(fèi)都時(shí)常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴(yán)峻困境。在此時(shí)，國(guó)家啟動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市“反哺”農(nóng)村。大量的國(guó)家資源以項(xiàng)目的方式向下輸入，于是基層政權(quán)的主要精力都集中在積極競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目上，使鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)入到了一個(gè)全新階段。
（四）后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉(xiāng)村關(guān)系。周飛舟(2006)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，基層政權(quán)從過(guò)去依靠收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)變?yōu)闋?zhēng)取上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，從“要錢(qián)、要糧”變?yōu)椤芭苠X(qián)”和借債，致使基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系松散而“懸浮”。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以前，在壓力性體制下，基層政權(quán)需要村干部幫忙收取稅費(fèi)，且村干部的工資也主要是從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)中獲取，此時(shí)村干部對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)還具有一定的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”特點(diǎn)。但在取消農(nóng)業(yè)稅以后，基層政權(quán)不再需要村干部完成硬性任務(wù)，而村干部的工資來(lái)源是財(cái)政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉(zhuǎn)變，此時(shí)村干部對(duì)于基層政權(quán)具有了比較強(qiáng)的依附性，行政化更加明顯，與農(nóng)民關(guān)系也懸浮化和形式化。
農(nóng)業(yè)稅的取消深刻影響了基層政權(quán)的經(jīng)濟(jì)行為。對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，取消農(nóng)業(yè)稅相當(dāng)于取消了基層政權(quán)的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。盡管?chē)?guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式滿(mǎn)足了基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要，但以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要內(nèi)容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強(qiáng)勁的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的刺激。這時(shí)候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國(guó)普遍出現(xiàn)了一輪又一輪的招商引資。但由于不發(fā)達(dá)地區(qū)土地資本化程度本來(lái)就不高，經(jīng)濟(jì)活力有限，再加上地方政府之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致在招商引資過(guò)程中，政府往往需要向資本提供極其優(yōu)惠的稅收政策、極其寬松的監(jiān)管措施（如環(huán)保、用工等）和極其廉價(jià)的土地資源。“土地”成為推動(dòng)地方實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。
與此同時(shí)，基于保護(hù)耕地目的，為了貫徹基本國(guó)策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強(qiáng)了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競(jìng)爭(zhēng)中的重要性和價(jià)值。而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”的出臺(tái)，誘導(dǎo)地方政府向偏遠(yuǎn)農(nóng)村獲得建設(shè)用地指標(biāo)，從而又掀起了基層政府在偏遠(yuǎn)地區(qū)開(kāi)展“遷村騰地”、讓“農(nóng)民上樓”的運(yùn)動(dòng)，這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)同樣引發(fā)了重大的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題和文化危機(jī)感，受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注。而這一切都是以項(xiàng)目制的方式推進(jìn)的，從而也引起了人們對(duì)于項(xiàng)目制的關(guān)注和重視。
四、項(xiàng)目體制與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化
村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉(xiāng)村關(guān)系的變遷等等，構(gòu)成了村莊治理變遷的背景。那么，項(xiàng)目進(jìn)村究竟對(duì)村莊治理產(chǎn)生了什么樣的影響？
一般農(nóng)村不僅比不上發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，也比不上城郊地區(qū)的富裕農(nóng)村，亟需項(xiàng)目資金的幫助解決資源匱乏的問(wèn)題。但是，項(xiàng)目制本身的特點(diǎn)，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數(shù)的“中間村”想要項(xiàng)目而不得。而那些本來(lái)沒(méi)有實(shí)力承接項(xiàng)目資源的貧困村，則因?yàn)檎位蛘?jī)等因素而被強(qiáng)制性地輸入了項(xiàng)目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過(guò)私人運(yùn)作不斷地爭(zhēng)取項(xiàng)目，而且是越爭(zhēng)取就越有，越有就越能夠爭(zhēng)取更多。
項(xiàng)目制對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重構(gòu)。對(duì)于“中間村”，由于爭(zhēng)取不到項(xiàng)目，使得村組干部進(jìn)一步缺乏權(quán)威和正當(dāng)性。農(nóng)民在與其他村莊的比較中，越來(lái)越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對(duì)于“貧困村”，項(xiàng)目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點(diǎn)”政治因素的考慮，從而導(dǎo)致這種項(xiàng)目資金的投入消解了自治，瓦解了農(nóng)民自己商量解決自己?jiǎn)栴}的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權(quán)威主要來(lái)源于外部上級(jí)政府，而不是來(lái)自于農(nóng)民自下而上的認(rèn)可，從而導(dǎo)致村組集體成為了上級(jí)政府辦點(diǎn)的工具；一旦官僚主義發(fā)作，試點(diǎn)村的農(nóng)民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災(zāi)難——一這是因?yàn)樨毨Т灞緛?lái)就很脆弱，經(jīng)不起折騰。
（一）項(xiàng)目體制與村莊公共關(guān)系的“私人化”
項(xiàng)目制的實(shí)踐邏輯改造了村莊權(quán)威的生成和再生產(chǎn)。由于項(xiàng)目需要鄉(xiāng)村干部精英個(gè)體積極向外爭(zhēng)取才能夠得到，其中個(gè)人努力與公共責(zé)任的邊界十分模糊，很容易使項(xiàng)目資源的爭(zhēng)取者獲得較大的運(yùn)作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。
l預(yù)目公共資源的私人化。由于項(xiàng)目具有競(jìng)爭(zhēng)性，在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中需要具備一定的能力和個(gè)人稟賦。因此，一旦項(xiàng)目爭(zhēng)取到手，這種本來(lái)是國(guó)家公共資源的項(xiàng)目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會(huì)認(rèn)為，村干部能夠憑借自己的私人關(guān)系爭(zhēng)取到國(guó)家項(xiàng)目，這是個(gè)人有本事的表現(xiàn)。農(nóng)民說(shuō)：“干部能夠從外面弄到項(xiàng)目，那是干部個(gè)人有本事的表現(xiàn)。現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬(wàn)，要是能夠有20萬(wàn)用于村莊修路和建設(shè)，那么他就是村里的大恩人了，大家會(huì)絕對(duì)地?fù)碜o(hù)他。至于其他的錢(qián)，他爭(zhēng)取項(xiàng)目總要打點(diǎn)關(guān)系吧？而且，關(guān)鍵是他自己總要有點(diǎn)油水才會(huì)有積極性去爭(zhēng)取這些項(xiàng)目吧？”公共資源被轉(zhuǎn)化為私人資源，這是項(xiàng)目制進(jìn)村的一個(gè)十分關(guān)鍵的轉(zhuǎn)化過(guò)程。項(xiàng)目進(jìn)村以后，農(nóng)民不認(rèn)為這個(gè)資金是具有公共性質(zhì)的資金，從而對(duì)于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項(xiàng)目資金只要有一點(diǎn)點(diǎn)落實(shí)到村莊公共建設(shè)和服務(wù)上來(lái)，便都構(gòu)成了村干部對(duì)全體村民的恩惠和情誼。“有比沒(méi)有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來(lái)項(xiàng)目的干部才是好干部”，便成為了項(xiàng)目制下很多普通村民的共識(shí)。
