發(fā)布時(shí)間：2023-03-10 14:55:46
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的現(xiàn)代行政法樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、行政權(quán)和公民權(quán)的作用
以現(xiàn)代國家和個(gè)人及其所組成的社會的關(guān)系為大背景，行政機(jī)關(guān)與相對一方的地位和作用可謂基本了然。現(xiàn)代行政權(quán)是國家得以直接、能動地影響個(gè)人權(quán)利和義務(wù)、利益和負(fù)擔(dān)的最有效的一支公共力量，社會需要行政權(quán)主動地發(fā)揮其維持秩序、保護(hù)相對一方權(quán)利、增進(jìn)公共利益和福利的積極作用。順應(yīng)社會的需要，國家必須通過法律規(guī)范的制定授予行政機(jī)關(guān)各種管理權(quán)能及相應(yīng)的輔手段，從而保證行政機(jī)關(guān)及時(shí)、有效地處理形形關(guān)涉公共利益的問題。秩序行政到服務(wù)行政、給會行政的演進(jìn)是對行政權(quán)積極作用的有力肯定，亦是行政法在法律上確認(rèn)這種肯定的很好例證。當(dāng)前，法律主要規(guī)定了行政機(jī)關(guān)兩大類行為范式：一是具有直接對相對一方權(quán)利義務(wù)的配置和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響的法律效力的行為，包括賦予相對一方權(quán)利或解除相對一方義務(wù)與剝奪相對一方權(quán)利或課加相對一方義務(wù)的行為，其集中體現(xiàn)了行政權(quán)的強(qiáng)制力、支配力的特性；二是對相對一方權(quán)利的行使和義務(wù)的承擔(dān)施予指示性的、不產(chǎn)生法律效力的影響的行為，如行政機(jī)關(guān)就國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步以及提供社會服務(wù)等作出的行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政決策、宏觀調(diào)控等行為，其特點(diǎn)是缺乏法律強(qiáng)制力，自由裁量性和政治性強(qiáng)，在當(dāng)今政府施政中占較大比重。對上述行為范式的規(guī)定確立了行政權(quán)在現(xiàn)代行政管理過程中主導(dǎo)性的法律地位。然而，行政權(quán)的操作者畢竟是同具人類弱點(diǎn)的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律規(guī)定有機(jī)地與具體個(gè)案情形結(jié)合起來的過程實(shí)際上是人的認(rèn)識過程，行政公務(wù)人員既需準(zhǔn)確地把握法律規(guī)范之意義及規(guī)范背后社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化之內(nèi)蘊(yùn)，亦需通過各方面的信息對具體事件的全部情形有清醒、理智的了解。這其中，或者由于客觀復(fù)雜因素的影響，或者由于公務(wù)人員才智和認(rèn)識能力的局限，或者更嚴(yán)重地，由于公務(wù)人員職業(yè)德行和品性上的缺陷，行政權(quán)行使的失誤或權(quán)力的故意濫用都在所難免。這些與人們對行政權(quán)積極作用的合理期望相悖的情形是行政權(quán)的消極一面。行政法與身俱來的控權(quán)、制權(quán)理念就是對行政權(quán)潛在的負(fù)值效應(yīng)的反證。當(dāng)然，鑒于上述兩類行政行為的目的和作用的不同，行政權(quán)受到法律制約、控制的程度和受監(jiān)督的形式也就不同。由于前一類行為一旦違法，就會直接損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，損害公共利益，故其主體資格、權(quán)限、法律法規(guī)依據(jù)、程序等受到法律嚴(yán)格限定，其特點(diǎn)是權(quán)力受法律規(guī)定細(xì)密、自由裁量有限、受監(jiān)督的形式具體。一般稱之為“消極行政”，其行為準(zhǔn)則是不得為法律沒有規(guī)定的行為，即“沒有法律規(guī)范就沒有行政”。它不僅要受到行政系統(tǒng)自身的監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在一定范圍內(nèi)，還要接受司法審查。行政機(jī)關(guān)對這類行為的違法要承擔(dān)行政法律責(zé)任。而法律對后一類行為往往只規(guī)定行為模式和實(shí)現(xiàn)行政的目的，不設(shè)定法律效果，希望通過利益機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制來調(diào)動相對方的積極性，靠政府的威信和政府內(nèi)部的行政紀(jì)律來實(shí)現(xiàn)行政目的。行政機(jī)關(guān)只要在其權(quán)限范圍內(nèi)，又不同憲法、法律相抵觸，盡可以充分發(fā)揮其能動的積極作用，通常稱之為“積極行政”。只是這類行政行為一旦失誤，給社會帶來的破壞會十分巨大，因而，其仍須受到行政系統(tǒng)自身的監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)要為行為后果承擔(dān)行政法律責(zé)任和政治責(zé)任。
作為行政權(quán)的相對一方——個(gè)人和組織的權(quán)利與自由（以下概稱公民權(quán)）的行使亦因主觀、客觀的原因而具積極和消極的作用。確認(rèn)公民權(quán)利、充分保障公民權(quán)利的行使是社會文明與進(jìn)步的表現(xiàn)，而社會文明和進(jìn)步又是在公民權(quán)不斷得到確認(rèn)和保障、人閃認(rèn)識社會和改造社會的能力得以盡可能施展的基礎(chǔ)上逐步完成的。公民在經(jīng)濟(jì)、政治及其他領(lǐng)域內(nèi)的基本權(quán)利和自由是公民個(gè)人追求自己在社會中諸般正當(dāng)需要的滿足的行動基礎(chǔ)和保證，個(gè)人和組織根據(jù)良心和理智自由地行使這些權(quán)利，可以不受阻礙地參與社會生產(chǎn)和交往，建立良善健康的社會關(guān)系并在其中獲得自身利益的實(shí)現(xiàn)，而社會共同體亦在整體上邁向更高的文明境界。本世紀(jì)以來，特別是第二次世界大戰(zhàn)以來，由于人民的斗爭和經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，許多國家的公民權(quán)范圍日益擴(kuò)大，法律對權(quán)利的規(guī)定越愈細(xì)密，形成有機(jī)的權(quán)利體系。與此同時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面獲得了前所未有的加速發(fā)展。我國，尤其是在近十幾年來，在確認(rèn)和保障公民權(quán)利方面取得了巨大的進(jìn)步，人們的創(chuàng)造性、積極性得到空前的發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)成就已是世人公認(rèn)的事實(shí)。公民權(quán)的積極作用可見一斑。然而，公民權(quán)利和自由的行使，不是無條件的、絕對的，它要受到法律的制約。法律對公民權(quán)限制的一個(gè)基本原則是：公民權(quán)的行使不得損害公共利益和其他公民的合法權(quán)利和自由。這恰恰是基于對公民個(gè)人行使權(quán)利和自由可能帶來的消極作用的考慮而作出的限制。每個(gè)公民都是社會中的人，他在進(jìn)行社會交往中必然與其他公民或組織形成一定的社會關(guān)系，法律確認(rèn)和保障其權(quán)利和自由旨在幫助其相對自由地實(shí)現(xiàn)自己的意志而不為社會關(guān)系中的其他人所阻礙。但是，由于各種因素的影響，公民個(gè)人超越法律規(guī)定的權(quán)利范圍或?yàn)E用其權(quán)利的情形在所難免，這又往往要導(dǎo)致法律欲意保護(hù)的公共利益和其他公民的權(quán)益受到損害。尤其是我國在改革開放、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、法律調(diào)整尚未完善的條例下，由于各種思潮的沖擊，利益格局的變化、拜金主義的影響、自律機(jī)制的削弱等原因，不可避免地出現(xiàn)了一些人違法行為或?yàn)E用權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和他人利益。因此，法律要求公共權(quán)力（包括行政權(quán)力）對公民權(quán)可能或已經(jīng)違法行使或?yàn)E用的情形予以預(yù)防、控制和懲戒。另外，由于法律規(guī)定的錯(cuò)綜復(fù)雜性，即使公民個(gè)人或組織有合法理由地行使各自的權(quán)利和自由，有些情形下，也會造成矛盾和沖突，這種對抗的結(jié)果同樣是社會無法容忍的社會關(guān)系一定程度的無序，同樣需要公共權(quán)力進(jìn)行調(diào)節(jié)。
綜上所述，行政權(quán)和公民權(quán)的行使都具有兩面的可能作用，行政法努力的方向應(yīng)該是調(diào)動兩者的積極因素，最大可能地抑制其各自的消極因素。
二、行政法關(guān)系的展開
法律的使命是面向未來的，既然行政權(quán)和公民權(quán)的行使可能導(dǎo)致的積極效應(yīng)或消極效應(yīng)不可預(yù)測，法律就不能完全放任任何一方自主地、無節(jié)制地行使權(quán)力或權(quán)利。這似乎同民商和法既規(guī)定民事權(quán)利又設(shè)制民事義務(wù)的原則并無二致。但是，行政法規(guī)范和調(diào)整的法律關(guān)系畢竟與平等主體之間的民事法律關(guān)系有性質(zhì)上的巨大差異，行政權(quán)和公民權(quán)潛在的雙重效應(yīng)促使行政機(jī)關(guān)與相對一方的法律關(guān)系更具復(fù)雜性。行政法規(guī)范和調(diào)整的社會關(guān)系有：（1）行政管理關(guān)系， 即行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中行使職權(quán)而與相對一方發(fā)生的關(guān)系。它又包括行政實(shí)體關(guān)系和行政程序關(guān)系；（2）監(jiān)督行政關(guān)系， 即有權(quán)對行政行為進(jìn)行監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人在監(jiān)督行政過程中發(fā)生的關(guān)系。由于團(tuán)體、個(gè)人的監(jiān)督權(quán)利必須通過國家權(quán)威真正得以實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督行政關(guān)系可主要指立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對行政的監(jiān)督，尤其是后者更為行政法所重視。那么，行政法是如何針對行政權(quán)和公民權(quán)作用的復(fù)雜性具體安排行政機(jī)關(guān)與相對一方在上述關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)的呢？
首先，在行政實(shí)體法律關(guān)系中，法律期待的是行政權(quán)積極作用的發(fā)揮，以抑制公民權(quán)的消極作用。因?yàn)椋谶@里，社會首要關(guān)心的問題在于如何設(shè)置或啟動行政權(quán)以處理下列幾種情形：（1 ）社會中權(quán)利義務(wù)的合理分配由于某些事物的出現(xiàn)而遭到破壞（比如經(jīng)濟(jì)壟斷、股票黑市），國家立法者因種種緣由無法及時(shí)出臺法律，需要行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行普遍的調(diào)整；（2 ）具體個(gè)人和組織行使公民權(quán)時(shí)超越法律限制的可能性要求行政機(jī)關(guān)經(jīng)常地對他們予以監(jiān)督和檢查；（3 ）具體個(gè)人和組織已違法行使公民權(quán)而給他人權(quán)益或公共利益帶來損害，社會要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)予以控制和懲戒；（4 ）社會中某些資源或機(jī)會的利用雖然可促進(jìn)社會福利，但或者由于資源或機(jī)會本身極其有限，或者由于資源或機(jī)會的給予必須依公共利益受限制，只有符合特定條件的個(gè)人和組織才能獲得，社會要求行政機(jī)關(guān)審核申請的個(gè)人和組織的條件并負(fù)責(zé)授益于合格者；（5 ）大部分具體個(gè)人和組織在行使公民權(quán)時(shí)普遍持有趨利避害的心態(tài)，對其他人的福利或需要高昂代價(jià)予以運(yùn)營的公益事業(yè)較少關(guān)心，社會要求行政機(jī)關(guān)能在這些方面有所作為。對于這些社會自治機(jī)制無能妥善處理的情形，個(gè)人、組織有一種依賴和信任公共力量的自然傾向，而依賴和信任的基礎(chǔ)是公共力量擁有他們自身不具備的社會控制力和強(qiáng)制力。無論是秩序行政，還是服務(wù)行政、給付行政，行政行為一旦作出，在有關(guān)機(jī)構(gòu)判定其無效并予以撤銷之前，不僅相對一方，而且國家機(jī)關(guān)、一般第三者都必須承認(rèn)其為有效，并服從之。如果行政行為沒有這種被稱為公定力（推定有效）的效力，與私人行為無異，個(gè)人和組織又怎么會為把自己面臨的困難委托與自身類似的軟弱的行政機(jī)關(guān)去解決呢？ 1 即使個(gè)人、 組織因行政權(quán)潛在的消極后果而對行政機(jī)關(guān)是否有能力公正處置公共利益問題表示懷疑，他們亦必須等待行政權(quán)啟動并最后作出行政行為之后通過其他公共權(quán)威進(jìn)行評判，否則，行政權(quán)積極作用會被扼殺。因而，在行政實(shí)體法律關(guān)系中，行政法在設(shè)定行政機(jī)關(guān)管理權(quán)能的同時(shí)往往賦予其效力優(yōu)先性，相對一方于此只能履行服從的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性地位和相對一方的服從地位是這里的主要特征。
