發布時間：2023-03-07 15:04:40
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【關鍵詞】 高校 工程建設項目 全過程跟蹤審計
隨著高等教育事業的高速發展和高校自身發展的迫切需要，高校基建項目不斷增加，一方面有力地促進了高等教育事業的發展，另一方面腐敗現象也屢屢發生。總理曾在《政府工作報告》中提出“行政權力運行到哪里，監督就落實到哪里，財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”。作為高校的審計部門，應切實加強工程建設項目的全過程跟蹤審計，不斷堵塞內部控制和管理過程中的漏洞，以減少職務犯罪，有效配合項目建設，實施費用控制，最大限度地提高學校建設項目的投資效益、管理效益和社會效益，更好地服務服從于學校的發展。
一、工程建設項目跟蹤審計是高校內部審計工作發展的必然趨勢
近些年，工程建設項目全過程跟蹤審計作為審計部門加大建設項目審計監督力度、探索投資績效審計的一種有效方式，已得到不斷的探索和研究。所謂工程建設項目全過程跟蹤審計就是由事后結算審計向事前、事中、全過程延伸的一種審計方法，將事前預防、事中控制和事后監督有機結合起來，實現“預防、控制、監督”三位一體，使整個建設工程項目實施處于受控狀態。
當前各地高校紛紛進入新校區建設的，工程建設項目不斷增加，且呈現出投資主體多樣化、資金來源多渠道、投資大、周期長、技術復雜、程序環節多、專業性強等特點。任何一個環節出現閃失，都可能對學校造成重大的經濟損失，影響項目效益的發揮。通過實施工程建設項目全過程跟蹤審計，能更好地保障建設資金合理、合法使用，規范工程管理，提高投資效益，縮短建設周期，提高工程質量，實現建設工程綜合效益的最大化，從源頭上遏制工程建設領域的腐敗，對廉政建設產生積極作用。如何更好發揮全過程跟蹤審計作用已成為監察、審計人員面臨的一項重大而迫切的課題。
二、領導重視和支持是做好高校工程建設跟蹤審計的源泉和動力
工程審計和其他審計工作一樣，領導的重視和支持是至關重要的。領導重視就是要協調關系，解決問題，把工程審計作為學校管理的一個重要環節，提高學校各部門對內審工作的認識，使他們了解審計的職責，以得到各部門單位之間的密切配合，這樣審計的工作環境就會大為改觀，工程跟蹤審計的工作職能就可以得到充分發揮，更好地調動審計的積極性，為學校的基本建設服務。
三、科學設計跟蹤審計的程序與方法是做好高校工程建設跟蹤審計的必然要求
作為一種將審計監督貫穿于工程建設全過程的新型審計模式，非常重視審計實施方案的編制。編制和設計科學的審計程序和方法是確保工程審計質量的基礎。一個好的審計實施方案應該是審計質量控制的靈魂，它指導著審計人員的現場作業，對審計質量起著全面控制的作用。因此，在對工程建設項目實施具體的跟蹤審計前，應針對各工程項目的性質差異、規模大小、具體特點以及所處的不同階段，分別根據審計內容設計出審計程序和方法，列出審計的重點和關鍵，編寫審計大綱，編制實施細則。
一是深入開展審計前調查工作。應詳細了解被審計項目的基本情況，分析調查資料，確定審計目標、審計形式和工作重點。
二是注重跟蹤審計方式的可行性。鑒于跟蹤審計的實施過程與工程施工同步進行，因此科學合理地選擇審計介入時機和內容是高質量完成建設期審計的關鍵。目前，跟蹤審計的主要方式有兩種，第一種是全過程跟蹤審計方式，第二種是階段性跟蹤審計方式。究竟選擇哪種方式，需綜合考慮被審計項目的建設規模、建設周期、建設要求、審計資源、審計成本等多方面因素，再進行研究確定。
三是合理選擇跟蹤審計的切入點。這直接影響到審計項目的質量和效果，在審計實施方案中，應明確選擇對工程質量、投資、進度影響較大及事后不能審計或審計難度較大的內容作為跟蹤審計的切入點，為提高審計工作質量打下堅實基礎。
四、抓住跟蹤審計的關鍵點是做好高校工程建設跟蹤審計的重要環節