2．村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化及私人化。對(duì)于那些能夠爭(zhēng)取到項(xiàng)目的村莊精英，由于其獨(dú)特的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)作能力，使得作為其潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的其他村莊精英可能難以具備相應(yīng)的社會(huì)資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺(tái)上唱完了戲，誰(shuí)還敢接著他來(lái)唱？”，一旦某個(gè)村莊精英具有超強(qiáng)的運(yùn)作上級(jí)政府或部門(mén)給項(xiàng)目的能力，其潛在的村莊內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)者便往往會(huì)自覺(jué)地退出村莊政治舞臺(tái)。“現(xiàn)任干部弄到這么多的項(xiàng)目，他的潛在的竟?fàn)帉?duì)手要想?yún)⒓痈?jìng)選，首先就要自己掂量掂量能不能向?qū)κ忠粯右矤?zhēng)取到那樣多的項(xiàng)目”，“沒(méi)有這樣的本事的人出來(lái)競(jìng)選就會(huì)鬧笑話(huà)”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數(shù)民眾作為“搭便車(chē)”的既得利益者，十分支持和希望出現(xiàn)這樣一種比較確定的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實(shí)項(xiàng)目。這就造成了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)際上和預(yù)期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰(zhàn)者消失的同時(shí)，也是村莊政治的被消解過(guò)程。這時(shí)，村莊里面“無(wú)政治的人”越來(lái)越多，絕大多數(shù)人的政治效能感越來(lái)越低，村莊權(quán)力高度集中在某些個(gè)別人手上——這實(shí)際上對(duì)村民自治構(gòu)成了一種極大的挑戰(zhàn)和威脅。
3鄉(xiāng)村兩級(jí)組織間關(guān)系的私人化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)并不一定在爭(zhēng)取資源上對(duì)村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭(zhēng)取項(xiàng)目以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和獲得政績(jī)的壓力和沖動(dòng)。這時(shí)，對(duì)于那些能夠跨級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目的村莊精英來(lái)說(shuō)，為村莊爭(zhēng)得項(xiàng)目的同時(shí)也意味著為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭(zhēng)得了政績(jī)。從而在具體的鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)反而有可能對(duì)這些村莊精英形成一種逆向的依附關(guān)系，通過(guò)感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對(duì)他們的行為進(jìn)行有效的制約和管理。因此，在項(xiàng)目中的村莊運(yùn)作中，項(xiàng)目資金的私人化轉(zhuǎn)化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時(shí)還可能造成逆向的鄉(xiāng)村依附關(guān)系，從而使作為項(xiàng)目聚焦點(diǎn)的精英個(gè)體的權(quán)力得到極大強(qiáng)化。
（二）項(xiàng)目體制與鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”
項(xiàng)目制同樣也會(huì)對(duì)城郊農(nóng)村產(chǎn)生巨大的影響。由于基層政府當(dāng)前的主要經(jīng)濟(jì)行為集中在土地經(jīng)營(yíng)上，因此，城郊農(nóng)村作為新增土地的主要來(lái)源，成為了“利益密集型地區(qū)”。利益密集型地區(qū)的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進(jìn)行的利益博弈。可以說(shuō)，正是項(xiàng)目制的作用機(jī)制增大了這個(gè)利益博弈過(guò)程的復(fù)雜性。
按照折曉葉等(2011)的研究，公共項(xiàng)目資金首先是被縣鄉(xiāng)政府“打包”后轉(zhuǎn)化為用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)資金，構(gòu)成了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原始積累，并以項(xiàng)目提供的合法性，啟動(dòng)了城市土地經(jīng)營(yíng)這臺(tái)超強(qiáng)機(jī)器。城郊農(nóng)村是這臺(tái)超強(qiáng)機(jī)器的對(duì)象。通過(guò)土地征收、金融、財(cái)政的循環(huán)，不斷推進(jìn)城市化和T業(yè)化的發(fā)展。城郊農(nóng)村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個(gè)過(guò)程中進(jìn)行利益爭(zhēng)奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現(xiàn)。隨著基層治權(quán)的弱化，基層政權(quán)“不出事”邏輯盛行，鄉(xiāng)村基層政權(quán)缺乏治理這些釘子戶(hù)（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉(zhuǎn)而借助于地方勢(shì)力進(jìn)行治理。黑社會(huì)組織等地方勢(shì)力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶(hù)問(wèn)題，但是卻也造成了極大的政權(quán)合法性危機(jī)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。而且地方勢(shì)力也有可能與基層官員、甚至釘子戶(hù)復(fù)雜聯(lián)盟，共同瓜分土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經(jīng)營(yíng)土地的投資和回報(bào)，造成了“新鄉(xiāng)村利益共同體”不斷發(fā)育和壯大。這種“新鄉(xiāng)村利益共同體”的出現(xiàn)，與一般農(nóng)村中的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化一起，將在越來(lái)越多的國(guó)家項(xiàng)月資源的滋潤(rùn)下成長(zhǎng)成為“分利集團(tuán)”，最終將造成“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”。在這個(gè)新的結(jié)構(gòu)里，鄉(xiāng)村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項(xiàng)目政策的公共性和目標(biāo)，將造成鄉(xiāng)村治理的再次危機(jī)。
需要注意的是，與之前農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期出現(xiàn)的“鄉(xiāng)村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農(nóng)民的資源，而是向上截留國(guó)家投向農(nóng)村的資源，從而成為了一個(gè)橫亙?cè)趪?guó)家與農(nóng)民之間的“腫瘤”。而這個(gè)腫瘤得以不斷成長(zhǎng)的原料正是自上而下的項(xiàng)目資源。項(xiàng)目及其資金滯留在城市下不了鄉(xiāng)，或者只是象征性地到鄉(xiāng)村打了個(gè)轉(zhuǎn)，然后很快就通過(guò)其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農(nóng)民得到的實(shí)惠少之又少。
由于中國(guó)是一個(gè)正不斷走向現(xiàn)代化的國(guó)家，必然要為基層和村莊承擔(dān)與其財(cái)力相匹配的責(zé)任。因此，國(guó)家不可能停止或減少向農(nóng)村輸入資源的進(jìn)程，反而隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)必然還要向農(nóng)村輸入更多的資源。這時(shí)候，項(xiàng)目資源越多，將使這個(gè)腫瘤成長(zhǎng)得越快、越大，侵蝕國(guó)家公共資源的能力也就越強(qiáng)。這不僅會(huì)讓公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)執(zhí)行偏差，而且還可能因?yàn)榛鶎痈鞣N強(qiáng)勢(shì)力量的結(jié)盟，使農(nóng)民需求得不到滿(mǎn)足而引起國(guó)家政權(quán)合法性的喪失。國(guó)家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國(guó)家面臨進(jìn)退兩難的結(jié)構(gòu)性困境。
五、結(jié)論與建議：重建下鄉(xiāng)資源的公共性
新世紀(jì)初以來(lái)，國(guó)家采取自上而下地向鄉(xiāng)村輸入資源，主要的目標(biāo)是要解決“鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足”問(wèn)題。但是，這種鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足，本質(zhì)上是在稅費(fèi)改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結(jié)果之一。因此，國(guó)家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問(wèn)題。項(xiàng)目制是國(guó)家財(cái)政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創(chuàng)新，也是一種結(jié)構(gòu)性的道路選擇，體現(xiàn)出了新形勢(shì)下國(guó)家治理模式和治理體制變遷的追求和內(nèi)涵。但是在實(shí)際中，項(xiàng)目制沒(méi)有能夠有效地回應(yīng)這種基層治理困境及其需要。