然而，如果等待行政機(jī)關(guān)憑借公務(wù)人員的獨(dú)立判斷作出與公共利益相悖的行政行為之后再考慮其合法性、合理性問題，由于行政行為的公定力和執(zhí)行力，它的破壞性后果已經(jīng)造成，而這種后果在很多情形下是難以通過事后救濟(jì)制度進(jìn)行充分補(bǔ)救的。于是，在行政程序法律關(guān)系中，法律對行政權(quán)懷有既信任又警惕的兩難情結(jié)，既期望通過公民權(quán)利的適當(dāng)使用來最大限度地遏止行政機(jī)關(guān)可能作出的“離經(jīng)叛道”行為，又謹(jǐn)防繁瑣、拖拉的程序阻礙行政積極效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。有關(guān)國家在制定行政程序法時(shí)考慮最多的就是如何保持公平和效率之間的平衡， 2 即應(yīng)給予相對一方多大的參與行政決定過程的權(quán)利。無論權(quán)利范圍如何，不可否認(rèn)，保證個(gè)人、組織參與行政過程是行政程序法的初衷和核心內(nèi)容，亦是現(xiàn)代民主精神的制度化。 3 因此， 程序性的法律規(guī)定傾向于賦予公民權(quán)利，相對行政機(jī)關(guān)而言，就是其在行使實(shí)體權(quán)力時(shí)必須擔(dān)負(fù)相當(dāng)?shù)某绦蛐粤x務(wù)。
問題是：如果行政機(jī)關(guān)完全履行程序性義務(wù)，其作出的行政決定就具有實(shí)質(zhì)的合法性了嗎？美國現(xiàn)代新公法理論就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理論，指出“政府的合法性主要取決于其代表的價(jià)值，而不取決于其程序體系”；作為新公法理論來源之一的批判法學(xué)流派亦攻擊法律程序理論只會導(dǎo)致虛幻的而非現(xiàn)實(shí)的社會正義。 4 人類社會有許多經(jīng)驗(yàn)是共通的。雖然有不少國家在程序立法上費(fèi)盡心機(jī)，但大家都把監(jiān)督行政的機(jī)構(gòu)尤其是普通法院或行政法院作為抵制行政權(quán)消極作用的最后的亦是最堅(jiān)固的一道防線，其中，既有實(shí)質(zhì)問題的審查，也有程序問題的審查。這是因?yàn)椋M管行政程序法律傾向于規(guī)定公民權(quán)利，但行政程序性質(zhì)上畢竟是行政權(quán)運(yùn)作的形式，法律既不允許個(gè)人和組織取代行政機(jī)關(guān)直接作出決定，亦不容許其在此違背公定力要求而反抗行政機(jī)關(guān)違反實(shí)體和程序要求的行為。那么，在監(jiān)督行政法律關(guān)系中，法律關(guān)注的又是什么呢？行政機(jī)關(guān)和相對一方的權(quán)利義務(wù)又是一個(gè)什么結(jié)構(gòu)？以我國的《行政訴訟法》為分析對象，我們認(rèn)為，在監(jiān)督行政法律關(guān)系中，法律使相對一方相較行政機(jī)關(guān)處于權(quán)利優(yōu)勢地位。相對一方享有起訴權(quán)而行政機(jī)關(guān)無反訴權(quán)、法院判決只針對行政機(jī)關(guān)而不針對相對一方都可以恰當(dāng)?shù)乇砻鞣稍谶@里的焦點(diǎn)。而且，不妨假定，法律關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定有如下隱喻：在行政訴訟中，法院未作出最終有效判決之前，行政行為推定可撤銷。如果行政機(jī)關(guān)不舉證或舉證不充分，這種推定就告成立，無需相對一方費(fèi)力說服法院否定該行政行為的有效性。這與行政實(shí)體法律關(guān)系中行政行為推定有效恰成相反。
概而言之，在與行政管理有關(guān)的任何一種具體法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)都具有某種不對等性。但是，這些不對等性并非指向同一方向，而是錯(cuò)綜復(fù)雜，彼此相抵。其中，除了行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系的不對等性是同時(shí)存在、密不可分的以外，其他法律關(guān)系中的不對等性是在不同時(shí)間、不同場合中發(fā)生存在的，它們在既密切聯(lián)系又相對獨(dú)立的條件下形成彼此抗衡。而且，雖然行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系的不對等結(jié)構(gòu)同時(shí)并存、后者又從屬于前者，然而，不可否認(rèn)，兩種不對等結(jié)構(gòu)發(fā)揮著不同的、相反的功能。也正是由于行政法在調(diào)整與行政權(quán)有關(guān)的具體社會關(guān)系時(shí)的關(guān)注點(diǎn)始終存在傾斜，致使行政機(jī)關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)關(guān)系在具體條件下總體現(xiàn)出不平衡的動向，為了保證絕對的不平衡狀態(tài)不至于因內(nèi)在力量的變化而過于失衡，行政法應(yīng)設(shè)置總體權(quán)利義務(wù)的平衡結(jié)構(gòu)以發(fā)揮其約束這種失衡可能性的功能。就此意義而言，平衡不僅意味著行政法及由其調(diào)整形成的行政法關(guān)系在總體結(jié)構(gòu)上的平衡以及由此結(jié)構(gòu)必然體現(xiàn)出的平衡功能，而且隱喻著與行政管理有關(guān)的具體法律關(guān)系中的不對等和不平衡的絕對存在。這同馬克思在談及建立資本主義不同生產(chǎn)領(lǐng)域之間必要的平衡和相互聯(lián)系時(shí)所述的原理是一致的，“平衡總是以有什么東西要平衡為前提，就是說，協(xié)調(diào)始終只是消除現(xiàn)存不協(xié)調(diào)的那個(gè)運(yùn)動的結(jié)果”。 5 當(dāng)然， 從行政法的發(fā)展史來看，雖然有不斷趨近這種總體結(jié)構(gòu)和功能的平衡的去勢，但這種平衡也是相對的，它總是為總體結(jié)構(gòu)和功能上的不平衡所打破，繼而再走向平衡。總體結(jié)構(gòu)和功能的平衡與不平衡在運(yùn)動之中互相交織在一起。 三、行政法律制度的構(gòu)筑
行政管理關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系經(jīng)過細(xì)密、成熟、相對完善的行政法律原則和規(guī)則調(diào)整以后，各個(gè)關(guān)系主體，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、法院、行政相對一方，就生活在一個(gè)依據(jù)這些原則和規(guī)則而自我運(yùn)行的、內(nèi)部有某種邏輯安排的有機(jī)體中，這個(gè)有機(jī)體我們稱之為“行政法律制度”。行政法律制度又是由一個(gè)個(gè)次層級的法律制度組成的，如行政立法制度、行政執(zhí)法制度、行政程序制度、行政賠償制度等（以下稱“亞行政法律制度”）。建立在不同的理論基礎(chǔ)之上的行政法律制度具有不同的構(gòu)筑和運(yùn)行邏輯。我們在下文將闡述以“平衡論”為指導(dǎo)的行政法律制度的邏輯安排，其中蘊(yùn)涵現(xiàn)代各國行政法律制度的構(gòu)建對我們的啟示。
法治原則以及依法行政原則是行政法律制度構(gòu)建的首要、普遍的原則。“法治”的確切含義至今尚未定論，但有一點(diǎn)基本要求即“法律面前人人平等”則是公認(rèn)的。所謂“法律面前人人平等”，就是在保證法律具有實(shí)質(zhì)正義（良法）的前提下：（1）任何人（國家機(jī)關(guān)、 社會組織和個(gè)人）都必須遵守法律，依法辦事。對于國家機(jī)關(guān)而言，除了法律允許的以外，無權(quán)進(jìn)行任何活動；對于社會組織和個(gè)人而言，除了法律禁止的以外，可以從事任何事業(yè)和活動；（2 ）任何人違反法律規(guī)定都必須受到懲罰，承擔(dān)一定的法律責(zé)任，不容許有超越法律之外的特權(quán)。國家機(jī)關(guān)違法，由其他國家機(jī)關(guān)依法追究其責(zé)任；社會組織和個(gè)人違法，由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)依法予以懲戒。可見，雖然“法治”是相對于“人治”而提出的，有限制權(quán)力的重要意義，但是，法治原則的內(nèi)在要求是對任何人的任何行為給予不偏不倚的保護(hù)或制裁。法治原則貫徹到行政法領(lǐng)域，即意味著行政機(jī)關(guān)與相對一方在法律面前是平等的，法律既同等地保護(hù)行政機(jī)關(guān)和相對一方的合法行為，又同等地追究行政機(jī)關(guān)和相對一方的違法行為。無論是行政機(jī)關(guān)，還是相對一方，只要違法，就必須承擔(dān)一定的行政法律責(zé)任。在我國，大部分行政法律、法規(guī)、規(guī)章在“法律責(zé)任”這一章下既規(guī)定了行政機(jī)關(guān)違法所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任形式，又規(guī)定了相對一方違法所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任形式。 6 依法行政原則是法治原則對行政機(jī)關(guān)的要求，其基本涵義歷時(shí)變遷。現(xiàn)代意義的依法行政原則也是圍繞既保障行政權(quán)、公民權(quán)的積極作用又抑制行政權(quán)、公民權(quán)的消極作用這一內(nèi)在邏輯確立的。自由資本主義時(shí)期，行政法發(fā)韌之初，依法行政原則是消極的、機(jī)械的公法學(xué)原理，基本內(nèi)涵是：（1 ）議會制定的法律至上，一切違法行政都不發(fā)生效力；（2 ）對公民基本權(quán)利的限制必須由議會以法律規(guī)定之，行政規(guī)章、命令僅是內(nèi)部行政規(guī)范，不具有對外約束力；（3）無法律即無行政， 沒有議會法律明確授意，行政不得自主行為。于是，“行政遂成從屬而不獨(dú)立之國家作用”。 7 此后，國家目的觀和行政作用論逐漸換新， 舊日依法行政內(nèi)涵已不能滿足“行政之自我肯定與其主動、積極及彈性化之要求”， 8 依法行政原則即經(jīng)脫胎換骨而形成現(xiàn)代的意義。前后的主要區(qū)別在于：（1）“依法”不僅指依據(jù)議會制定的法律，而且意味著依據(jù)行政法規(guī)規(guī)章、法的一般原理、公共利益和社會正義，即行政遵從實(shí)質(zhì)的法治主義；（2）行政不必以法律明確授意為絕對前提， 除法律明文禁止外， 可“基于行政之自動性及給付行政或助長行政之本質(zhì)”自主行為 9。由此，該原則在保留原有制權(quán)的精要的基礎(chǔ)上放松了對行政權(quán)的束縛，意在促使行政積極作用，以抵制過濫的個(gè)人自由的不利影響并助長社會公共福利的增進(jìn)。 行政法律制度自我運(yùn)行所依據(jù)的各項(xiàng)原則和規(guī)則實(shí)際上是法治原則和依法行政原則的具體化。同時(shí)針對行政權(quán)和公民權(quán)的保障和抑制是現(xiàn)代行政法律制度必要的兩支旋律，而且，這兩支旋律在各亞行政法律制度中交錯(cuò)出現(xiàn)，互相輝映，難以截然分開。為表述便利，我們姑且取巧把行政法律制度分為兩大類：保障行政權(quán)有效行使的制度（Ⅰ類）和抑制行政權(quán)違法行使、濫用的制度（Ⅱ類）。