跟蹤審計是對工程建設項目貫穿始終的全過程審計，沿著建設周期這條主軸展開，以工程投資控制為主線，緊緊圍繞投資控制這個中心對建設項目進行全方位的實時跟蹤。目前，在審計力量不足、審計成本有限的情況下，為確保跟蹤審計質量，必須有效地把握跟蹤審計的關鍵點。
所謂跟蹤審計的關鍵點就是項目在建設過程中的關鍵環節，通常表現為下列幾個環節：前期決策，勘查設計，招標投標，施工準備，隱蔽工程驗收，設計、施工的重大變更，主體工程部位驗收，材料與設備的采購，竣工驗收等。這些關鍵點會對建設項目、工程造價產生重大影響，同時也是項目建設和管理中比較容易出現問題的環節。抓住了這些關鍵點，就可以變全天候的審計跟蹤為對關鍵點的審計跟蹤，從而可大大提高跟蹤審計的效率，降低跟蹤審計的成本，達到事半功倍的效果。需要注意的是，開展跟蹤審計，并不是要審計人員去從事建設管理、施工、監理方面的具體工作，而是履行對上述工作的審計監督，通過對上述工作的審計監督，促進這些工作規范、有效地運作。
五、正確處理跟蹤審計與施工、監理單位的協同關系是做好高校工程建設跟蹤審計的首要前提
跟蹤審計的作用能不能充分發揮，除技術性因素以外，還主要取決于施工單位的態度和監理單位的配合。但實際工作中，由于某些工程建設參與單位片面認為，跟蹤審計單位除工程結算時，有對工程造價“論理”的資格外，在跟蹤過程中沒有對工程實施過程各環節的確認、決定和發言權，這樣就容易出現參建單位（特別是利益單位）有意無意地將有關事項給“封閉”起來。對此，作為審計單位，最終會因不了解情況，做出予以默認或淺層批露，從而難以達到跟蹤審計的目的。因此，對于跟蹤審計工作能否達到預期目標和效果，正確處理好跟蹤審計與監理、施工單位的協同關系至關重要。只有相互統一思想認識，監理單位、施工單位積極配合、理解和支持審計工作，才能確保跟蹤審計的各項工作得到順利有序的開展。
六、推行“內外審結合式”審計是提高高校工程建設跟蹤審計質量和效率的有效方法
在當前高校管理體制下，要做好工程項目審計，離不開學校各職能部門的協作與配合。學校審計部門要注意加強與各職能部門之間的工作聯系，主動與基建處、采購中心、后勤處、財務處等相關部門協作配合，建立起配置科學、程序嚴密、相互制約的權力運行機制和業務控制程序，完善內部約束制度，健全基建內部相互制約的權力監督運行機制，最終使各部門各司其職、相互配合、協調運轉，讓跟蹤審計變被動為主動，并逐步進入程序化、規范化、制度化軌道。
在理順內審管理的同時，可以考慮充分發揮社會中介專業審計力量的作用，與社會審計機構合作，有效地解決完全委托審計和完全內審所帶來的種種弊端。首先，它解決了內審人力不足和專業缺口的矛盾，提高了審計速度和質量；其次，社會中介機構是具有專業資格的法人單位，其人員具有國家認定的專業資格和專業水平，內審與社會審計合作，很好地彌補了內部審計法律效力低的缺陷，內審人員的參與，可以監督審計全過程和審計結果，及時解決內審工作中發現的問題。因此，“內外審結合式”審計是提高審計質量和效率的有效方法。
七、規范與落實審計復核制度是提高高校工程建設跟蹤審計質量的重要保障
審計復核是審計質量控制體系的重要組成部分。跟蹤審計中，復核機構或者專職復核人員要依照法律、法規、規章，重點做好下列事項的復核：是否按照審計方案確定的審計范圍和審計目標實施審計；審計工作是否符合相關的審計準則；與審計事項有關的事實是否清楚；收集的審計證據是否具有客觀性、相關性、充分性和合法性；適用法律、法規、規章是否正確；對違反國家規定的財政收支、財務收支行為的定性是否準確，處理、處罰意見是否適當；審計評價、審計建議、審計移送處理是否適當；審計程序是否符合規定；其他需要復核的事項。
八、審計人員較高的綜合素質和較強的服務意識是做好高校工程建設跟蹤審計的重要保證
要確保工程建設始終能夠規范、有序、高效地完成，同時能正確及時應對變化不定的施工現場，提高跟蹤審計質量，降低審計風險，這就要求跟蹤審計工作人員不僅要提升政治素養，強化責任心和敬業精神，也要有精湛的專業技術和較寬的業務知識。同時還應具備良好的協調溝通能力，充分了解建設工程全過程理論，掌握最新的技術方法，不斷做到“內強素質、外塑形象”，“內抓管理、外促協調”。