就村莊層面來(lái)說(shuō)，以項(xiàng)目制的方式提供農(nóng)村公共品，缺乏有效的應(yīng)對(duì)“委托一”問(wèn)題和“監(jiān)督一激勵(lì)”問(wèn)題這一雙重困境的基礎(chǔ)條件和制度基礎(chǔ)。當(dāng)項(xiàng)目在村莊門(mén)外徘徊時(shí)，具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性和部門(mén)性特點(diǎn)。而一旦項(xiàng)目進(jìn)村之后，便會(huì)因?yàn)槠涓?jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)而很快地轉(zhuǎn)化為具有高度私人性的外來(lái)資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉(xiāng)村基層組織的參與和監(jiān)督，實(shí)質(zhì)性的賦予了項(xiàng)目爭(zhēng)取者個(gè)人或其利益團(tuán)體極大的自主權(quán)和能動(dòng)性，使得國(guó)家下鄉(xiāng)資源或項(xiàng)目的公共性極大地喪失，公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)大打折扣、偏差嚴(yán)重。這是造成項(xiàng)目制在村莊范圍內(nèi)運(yùn)作產(chǎn)生問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項(xiàng)目到了基層政府部門(mén)以后，應(yīng)盡量避免競(jìng)爭(zhēng)性和私人化傾向，是改善現(xiàn)行項(xiàng)目制運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容。因此，重建下鄉(xiāng)項(xiàng)目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對(duì)性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項(xiàng)目資源的私人化傾向，保障項(xiàng)目資源在村莊的公共性和普惠性特點(diǎn)。
首先，國(guó)家應(yīng)該繼續(xù)加大對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的支持力度，更大規(guī)模地向農(nóng)村輸入資源，使農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免的人、財(cái)、物大量流失的客觀背景下，通過(guò)第三只手的作用和機(jī)制優(yōu)勢(shì)，形成一種具有“社會(huì)主義”特色的工業(yè)化和城市資源的回流渠道和機(jī)制，積極發(fā)揮政府作用，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。
其次，理順央地關(guān)系、條塊關(guān)系。在縣這一級(jí)政權(quán)以上，項(xiàng)目體制本身是一種很好的監(jiān)督機(jī)制，可以納入考慮范圍。項(xiàng)目從中央部委或省政府出發(fā)，需要經(jīng)過(guò)一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術(shù)手段監(jiān)控項(xiàng)目在縣級(jí)及其以上各個(gè)鏈條中的運(yùn)作和傳遞，爭(zhēng)取在項(xiàng)目到達(dá)縣政府這個(gè)平臺(tái)的過(guò)程中降低成本損耗。與此同時(shí)，當(dāng)項(xiàng)目資源到達(dá)縣一級(jí)政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區(qū)位、發(fā)展?fàn)顩r、目標(biāo)等多種因素，對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的項(xiàng)目資源進(jìn)行民主化或普惠式的分配，從而避免在項(xiàng)目爭(zhēng)取中出現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)性和私人關(guān)系對(duì)項(xiàng)目資源配置的影響等問(wèn)題。充分發(fā)揮縣一級(jí)政權(quán)的“打包”作用，增加項(xiàng)目資金的瞄準(zhǔn)度。同時(shí)，還需要采取措施對(duì)縣政府的“打包”過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和制衡，降低私人運(yùn)作的空間。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村低保 鄉(xiāng)村治理 社會(huì)和諧 社會(huì)發(fā)展
[中圖分類(lèi)號(hào)]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1003-1650（2016）02-0006-01
1.農(nóng)村低保與鄉(xiāng)村治理的互動(dòng)關(guān)系
1.1什么是鄉(xiāng)村治理
鄉(xiāng)村治理是治理理論運(yùn)用于鄉(xiāng)村研究中產(chǎn)生的一個(gè)新的分析概念。徐勇教授認(rèn)為鄉(xiāng)村治理就是公共權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的公共事務(wù)的管理，亦即使，鄉(xiāng)村政府和其他性質(zhì)不同的村級(jí)組織向鄉(xiāng)村社會(huì)提供各種公共物品，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展和自主發(fā)展。在鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中，治理主體、治理手段、治理內(nèi)容和治理效果等方面構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制。具體我國(guó)鄉(xiāng)村治理的情況主要表現(xiàn)為：首先是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)為主體的治理結(jié)構(gòu)，以民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理為核心內(nèi)容，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的村民自治委員會(huì)，與村黨支部共同管理鄉(xiāng)村社會(huì)。鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)熟人群體，這種“面對(duì)面”的人情制約和“人言可畏”的壓力對(duì)農(nóng)村社會(huì)具有很大的控制力，使得長(zhǎng)久積累的村規(guī)民約也成為鄉(xiāng)村治理不可或缺的手段之一。另外，還有保障鄉(xiāng)村社會(huì)的安全與秩序，組織建設(shè)鄉(xiāng)村社會(huì)的教育、醫(yī)療等事業(yè)，以及引導(dǎo)農(nóng)民建立生產(chǎn)和互助組織等綜合性的治理活動(dòng)。
1.2農(nóng)村低保在鄉(xiāng)村治理中的作用
農(nóng)村最低生活保障制度簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)村低保”，是政府對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ现贫葮?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提供差額補(bǔ)助的制度。該制度作為一種扶貧路徑的新創(chuàng)新，在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟(jì)制度基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來(lái)。通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，重點(diǎn)保障病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力的困難農(nóng)村居民。農(nóng)村低保的建立主要以地方人民政府為主，實(shí)行屬地管理，中央財(cái)政對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助。在實(shí)際踐行中，農(nóng)村低保制度作為―種配置型資源，使村組干部可變通式地將這種自上而下的資源轉(zhuǎn)化為一種新治理手段納入鄉(xiāng)政府的治理范圍。農(nóng)村低保在保障貧困農(nóng)民最基本的生活需求上發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。使困難群眾能夠維持基本生活，不致因?yàn)闊o(wú)法謀生而出現(xiàn)行為越軌，緩解了社會(huì)壓力。溫飽問(wèn)題的解決也為邁向小康奠定了基礎(chǔ)，也為現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理制度體系的確立建立了平臺(tái)。從法律意義上看，通過(guò)保障陷入困難的農(nóng)民群眾的生活，就保障了農(nóng)民的生存權(quán)等合法權(quán)益，有利于促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村治理提供了良好的環(huán)境。
2.農(nóng)村低保實(shí)施的問(wèn)題分析
作為社會(huì)保障制度中的主體，農(nóng)村低保在具體實(shí)踐中遇到了很多問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民仍占大多數(shù)，農(nóng)村低保的保障水平和補(bǔ)差額f，示準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，與相對(duì)成熟的城市低保相比仍處于擴(kuò)大覆蓋范圍的階段。這些有待完善的問(wèn)題阻礙了農(nóng)村低保功能的正常發(fā)揮和農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù)健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