Ⅰ類制度應(yīng)包括行政立法制度、行政裁判制度、行政檢查制度、行政處罰制度、行政強(qiáng)制執(zhí)行制度、行政許可制度、行政合同制度和行政指導(dǎo)制度等。其中：（1）行政立法、 裁判制度是授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使部分立法和司法職能的制度。其初創(chuàng)之時(shí)，曾在英美等國遭到嚴(yán)格提倡“控權(quán)”的傳統(tǒng)思想的強(qiáng)烈反對，但終因時(shí)代的需要而被人們普遍接受； 10 （2）傳統(tǒng)的行政檢查、處罰、 強(qiáng)制執(zhí)行和許可的范圍在日益擴(kuò)大，行政權(quán)行使代表的公共利益名義已從治安延展到市場秩序、食品衛(wèi)生、環(huán)境、醫(yī)療保健、失業(yè)救濟(jì)、殘疾補(bǔ)助等等，單一模式的消極秩序行政已成歷史；（3）行政合同、 行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)不完全利用強(qiáng)制手段，期待個(gè)人、組織的真誠合作以共同完成公共利益目標(biāo)的新型權(quán)力，其權(quán)力色彩有所淡化，但由于它們的主旨在于公共利益，法律仍然授權(quán)行政機(jī)關(guān)在特定情況下行使一定的強(qiáng)制手段； 11（4 ）在這些亞行政法律制度中，包含著對行政相對一方違法責(zé)任追究制度。這是法治原則的普遍要求，任何個(gè)人、組織的違法行為必須承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。在行政法領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)獲權(quán)成為國家追究相對一方違法行為的機(jī)構(gòu)。
Ⅱ類制度應(yīng)包括行政程序制度、行政公開制度、行政主體責(zé)任制度、行政賠償和補(bǔ)償制度、行政訴訟制度、立法機(jī)關(guān)監(jiān)督制度（如有些國家的議會監(jiān)察專員制度）等。（1 ）行政程序制度與Ⅰ類制度緊密交錯(cuò)，故其在賦予相對一方程序權(quán)利以實(shí)現(xiàn)民主、公正價(jià)值的同時(shí)，必須考慮行政效率的需要，公正、效率是行政程序制度兩個(gè)主要原則；（2 ）行政公開制度是二戰(zhàn)后行政法的新發(fā)展，該制度賦予個(gè)人或組織獲得行政機(jī)關(guān)掌握的檔案材料和其他信息的權(quán)利，是公民了解權(quán)的制度化。行政機(jī)關(guān)則可以國家安全、行政效率、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等為由限制了解權(quán)。“公眾的了解權(quán)和對了解權(quán)的限制構(gòu)成行政公開的主要內(nèi)容”，“行政公開是主要的矛盾，起主導(dǎo)作用……免除公開起制約和平衡作用”； 12（3 ）行政主體責(zé)任制度是法治原則對行政機(jī)關(guān)的平等要求的制度化。行政賠償和補(bǔ)償制度則是受到行政行為違法或合法侵害的相對一方尋求利益彌補(bǔ)的制度，其原理是個(gè)別利益損失必須由社會公平負(fù)擔(dān)以獲得某種平衡（國家賠償和補(bǔ)償金額實(shí)來源于社會，這與私人賠償有實(shí)質(zhì)不同）；（4）行政訴訟制度和立法機(jī)關(guān)監(jiān)督制度賦予個(gè)人、 組織較多的監(jiān)督程序上的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)較多的義務(wù)。但這并不意味著個(gè)人或組織的個(gè)別意見在實(shí)質(zhì)上一定合理，就如同起訴權(quán)并不意味勝訴權(quán)。結(jié)果既可能是保障個(gè)人、組織的合法主張，亦可能是維護(hù)合法的行政行為。
行政法律制度是開放的，順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展、變遷，亞行政法律制度的數(shù)量增減和內(nèi)涵演變實(shí)在情理之中。然而，只要人類社會尚需國家實(shí)體的存在，“保障—抑制”這一制度構(gòu)筑邏輯作為現(xiàn)代人們對自身及自身所處社會比較理智的認(rèn)識結(jié)果必將在時(shí)間上延展其生命力。
四、“平衡論”的意義
任何一種希冀揭示人類生活某一方面客觀規(guī)律的真理性認(rèn)識或理論，都是建立在關(guān)注現(xiàn)實(shí)建構(gòu)和反思?xì)v史的艱難歷程之上的。我國目前正在經(jīng)歷一場人人皆已感知的大規(guī)模解構(gòu)和建構(gòu)運(yùn)動，這一場運(yùn)動涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活的方方面面，其廣度和震撼力令世人矚目。然而，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題以簡單明了的方式表述出來了：怎么做？于是，哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)、法學(xué)等各類學(xué)科都試圖在自己的專攻領(lǐng)域提出基于嚴(yán)肅、認(rèn)真的歷史反思的新的建構(gòu)理論。“平衡論”就是在這樣的廣闊背景中誕生的。
“平衡論”關(guān)注現(xiàn)實(shí)并希望對我國制度和理論建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)意義，這在前作《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)》中已作詳述，現(xiàn)扼而言之，即：（1）依據(jù)“平衡論”基本原理，準(zhǔn)確把握立法、執(zhí)法、司法三個(gè)法制環(huán)節(jié)各自的重心和平衡及各法制環(huán)節(jié)之間的制約和平衡，可保證行政法制健康、協(xié)調(diào)地發(fā)展，擺脫行政機(jī)關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)配置不平衡的法制現(xiàn)狀；（2）依據(jù)“平衡論”，可建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的新型“政府——企業(yè)”互動模式，推動市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和成長；（3）依據(jù)“平衡論”，可真正實(shí)行民主價(jià)值和效率價(jià)值有機(jī)統(tǒng)一的政治制度和行政體制；（4）依據(jù)“平衡論”，可全面、 準(zhǔn)確地認(rèn)識現(xiàn)代政法的本質(zhì)和作用，從而可重構(gòu)既符合世界行政法發(fā)展方向又具有民族特色的較成熟完善的行政法學(xué)體系。
“平衡論”至今尚屬理論萌芽時(shí)期，其自身亦需一個(gè)不斷的自我反思和建構(gòu)過程才能漸臻完善的理論體系。我們在思考和構(gòu)建“平衡論”體系時(shí)日益感受到，“平衡論”的提出對我們進(jìn)行行政法學(xué)研究而言更具深遠(yuǎn)的方法論意義：（1 ）“平衡論”雖然是一個(gè)部門法學(xué)的研究課題，但它不可避免地涉及哲學(xué)、倫理學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、其他部門法學(xué)等廣泛領(lǐng)域，因而，如果要求得“平衡論”的更深發(fā)展，就必須打破部門法學(xué)之間以及法學(xué)與其他學(xué)科之間存在的學(xué)術(shù)隔離，既保持本部門法學(xué)強(qiáng)勁的身我發(fā)展勢頭，又不遺吸收其他部門法學(xué)和學(xué)科的思想精華，并向后者貢獻(xiàn)自身的成果；（2 ）“平衡論”必須借助對行政法及行政法學(xué)歷史的真實(shí)反思和積累，因而，我們必須打破我國行政法學(xué)研究只重視對制度的歷史性描述、輕視或忽視對行政法學(xué)基本理論歷史進(jìn)程的關(guān)注的狀況；（3 ）“平衡論”作為一個(gè)部門法的理論基礎(chǔ)無法脫離具體文化環(huán)境，它若求進(jìn)一步的完善，我們就應(yīng)對法律制度的建設(shè)進(jìn)行文化的闡釋和證明，尋找“平衡論”落根成長的本土基礎(chǔ)。 注釋:
1 參見〔日〕南博方：《日本行政法》第41—42頁，楊建順、周作彩譯，中國人民大學(xué)出版社，1988年版。
2 參見王名揚(yáng)：《英國行政法》第139頁，中國政法大學(xué)出版社，1987年版；Margaret Allars，Managerialisrw andAdministrativeLaw，CanberraBulletin of Public Administration，No16，October1991。
3 美國學(xué)者塞繆爾·亨遷頓在其《變化社會中的政治秩序》一書第83頁（王冠華等譯，三聯(lián)書店，1989年版）中指出：“現(xiàn)代政體區(qū)別于傳統(tǒng)政體的關(guān)鍵乃在其民眾政治意識和政治介入的幅度”。
4 參見WilliamN.Eskridge and Gary Peller，The New Publ-ic Law Movement：Moderation as a Postmodern Cultural Form， Mi-chigan Law Review，F(xiàn)eb 1991. 法律程序理論迷戀于程序正義，認(rèn)為法院只需嚴(yán)格關(guān)注政府行為是否遵循程序而無需審查實(shí)質(zhì)問題。
5 《馬克思恩格斯全集》第26卷，第604頁，人民出版社1973年出版。
6 在國內(nèi)，關(guān)于“行政法律責(zé)任”概念主要有三種理解：（1）認(rèn)為行政法律責(zé)任是行政相對一方違反行政法律規(guī)范應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；（2）認(rèn)為行政法律責(zé)任是行政主體違反行政法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任； （3）認(rèn)為行政法律責(zé)任與民事、刑事法律責(zé)任并舉，是指任何人（包括行政主體與行政相對一方）違反行政法律規(guī)范都必須承擔(dān)的法律責(zé)任。我們以為第三種觀點(diǎn)更全面、更可取。
7 參見城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》中“論依法行政原理”，三民書局，1980年。城氏又言：“各國之運(yùn)用該原理容或有所歧異，其精神應(yīng)無二致，即使行政之作用有較為客觀之法規(guī)范可循，以防止行政權(quán)之濫用，實(shí)質(zhì)確保人民之權(quán)利，同時(shí)亦避免消極束縛行政之反作用，務(wù)求保持相當(dāng)之效率性，以符合現(xiàn)代行政之任務(wù)。
8 同注7。
9 同注7。
10 參見〔美〕施瓦茨：《行政法》第6—7頁，徐炳譯，群眾出版社，1986年版。“由于當(dāng)代復(fù)雜社會的需要，行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機(jī)關(guān)”，“集合職能是制定和執(zhí)行規(guī)章的機(jī)關(guān)出于對付集中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的需要”。
一、現(xiàn)代政府是有限的政府而非全能的政府
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的作用是全方位的，不僅要發(fā)揮維護(hù)公共秩序和社會利益的作用，而且要發(fā)揮分配資源、安排生產(chǎn)等作用，其結(jié)果是政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事。行政許可法嚴(yán)格限制設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍，《行政許可法》第十三條規(guī)定了四項(xiàng)不必設(shè)定行政許可的事項(xiàng)：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。通過以上四種方式可以規(guī)范的，都不設(shè)定行政許可。這充分表明：在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的作用和權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)是有限的，應(yīng)有所為、有所不為。政府的作用是為市場競爭創(chuàng)造公平寬松的制度環(huán)境，為市場主體提供良好服務(wù)，解決市場機(jī)制解決不了也解決不好的問題，現(xiàn)代政府應(yīng)該是一個(gè)有限的政府而不能是一個(gè)“保姆式”的政府。
二、現(xiàn)代政府是法治的政府而非人治的政府