首先要努力加強學習，刻苦鉆研業務知識，不斷提高自己的業務水平；其次必須加強作風建設，大力倡導“重實際、說實話、做實事、求實效”的工作作風，要時刻把廉潔自律的有關規定牢記在心，加強自身修養，注意自身形象；再次應注重工作方法，在審計工作中，要依據國家有關的法律、法規，堅持原則，維護學校的利益，對一些高估冒算、虛報工作量的行為必須堅決給予糾正，而對一些非原則性的問題，應盡量做到少爭論、多理解，要學會尊重他人；最后工作中要堅持“到位而不越位”、“監督而不代替”的工作原則。
九、結語
綜上所述，工程建設項目跟蹤審計作為現代審計制度的一種創新，在實踐中已彰顯出它的積極作用，具有廣闊的應用前景。工程跟蹤審計人員應以科學發展觀為指導，一切要以維護學校的根本利益為出發點，既堅持原則，又注重工作方法，不斷提高自身綜合素質，發揮好內部審計“免疫系統”的建設性作用，在審計過程中，與施工、監理、建設管理等工作密切配合，科學合理地選擇跟蹤審計的“關鍵點”，準確掌握審計參與的程度，把握內部審計的相對獨立性原則，建立起一套科學合理的審計程序和審計質量保證體系，從而最大限度地遏制腐敗現象的發生，提高建設資金使用效益，為高校的改革和發展，乃至為經濟社會又好又快地發展提供更加優質的服務。
【參考文獻】
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[3] 李兆暖：建設項目跟蹤審計的重點[J].煤炭經濟研究，2007（10）.
一、指導思想
以新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹關于安全生產重要論述和關于“從根本上消除事故隱患”的重要指示精神，牢固樹立紅線意識和安全發展理念，緊緊圍繞加強消防工程質量安全管理，切實做好建設工程消防設計審查驗收工作，從源頭上消除火災隱患。以“消防審驗要依法，化解風險在萌芽”為主題，開展建設工程消防設計審查驗收工作宣傳活動，強化消防工程各方參建主體及人員的遵法守法意識和消防安全意識，依法做好相關新、改、擴建工程消防設計審查及施工質量，為常態化疫情防控和經濟社會發展提供有力安全保障。
二、活動時間
4月19日至23日。
三、活動內容
（一）活動形式多樣。采取印發傳單、普法教育、案例警示、業務培訓、知識講座等靈活多樣形式，廣泛深入開展《消防法》、《建設工程消防設計審查驗收管理行規定》、《建設工程消防設計審查驗收工作細則》、《省建設工程消防設計審査驗收管理行辦法》等法律、規章、規范性文件宣傳貫徹活動。
（二）強化系統學習。組織全體審驗人員進行一次消防審驗業務專題學習;開展一次集中觀看《正風防腐就在身邊》第三集一州市欣佳酒店“3.7”坍塌事故的警示教育。通過系統學習，加深對建設工程消防設計審查、驗收備案相關法律規定、政策要求的理解，提高全體人員依法行政意識、依法審驗能力，嚴格按照相關法律法規開展消防審驗工作，從源頭杜絕遺留火災隱患的可能。
（三）優化服務環境。在政務服務中心設置懸掛消防審驗宣傳橫。在辦事窗口顯著位置張貼審查驗收的申報要件、辦事流程、完結時限、咨詢電話、投訴電話、常見問題解答等，讓辦事群眾熟恐法律法規要求，為辦事群眾提供優質服務，進一步優化營商環境。
（四） 提升運行水平。為社區內大型商業綜合體辦公樓、臨街商鋪等經營性單位和場所發放消防審驗知識問答和業務咨詢電話，提示他們在進行新、改、擴建時需要辦理消防審驗手續，落實消防安全責任利用住宅小區的宣傳欄、櫥窗，因地制宜宣傳建設工程消防審驗常識暢通“生命通道”的重要意義、電動自行車集中停放管理制度等安全知識促進廣大社區商戶和業主將依法辦理消防審驗手續轉化為強烈的自覺意識，有效提升社區這一社會最小細胞的消防安全運行水平。
（五）組織系列活動。在施工現場設立消防安全宣傳欄，向工程參建人員發放消防安全知識資料;在公共部位張貼消防安全提示標語，組織實施“三個一活動”，即組織一次《消防法》關于注法律責任的宣講活動，落實消防安全責任制部署一次消防安全自查自糾活動，化解消防安全隱患;督促施工現場舉行一次滅火疏散演練活動，提升火災自救能力。通過消防宣傳教育活動，明確各方參建主體和人員消防質量安全責任，預防和降低施工現場消防安全事故及群死群傷事故發生概率。