農(nóng)村低保工作管理失范。在實(shí)施中行政性強(qiáng)、效率低下、缺乏監(jiān)督、管理粗放、工作透明度有待提高。鄉(xiāng)村治理仍然是由上而下、政府主導(dǎo)的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能了解基層社會(huì)的具體情況，低保名額的確定主要由熟悉鄉(xiāng)村情況的村委干部來(lái)完成，而村級(jí)干部在具體執(zhí)行中受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約束少，農(nóng)民整體科學(xué)文化素質(zhì)偏低，信息不對(duì)稱(chēng)，因而容易發(fā)生主體越位的現(xiàn)象。當(dāng)前，我國(guó)縣級(jí)以下的民政部門(mén)只設(shè)立了少量的低保科，辦公手段滯后，缺乏專(zhuān)門(mén)部門(mén)和人員的管理和監(jiān)督。由于農(nóng)民的一些實(shí)際實(shí)物收入不易貨幣化，且農(nóng)作物等受外界影響較大，且一些困難群眾外出務(wù)工的臨時(shí)收入也難以評(píng)定，村干部在衡量時(shí)具有很大的隨意陛。另外，那些流入城市的農(nóng)民也沒(méi)能被覆蓋在保障范圍之內(nèi)。其次，低保制度方面缺乏統(tǒng)一立法和專(zhuān)門(mén)性的規(guī)范農(nóng)村低保工作的文件，只有民政部印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的建議》以及《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，各地具體執(zhí)行和出臺(tái)的政策又缺乏權(quán)威性和法律依據(jù)。這是執(zhí)行程序混亂的最重要的原因。
3.政策建議與農(nóng)村低保發(fā)展前景
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 鄉(xiāng)村治理 治理主體 治理環(huán)境 治理財(cái)政
1研究背景
“精準(zhǔn)扶貧”理念是2013年11月在湖南湘西考察時(shí)提出的，這也是第一次把精準(zhǔn)扶貧上升為國(guó)家政策。根據(jù)我國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，目前還有7000多萬(wàn)貧困人口，而這些貧困人口幾乎都生活在農(nóng)村，因此農(nóng)村是扶貧開(kāi)發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，農(nóng)村強(qiáng)則中國(guó)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家富。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)最基層的國(guó)家政權(quán)直接面對(duì)并服務(wù)于廣大農(nóng)民，是國(guó)家與原子化農(nóng)民之間的“緩沖帶”、“安全閥”。這里所說(shuō)的鄉(xiāng)村治理也就是轉(zhuǎn)型后鄉(xiāng)村治理，即后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)村治理。在鄉(xiāng)村治理背景下對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行研究，則更利于提高扶貧資源在農(nóng)村的利用，從而促進(jìn)小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。
2鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型后對(duì)精準(zhǔn)扶貧的影響
2.1鄉(xiāng)村治理主體的改變
農(nóng)業(yè)稅改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被稱(chēng)為全能型政府：收稅收費(fèi)、計(jì)劃生育、招商引資、社會(huì)治安無(wú)所不包。但是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了新的權(quán)力和格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在免除農(nóng)業(yè)稅的治理中幾乎不再有收入利益可言，對(duì)村莊治理進(jìn)行全面干預(yù)不但沒(méi)有足夠能力，也沒(méi)有了積極性和動(dòng)力。在黑龍江省同樣出現(xiàn)類(lèi)似狀況，自稅費(fèi)制改革后，許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變以往做法，轉(zhuǎn)而支持村民自治。在村民自治的過(guò)程中，治理主體很大程度落到了村莊精英肩上。在扶貧過(guò)程中，救助資金以及扶貧項(xiàng)目一般都要通過(guò)村莊精英來(lái)完成。隨著扶貧政策的貫徹，村莊精英的功勞是首屈一指的。但是事物有兩面性，由于人性的自私性，村莊精英在識(shí)別貧困戶(hù)時(shí)可能存在不公平性，列為貧困戶(hù)的不一定是真正的貧困者。在農(nóng)村，村民文化水平低，思想意識(shí)落后，即使明白不公平性，也是跨級(jí)“鬧”鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、縣政府。上一級(jí)無(wú)暇村級(jí)矛盾，很多不滿(mǎn)也是不了了之，致使真正貧困戶(hù)久久不能脫貧。
2.2鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變化
隨著工業(yè)化和信息化的到來(lái)，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始分化，社會(huì)人口開(kāi)始出現(xiàn)大規(guī)模的流動(dòng)性，進(jìn)城務(wù)工成為當(dāng)代農(nóng)村青年的致富之路。這種“離土離鄉(xiāng)”的變化使村莊成為空心村，尤其是在貧困村，空心化更為嚴(yán)重，留在村莊大多是老弱病殘和鰥寡孤獨(dú)，沒(méi)有年輕力壯的青年做支撐，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的執(zhí)行產(chǎn)生了阻礙。F村是國(guó)家級(jí)貧困村，土壤肥沃，陽(yáng)光充足，適合萬(wàn)壽菊的種植，鄰鄉(xiāng)H村因萬(wàn)壽菊項(xiàng)目的開(kāi)展，整村實(shí)現(xiàn)了脫貧。看到H村的成效，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)府以及村干部的努力下，也引進(jìn)了萬(wàn)壽菊項(xiàng)目，但是村民參與度并不高，尤其是貧困戶(hù)更是不敢嘗試，此產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在F村難以執(zhí)行的一個(gè)主要原因就是有能力的、年輕力壯的村民流失嚴(yán)重。此村沒(méi)有產(chǎn)業(yè)扶貧的支撐，只依靠低保和社會(huì)救助的方式只能解決一時(shí)之急，并不能實(shí)現(xiàn)真正脫貧，而且返貧嚴(yán)重。
2.3鄉(xiāng)村治理財(cái)政制度的轉(zhuǎn)變
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從向下“收錢(qián)”變成了向上“要錢(qián)”，此后出現(xiàn)了“窮財(cái)政”與“有所為”、“權(quán)利小”與“責(zé)任大”、“政策好”與“遺憾多”等矛盾。這種“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理體制和嚴(yán)重的村級(jí)債務(wù)，使鄉(xiāng)村治理變得心有余而力不足，特別是在貧困村，村級(jí)負(fù)債甚至高達(dá)百萬(wàn)。從當(dāng)前致貧的原因來(lái)看，呈現(xiàn)出共性因素和個(gè)性因素并存的特點(diǎn)。從共性因素看，許多貧困村、貧困戶(hù)在交通、用電、水利等基本生產(chǎn)生活條件方面仍很困難。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)必須繼續(xù)推進(jìn)開(kāi)發(fā)式扶貧，加大貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和生態(tài)治理的支持力度。但是僅依靠扶貧資金加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的支持，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力“空殼化”，無(wú)力實(shí)現(xiàn)“有所為”。X村是國(guó)家級(jí)貧困村，走訪X村時(shí)，發(fā)現(xiàn)道路泥濘、房屋破陋，農(nóng)田中水利設(shè)施落后，遇大雨天，則會(huì)出現(xiàn)“水漫金山”狀況，有的貧困戶(hù)家中，一年下來(lái)，顆粒無(wú)收也不是罕事。
從個(gè)性因素來(lái)看，針對(duì)致貧原因的多樣化、個(gè)性化的特點(diǎn)。要結(jié)合實(shí)際，逐村逐戶(hù)分析致貧原因，找準(zhǔn)“病因”，對(duì)癥下藥。比如對(duì)于具有勞動(dòng)能力的貧困戶(hù)，可以利用專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金鼓勵(lì)其創(chuàng)業(yè)。但是除專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金前期的支持外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力卻無(wú)力支持貧困者創(chuàng)業(yè)的后續(xù)工作，如發(fā)展進(jìn)入困境期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有能力幫其度過(guò)困難？創(chuàng)業(yè)失敗后又何去何從？沒(méi)有強(qiáng)大的財(cái)力支持，就不能做到善始善終。
3基于鄉(xiāng)村治理思維的對(duì)策建議
3.1加強(qiáng)治理主體的監(jiān)督
村民自治是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的大勢(shì)所在，村莊精英也將成為村莊治理的領(lǐng)導(dǎo)者。因此，加強(qiáng)對(duì)扶貧資源的立法監(jiān)督必不可少，同時(shí)還要增強(qiáng)村莊精英為人民服務(wù)的大局意識(shí)，以帶動(dòng)貧困戶(hù)脫貧為使命。另外，要對(duì)農(nóng)民加強(qiáng)權(quán)力意識(shí)宣傳，自下而上形成監(jiān)督體系，做到“真扶貧、扶真貧、真脫貧”。
3.2改善治理環(huán)境