長期以來，一些政府機(jī)關(guān)及其工作人員片面地認(rèn)為政府就是行使權(quán)力、管理社會、約束相對人行為的，把行使權(quán)力當(dāng)作政府唯一的存在方式，忘記了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。于是，實(shí)踐中不斷出現(xiàn)爭奪審批權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、收費(fèi)權(quán)等現(xiàn)象，也產(chǎn)生了漠視相對人權(quán)利的各種。為防止行政機(jī)關(guān)借行政許可爭權(quán)奪利，在行政許可權(quán)的設(shè)定上，行政許可法的規(guī)定比行政處罰法更加嚴(yán)格，它排除了國務(wù)院部委規(guī)章設(shè)定行政許可的可能性，規(guī)定只有省一級人民政府的規(guī)章能設(shè)定行政許可，剝奪了較大市政府設(shè)定行政許可的權(quán)利。這是行政許可法的重要貢獻(xiàn)，也是現(xiàn)代政府依法行政的充分體現(xiàn)。
三、現(xiàn)代政府是服務(wù)型政府而非管理型政府
傳統(tǒng)的行政理念是“政府中心主義”，它簡單地將管理方與被管理方對立起來，以為雙方只是管制與服從的關(guān)系，習(xí)慣于“管”字當(dāng)頭，“罰”字殿后。現(xiàn)代政府最大的特點(diǎn)在于它的職能已經(jīng)發(fā)生改變，即政府的職能主要是“給付”職能或者稱之為服務(wù)職能。行政許可法把便民、高效作為立法的重要原則之一，體現(xiàn)出濃重的親民、便民的服務(wù)色彩。它規(guī)定行政許可既可以由相對人自己提出，也可以委托人提出；規(guī)定可以用現(xiàn)代化手段提出申請；規(guī)定行政許可申請書文本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)免費(fèi)提供，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將行政許可的辦事程序公開、公示，體現(xiàn)出“服務(wù)是政府的天職”、“管理就是服務(wù)”的現(xiàn)代政府理念。
四、現(xiàn)代政府是公開透明的政府而非神秘型的政府
信息公開、透明正逐漸成為現(xiàn)代政府的行為準(zhǔn)則和目標(biāo)。公開、透明的基本要求是，行政權(quán)力運(yùn)作的主體、依據(jù)、程序是公開的；行政權(quán)力運(yùn)作的過程是開放的，公眾可以依法參與。行政許可法將公開、透明問題由道德自律轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓮?qiáng)制，規(guī)定了行政許可的申請、受理程序，審查、決定程序，聽證程序。并規(guī)定起草設(shè)定行政許可的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會的形式征求社會各界的意見，保證行政許可的設(shè)定公開透明。對已經(jīng)設(shè)定的行政許可，行政許可法同樣規(guī)定有定期評價(jià)制度。這些措施有利于保障公民對行政管理事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)了政府行政措施的公開透明。
五、現(xiàn)代政府是誠信的政府而非無信的政府
誠信是建立現(xiàn)代市場體系的必要條件，也是規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的治本之策。建設(shè)社會信用，首先政府要講信用。如果政府在決策上隨意性大，甚至出爾反爾，其結(jié)果不僅降低了政府的公信力，而且損害行政效率，影響政府的權(quán)威和形象。行政許可法首次以法律的形式確立了行政領(lǐng)域的誠實(shí)信用、信賴保護(hù)原則。按照這一原則，行政機(jī)關(guān)必須做到：一是所的信息必須真實(shí)可靠，政策要相對保持穩(wěn)定，確需變更的要盡可能事先規(guī)定過渡期，給百姓明確的預(yù)期；二是所作的決定、政策不能朝令夕改、出爾反爾；三是因客觀原因，為了維護(hù)公共利益，政策、決定確需改變的，由此給百姓造成財(cái)產(chǎn)損失，行政機(jī)關(guān)要依法予以補(bǔ)償。
六、現(xiàn)代政府是人本的政府和親民的政府
以人為本是現(xiàn)代管理理念的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。黨的十六屆三中全會提出，“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展。”行政許可法的立法宗旨之一是方便群眾，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，要求設(shè)定行政許可必須遵循促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，體現(xiàn)出法以民為本的鮮明特色。行政許可法規(guī)定行政許可原則上不收費(fèi)，沒有規(guī)定收費(fèi)的一律不準(zhǔn)收費(fèi)，依法收費(fèi)的應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。收費(fèi)必須收支兩條線，不得強(qiáng)迫相對人搭配購買相關(guān)商品或服務(wù)。體現(xiàn)出行政的目的不是與民爭利而是予民以利，是對付行政許可亂收費(fèi)的尚方寶劍。
一位學(xué)者根據(jù)權(quán)力運(yùn)用曾將社會歷史分為三個(gè)時(shí)期：一是黑鐵時(shí)期，即權(quán)力要人民做什么就做什么的時(shí)期；二是黃金時(shí)期，即權(quán)力認(rèn)為人民需要什么就謀求什么的時(shí)期；三是鉆石時(shí)期，即人民需要什么，權(quán)力就服務(wù)什么的時(shí)期。封建專制下的政府是黑鐵政府，它靠恐嚇和武力維持統(tǒng)治；自由資本注意時(shí)期的政府是黃金政府，它像是一位守夜人，守護(hù)著個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)；現(xiàn)代政府是鉆石政府，它關(guān)心個(gè)體、服務(wù)大眾、行政為民、以人為本。我國政府職能的轉(zhuǎn)換，政府行政理念的轉(zhuǎn)變需要有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，但畢竟在向前大踏步地邁進(jìn)，行政許可法的頒布和實(shí)行就是一個(gè)很好的例證！
當(dāng)前我們法制政府建設(shè)的工作重點(diǎn)應(yīng)該是以貫徹實(shí)施行政許可法為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)法制工作。行政許可法的貫徹實(shí)施，對政府法制工作提出了新的更高的要求。要充分認(rèn)識做好新時(shí)期政府法制工作的重要性，把加強(qiáng)政府法制建設(shè)、全面推進(jìn)依法行政擺到政府工作的重要位置。當(dāng)前，要通過實(shí)施行政許可法，進(jìn)一步加強(qiáng)政府立法工作、規(guī)范性文件制定工作、執(zhí)法工作和執(zhí)法監(jiān)督工作，進(jìn)一步推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式、工作方式和工作作風(fēng)。要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，嚴(yán)格依法行政。要學(xué)會善于依法處理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。要加快建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，努力把各級政府建設(shè)成為人民群眾真正擁護(hù)和滿意的政府。
一、我國行政法的發(fā)展歷程
就我國行政法發(fā)展歷程而言，大致分為三個(gè)階段。第一階段是建國初到1978年，這一階段法律界一般稱為行政法建設(shè)的初級階段;第二個(gè)階段主要是從1978年到1989年，在這個(gè)階段中我國行政法進(jìn)行了較大的發(fā)展，各方面都取得了較為顯著的成績。第三個(gè)階段是指1989年至今，在此階段中，我國行政法得到全面的發(fā)展。在三個(gè)不同的發(fā)展階段中，雖然發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別，但是目的非常明確，也就是行政法的權(quán)威開始有所形成，我國社會主義法治建設(shè)的法律體系更加的完備。進(jìn)入新世紀(jì)后，特別是中國加入WTO之后，中國的行政法的完善與建設(shè)不斷進(jìn)步，階段性的效果與特征越來越明顯。
二、現(xiàn)階段我國行政法的發(fā)展存在的問題
(一)行政法沒有全面反映行政的發(fā)展方面
在20世紀(jì)80年代左右，公民社會才是崛起，在公共管理中主張采用企業(yè)管理的方式，將公民作為顧客來看待，通過企業(yè)管理的相關(guān)方法運(yùn)用于政府管理過程中，并且將企業(yè)管理的競爭理念、成本分析等運(yùn)用于政府管理中，借此擴(kuò)大了地方自治的權(quán)限，行政法的變革也變得尤為迫切。我國行政法建設(shè)的近幾年中，服務(wù)政府、行政問責(zé)、績效管理等成為重要的內(nèi)容，各地也制定了相關(guān)的定量的指標(biāo)性的評價(jià)方法，推行行政問責(zé)、目標(biāo)管理等相關(guān)制度，這些制度的推行加強(qiáng)了各級政府間的聯(lián)系，上級對下級的指導(dǎo)、管理也更加頻繁，下級對上級政策執(zhí)行越來越明晰。然而在這樣的管理體制中，對于公民的諸多利益訴求是很難得到回應(yīng)，政府的回應(yīng)性嚴(yán)重不足。與此同時(shí)，我國行政法建設(shè)過程中對于政府行政機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力行使，以及行政權(quán)市場化的配置手段較為缺乏，因此
導(dǎo)致行政效率難以顯著提高。
(二)部分行政法制度設(shè)計(jì)不合理
通過行政法建設(shè)以及司法實(shí)踐我們發(fā)現(xiàn)，在行政訴訟法、行政處分、國家賠償法等法律在制度設(shè)計(jì)上還有許多的不足，特別是與發(fā)達(dá)國家相比，畢竟我國的國情與西方發(fā)達(dá)國家有所差別。發(fā)達(dá)國家在行政法建設(shè)制定過程中，大多是對行政違法行為進(jìn)行一系列的規(guī)定，然而我國在行政處罰法建設(shè)中，主要是對行政處罰設(shè)置進(jìn)行規(guī)范，這樣不但降低了行政處罰法律的效率，而且無法形成對違法行為的約束作用。與此同時(shí)，在具體制度設(shè)計(jì)中也存在諸多問題，例如在公安交通領(lǐng)域行政執(zhí)法中規(guī)定，當(dāng)對公民處罰超過50元時(shí)，不可以使用現(xiàn)場處罰的方式，然而，《道路交通安全法》中規(guī)定，當(dāng)罰款不超過200元時(shí)，卻可以現(xiàn)場處罰，如此一來這將大大的造成人們對法律的困惑，而且也使得行政法的適用性帶來辨識性的困難。
(三)我國尚未形成完善的行政法體系
改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各項(xiàng)事業(yè)取得了巨大成就，行政法的建設(shè)同樣如此，雖然我國行政法建設(shè)取得了很大進(jìn)步，但是與發(fā)達(dá)國家相比還存在一些問題。特別是行政法律體系必須要進(jìn)一步的完善。通過對發(fā)達(dá)國家的法律體系研究，我們會發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家大多數(shù)都是通過對行政組織法的建設(shè)與完善，才進(jìn)一步的推動司法審查制度和行政程序法的建設(shè)，而我國對于行政組織法的重視還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在行政組織方面缺乏必要的法律規(guī)范，行政組織的不完善必然會給其他法律的建設(shè)完善帶來諸多不好的影響。
(四)傳統(tǒng)行政文化的影響
行政作為與政治相關(guān)聯(lián)的因素，與政治有著密不可分的關(guān)系。眾所周知，我國具有上千年的封建統(tǒng)治的歷史，在這個(gè)封建統(tǒng)治過程中，官本位，學(xué)而仕則優(yōu)等封建文化深深影響著傳統(tǒng)的政治行為。在官本位等思想主導(dǎo)下的政治行為、活動雖然也起了一定的作用，但是給政府行政管理帶來了很多不好的影響。傳統(tǒng)的行政管理的隨意性很大，法治思維極具欠缺，長官意識濃烈，管理的方式方法粗暴，執(zhí)行程序混亂等，這些諸多不利的影響必然會造成政府行政效率的低下，不利于政府與公眾之間信任關(guān)系的建立，因此建立更具科學(xué)化、理性化、合法化的現(xiàn)代化行政模式勢在必行。此外在觀念層面上,行政法治的障礙主要包括心理障礙和文化障礙。心理障礙又包括以下幾種:(1)社會意識中的障礙。眾所周知，我國的封建社會歷史很長，儒家文化在我國的文化體系中一直占據(jù)著非常重要的地位，這樣的歷史以及文化導(dǎo)致人們對于傳統(tǒng)以及權(quán)威的認(rèn)同意識是非常強(qiáng)烈的，而對于法律的認(rèn)同是相對冷漠的。(2)行政意識的缺陷。行政法所體現(xiàn)的是被法律化了的社會意志和公共意志,然而權(quán)力目的意識所關(guān)注的不是任何意義上的公眾意志,而是權(quán)力行使者的個(gè)人意志,其必然是行政法治的障礙。