四、有關要求
（一）加強組織領導。將建設工程消防審計審查驗收工作宣傳活動納入年度工作計劃，與業務工作同謀劃、同部署、同檢查、同落實，確保宣傳活動有力有序有效開展。
隨著我國高等教育事業的迅速發展，高校用于基本建設的投資費用也在不斷攀升，建設工程的審計成為高校建設規范管理的一個重要方面。然而現在高校工程審計普遍存在如下問題。
1.委托審計制度不夠健全。高校建設工程委托審計已經開展了很多年，但在實踐中尚未形成一套完整地委托審計操作流程和相應配套規范，委托審計單位的審計質量不能得到有效控制。高校內部委托審計制度不夠完整，導致社會審計機構僅完成造價審核，未對審計工程進行總結評價，委托單位沒有相應條款對社會機構進行規范管理。
2.審計力量不能滿足高校工程審計實際需要。由于投資的不斷加大，學校內部審計機構工程審計人員配備較少，建設工程涉及面廣、專業性強，工程審計又是一項專業性與綜合性都很強的工作，這要求審計人員具備更廣泛的專業素質，也使得工程審計人員與工作業務量之間的矛盾異常尖銳。
為了保障高校工程項目建設委托審計質量、提高工程投資效率、控制工程造價、保護學校權益，通過借助于社會中介力量來滿足日益增多的審計任務，規范委托中介機構對高校系統工程項目從事審計業務的活動，加強高校建設工程委托審計質量的控制管理是關鍵。
一、建立社會審計單位備選庫
加強高校建設工程委托審計質量控制，依據《中華人民共和國招標投標法》、《內部審計實務指南第4號――高校內部審計》，結合工程項目審計的特點，根據供應商管理理論，建立了社會審計單位備選庫。
（一）社會審計單位入庫選擇標準
由供應商選擇、評價及管理理論可知，要對于社會審計單位進行選擇，首先要確定標準。我方采取與相關專家進行深度訪談的方式，最終確定了以下12項標準，作為社會審計單位可以進入備選庫的資質要求。具體標準如下。
1.具有注冊的獨立法人資格，并具有獨立承擔民事責任的能力，且注冊資本金不低于100萬元人民幣。
2.具有建設部頒發的工程造價咨詢甲級資質（按2006年建設部第149號令）。
3.須具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度。
4.具有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄。近3年內沒有被建設部、中國建設工程造價管理協會等相關部門因執業質量問題予以行政處罰或禁入的記錄，并在承擔企業有關審計工作中沒有出現重大審計質量問題和不良記錄。
5.近3年內至少獨立完成過1個投資總額1億元以上工業建筑或公共建筑項目的審計。
6.實際執業的注冊造價工程師不得少于10人。不包括分所（公司）、關聯關系的所（或分公司）以及掛靠關系的注冊造價工程師，所有注冊造價工程師必須在同一注冊地且在本單位注冊，不得弄虛作假，一旦發現立即取消其資格。
7.有能力從事工程建設項目審計，各專業至少有一名注冊造價工程師。
8.公司財務狀況良好，近3年均處于盈利狀態。
9.必須從招標機構獲得招標文件并登記備案。
10.符合法律、行政法規規定的其他條件。
11.擬投入的項目負責人應取得注冊造價工程師執業資格，注冊執業單位為本公司。
（二）社會審計單位入庫確定方式
1.初步審核
初步審核是指對于社會審計單位進行資格審查，主要是確定該單位是否具有審計單位所需要的正規手續，是否辦理相關證件，獲得國家相關單位的承認。通過資格審查的單位為符合初步審核條件的單位，列入待考察單位名單。
2.資質考察
資質考察是指根據社會審計單位入庫資質要求對于社會審計單位進行資質考察。入庫資質要求有12項內容，資質考察則要逐項對于該單位進行考察。若該單位通過資質考察，則可以進入社會審計單位備選庫。
社會審計單位的資質表現越好，其在備選庫中的位置越靠前。并且根據其資質表現，對于這些單位可以進行分類。具體如表1所示。