“空心化”的農(nóng)村現(xiàn)狀嚴(yán)重影響到了扶貧項(xiàng)目的進(jìn)行，因此要結(jié)合農(nóng)業(yè)政策，鼓勵(lì)優(yōu)秀的進(jìn)城務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為他們提供小額貸款的便利條件、技術(shù)支持等相關(guān)扶持。此外，要加強(qiáng)手工業(yè)的發(fā)展，例如借鑒山東農(nóng)村脫貧模式，聯(lián)系一些半成品加工工廠，在村莊開(kāi)設(shè)手工作坊，使貧困者在閑暇時(shí)期可以有事可做，既不用遠(yuǎn)出，又可以增加家庭收入，還可以改正農(nóng)村的不良風(fēng)氣。
3.3設(shè)置治理資金鼓勵(lì)
除扶貧資金外，還應(yīng)按照貧困村人口數(shù)量、貧困程度。國(guó)家應(yīng)適度加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政掌控能力，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)要加強(qiáng)資金利用的監(jiān)督。鼓勵(lì)貧困戶(hù)參與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展，從“輸血式”救助變成“造血式”自救。對(duì)于治理發(fā)展較好的村莊，應(yīng)給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，提高更多村民的積極性和創(chuàng)新性。
參考文獻(xiàn)：
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一、指導(dǎo)思想
以縣委、縣政府關(guān)于鄉(xiāng)村公共空間治理的決策部署為指導(dǎo)，踐行群眾工作法，切實(shí)發(fā)動(dòng)群眾，踐行五大發(fā)展理念，貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建新時(shí)代鄉(xiāng)村治理新模式，把公共空間治理作為落實(shí)新發(fā)展理念與建設(shè)“強(qiáng)富美高”新的切入點(diǎn)。加快推進(jìn)鄉(xiāng)村公共空間治理“五改善”工作，確保在促進(jìn)全鎮(zhèn)農(nóng)村公共資源保值增值、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村上實(shí)現(xiàn)新突破。
二、總體目標(biāo)
按照“經(jīng)濟(jì)增收、環(huán)境美化、群眾共享”為目標(biāo)，以村（居）級(jí)為責(zé)任主體，對(duì)所有涉農(nóng)行政村（居）所在村莊，2020年8月31日前，各村居本著就地取材、量力而行的原則，因地制宜的做好空間環(huán)境改善工作，確保村部所在村莊“五改善”率達(dá)100%。
三、治理重點(diǎn)
鄉(xiāng)村公共空間治理“五改善”重點(diǎn)主要包括以下五個(gè)方面：
（一）改善村莊出入口空間
1、改善要求
突出鄉(xiāng)村風(fēng)情、鄉(xiāng)村風(fēng)貌，按自然宜人的原則，提升村莊出入口形象，形成鮮明獨(dú)特的村莊標(biāo)識(shí)。有條件的村居，可利用原有歷史構(gòu)筑物，通過(guò)植物綠化、小品配景等方式對(duì)出入口進(jìn)行改善。
2、改善情況
目前、村、應(yīng)、孫莊村已建有鮮明獨(dú)特的村莊標(biāo)識(shí)，、雖建有村莊標(biāo)識(shí)，未形成本村居特色。、、、、未建有村莊標(biāo)識(shí)。
3、改善措施
（1）對(duì)應(yīng)、村地標(biāo)附近進(jìn)行綠化、美化，展現(xiàn)更具獨(dú)特的村莊標(biāo)識(shí)，按計(jì)劃7月底完成對(duì)所有村居村部村莊出入口空間改善工作。
（2）、、是典型的，利用漁業(yè)工具等設(shè)計(jì)具有村居特色的文化，、、、根據(jù)村居特色設(shè)計(jì)標(biāo)志，做到一村一貌，一村一品，計(jì)劃7月中旬完成對(duì)全鎮(zhèn)村莊出入口空間的改善工作。
（二）改善農(nóng)民戶(hù)外活動(dòng)空間
1、改善要求
利用清理整治出的村莊內(nèi)部空間，結(jié)合集中居住點(diǎn)，建設(shè)農(nóng)民戶(hù)外活動(dòng)場(chǎng)所。可通過(guò)建設(shè)廣場(chǎng)、配套椅凳、適度栽植綠化等，改善農(nóng)民戶(hù)外活動(dòng)場(chǎng)所環(huán)境。
2、改善情況
目前14個(gè)村居，都提供戶(hù)外休息活動(dòng)場(chǎng)所，質(zhì)態(tài)較好的村居有村、、、、、。活動(dòng)參加人員較多，涉及面較廣。
3、改善措施
（1）對(duì)質(zhì)態(tài)好的活動(dòng)場(chǎng)所，增加群眾所需的椅凳配套、休閑娛樂(lè)設(shè)施等。
（2）對(duì)質(zhì)態(tài)較差的場(chǎng)所進(jìn)行提檔升級(jí)改造。
（三）改善公共服務(wù)空間
1、改善要求
圍繞村民需求，利用整治出的空間資源，在村莊內(nèi)合理配置公共停車(chē)點(diǎn)、健身器材和其他設(shè)施，讓群眾共享公共空間治理成果。
2、改善情況
目前鎮(zhèn)已有11個(gè)村居對(duì)整治出的空間資源進(jìn)行整理，增加基礎(chǔ)設(shè)施、配套健身器材等，讓群眾共享公共空間。、未能充分利用已收回的公共空間資源，完成對(duì)公共服務(wù)空間的改善工作。
3、改善措施
、采購(gòu)健身器材，建設(shè)健身場(chǎng)所，真正讓群眾共享公共空間治理成果。計(jì)劃7月底完成活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)工作。
（四）改善村內(nèi)道路水體空間
1、改善要求
清理整治道路水體周邊有礙觀瞻的破敗建筑，以鄉(xiāng)土樹(shù)種為主，完善行道綠化、水岸綠化，提升莊臺(tái)風(fēng)貌。
2、改善情況
對(duì)各村居涉及到的、、枯死樹(shù)木進(jìn)行補(bǔ)植。、、、省道連接線(xiàn)、31條一事一議道路、43條村道路邊種植花草，清理路肩，道路環(huán)境整治等。
流域性河道徐洪河，鄉(xiāng)級(jí)河道60條，進(jìn)行兩側(cè)改善，清理河道雜物、樹(shù)木補(bǔ)植7000余株。
3、改善措施
（1）清理亂耕亂種、違法搭建、非法搭接路口、非交通標(biāo)志和廣告、擺攤設(shè)點(diǎn)、堆放物品；
（2）路肩土覆土到位，根據(jù)自然條件種植適宜的花草和苗木；
（3）清理路域范圍內(nèi)的占道經(jīng)營(yíng)、非法地鎊等占道現(xiàn)象；
（4）清理河道垃圾、雜草、邊坡種植；
（五）改善庭院內(nèi)外空間
1、改善要求
制定村規(guī)民約，充分發(fā)動(dòng)群眾，利用家前屋后空間資源，栽植經(jīng)濟(jì)林果、鄉(xiāng)土樹(shù)種，美化綠化庭院空間，實(shí)現(xiàn)庭院經(jīng)濟(jì)和景觀效果相得益彰。
2、改善情況
全鎮(zhèn)14個(gè)村居均已結(jié)合人情減負(fù)完成對(duì)村規(guī)民約的制定，庭院內(nèi)外按“五美”、“四化”進(jìn)行打造，庭院經(jīng)濟(jì)不明顯。
3、改善措施
（1）以點(diǎn)帶面，分步完善。每個(gè)村居以1個(gè)自然村莊或小區(qū)為重點(diǎn)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)開(kāi)展創(chuàng)建工作，鎮(zhèn)村兩級(jí)組織評(píng)選星級(jí)“五美家庭”進(jìn)行表彰，通過(guò)典型引領(lǐng)、示范先行、先點(diǎn)后面，并逐步推廣至全鎮(zhèn)；
（2）穩(wěn)步推進(jìn)，觀摩評(píng)比。村居要常態(tài)化開(kāi)展觀摩評(píng)選活動(dòng)，鎮(zhèn)五大行動(dòng)辦公室以周為單位組織觀摩評(píng)比推進(jìn)庭院環(huán)境治理行動(dòng)，每周每村抽取10戶(hù)評(píng)比，周一通報(bào)；
（3）多方聯(lián)動(dòng)，公示掛牌。各村居通過(guò)支部微信群、黨員活動(dòng)日、黨群議事會(huì)、黨群面對(duì)面、三務(wù)公開(kāi)欄公開(kāi)庭院建設(shè)情況，讓“五美庭院”有榮譽(yù)、差亂庭院有鞭策。
四、工作保障
（一）建立督查推進(jìn)機(jī)制。
鎮(zhèn)五大行動(dòng)辦公室會(huì)同督查室形成長(zhǎng)效督查機(jī)制，通過(guò)對(duì)各牽頭部門(mén)、各村居進(jìn)行督查檢查，對(duì)“五改善”常態(tài)保持、推動(dòng)情況，每周一進(jìn)行通報(bào)，綜合評(píng)比后三名的村居、單位上臺(tái)表態(tài)發(fā)言，頒蝸牛獎(jiǎng)。
一、究竟為什么要免除農(nóng)業(yè)稅
究竟為什么要免除農(nóng)業(yè)稅？這個(gè)問(wèn)題看起來(lái)簡(jiǎn)單，其實(shí)不然。政府免稅的目的與免稅本身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值是兩回事情。認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)對(duì)于我們討論后面的問(wèn)題很有意義。
很多人把農(nóng)業(yè)稅看作一種土地財(cái)產(chǎn)稅。如果這個(gè)說(shuō)法能成立，那么，免除農(nóng)業(yè)稅是完全有道理的。我國(guó)目前還沒(méi)有普遍對(duì)財(cái)產(chǎn)征稅，對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的耕地占用征稅也不應(yīng)該。在法律上，土地是集體的，農(nóng)戶(hù)不應(yīng)該是直接的納稅主體。更重要的是，財(cái)產(chǎn)的價(jià)值大小與財(cái)產(chǎn)的用途有關(guān)。就種植業(yè)來(lái)說(shuō)，即使在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格令人滿(mǎn)意的情況下，農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售額中扣除包括勞動(dòng)成本在內(nèi)的各項(xiàng)成本以后，不會(huì)再有剩余，連地租也不能存在。這個(gè)賬不用細(xì)算。如果說(shuō)廠房設(shè)備可以用扣除折舊以后的凈價(jià)值來(lái)確定財(cái)產(chǎn)價(jià)值，那么，對(duì)農(nóng)業(yè)用地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不能用這種方法來(lái)估計(jì)。可以認(rèn)為，中國(guó)大量的農(nóng)用土地是“邊際土地”，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值是零或負(fù)數(shù)。此外，把農(nóng)業(yè)稅當(dāng)作對(duì)地租的替代，更是講不通。