三、進(jìn)一步建設(shè)和完善行政法的現(xiàn)代化
雖然我國行政法建設(shè)在這么多年中取得了很大的成就，但是通過目前的一些司法實(shí)踐可知，還存在一些問題需要解決，在行政法發(fā)展的過程中，如果只對行政法的發(fā)展方向進(jìn)行探究其實(shí)是不夠的，如何推動和發(fā)展行政法現(xiàn)代化、進(jìn)一步完善行政法顯得尤為重要。
(一)建立現(xiàn)代化的行政管理制度
在現(xiàn)代民主制國家,政府行政管理主要是靠一整套健全的制度來維護(hù)的。要想實(shí)現(xiàn)行政現(xiàn)代化，首先務(wù)必要建立一整套的現(xiàn)代化的行政管理制度與之相匹配。通過現(xiàn)代化的行政管理制度的建設(shè)，行政人員以及在公共事務(wù)的處理過程中只能按照規(guī)章、制度來進(jìn)行，這不僅僅擺脫了傳統(tǒng)行政管理模式隨意性強(qiáng)、自由裁量權(quán)過大，行為約束和監(jiān)督困難等特性，而且更加有利于行政人員、政府機(jī)關(guān)依法行政，從而能夠有效促進(jìn)行政管理的現(xiàn)代化發(fā)展。
(二)明確行政法發(fā)展的重點(diǎn)
通過與發(fā)達(dá)國家相比較以及近年來行政法的司法實(shí)踐可以慢慢發(fā)現(xiàn)，我國行政法的發(fā)展水平還不是很高，發(fā)展的潛力還很大，完善的空間也很足。當(dāng)然全面進(jìn)行發(fā)展也不一定符合我國的國情，因此明確發(fā)展的重點(diǎn)，通過以點(diǎn)帶面的方式不斷推動和完善行政法是既符合我國國情又能推動行政法現(xiàn)代化的必然之路。現(xiàn)階段，我國對行政強(qiáng)制行政處罰等法律制度設(shè)計(jì)以及實(shí)施進(jìn)行了規(guī)范，但是權(quán)力尋租、權(quán)力濫用的現(xiàn)象仍然時(shí)常發(fā)生，大大破壞了法律的威嚴(yán)。因此，行政組織法的建設(shè)和完善將是我國行政法發(fā)展的重點(diǎn)，當(dāng)然也是難點(diǎn)，需要加強(qiáng)行政組織法建設(shè)工作，從而推動行政法的完善和發(fā)展。
(三)規(guī)范行政法發(fā)展與體制改革的關(guān)系
如果行政組織法得以完善，那么行政主體的行為必定受到制約與規(guī)范，借此行政程序也就更加的完善，這樣才能真正的發(fā)揮行政法的功能。行政組織法和行政體制改革是相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系。一方面，我國在進(jìn)行社會主義行政體制改革的過程中，改革的動力需要地方政府的探索、管理，但是行政組織法缺乏相應(yīng)的支持，不利于我國行政體制改革的推進(jìn)。另一方面，制定行政組織法并充分發(fā)揮其作用必須依賴于科學(xué)、合理的行政體制。因此，加強(qiáng)二者之間的有效聯(lián)系與互動，通過行政組織法的建設(shè)與完善，推動行政體制改革的進(jìn)行是非常重要的。
一、刑事和解概述
刑事和解是中國語境下的概念，在其發(fā)源地的西方則被稱之為“加害人與被害人的和解”(Victim –offender Reconciliation，簡稱VOR)。其基本內(nèi)涵是在犯罪發(fā)生后，經(jīng)由調(diào)停人的幫助，使被害人與加害人直接商談、解決刑事糾紛，其目的是為了恢復(fù)被加害人所破壞的社會關(guān)系、彌補(bǔ)被害人所受到的傷害、以及恢復(fù)加害人與被害者之間的和睦關(guān)系，并使加害人改過自新、復(fù)歸社會。其背后有恢復(fù)正義理論、平衡理論和敘說理論的支撐。
首先，恢復(fù)正義理論認(rèn)為犯罪是對社會關(guān)系的侵犯，破壞了加害人、被害人和社會之間的正常利益關(guān)系，刑事司法程序的任務(wù)就是在三者之間重建平衡，使社會恢復(fù)和諧。刑事和解排除了政府對犯罪行為權(quán)力獨(dú)占，實(shí)現(xiàn)了被害人和社會對司法權(quán)的參與，是恢復(fù)正義的有效途徑。
其次，平衡理論認(rèn)為加害人的犯罪行為打破了先前的平等和公正的游戲規(guī)則，被害人傾向于選擇一種最為簡單的能幫助他們恢復(fù)他們所期待的那種平衡的策略和司法技術(shù)。刑事和解是低成本、高效率的糾紛解決方式，被受害人選擇的可能性較大。
最后，敘說理論認(rèn)為被害人通過敘說釋放積存的痛苦，減輕內(nèi)心深處的緊張和壓力。加害人則充當(dāng)了被害人情感的最佳發(fā)泄對象，而這種角色不可能由心理治療專家真正替代。在訴說理論模式下，其意義就在于敘說的過程和被害人與加害人之間的共鳴。
二、刑事和解與傳統(tǒng)刑事法律文化的矛盾性分析
(一)個(gè)人本位價(jià)值觀與國家本位價(jià)值觀的沖突
在我國傳統(tǒng)的刑事司法中，犯罪分析是線性的國家——個(gè)人模式。國家利益被置于最為重要的位置，犯罪被視為犯罪者個(gè)人對國家利益或社會公共利益的侵害，國家?guī)缀鯄艛嗔诵淌掳讣淖吩V權(quán)。因此，盡管犯罪主體享有一定的訴訟權(quán)利，但是，其在我國職權(quán)主義訴訟模式中的受動地位并沒有任何改變。它所體現(xiàn)的是國家本位的價(jià)值觀。
刑事和解則將犯罪視為對社會關(guān)系的破壞，其分析模式是社會居于頂點(diǎn)，加害人、受害人平等的三角形模式。其目的在于平衡加害人與受害人，與社會的利益，從而構(gòu)建和諧的社會關(guān)系。在這種模式下，被害人的地位得到承認(rèn)，國家將糾紛解決權(quán)力交由加害人與被害人自己，并委托一定的社會中介機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)。刑事和解注重被害人的損失填補(bǔ)和加害人的再社會化，體現(xiàn)的是個(gè)人本位的價(jià)值觀。
(二)與罪行法定原則相沖突
貝卡里亞在《論犯罪與刑罰》中對罪刑法定原則做了最原初的表述。我國刑法第三條亦明確了此項(xiàng)原則。罪刑法定的本質(zhì)就在于保證刑法的確定性，作為其他法律得以貫徹實(shí)施的堅(jiān)強(qiáng)后盾和最終保障，刑法所規(guī)定的不利后果是最為嚴(yán)厲的。因此，是否構(gòu)成犯罪，構(gòu)成何種犯罪，是否要刑罰處罰等均由刑法明確規(guī)定，以保障公民行為的“可預(yù)期性”。在刑事和解的語境下，對于達(dá)成和解的可以免于處罰，未達(dá)成和解的則依法處罰。這似乎會出現(xiàn)部分犯罪分子通過刑事和解逃避法律制裁，造成了有罪不罰現(xiàn)象。這恰恰是和罪刑法定原則相背離的。
(三)與罪責(zé)刑相適應(yīng)原則沖突
罪責(zé)刑相適應(yīng)原則同樣由貝卡里亞最早提出。他認(rèn)為如果對兩種不同程度地侵犯社會的犯罪處以同等的刑罰，那么人們就找不到更有力的手段去制止實(shí)施能帶來較大好處的較大犯罪了。我國刑法第五條對這一原則也予以承認(rèn)。但刑事和解可能一方面使加害人免除刑罰，出現(xiàn)有罪不罰局面;另一方面，受害人敘說、賠禮道歉、賠償經(jīng)濟(jì)損失等方式似乎也可以說是一種“罰”，但這存在兩個(gè)問題：一是這和刑法所規(guī)定的自由刑、生命刑等不具有對等性;二是刑事和解是雙方自由意志的體現(xiàn)，具有很大的隨意性，可能相同的案件，但雙方合意的內(nèi)容不一樣，加害人所受到的“罰”也不同。因此，刑事和解極易和罪行相當(dāng)原則沖撞。
(四)與適用法律人人平等原則沖突
我國刑法第四條確立了適用刑法人人平等原則，也即要求對任何人犯罪，在定罪和量刑上，都應(yīng)當(dāng)平等的適用統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)和事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，不允許任何人有法律特權(quán)。但是在刑事和解中很容易導(dǎo)致一種客觀現(xiàn)象出現(xiàn)：同樣的犯罪行為，部分人因可利用的資源豐富，取得獲得原諒而免于刑罰的較高可能性，部分人因其可支配資源匱乏而難以和受害人達(dá)成和解，必須承擔(dān)刑罰的不利后果。這就造成兩種截然不同的結(jié)局。“相對于屬于社會底層的行為人因經(jīng)濟(jì)能力的缺乏而無力履行經(jīng)濟(jì)賠償，刑事和解為白領(lǐng)犯罪人提供了逃避刑事審判法網(wǎng)的可能性”，形成事實(shí)上的不平等。
三、刑事和解的合理性分析
(一)與傳統(tǒng)的訴訟觀念相吻合
“和為貴”、“無訴”、“息訴”是中國傳統(tǒng)法律文化的基本價(jià)值取向，老子、孔子、墨子、孟子、董仲舒等先賢均提倡要“合和”。在古代社會，統(tǒng)治者一直重視民間調(diào)解和和解，對于一些“民間細(xì)事”交由鄉(xiāng)里或宗族調(diào)和解決。刑事和解有其悠久的文化土壤，且這種觀念并沒有中斷，直至今天，包括“無訴”觀在內(nèi)的傳統(tǒng)文化仍然頑強(qiáng)的傳承下來，對我們的行為產(chǎn)生隱性的影響。刑事和解將糾紛置于私立合作下解決，避開了“對簿公堂”，這實(shí)際上就是“和”與“無訴”觀的具體體現(xiàn)。刑事和解盡管作為新的司法模式，卻有文化傳統(tǒng)的支撐，二者的匹配符合了孟德斯鳩的論斷：為某一國人民而制定的法律，應(yīng)該是非常適合于該國的人民的。實(shí)際上就是指出了法律與本土文化的融合關(guān)系。
(二)與能動司法的提倡相吻合
作為新形勢下人民法院服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的必然選擇，能動司法要求法官不要僅僅消極被動地坐堂辦案，不顧后果的刻板適用法律和程序，還應(yīng)當(dāng)在形成進(jìn)程中的中國司法制度限度內(nèi)，充分發(fā)揮個(gè)人的積極性和智慧，通過審判以及司法主導(dǎo)的各種替代糾紛解決方法有效解決社
--------- 會各種復(fù)雜的糾紛和案件，努力做到案結(jié)事了，實(shí)現(xiàn)司法的社會效果和法律效果的統(tǒng)一。刑事和解是新形勢下的符合能動司法的制度選擇。轉(zhuǎn)型時(shí)期社會矛盾激烈，法院受理案件數(shù)不斷上升。而司法實(shí)踐則處于一種尷尬的境地：司法資源嚴(yán)重不足，底層社會的訴訟成本較高，執(zhí)行困難等。而刑事和解低成本、經(jīng)濟(jì)性，較高的履行可能性和效率，對雙方利益和社會利益的平衡等優(yōu)點(diǎn)，體現(xiàn)了能動司法服務(wù)性、主動性和高效性的特征，尤其與大局相協(xié)調(diào)，理應(yīng)具有內(nèi)在的和社會性。
(三)與現(xiàn)代刑法的謙抑性相吻合
刑法的謙抑性是指立法者應(yīng)當(dāng)力求以最小的支出——少用甚至不用刑罰以獲取最大的社會效益——有效地預(yù)防和控制犯罪。隨著市民社會和政治國家的分立，在二元制社會結(jié)構(gòu)中，市民社會要求國家能夠有效地實(shí)施保障市民社會多元性及其必要自由的法律。體現(xiàn)在刑法領(lǐng)域就要求刑法尊重人權(quán)，刑法只是起最后的保障作用而非無所不及。刑法的謙抑性在當(dāng)今社會體現(xiàn)的尤為明顯。如2011年《最高人民法院工作報(bào)告》指出全國各級法院認(rèn)真貫徹執(zhí)行寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策;5月1日實(shí)施的《中華人民共和國刑法修正案(八)》取消13個(gè)非暴力經(jīng)濟(jì)性罪名等。刑事和解使加害人免受刑罰之責(zé)，給予其改過自新，重新融入社會的機(jī)會，更是刑法保障人權(quán)，體現(xiàn)其謙抑價(jià)值的具體體現(xiàn)。
(四)與刑法基本原則沖突的新解
1. 罪行法定原則與罪刑相當(dāng)原則的相對化
罪行法定原則和罪行相當(dāng)原則是刑事古典學(xué)派貢獻(xiàn)給人類法學(xué)的里程碑式原則，相較于封建時(shí)代司法擅斷而言是巨大的進(jìn)步。但是一旦走向絕對化就會產(chǎn)生不可避免的弊端：它們忽略了犯罪的具體情形，以犧牲個(gè)別正義為代價(jià)而獲得法的普遍正義。限制了裁判者的主觀能動性，把法官變成了機(jī)械適用法律的“自動售貨機(jī)”。以刑罰的報(bào)應(yīng)論為基礎(chǔ)而沒有顧及對犯罪的個(gè)別預(yù)防與矯治。因此，罪行法定原則的相對化和刑罰的個(gè)別化理論觀念應(yīng)運(yùn)而生。它們建立在個(gè)別正義和個(gè)別預(yù)防的基礎(chǔ)之上，要求是否認(rèn)定為犯罪、是否要處以刑罰等要根據(jù)行為人的人身危險(xiǎn)性、社會后果等來斷定。如李斯特認(rèn)為：“刑罰以犯人的性格、惡性、反社會性或危險(xiǎn)的強(qiáng)弱為標(biāo)準(zhǔn)對犯人進(jìn)行分類，并據(jù)此實(shí)行所謂刑罰個(gè)別化，以期達(dá)到社會防衛(wèi)的目的。”
刑事和解制度因其本身使用條件和適用范圍的內(nèi)在規(guī)定性決定了其仍然以普遍正義為基礎(chǔ)，作為一種補(bǔ)充的糾紛解決手段，它注重案件當(dāng)事人的意愿，將合法與合理的因素結(jié)合起來，追求個(gè)案的實(shí)質(zhì)正義。這種個(gè)案效果和社會效果兼顧的模式恰恰體現(xiàn)了罪行法定原則與罪刑相當(dāng)原則走向相對化的價(jià)值追求。