表1 審計單位分類
二、委托社會審計單位質量控制
為達到質量要求所采取的作業技術和活動稱為質量控制。這就是說，質量控制是為了通過監視質量形成過程，消除質量環節上所有階段引起不合格或不滿意效果的因素。以達到質量要求，獲取經濟效益，而采用的各種質量作業技術和活動。
（一）PDCA循環方法
在社會審計單位審計資格的考核中，盡管考核的目標不再是平常意義上的產品，仍可以通過應用傳統質量管理的一些方法，如PDCA循環等來進行有效的審計質量控制。
PDCA循環又叫戴明環，是美國質量管理專家休哈特博士首先提出的，由戴明采納、宣傳，獲得普及，從而也被稱為“戴明環”。它是全面質量管理所應遵循的科學程序。
圖1 PDCA循環
PDCA是英語單詞Plan（計劃）、Do（執行）、Check（檢查）和Action（處理）的第一個字母，PDCA循環就是按照這樣的順序進行質量管理，并且循環不止地進行下去的科學程序。
1.P （plan） 計劃，包括方針和目標的確定，以及活動規劃的制定。
2.D（Do） 執行，根據已知的信息，設計具體的方法、方案和計劃布局；再根據設計和布局，進行具體運作，實現計劃中的內容。
3.C （check） 檢查，總結執行計劃的結果，分清哪些對了，哪些錯了，明確效果，找出問題。
4.A （action） 處理，對檢查的結果進行處理，對成功的經驗加以肯定，并予以標準化；對于失敗的教訓也要總結，引起重視。對于沒有解決的問題，應提交給下一個PDCA循環中去解決。
（二）PDCA循環理論應用
根據質量控制理論，對于社會審計單位的審計工作進行質量控制，可以采取PDCA循環法，如圖2所示。
圖2 PDCA循環
1.PLAN：需要對于社會審計單位的工作做出安排和計劃。在審計工作開始之前，就要對于該單位的工作確定基本的判斷指標。本課題中以精簡為原則，經過專家討論，選取我們最看重的指標作為對于社會審計單位進行質量控制的指標。具體指標如表2所示。
表2 審計單位質量控制指標
2.DO：讓社會審計單位開始工作，并將工作質量的衡量指標提供給該審計單位，提醒其按照審計工作的基本流程提高在質量控制指標上的表現。在審計工作進行期間，我方要定期與審計單位溝通，確定其審計工作是否按計劃進行，并就有關問題及時對其進行提醒，并隨時準備為其提供其所需要的數據和相關服務。
3.CHECK：社會審計單位完成審計工作后，我們要對其工作結果進行評價。具體采取打分的方式，對社會審計單位的表現進行加權平均。指標權重經過相關人員研究討論之后，確定其相同，均為20%。分數采取百分制，最終取最后得分為該單位的得分。在評價完之后要就評價結果與社會審計單位及時溝通，告知其失分的地方在哪，如何改進才有利于更好地合作。
4.ACTION：讓社會審計單位對于自己的審計工作進行改進。改進之后可以再次運用PDCA循環法，進行及時檢查評價及溝通，從而保證社會審計單位工作質量的持續改進。
關鍵詞：高校 建設工程管理 審計策略
一、高校建設工程管理審計發展過程
高校建設工程管理審計的實踐歷經多年發展，從工程竣工結算開始，推廣工程建設項目全過程審計，開展內部控制審計、進行內控基礎性評價，進一步發展到目前要求建立投資評審制度、審計全覆蓋。
（一）推廣全過程審計
2007年《教育部關于加強和規范建設工程項目全過程審計的意見》后，高校審計部門更多采用建設項目全過程審計模式，對建設項目投資估算、勘察設計概算、施工預算、竣工結算、財務決算等各階段經濟管理活動進行檢查和評價。
這一階段，高校審計由竣工結算審計推廣到工程各階段，不再僅僅拘泥于竣工結算審計。全過程審計模式成為高校工程審計部門的標配，審計人員開始在事前、事中參與工程審計業務。
（二）推動內部控制建設
2012年《行政事業單位內部控制規范（試行）》文件，第46-53條專門描述建設項目業務層面內部控制。文件要求項目單位健全項目內部管理制度，要求內部審計部門或崗位應當定期或不定期檢查單位內部管理制度和機制的建立與執行情況，及時發現內部控制存在的問題并提出改進建議。