免除農(nóng)業(yè)稅的另一個(gè)理由，是把農(nóng)業(yè)部門(mén)看作一個(gè)效果高度外溢的經(jīng)濟(jì)部門(mén)，政府理應(yīng)免除對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開(kāi)征的稅收。從技術(shù)性質(zhì)上說(shuō)，農(nóng)業(yè)部門(mén)容易做到對(duì)環(huán)境的正向貢獻(xiàn)，這不用細(xì)說(shuō)。此外，農(nóng)業(yè)部門(mén)還可以是與國(guó)家安全高度相關(guān)的部門(mén)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是具有高度戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)度的產(chǎn)業(yè)，這一點(diǎn)也馬馬虎虎可以講得通，盡管在學(xué)理上并不容易說(shuō)清楚。
免除農(nóng)業(yè)稅的理由從政府方面來(lái)講，是因?yàn)檗r(nóng)民收入低，征收農(nóng)業(yè)稅有失公正性，并在政治上產(chǎn)生很多問(wèn)題。以后農(nóng)民收入水平提高了，應(yīng)該適用個(gè)人所得稅。所以，從邏輯上說(shuō)，農(nóng)業(yè)稅顯然并不是一個(gè)針對(duì)所得征收的稅種。
從歷史的眼光看，農(nóng)業(yè)稅實(shí)際上是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上對(duì)農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制（管理）的一個(gè)表現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)還很不發(fā)達(dá)的時(shí)候，依靠市場(chǎng)交換方式，國(guó)家的非農(nóng)部門(mén)的生存和發(fā)展不能得到足夠的糧食，不得不對(duì)農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制（管理），向農(nóng)民征收糧食。市場(chǎng)關(guān)系改善以后，“公糧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)稅”。所以，農(nóng)業(yè)稅是國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制（管理）的歷史遺跡。國(guó)家為維持對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)制（管理），付出了巨大代價(jià)；這個(gè)代價(jià)的標(biāo)志是產(chǎn)生了一個(gè)龐大的縣鄉(xiāng)官僚機(jī)構(gòu)。僅僅為了給農(nóng)民和農(nóng)業(yè)提供公共品，不需要這樣龐大的官僚機(jī)構(gòu)。但為了向農(nóng)民征稅和征收其他收入，就設(shè)立了大量機(jī)構(gòu)。大量調(diào)查表明，許多機(jī)構(gòu)并不向農(nóng)民提供有效的公共品，只單純是為了收費(fèi)而生存。這已經(jīng)是公認(rèn)的事實(shí)，不用我在這里作大量舉證。當(dāng)然，任何稅收都有強(qiáng)制的性質(zhì)，但強(qiáng)制必須建立在公正的基礎(chǔ)上，對(duì)低收入者征稅強(qiáng)制是不公正的。所以說(shuō)，農(nóng)業(yè)稅反映的強(qiáng)制關(guān)系具有特殊的性質(zhì)。
當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平以后，對(duì)農(nóng)民的“強(qiáng)制”在經(jīng)濟(jì)上是低效的，在政治上是失分的。據(jù)對(duì)河北某地的調(diào)查，在一些合理假設(shè)之下，經(jīng)計(jì)算，每向農(nóng)民征收1元稅費(fèi)，付出的代價(jià)是1.7元。①?gòu)暮暧^面上看，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村調(diào)查隊(duì)測(cè)算，全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70％計(jì)算，也要支出2590億元；而總來(lái)源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元。②這樣，粗略地說(shuō)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，政府在公共品的交易中處于“虧損”狀態(tài)。從政治關(guān)系看，在引起農(nóng)村社會(huì)關(guān)系緊張的因素中，稅費(fèi)征收因素曾經(jīng)排在首位，近幾年才發(fā)生變化。地方政府搭車(chē)收費(fèi)，使得農(nóng)民繳納的稅費(fèi)總額超過(guò)中央政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，中央政府找不到一個(gè)有效的辦法來(lái)遏制搭車(chē)收費(fèi)的蔓延，在政治上顯得非常被動(dòng)。
從以上分析進(jìn)一步推理，可以認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅的征收事實(shí)上在實(shí)行分稅制的時(shí)候已經(jīng)喪失了征收的理由。國(guó)家的財(cái)政基礎(chǔ)越來(lái)越不依靠農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅的征收成本過(guò)于高昂，以及這個(gè)稅種的其他弊端，早已使取消這個(gè)稅種成為必然。
停止征收農(nóng)業(yè)稅至少有兩重意義：第一，政府要向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民（真正的農(nóng)民）提供無(wú)償?shù)墓卜?wù)。付，財(cái)政會(huì)是凈赤字。稅收是國(guó)家公器，特別是現(xiàn)代國(guó)家的公器。對(duì)低收入人群應(yīng)實(shí)行低稅或免稅，甚至實(shí)行負(fù)稅，以體現(xiàn)稅收對(duì)國(guó)民收入的再分配職能。個(gè)人所得稅適用農(nóng)民還是遙遠(yuǎn)的事情。第二，停止征收農(nóng)業(yè)稅還意味著停止國(guó)家與農(nóng)民之間的掠奪式交易。圍繞農(nóng)業(yè)稅而發(fā)生的各種搭車(chē)收費(fèi)，具有掠奪的性質(zhì)，因?yàn)橄嚓P(guān)收費(fèi)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供公共服務(wù)。
二、免除農(nóng)業(yè)稅后究竟發(fā)生了什么問(wèn)題
實(shí)行分稅制以后，縣鄉(xiāng)財(cái)政開(kāi)始出現(xiàn)問(wèn)題，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政逐漸大面積地發(fā)生赤字。在農(nóng)業(yè)稅廢除的形勢(shì)下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發(fā)生，財(cái)政難以為繼。許多研究者已經(jīng)指出，中央政府按賬面免稅額對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，根本不能解決問(wèn)題。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是，鄉(xiāng)級(jí)干部的工資常常難以保障，影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的主要債主，而且也往往是“轉(zhuǎn)手債主”，因?yàn)檎€不了債，或者還債時(shí)有舞弊行為，便使得一部分鄉(xiāng)村干部也進(jìn)入了上訪隊(duì)伍。我們不得不承認(rèn)，鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)是嚴(yán)重的。應(yīng)該說(shuō)這種危機(jī)程度恐怕在中外歷史上也是罕見(jiàn)的。對(duì)此不用在這里多費(fèi)筆墨來(lái)討論。
問(wèn)題究竟是一個(gè)什么性質(zhì)？原因又在哪里？
是因?yàn)闇p免農(nóng)業(yè)稅影響的結(jié)果么？顯然不能作這樣的簡(jiǎn)單結(jié)論。如同一個(gè)癮君子斷了而發(fā)生問(wèn)題，我們不能把他的問(wèn)題歸結(jié)于中斷的后果。按我們前面的簡(jiǎn)要分析，農(nóng)業(yè)稅這個(gè)稅種是沒(méi)有存在下去的理由的；如果允許這個(gè)稅種存在下去，引起的問(wèn)題會(huì)更大。只要有農(nóng)民交納的稅金，就有了養(yǎng)干部、養(yǎng)機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源，就不能下決心精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少公務(wù)人員。
關(guān)于鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)發(fā)生的原因，一個(gè)更常見(jiàn)的說(shuō)法是全國(guó)性的政治經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致資源被向上抽取。這個(gè)說(shuō)法大體上是對(duì)的，但抓到這個(gè)原因仍然沒(méi)有貼到問(wèn)題的要害。按我的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)資料的反映，近一些年里，很多農(nóng)業(yè)縣的財(cái)政如果沒(méi)有上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政會(huì)是凈赤字。獲得財(cái)政補(bǔ)貼的1000個(gè)左右的縣財(cái)政，主要是農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，上級(jí)財(cái)政自然對(duì)這些縣不存在直接財(cái)政抽取的問(wèn)題。但這些縣內(nèi)部卻存在縣級(jí)財(cái)政抽取鄉(xiāng)村兩級(jí)資金的問(wèn)題。在我調(diào)查的華北某縣，縣財(cái)政甚至控制了村黨支部書(shū)記的工資，并在實(shí)際操作中幾乎沒(méi)有給他們發(fā)放工資，逼使有的書(shū)記用其他手段解決自己的報(bào)酬問(wèn)題。至于金融渠道的資金在農(nóng)業(yè)縣的凈流出也要具體分析。農(nóng)業(yè)縣缺乏投資機(jī)會(huì)，農(nóng)業(yè)貸款的成本又比較高，金融渠道的資金流出是難以避免的。