2. 適用法律人人平等原則的相對性
恩格斯指出“平等僅僅存在于同不平等的對立中”。實(shí)際上，我們在談?wù)撈降葧r(shí)就已經(jīng)承認(rèn)了不平等的存在。平等本身是一個(gè)復(fù)雜的多面體，不存在一般的，超越時(shí)空的“平等”概念。適用法律人人平等原則同樣面臨這個(gè)問題。刑法的適用強(qiáng)調(diào)人人平等實(shí)際上首先是承認(rèn)不平等的。人類社會共同體因?yàn)橛辛死鏇_突，才產(chǎn)生了人身、財(cái)產(chǎn)和社會地位上的不平等，而要維護(hù)自己的既得利益就非有一種經(jīng)常的強(qiáng)制機(jī)構(gòu)不可。國家是統(tǒng)治階級個(gè)人借以實(shí)現(xiàn)其共同利益的形式，法律則是其意志的表現(xiàn)，以確認(rèn)和維護(hù)種種最終落腳為利益的不平等。因此，刑法適用人人平等并非是指內(nèi)容和結(jié)果的平等，而是權(quán)利和機(jī)會的平等。
據(jù)此，刑法面前人人平等是指“地位和待遇相同”，也即機(jī)會和形式平等。盡管前文主張刑事和解違背平等原則，這實(shí)際上是從結(jié)果平等的角度出發(fā)，將問題的核心從法律轉(zhuǎn)移到個(gè)人的社會地位、財(cái)富等問題上。盡管法律面前人人平等”從形式平等變?yōu)閷?shí)質(zhì)平等既是歷史發(fā)展的必然規(guī)律，也是現(xiàn)代法治國家的基本任務(wù)，但刑事和解本身是沒有違背刑法適用人人平等原則的初衷，且要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等也是法律所不能獨(dú)自承擔(dān)的。
盡管刑事和解在實(shí)踐中面臨著：和解方式單一、缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn);適用不均勻(包括地區(qū)分布和處理方式的不均勻);加害人通過威脅、引誘等方式強(qiáng)迫受害人與之達(dá)成和解協(xié)議，對被害人的潛在危險(xiǎn)性大等問題。但實(shí)際上最為主要的原因在于刑事和解在我國才剛剛起步，在制度構(gòu)建上亟待完善，才凸顯出各種問題。任何新事物都要經(jīng)歷從弱到強(qiáng)的過程，即便是西方發(fā)達(dá)國家無論是在觀念上，還是在制度上都趨于成熟，仍然不可能避免一些固有的問題。刑事和解作為多元糾紛解決機(jī)制的一種，是社會生成與國家理性建構(gòu)相結(jié)合的產(chǎn)物。是對犯罪控制司法模式和正當(dāng)程序司法模式的超越，而這種超越完全取決于國家和社會的文化傳統(tǒng)以及解決犯罪的需要。當(dāng)務(wù)之急，莫過于對于刑事和解制度的完善，而不是對其進(jìn)行否定。
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深刻認(rèn)識現(xiàn)代化與法治化的內(nèi)在聯(lián)系
法治化是現(xiàn)代化的重要組成。江蘇率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，既遵循著世界現(xiàn)代化發(fā)展的一般規(guī)律，又體現(xiàn)著中國特色，是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、生態(tài)文明有機(jī)統(tǒng)一、不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展的歷史進(jìn)程。法治屬于政治文明范疇，是指依靠正義之法來治理國家與管理社會，從而使權(quán)力和權(quán)利得以合理配置的社會狀態(tài)，是政治文明的核心內(nèi)容和基本標(biāo)志。由此可見，法治化是現(xiàn)代化必不可缺的重要內(nèi)容。從我省法治建設(shè)的實(shí)踐歷程來看，加強(qiáng)法治建設(shè)一直是“兩個(gè)率先”的重要組成部分。2004年，省委圍繞實(shí)施依法治國方略，作出了法治江蘇建設(shè)的戰(zhàn)略部署，開啟了我省法治建設(shè)的新局面，有力地提升了我省政治文明水平。進(jìn)入新的發(fā)展階段，開啟基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化新征程，對法治建設(shè)也提出了更高的要求。作為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)率先的總綱領(lǐng)，江蘇基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系對加強(qiáng)法治建設(shè)作了明確表述，提出至2020年，人民群眾對法治建設(shè)成果的認(rèn)可程度將由2010年的84.5％提升至90％以上。這表明，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人民富庶、環(huán)境優(yōu)化，更表現(xiàn)為政治民主、法治昌明、社會和諧，法治化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的題中之義和重要內(nèi)涵。
法治化是推進(jìn)現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿Α？疾飕F(xiàn)代化演進(jìn)的動力特征，法治化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的主要?jiǎng)恿χ弧？v觀世界現(xiàn)代化的歷史，就是一部科技革命和制度創(chuàng)新的歷史，而制度創(chuàng)新多以法律的形式固定下來，法治正是人類制度文明的結(jié)晶。目前，江蘇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，對法治化建設(shè)形成了更為深刻、更為迫切的要求。從經(jīng)濟(jì)層面來看，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)期，也是我省深化市場經(jīng)濟(jì)改革、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。以法治進(jìn)一步引導(dǎo)、規(guī)范市場主體行為，實(shí)施宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，將更加有利于自主創(chuàng)新的制度環(huán)境推動江蘇經(jīng)濟(jì)的第三次轉(zhuǎn)型。從社會建設(shè)的層面來看，社會管理創(chuàng)新是一個(gè)不斷突破傳統(tǒng)的理念思維、條框束縛、行為規(guī)制的歷史過程。為社會管理創(chuàng)新注入更多的法治理性，切實(shí)做到有法可依，將更加有利于形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會建設(shè)的良性局面，更好地促進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程。從人自身發(fā)展的層面來看，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的核心是人的全面發(fā)展。以法治建設(shè)提升民眾的法律素養(yǎng)，使人民能根據(jù)法治精神表達(dá)意愿，引導(dǎo)人民更加積極主動有序地參與經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)，將更加激發(fā)民眾的創(chuàng)造力，最終以人的發(fā)展促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，推動傳統(tǒng)生活方式及其體制向現(xiàn)代生活方式及其體制的歷史躍進(jìn)。
法治化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障。從現(xiàn)代化發(fā)展的實(shí)踐來看，法治通過維系社會秩序，能妥善處理穩(wěn)定與改革的關(guān)系。就基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化而言，我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將呈現(xiàn)一些新的階段性特征：一方面，發(fā)展的外部環(huán)境更趨復(fù)雜，推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)面臨諸多可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)；另一方面，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、國際化深入發(fā)展，將促使經(jīng)濟(jì)成分、就業(yè)方式、分配方式日趨多樣，不同群體的利益訴求、政治訴求不斷增多，社會領(lǐng)域?qū)a(chǎn)生深刻變革，一些深層次矛盾隨著社會結(jié)構(gòu)的變化和利益格局的調(diào)整將會進(jìn)一步凸顯，大量民生類、發(fā)展類的新問題、新矛盾將進(jìn)一步顯現(xiàn)。這就亟需進(jìn)一步加強(qiáng)法治建設(shè)，按照憲法和法律的規(guī)定，正確處理國家、社會、集體、個(gè)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，正確處理人民內(nèi)部矛盾糾紛，正確處理社會各階層的關(guān)系和利益，在維護(hù)社會公正、關(guān)注困難群體、化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面充分發(fā)揮法治的保障作用，最大限度地消弭影響社會穩(wěn)定的消極因素，從根本上創(chuàng)造和保持社會秩序良好、人民安居樂業(yè)，從而保障率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化這一歷史性進(jìn)程得到穩(wěn)步有序推進(jìn)。
準(zhǔn)確把握司法行政在推進(jìn)法治化、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的職能定位
堅(jiān)持把服務(wù)發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)。現(xiàn)代化首先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化。就江蘇而言，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系中，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)多達(dá)9項(xiàng)，比重占到整個(gè)指標(biāo)體系的1／3之多。因此，在服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化新征程中，司法行政機(jī)關(guān)必須把服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，努力為經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。一方面，通過進(jìn)一步介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主陣地、重大項(xiàng)目建設(shè)的主領(lǐng)域，積極發(fā)揮法律服務(wù)在轉(zhuǎn)型升級中的預(yù)防、調(diào)節(jié)、服務(wù)、保護(hù)等功能，努力以服務(wù)的法治化提升發(fā)展的現(xiàn)代化水平。另一方面，主動順應(yīng)發(fā)展的新形勢新要求，加快法律服務(wù)行業(yè)自身的建設(shè)，盡快從傳統(tǒng)刑事、民商事法律服務(wù)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供全方位法律服務(wù)拓展，有效提高法律服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重，不斷提升法律服務(wù)業(yè)的社會貢獻(xiàn)力。
[關(guān)鍵詞] 竹，代替 ， 木材
中圖分類號：S795文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：
[abstract] this paper discusses with bamboo and wood "the necessity and feasibility, and at the same time, and puts forward the development" with bamboo and wood "main measures.