2015年的《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》，在加強建設工程審計方面，提出“以促進控制工程造價、規范工程管理、落實管理責任為重點，加強建設工程管理審計”。
2016年，《關于開展內部控制基礎性評價工作的通知》，部屬高校等單位開展了內部控制基礎性評價工作，其中包括了建設工程領域的內部控制基礎性評價。
在這一階段，內部審計部門開始對建設工程內部控制進行檢查、評價。內控評價要求對業務內容高度熟悉，離不開工程審計人員的參與和支持，建設工程內部控制評價初步打破了工程審計與財務管理審計的界限。
（三）推動建設工程投資評審制度建立
2016年12月，《教育部關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》，要求各部屬高校建立投資評審制度，實行建設工程管理審計全覆蓋。
這一制度實質是學校投資決策機制，由學校成立決策機構投資評審小組，在建設工程開工前對建設標準、投資計劃、設計概算等進行評審，是確立審計標準的過程。實行投資評審制度，可以明確工程建設管理部門的造價控制目標，形成造價管控硬性約束。
二、高校建設工程管理審計內容分類
建設工程管理審計是對建設工程業務活動及其內部控制的適當性、有效性進行的確認和評價活動。按照審計維度和審計內容，對高校建設工程管理審計劃分為四個方面，包括工程業務內控審計、工程業務事項審計、工程財務內控審計、工程財務事項審計（如表1所示）。
內部控制審計是管“機制”的，事項審計是管“具體”的，兩者共同構成了工程管理審計業務的內容。機制主要是確定“誰、應該做什么、是否做到位”，針對的是部門管理；事項主要是某一項工程的某個環節是否遵守相應的規定，針對的是具體的事項。缺少內控，審計缺少抓手和骨架；內控達標后會大量節約事項審計的工作量。
在實踐中，工程審計人員主要從事業務和財務事項審計工作。工程造價審計，指工程業務重要事項審計中對造價的審計。工程招標審計，指工程業務管理重要事項審計中招標階段對造價的審計和經濟文書的審計，包括控制價、招標文件、施工合同等。工程付款審計，指財務管理重要事項審計中依據合同對不同階段應付款項適當性、準確性的審計。造價、招標、付款等審計，均依賴建設工程內部控制的建立。
三、高校建設工程管理審計重點
（一）工程業務內控審計的重點
是否對工程業務進行歸口管理，是否建立投資評審等投資約束和控制機制，是否對使用方功能需求進行管理，是否制定并執行工程建設相關制度規范等。
（二）工程財務內控審計的重點
建設管理部門、財務管理部門是否建立了付款審核、復核機制，是否按照要求履行了審核職責。
（三）工程業務事項審計和工程財務事項重點
不同審計階段，業務審計和事項審計均可以分為造價審計和文書審計兩類，具體如表2所示。
高校建設工程管理審計經歷了審計單項重要事項（竣工結算）、審計多項重要事項（全過程審計）、審計內控與審計重要事項并重的發展。
四、高校建設工程審計面臨的問題
（一）工程業務內部控制存在不足
1.缺少實質性投資控制機制
以往規模以上建設項目均需要上報項目建議書、可行性研究報告、設計概算等。教育部批復的可行性研究報告是重要的造價控制目標。盡管存在控制目耍還是存在部分工程造價突破設計概算、大量出現洽商變更的現象。投資控制未在工程開展前期發揮作用。
2.工程建設未歸口管理
目前不少高校新建工程、修繕工程由不同的部門管理，各部門建設管理制度不同、人員職責分工不同。建設工程是復雜的管理事項，需要專業人員分工配合，提升管理效率。管理職責分散不利于集中人力，容易造成人力資源的浪費，不利于提升工程管理效率。
3.工程建設各階段未形成規范的管理體制
第一，立項階段未明確條件，部分工程未確定使用部門已經立項。在此條件下，工程管理部門無法確定建筑特殊的功能需求，是按照理科實驗樓建設還是按照文科科研樓建設，是建設化學、生物類“濕”實驗室，還是數學、理論物理類只需要用電條件的實驗室。工程邊設計、邊施工、邊改動，造成造價失控，嚴重浪費人財物。