問(wèn)題的根子顯然在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。這個(gè)體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對(duì)公共品的供應(yīng)。這種供需間的不平衡才是危機(jī)發(fā)生的直接原因。如果說(shuō)上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)要負(fù)責(zé)任，那也不是上級(jí)政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉(xiāng)的不合理的公共管理體制。
我們先來(lái)分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的需求。
如果按經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范要求，我們很難在數(shù)量上確定傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)對(duì)公共品的需求。我們?cè)谶@里展開(kāi)更深層次的分析；更簡(jiǎn)單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問(wèn)題的性質(zhì)。在社會(huì)專(zhuān)業(yè)化分工程度比較低的情況下，農(nóng)民對(duì)公共品的需求很少會(huì)表現(xiàn)為貨幣化的需求，這會(huì)給分析帶來(lái)困難。
第一，對(duì)于國(guó)家安全、憲法秩序、環(huán)境保護(hù)這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農(nóng)民愿意也只能用“搭便車(chē)”的辦法來(lái)獲得。這樣一些公共品在任何社會(huì)都應(yīng)該是富人免費(fèi)“提供”給窮人，窮人對(duì)它們的需求本來(lái)就弱于富人，或者像環(huán)境這樣的公共品對(duì)他們來(lái)說(shuō)是“免費(fèi)的午餐”。
第二，農(nóng)民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區(qū)的地方公共品，例如，社區(qū)安全、村規(guī)民約、糾紛仲裁、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪灌溉排水以及土地整治等。對(duì)于這類(lèi)公共品，傳統(tǒng)農(nóng)民在歷史上就很少依靠政府。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的基礎(chǔ)是所謂“五口百畝之家”，這樣的農(nóng)戶(hù)其實(shí)際生活水平很可能要超過(guò)當(dāng)今中國(guó)的許多農(nóng)戶(hù)，但這些農(nóng)戶(hù)沒(méi)有表現(xiàn)出對(duì)“政府”的強(qiáng)烈需求。事實(shí)是，在大部分歷史時(shí)期，中國(guó)實(shí)行的是所謂“皇權(quán)不下縣”制度，農(nóng)民通過(guò)社區(qū)人與皇權(quán)發(fā)生聯(lián)系。社區(qū)人相當(dāng)于現(xiàn)今西方國(guó)家在基層政治活動(dòng)中的“志愿者”。那個(gè)時(shí)代的縣政府也是一個(gè)很小的機(jī)構(gòu)。從沈從文的小說(shuō)里我們就看到，一個(gè)湘西的縣太爺沒(méi)有縣衙門(mén)，馬背就是自己的辦公室。
第三，對(duì)于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂(lè)部”物品，例如教育、醫(yī)療，傳統(tǒng)農(nóng)民也有自己的解決辦法，而通常農(nóng)民會(huì)找到經(jīng)濟(jì)的付費(fèi)方式。只有在現(xiàn)代社會(huì)，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農(nóng)民不得不向政府或其機(jī)構(gòu)支付貨幣。
第四，有一些公共品在傳統(tǒng)社會(huì)并不是公共品，而主要是私人物品，例如對(duì)某些風(fēng)險(xiǎn)的回避，包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)等。到了現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)保障和災(zāi)害防范越來(lái)越具有了某種公共品的性質(zhì)，農(nóng)民不得不以社會(huì)化的方式來(lái)獲得它們。但在農(nóng)民收入水平還很低的情況下，農(nóng)民又不能從口袋里掏出很多錢(qián)來(lái)獲得它們。
還有一個(gè)事實(shí)必須指出，中國(guó)農(nóng)民對(duì)貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來(lái)支付，而不能用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局所統(tǒng)計(jì)的收入來(lái)支付。在農(nóng)民總收入中，發(fā)生在農(nóng)村的現(xiàn)金收入只占到其中的一半左右，大約每人每年2000元上下，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民水平的五分之一。在大部分農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，農(nóng)民的現(xiàn)金收入更少。這樣一個(gè)收入水平的群體，對(duì)公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實(shí)在不會(huì)很高。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，滿(mǎn)足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內(nèi)部化，而不是高度貨幣化的社會(huì)易。
綜上所述，在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還很不發(fā)達(dá)的情況下，農(nóng)民并不需要由政府來(lái)供應(yīng)大量公共品；農(nóng)民有限的收入中的一小部分主要會(huì)用來(lái)購(gòu)買(mǎi)上述第三類(lèi)公共品。
現(xiàn)在再來(lái)分析鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)公共品的供給。
因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺陷，我們也很難估計(jì)我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府）的實(shí)際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實(shí)際供應(yīng)規(guī)模。支出總額應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出，還應(yīng)包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當(dāng)難估計(jì)。根據(jù)一些相關(guān)數(shù)據(jù)的保守估算，這個(gè)數(shù)字在5000億元左右。5000億元的農(nóng)村公共品供給規(guī)模，相當(dāng)于農(nóng)民要拿在農(nóng)村獲得的大約15000億元現(xiàn)金收入（不包括打工收入）的1/3。換句話(huà)說(shuō)，如果這個(gè)公共品的總量全部要農(nóng)民埋單，那么，意味著一個(gè)農(nóng)民在農(nóng)村每獲得100元的現(xiàn)金收入就要拿出33元來(lái)支付公共品。這樣一個(gè)比例大大超過(guò)城市居民的平均納稅水平，更不用說(shuō)具有相當(dāng)于農(nóng)民收入水平的城市居民根本不納稅。當(dāng)然，農(nóng)民拿不出這個(gè)錢(qián)，于是，就有了高層政府的轉(zhuǎn)移支付，也就有了數(shù)千億元的鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債。③
現(xiàn)在我們清楚一些了，縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)的要害是我們強(qiáng)加給農(nóng)民一個(gè)大規(guī)模的公共品的供應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，我們這個(gè)公共品供應(yīng)效率十分低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財(cái)政支農(nóng)支出（也被大量挪用）。大量鄉(xiāng)村公共部門(mén)只是為收費(fèi)而存在，并沒(méi)有給農(nóng)民帶來(lái)公共品的享受。④
三、我們需要建立什么樣的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)
有了上面的分析，解決問(wèn)題的辦法也就比較清楚了。我們的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個(gè)公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然我們無(wú)法說(shuō)清楚這個(gè)平衡點(diǎn)的具體數(shù)值，但指出這樣一個(gè)根本原則是有把握的：在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應(yīng)必須要依靠鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會(huì)的高度自治。在上述四類(lèi)公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費(fèi)供應(yīng)。農(nóng)民只對(duì)一些具有俱樂(lè)部性質(zhì)的公共品支付貨幣。
按照這個(gè)基本思路來(lái)建立鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，以下幾點(diǎn)非常重要：