[key words] bamboo, instead of, wood
眾所周知，我國是個(gè)木材資源匱乏的國家，人均森林面積0.132公頃，不到世界平均水平的25%；人均森林蓄積只有9立方米，為世界人均水平的12.5%。由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，木材的需求量也在不斷增加，表現(xiàn)在木材進(jìn)口數(shù)量成倍增長，其中原木進(jìn)口已上升到2433.3萬立方米。如果照此發(fā)展下去，到2015年我國木材供需缺口將達(dá)1.4億--1.5億立方米。不難看出，在未來的日子里，森林資源的永續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨嚴(yán)重威脅。為此，越來越多的人意識到自然資源的有限性和生態(tài)保護(hù)的緊迫性，各國政府也大力倡導(dǎo)森林限伐和森林養(yǎng)護(hù)。為滿足人類長期的需求，節(jié)約用材,尋求一些木材代用品,開發(fā)“第二森林”已成為符合中國國情的最佳選擇，木材的最好替代品----竹材正被研究開發(fā)應(yīng)用到各個(gè)領(lǐng)域。由于竹林成材迅速，再生能力強(qiáng)，生長周期短，加以人們有意識地?cái)U(kuò)種引種，與世界森林面積逐年減小的現(xiàn)象相反，世界竹林面積在逐年增大。同時(shí)，竹材硬度大，抗拉、抗壓強(qiáng)，完全可能實(shí)現(xiàn)“以竹代木”。對于仁化縣來說，要實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，必須走可持續(xù)發(fā)展道路，必須做好“山“文章，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，利用我縣豐富的竹資源，大力推進(jìn) “以竹代木”的政策，建設(shè)有特色的林業(yè)發(fā)展模式。
1推行以竹代木的必然性
1．1我縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求
我縣是廣東省重點(diǎn)林區(qū)縣，總面積21.1萬公頃，其中林地面積17.4萬公頃，森林覆蓋率76.1％，而在林地面積中，毛竹林面積（含散生竹）4.3萬公頃，占林地面積的24.7％。但由于木材資源培育周長期，加上投入的相對不足，林農(nóng)獲利較少，積極性不高，加工企業(yè)的需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過生長的速度，林農(nóng)收入對木材資源的過度依賴，使森林資源不堪重負(fù)，我們深入到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要山場可以看到，昔日那遮天蔽日的茂密森林和參天大樹已難覓其蹤跡，而代之的是一條條光禿禿的山脈，有的是剛剛新造的未成造林地，有的是不規(guī)范和變相的擇伐及間伐留下的類似荒山的疏殘林，如不引起高度重視，指日可待的將是可伐資源陷入枯竭、木材徑級越來越小、材質(zhì)越來越差、只能大面積主伐中幼林的局面，森林永續(xù)利用的理念和縣域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展將會受到嚴(yán)重制約。木材生產(chǎn)周期相長，且投入較大，而毛竹生產(chǎn)周期短，投入少、見效快。現(xiàn)在既要實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，又要保持良好的生態(tài)環(huán)境，除了加快植樹造林和木材節(jié)約利用外，最重要的途徑是利用我縣的竹林資源優(yōu)勢，以竹代木，科學(xué)培育和綜合開發(fā)利用好毛竹資源。
1．2緩解木材供需矛盾的需求
當(dāng)前，木材應(yīng)用行業(yè)一方面面臨國家對木材產(chǎn)量的進(jìn)一步調(diào)減帶來的市場供需矛盾和價(jià)格上漲的形勢，另一方面又面臨歐美等發(fā)達(dá)國家對我國出口機(jī)電產(chǎn)品木質(zhì)包裝提出的新的檢疫要求帶來的技術(shù)挑戰(zhàn)。因此，開發(fā)利用竹材生產(chǎn)“代木”材料，緩解木材市場的供需矛盾,首先是森林資源要休養(yǎng)生息，迫切要求減少木材砍伐消耗利用；其次是國家加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，要求保護(hù)天然林，保護(hù)森林資源，減少木材采伐，限制一次性木制品和木制品包裝物的生產(chǎn)和使用，從而縮小木材的使用范圍；三是國家以消費(fèi)稅形式加大了對實(shí)木地板行業(yè)的宏觀調(diào)控，東南亞、南美洲一些木材出口國家也陸續(xù)提高了木材出口門檻，價(jià)格猛漲，進(jìn)口使用木材成本加大。在此情況下，毛竹作為木材的替代資源，勢必會更加受到國家生產(chǎn)保護(hù)政策和行業(yè)市場的垂青。
1．3調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化
有效利用竹材，使竹材的栽種和銷售成為較理想的農(nóng)產(chǎn)品項(xiàng)目，這對于調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入，并通過竹材應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展建立起農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，繼而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和逐步形成具有濃厚地方特色的工業(yè)經(jīng)濟(jì)，使社會經(jīng)濟(jì)效益更加顯著。
2以竹代木的可行性
2．1從資源培育角度看
毛竹生長周期短，我縣氣候和土壤適合毛竹的生長。我縣屬亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，杉木、馬尾松等主要鄉(xiāng)土樹種成材，培育周期要15－30年，砍伐后需更新造林。馬尾松不僅周期長，而且受松毛蟲及松材線蟲威脅，其發(fā)展?jié)摿σ衙缮详幱埃瑥耐庖M(jìn)的速生樹種桉樹，受氣候、地理環(huán)境影響，發(fā)展空間受到一定限制。而仁化縣位于毛竹中心產(chǎn)區(qū)之內(nèi)，只要立地條件稍好，基本都可以發(fā)展竹子。新造竹林雖成本高，但只要成林，就能永續(xù)利用，況且靠人工助進(jìn)自然擴(kuò)鞭能使竹林面積快速擴(kuò)展，通過豐產(chǎn)培育能有效提高現(xiàn)有竹林單位面積產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)效益。
2.2從資源供給情況看
我縣目前有竹類面積65萬畝，其中毛竹林46.3萬畝，毛竹立竹蓄積7319萬株，每年可采伐毛竹300萬根以上，產(chǎn)筍2000噸以上。而除竹地板、竹筷、竹膠板需竹材較多外，目前生產(chǎn)附加值較高的竹纖維、竹地毯、竹窗簾、竹飲料、竹葉黃酮、竹工藝品、竹炭等系列產(chǎn)品或耗竹少，或利用邊角廢料。目前我縣還能通過毛竹豐產(chǎn)培育提高竹、筍產(chǎn)量，通過擴(kuò)鞭、四旁綠化、荒山、跡地的混交栽竹擴(kuò)大竹林面積，到2020年達(dá)60萬畝、2040年達(dá)到80萬畝，絕不是紙上談兵。同時(shí)，竹林適當(dāng)強(qiáng)度的采伐后，可改善林內(nèi)光照，不會敗林，通過培育措施可在1－2年迅速恢復(fù)，甚至總量上反而會增加筍竹產(chǎn)量。毛竹的這種生長成林優(yōu)勢，能夠大大緩解工業(yè)加工原材的供需矛盾，充分發(fā)揮我縣森林資源優(yōu)勢。
2.3從生態(tài)保護(hù)角度看
毛竹不僅有很高的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也是優(yōu)良的生態(tài)防護(hù)林營造樹種。竹子因上有竹冠、下有發(fā)達(dá)的鞭根系統(tǒng)，據(jù)研究，竹子固土能力是馬尾松的1.5倍，吸收降水能力是杉木的1.3倍，涵養(yǎng)水源的能力比杉木高30－45%。因此不論林業(yè)的生態(tài)建設(shè)，還是林業(yè)的產(chǎn)業(yè)建設(shè)，都應(yīng)把毛竹放到一個(gè)很重要的位置來抓。
2.4從替代木材加工和加工潛力看
筍竹加工工藝和筍竹產(chǎn)品開發(fā)已經(jīng)成熟，相比木材加工附加值更高，市場前景更廣闊。現(xiàn)在在發(fā)達(dá)地區(qū)的竹纖維系列、竹炭系列、竹飲料系列、竹化工品系列、竹文化產(chǎn)品系列發(fā)展勢頭正旺，加工附加值高、原料消耗少，成為林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的排頭兵，且產(chǎn)品日新月異，不斷推陳出新。仁化的竹產(chǎn)業(yè)加工形成了竹膠板、竹地板、竹筷竹絲三大主打產(chǎn)品。只要堅(jiān)持走“精深加工”的路子，完全可以滿足縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)以竹代木。
3推行以竹代木應(yīng)采取的主要措施
一、廣西土地整治與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展現(xiàn)狀
1.土地整治基本情況。2011～2015年，廣西共開展了846個(gè)土地整治項(xiàng)目，實(shí)施總規(guī)模595930.8公頃，總投資152.21億元，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田501256.1公頃，新增耕地15771.22公頃，包括整村推進(jìn)174個(gè)、桂中農(nóng)村土地整治重大工程143個(gè)、興邊富民典型項(xiàng)目和0～20千米大會戰(zhàn)項(xiàng)目40個(gè)、兩期整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治重大工程489個(gè)（注：數(shù)據(jù)來源于2015年10月廣西國土資源廳土地整理中心提供）。
2.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展現(xiàn)狀。“十二五”期間，就農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備水平而言，廣西的農(nóng)業(yè)機(jī)械原值達(dá)到300億元，農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力達(dá)到3800萬千瓦，各類拖拉機(jī)擁有量達(dá)到190萬臺以上，分別比2010年增長49.38%、37.3%和70.31%；對于農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)水平而言，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)50%，水稻耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)70.5%，甘蔗耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)55%（注：數(shù)據(jù)來源于2015年10月廣西農(nóng)機(jī)局提供）。
二、土地整治有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化
1.因地制宜，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，基礎(chǔ)設(shè)施的完善，大大提高了生產(chǎn)效率，降低了生產(chǎn)成本，推進(jìn)了傳統(tǒng)的散戶粗放型經(jīng)營方式向集約化、規(guī)模化、科學(xué)化經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)，積極引進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在政府部門的扶持下以特色農(nóng)業(yè)為主，結(jié)合旅游業(yè)、加工業(yè)，逐步形成高產(chǎn)高效、多元化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，如來賓市興賓區(qū)蒙村鄉(xiāng)桂枝村土地整治項(xiàng)目。
該項(xiàng)目實(shí)施面積640.48公頃，土地平整面積640.48公頃，土地流轉(zhuǎn)90公頃，流轉(zhuǎn)率達(dá)92%。項(xiàng)目實(shí)施后當(dāng)?shù)卣妹纱遴l(xiāng)內(nèi)桂枝村委水吉村獨(dú)有的資源條件，引進(jìn)廣西南寧領(lǐng)跑農(nóng)業(yè)科技有限公司開發(fā)建設(shè)來賓市“幸福里莊園（廣西葡萄大世界）。目前項(xiàng)目已完成一期投資1700多萬元，主要種植葡萄、苗圃、皇帝柑、火龍果等，讓游客一年四季都能孚受米摘樂趣。
2.發(fā)展機(jī)械化生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。土地整治改變了傳統(tǒng)的散戶經(jīng)營方式，加速了全區(qū)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和現(xiàn)代化生產(chǎn)。項(xiàng)目區(qū)道路的暢通和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，涌現(xiàn)了大批種植大戶、種植能手、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，從種植、施肥、收割等全程均實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化，有些地方在項(xiàng)目區(qū)建立起了加工廠，從生產(chǎn)到加工，再到銷售，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)供銷“一條龍”服務(wù)，創(chuàng)建了品牌；有的地方甚至建立了科研基地，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)提供了科學(xué)研究。據(jù)調(diào)研了解，目前能全程使用機(jī)械化的主要是水稻和甘蔗，如貴港市港北區(qū)夏里農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社聯(lián)合社。