第二，設計階段未進行限額設計，也未建立各類建筑通用的建設標準，可能導致部分項目過于豪華或過于簡要，均不符合學校長遠發展規劃。
第三，招投標階段未建立招標控制價管理制度。部分高校建設工程招標委托市場招標公司進行，招標文件、招標控制價、施工合同文本均由招標公司安排。招標控制價是招標文件的重要組成部分，也是建設工程管理部門進行造價控制的重要手段。如果未能落實管理部門對招標控制價的審核責任，招標價格形成風險敞口，中標價可能遠遠偏離市場價。
第四，竣工階段未落實結算管理審核責任。工程竣工結算由原合同部分和洽商變更部分組成，部分高校未建立洽商變更的審批制度，洽商變更金額較高。工程結算直接由施工方報送，工程管理部門未對結算進行實質審核，導致工程結算價格虛高，大幅增加造價失控風險。
（二）工程財務內部控制存在不足
建設管理部門未建立財務付款管控機制，內部未確定付款審核、復核流程，未將管理責任落實到個人。財務部門未建立工程款項支付的審核、復核、付款流程，相當于只履行了出納“核票”職責，未履行財務審核職責。
（三）工程業務事項審計未突出重點
造價控制是建設工程管理審計最重要的目標之一。據統計，在工程立項階段對造價的影響超過80%，設計階段對造價的影響超過70%。施工前基本決定了該項目造價的大半。
在工程審計業務中，部分高校未能在投資立項階段和設計階段參與，未要求工程管理部門落實管理責任，進行限額設計和功能需求管理，對設計概算、招標文件、招標控制價、合同等重要環節缺少管控。施工階段后緊跟管理部門，采用旁站式的審計方式，事無巨細，未突出重要環節、重要文件，削弱了審計效果。
（四）工程財務事項審計未覆蓋
財務付款審計是重要的審計方式，通過審計可以確認管理部門和財務部門是否落實審核責任，是否按照合同和相應進度付款。能否付款的審核權限，能夠增強審計管理效果，也是檢驗投資控制是否有效的重要手段。
五、高校建設工程審計策略
（一）建立工程審計宏觀管理概念
建設工程管理為復雜事項，需要建立一套機制，防止工程建設運行漏洞出現，否則審計部門將成為“第二基建工程部”，耗用大量精力用于核量核價，也容易出現管理越位風險。
抓宏觀管理，就是抓機制，審計人員要做審計應做的事項，在最能產生效果的階段做事，做產生效益最大的事項。例如，促進和規范投資評審制度建設，在項目立項階段形成切實的造價控制標準，形成實質性控制目標，用投資估算控制設計概算，進而控制施工圖預算，最終控制結算價格。這一做法能強化工程造價管控，在立項階段推動投資評審效果明顯，就是審計應推動建立的事項。
抓宏觀管理，要做好建設工程內部控制審計，一方面促進業務內部控制機制建立，一方面促進財務內部控制機制建立。審計應落實各部門的管理責任，讓應做事的部門做好自己的管理事項。建立建設工程歸口管理制度，對不同資金來源、不同性質的建設工程統一管理制度、管理方式、管理機構，避免資源浪費；規范工程建設管理制度，防止工程新建、修繕等缺少管理依據；捋順建設功能審核制度，防止未確定使用功能就進行設計或出現豪華裝修；招標要建立招標文件、招標控制價、合同等審核制度，防止價格失控；對洽商變更、工程結算應明確工程管理部門造價審核責任；財務管理部門應落實管理責任，審核付款是否符合合同和進度要求，落實好“兩支筆會簽”制度。
（二）突出審計重點，進行過程控制
工程造價控制貫穿于工程管理過程中，審計嵌入重要事項管理，嵌入關鍵節點，能有效控制工程造價。在立項、設計階段投入更多審計力量。投資估算、設計概算、招標控制價、大額洽商變更、竣工結算為重要造價審核事項；招標文件、施工合同櫓匾文書審核事項；建設工程付款為財務管理重要審核事項。
過程管理可以將造價審計由事后審計延伸到事前預防，從減少損失延伸到防止損失事項出現。通過對重要造價文件和經濟文書的審計，將審計機制嵌入整體管理流程中，強化了造價管理的效果，減少了審計風險。
（三）建立結果運用機制
一、引言