第一，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。沒(méi)有自治，就無(wú)法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級(jí)社區(qū)走向衰落的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)社區(qū)將是農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺(tái)，如果自治停留在村一級(jí)，其意義會(huì)大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是完全錯(cuò)誤的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。從政治學(xué)規(guī)律看，除非某項(xiàng)公共職能具有高度的專(zhuān)業(yè)化性質(zhì)，否則實(shí)行派出制會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的弊端。⑤如果一個(gè)社區(qū)需要綜合的權(quán)威機(jī)構(gòu)，那么，這個(gè)機(jī)構(gòu)就必須通過(guò)民主的方式來(lái)產(chǎn)生。我國(guó)不少地方已經(jīng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民主選舉，產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自治政府的行政經(jīng)費(fèi)要由上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付解決。
第二，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開(kāi)拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動(dòng)的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導(dǎo)職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動(dòng)越是廣泛深入，政府活動(dòng)的成本就越是減少。
第三，要壓縮乃至取消現(xiàn)有的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)這個(gè)層次，代之以農(nóng)民自愿組成的各種專(zhuān)業(yè)合作社。為此，首先要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道。這個(gè)辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡(jiǎn)公務(wù)人員的數(shù)量，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務(wù)活動(dòng)。其次還要逐步將現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)通過(guò)改制轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟(jì)或其他形式的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，從根本上解決鄉(xiāng)村干部集經(jīng)濟(jì)控制權(quán)和公共管理權(quán)于一身的弊端。
第四，廣泛實(shí)行委托服務(wù)制，大量減少縣級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)所設(shè)立的垂直控制、上下對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動(dòng)通過(guò)委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計(jì)劃生育委員會(huì)直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機(jī)構(gòu)（例如某醫(yī)院）辦理計(jì)劃生育事務(wù)，同時(shí)將經(jīng)費(fèi)劃撥給承辦機(jī)構(gòu)。⑥現(xiàn)在的所謂“七站八所”的上級(jí)單位大多可以用這個(gè)辦法實(shí)現(xiàn)自己的工作目標(biāo)，而不必設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)。如果縣級(jí)機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)給農(nóng)民提供服務(wù)，寧可撤銷(xiāo)也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)用收費(fèi)的辦法養(yǎng)活自己。
第五，現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能，就將其完全推向市場(chǎng)。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類(lèi)的經(jīng)費(fèi)可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?zhuān)用支付券”發(fā)給農(nóng)民，由農(nóng)民在市場(chǎng)上用這種“準(zhǔn)貨幣”購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，促成有關(guān)組織的競(jìng)爭(zhēng)。接受“專(zhuān)用支付券”的組織可以向發(fā)行者（政府機(jī)構(gòu)）兌換貨幣。
一、犬只專(zhuān)項(xiàng)治理目標(biāo)
堅(jiān)持狂犬病防制“管、免、滅”綜合防治的原則，對(duì)本鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)無(wú)證養(yǎng)犬；未經(jīng)免疫犬；流浪犬、無(wú)主犬；未拴養(yǎng)犬實(shí)行嚴(yán)格犬只管理制度，糾正勸導(dǎo)不文明養(yǎng)犬行為，及時(shí)捕殺；有效預(yù)防控制狂犬病的傳播和流行，保障人身安全和身體健康，維護(hù)社會(huì)公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生。
二、犬只專(zhuān)項(xiàng)治理范圍
全鎮(zhèn)15個(gè)行政村、社區(qū)養(yǎng)犬戶(hù)的犬和公共場(chǎng)所的無(wú)主犬均在此次清理整頓范圍中。
三、犬只專(zhuān)項(xiàng)治理時(shí)間
2013年7月10至9月30日。其中7月10日到7月31日為第一階段，集中開(kāi)展犬只管理與免疫宣傳活動(dòng)；8月1日到31日為第二階段，主要為養(yǎng)犬戶(hù)辦理相關(guān)登記審批發(fā)證工作；9月1日到9月31日為第三階段，對(duì)逾期未辦理相關(guān)手續(xù)的養(yǎng)犬戶(hù)進(jìn)行處罰，對(duì)無(wú)主犬、未拴養(yǎng)的犬進(jìn)行捕殺。
四、犬只專(zhuān)項(xiàng)治理措施
鎮(zhèn)政府成立合面鎮(zhèn)犬只專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)組），由鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管農(nóng)業(yè)副鎮(zhèn)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為成員（見(jiàn)附件）的領(lǐng)導(dǎo)組。領(lǐng)導(dǎo)組下設(shè)宣傳報(bào)道組、免疫接種組、犬傷處置組、強(qiáng)制捕殺組，各村（社區(qū)）要認(rèn)真落實(shí)本轄區(qū)內(nèi)犬只整治工作。
五、職責(zé)分工
（一）各村（社區(qū)）按照屬地管理的原則負(fù)責(zé)做好本村養(yǎng)犬戶(hù)的犬只登記、審批、組織免疫、捕殺治理等工作；工作開(kāi)展期間，各村犬只審批、免疫、捕殺治理等花名冊(cè)交畜牧獸醫(yī)站備案；沙合社區(qū)登記造冊(cè)后報(bào)合面派出所審批、登記、發(fā)證，由合面派出所將審批、登記、發(fā)證冊(cè)交畜牧獸醫(yī)站備案以便實(shí)施免疫工作。鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、督促各村（社區(qū)）、開(kāi)展狂犬病防制專(zhuān)項(xiàng)治理工作，做好犬只統(tǒng)計(jì)和管理，組織捕殺狂犬、惡犬、流浪犬，以及轄區(qū)狂犬病宣傳教育工作。
（二）派出所：嚴(yán)格執(zhí)行犬只審批登記管理制度以及對(duì)違法規(guī)定者的處罰和配合各村（社區(qū)）捕進(jìn)行犬只捕殺。
（三）畜牧獸醫(yī)站：負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)各村﹙社區(qū)﹚養(yǎng)犬審批、捕殺數(shù)后，認(rèn)真制定疫苗購(gòu)置計(jì)劃，組建村級(jí)動(dòng)物防疫員，在秋季動(dòng)物疫病統(tǒng)防的同時(shí)，一并開(kāi)展拉網(wǎng)式犬只強(qiáng)制免疫、檢疫、測(cè)毒工作，同時(shí)做好《犬只免疫牌》發(fā)放和登記，各村（社區(qū)）、各企事業(yè)單位要密切配合開(kāi)展犬類(lèi)狂犬病強(qiáng)制免疫工作。
（四）衛(wèi)生院：加大狂犬病防制知識(shí)的宣傳力度，做好醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)，規(guī)范犬傷傷口處理，人用狂犬疫苗接種和狂犬病人的診療救治工作。
（五）文化站：充分利用村通廣播、通告、標(biāo)語(yǔ)、橫幅等形式，加強(qiáng)對(duì)狂犬病防制有關(guān)法律、法規(guī)等防制知識(shí)的宣傳，正面宣傳報(bào)道專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)，讓群眾認(rèn)識(shí)狂犬病的危害，接受和理解治理行動(dòng)。
（六）鎮(zhèn)財(cái)政所：對(duì)專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)保障。
（七）總結(jié)治理階段:10月1日至10月10日為總結(jié)集中整治階段，針對(duì)集中治理行動(dòng)中暴露出的犬只管理工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題，落實(shí)整改措施，完善各項(xiàng)規(guī)定和管理辦法，加強(qiáng)督導(dǎo)，督促整改，鞏固集中治理成果。
六、工作要求
（一）明確責(zé)任，督促落實(shí)。各村（社區(qū)）、各部門(mén)要明確各自責(zé)任，督促落實(shí)、確保此次專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)各項(xiàng)工作的全面落實(shí)，登記、審批率、發(fā)證率100%，免疫率、《免疫牌》發(fā)放100%,對(duì)無(wú)主犬、無(wú)證犬、未免疫的犬、未拴養(yǎng)的犬捕殺率100%，醫(yī)療機(jī)構(gòu)從業(yè)人員對(duì)犬傷的正確處理率100%。