2013年，夏里村群眾針對農(nóng)村勞動力不足和田塊細(xì)碎零散難以耕種管理的現(xiàn)狀，在外出鄉(xiāng)賢的引導(dǎo)下，開展了水田“小塊并大塊”工作，為充分發(fā)揮水田“小塊并大塊”的作用，聯(lián)合社對水稻種植實(shí)行“五代一管”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。通過新模式的實(shí)施，推動了水稻生產(chǎn)全程機(jī)械化的發(fā)展。聯(lián)合社下設(shè)的旺盛農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，擁有占地面積4000平方米的工廠化育秧中心、占地面積570平方米的稻谷烘干廠（一期）和插秧機(jī)、收割機(jī)、耙田機(jī)等農(nóng)機(jī)23臺。聯(lián)合社下設(shè)的種植專業(yè)合作社以富硒優(yōu)質(zhì)水稻種植為主，通過全程機(jī)械化種植的水稻產(chǎn)量高、品質(zhì)好，為提高產(chǎn)品附加值，合作社對生產(chǎn)的大米進(jìn)行精包裝，打造了“夏里香米”品牌。
3.高產(chǎn)高糖甘蔗示范基地與土地整治相結(jié)合，有效提高了經(jīng)濟(jì)效益。2013年，自治區(qū)人民政府下發(fā)了有關(guān)文件，要求建設(shè)糖料蔗基地，提出穩(wěn)定糖料蔗種植面積，堅(jiān)持優(yōu)勢區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展，加強(qiáng)蔗田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)33.33萬公頃糖料蔗基地。根據(jù)自治區(qū)“雙高”辦提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月，糖料蔗基地已完成土地整治建設(shè)6.16萬公頃。優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗示范基地建設(shè)，結(jié)合土地整治“小塊并大塊”的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了糖料蔗基地規(guī)模化、機(jī)械化生產(chǎn)，降低了糖料蔗生產(chǎn)成本，有效提高了經(jīng)濟(jì)效益，如扶綏縣糖料蔗基地建設(shè)。
扶綏縣大膽創(chuàng)新，通過引進(jìn)廣西凱利農(nóng)業(yè)公司、扶持成立渠蘆屯合作社等方式建設(shè)“雙高”基地。以廣西凱利農(nóng)業(yè)公司為例，自2013年以來，該公司先后在武鳴、賓陽和扶綏等縣（區(qū)）建設(shè)了6片總面積近2000公頃的“雙高”基地。2014年，該公司進(jìn)入扶綏縣建設(shè)“雙高”基地，首先在東門鎮(zhèn)耽練村岜白屯建成了120公頃高標(biāo)準(zhǔn)示范基地，2015年在東門鎮(zhèn)、渠黎鎮(zhèn)分別建設(shè)335.33公頃、420公頃“雙高”基地。渠黎鎮(zhèn)“雙高”基地原狀條件較差，坡高、溝深、石多、樹樁多，而且土質(zhì)特別差，但該公司從土地平整到完成種植僅用了兩個(gè)多月的時(shí)間，通過規(guī)范的“四化”建設(shè)和管理，甘蔗長勢非常好，預(yù)期畝產(chǎn)8噸。
三、土地整治在促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中存在的問題
1.實(shí)施區(qū)域與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展區(qū)域不協(xié)調(diào)。從前文土地整治與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的對比分析，可知土地整治率高的區(qū)域，其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度也較高，但是部分市、縣雖然土地整治率不高，但其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度也較高，這個(gè)主要與其當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展、耕地資源、特色農(nóng)業(yè)息息相關(guān)，這也說明歷年實(shí)施的土地整治區(qū)域，存在與土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展區(qū)域不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。
2.前期規(guī)劃布局不合理。在土地整治項(xiàng)目中，規(guī)劃布局存在不合理的情況：如部分項(xiàng)目因?yàn)橥恋貦?quán)屬調(diào)整工作難，不布設(shè)土地平整工程，即便有些布設(shè)了土地平整工程，其平整面積占項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模也只在10%以內(nèi)；部分項(xiàng)目平整區(qū)域內(nèi)灌排設(shè)施缺乏，造成了項(xiàng)目區(qū)內(nèi)澇的現(xiàn)象；部分項(xiàng)目未考慮修繕?biāo)垂こ蹋苯硬荚O(shè)渠道，導(dǎo)致布設(shè)出來的渠道出現(xiàn)倒流、無水等情況；部分項(xiàng)目土地平整后田塊劃分面積較小，且沒有設(shè)置下田坡道，機(jī)械無法下田等。
3.投資標(biāo)準(zhǔn)較低。由于自治區(qū)財(cái)政投入土地整治項(xiàng)目的資金有限，只能對條件較好的地方按照“缺什么，補(bǔ)什么”的形式開展土地整治項(xiàng)目，對大部分設(shè)施缺乏的地區(qū)投入1500元/畝的資金不能從根本上解決土地利用問題，再加上以往土地整治項(xiàng)目對畝均投資有限制，導(dǎo)致實(shí)施效果不佳，不能滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要。
4.土地整治未與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化充分結(jié)合。目前，土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)主要是為便于農(nóng)民生活生產(chǎn)需要，且大部分是在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行改建，而沒有根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)需求，因地制宜開展平整土地、配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足或適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)需求。另外，土地整治主要以耕地整治為主，對其他農(nóng)用地整治較少。
四、對做好土地整治工作促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的建議
1.區(qū)域安排要與土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展區(qū)域相協(xié)調(diào)。新一輪土地整治規(guī)劃、土地整治區(qū)域項(xiàng)目安排要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化區(qū)域相協(xié)調(diào)，有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，屬于國家或自治區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化核心區(qū)的地方，要整合資金開展土地整治，使土地整治更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要，充分發(fā)揮土地綜合整治的效益。
2.因地制宜，按需整治。“十三五”期間，土地整治更要注重質(zhì)量建設(shè)及提升，要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。因此，開展土地整治要因地制宜，不能以政治任務(wù)形式下達(dá)，要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，有政府及群眾大力支持的地方，要有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，耕地集中連片，開展好農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記，對完成土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域，應(yīng)優(yōu)先安排土地整治項(xiàng)目。另外，編制土地整治項(xiàng)目規(guī)劃方案時(shí)，要充分結(jié)合特色農(nóng)業(yè)種植的基礎(chǔ)設(shè)施條件和土地承包方的種植規(guī)劃，優(yōu)化設(shè)計(jì)理念，科學(xué)合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃布局，實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目按需整治的理念，讓土地整治發(fā)揮更大的效益。
3.整合多部門資金，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌建設(shè)。建議在“十三五”期間，對土地整治的項(xiàng)目資金不實(shí)行畝均控制，土地整治的資金投入應(yīng)根據(jù)具體項(xiàng)目實(shí)際情況而定。另外，要加大部門資金的整合力度，整合節(jié)水增糧、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、土地整治、千億斤糧食產(chǎn)能工程、小型農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等涉農(nóng)資金，從財(cái)政“農(nóng)財(cái)”角度納入“現(xiàn)代種植業(yè)示范區(qū)建設(shè)與改革”規(guī)劃，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為平臺，分別開展水稻育秧大棚、農(nóng)機(jī)合作社、推廣優(yōu)良品種、生態(tài)農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城鄉(xiāng)各業(yè)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
傳統(tǒng)的行政法是以秩序行政和規(guī)制行政尤其是警察行政為主要對象而確立和發(fā)展起來的。實(shí)質(zhì)意義上的警察，其作用在于維持社會公共秩序和安全，消除妨礙社會公共秩序和安全的行為及狀態(tài)。國家的發(fā)展，社會的繁榮，人民的安居樂業(yè)，都離不開警察的作用。制度、秩序和權(quán)威構(gòu)成了傳統(tǒng)行政法的三大價(jià)值，也是現(xiàn)代行政法的價(jià)值和理念的重要組成部分。而警察法和警察法學(xué)所確立的一系列原則、制度和規(guī)范，為行政法和行政法學(xué)的不斷發(fā)展提供了素材和視角，也構(gòu)成了行政法和行政法學(xué)的重要內(nèi)容。行政法上關(guān)于秩序行政、規(guī)制行政和保護(hù)行政等的基本法理，對于全面履行警察職能具有重要的指導(dǎo)和保障作用。
全面履行警察職能，起碼應(yīng)當(dāng)遵循以下五大原則。
其一，依法行政的原則。傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，警察是規(guī)制行政和秩序行政，是限制自由和賦課義務(wù)的權(quán)力作用，具有強(qiáng)烈的侵益性，故而要對其加以嚴(yán)格限制。于是，警察領(lǐng)域確立了嚴(yán)格的法律保留原則。行使警察權(quán)應(yīng)當(dāng)具有法律依據(jù)。傳統(tǒng)行政法理論強(qiáng)調(diào)的依據(jù)是狹義的“法律”，而現(xiàn)代行政法理論在“法律”的基礎(chǔ)上融進(jìn)了法規(guī)甚至規(guī)章。這是與現(xiàn)代行政的擴(kuò)展相適應(yīng)的。因?yàn)榫熳饔玫幕A(chǔ)是一般統(tǒng)治權(quán)，所以，只要法律上沒有特別規(guī)定，那么，所有服從一般統(tǒng)治權(quán)的人都應(yīng)當(dāng)尊重和服從警察權(quán)。不問其是自然人還是法人，也不論其是本國人還是外國人。
其二，消極目的的原則。鑒于警察為達(dá)到行政目的而行使權(quán)力，多采取命令、施行強(qiáng)制的方法，傳統(tǒng)行政法理論一直堅(jiān)持警察消極目的的原則，主張警察的目的僅限于維持社會公共秩序。不過，由于現(xiàn)代行政活動的多樣化和復(fù)雜化，警察作用已不適于簡單地以積極目的和消極目的來區(qū)分。例如，從前認(rèn)為屬于警察規(guī)制的建筑規(guī)制以及公害規(guī)制等行政作用，現(xiàn)在被認(rèn)為同時(shí)具有濃厚的保護(hù)行政甚至給付行政的色彩。所不同的是其著眼點(diǎn)發(fā)生了變化。警察既具有規(guī)制行政、秩序行政的基本屬性，又具有保護(hù)行政甚至給付行政的色彩，這種屬性的新變化，對于判定是否全面履行警察職能具有重要意義。
其三，公共性的原則。也稱私生活自由的原則，是指對不影響一般社會生活正常運(yùn)行，不危及每個(gè)人的生命、身體、自由及財(cái)產(chǎn)等的私人生活，不得行使警察命令和強(qiáng)制的權(quán)能，而要恪守私生活不可侵的原則、私人住所不可侵的原則和民事上的法律關(guān)系不干涉的原則。