近年來，隨著高等教育的大發展，高校建設工程項目逐年增加，工程規模不斷擴大。為加強工程項目造價控制，抓好基建工程風險防范，各高校普遍開展了建設工程項目跟蹤審計工作。隨著跟蹤審計工作的深入，如何做好基建工程跟蹤審計工作成為高校審計部門亟待解決的課題。
當前高校建設工程項目全過程審計主要采用兩種方式進行。一是由高校審計部門進行全過程跟蹤審計，但往往受審計力量的限制難以開展。二是委托社會中介機構實施。該方式目前被普遍采用，其優點主要是通過專業機構進行審計，符合上級要求，解決了審計力量不足問題[1]。但因公開招投標普遍是以最低價中標，中介機構又是以盈利為目的，委托方難以對中介機構的審計質量進行有效的把控[2]。鑒于此，溫州醫科大學另辟蹊徑，按照市場價值從社會中介機構中精心挑選工作經驗豐富的造價技術人員與單位自有審計力量相結合，組成審計組，不斷探索依法審計、造價控制和提供咨詢的管理審計模式，對仁濟學院洞頭校區遷建工程開展全過程跟蹤審計。
二、項目概況
溫州醫科大學仁濟學院遷建工程為溫州市洞頭區重點項目，實施目的是建設一所在校生8 000人規模的本科學歷大學，發展教育事業，增強文化輻射力。該工程規劃面積29.16萬平方米，投資估算15.31億元，總建筑面積28.17萬平方米，計劃在約5年內分兩期實施。工程主要實施內容為教學樓、行政樓、學生宿舍樓、圖書館、風雨操場、會堂等。一期分五個標段，一標段8棟宿舍樓，二、三標段6棟教學樓，四標段9層塔樓圖書館、風雨操場和會堂，五標段足球場及室外附屬道路及綠化工程。五個標段分別公開招投標由四家不同的施工單位實施，由兩家監理單位中標。學校成立校園建設工程部負責項目的建設管理。
2014年底項目進場施工開建后，學校審計組即入駐開展全過程跟蹤審計。為確保審計質量和人員穩定，審計組按略高于市場行情價格加額外獎勵的機制聘請工程專業人員，會同審計、會計等小組成員每周2―3天進駐施工現場，參加每周的工程施工和監理例會及日常現場巡查，從而及時掌握工程進展，在時間和精力上確保審計投入的力度。
三、主要做法和成效
為實現規范工程管理、提升建設水平、提高投資效益，保證資金使用的安全合理，有效遏制腐敗現象發生的目標[3]，審計組在全面梳理項目前期準備階段、招投標階段、施工階段、竣工驗收階段等各階段風險點的基礎上，緊扣主線，結合該項目建設規模大、投資額多、建設期長的特點和自身人員力量，編制詳實的審計實施方案，選擇適時定點跟蹤介入法對該項目進行跟蹤審計。在各階段或期間對設計、監理、施工質量、合同管理等進行全方位審計。
（一）緊盯關鍵節點，有效提升風險防控水平
1.對校園建設工程部內控制度建設和執行情況進行審計。發現部門留檔的設計變更聯系單存在編號缺號現象；部門存檔的聯系單與施工單位存檔的聯系單存在簽證不一致性情況；對同一事項重復簽證、簽證意見不明確、對聯系單簽證的工程量有誤。審計組要求校園建設工程部加強簽發聯系單的管理，簽發的聯系單應有對變更事項客觀性描述，如對變更原因、發生部位、發生時間、工程做法、發生工程量的描述，并且附件齊全。校園建設工程部完善了制度建設，加強了風險防控。
2.對合同管理情況審計。施工合同是工程款支付、工期處罰、質量標準及工程結算的主要依據，?訂一個嚴謹的合同，對于規范管理、減少竣工結算爭議，保證學校的利益以及降低風險都具有重要的作用。審計組從合同管理制度建立情況、合同會簽、合同履行情況等方面開展審計，指出校園建設工程部未建立合同管理制度與管理體系，未明確規定管理內容、原則和要求，難以系統地對合同的起草、談判、審批、簽訂、跟蹤控制、糾紛處理、合同終止等內容進行管理；指出合同簽訂環節中個別合同條款互相矛盾、條款約定不明確等漏洞；幫助對合同執行中的不規范地方進行查缺補漏，指出工作中的風險點，提出整改要求。校園建設工程部積極配合整改，重視和加強了合同管理。
3.對招投標活動進行審計。如校園建設工程部提出對仁濟學院管道燃氣工程進行施工招投標，審計組發現兩個問題：一是該工程布置在軟弱地基上，建議應先對軟弱地基進行處理再行施工以免發生建筑物沉降事故；二是招標圖紙中有約300米用于連接市政燃氣管網的管道，據了解當地在5年內不會開通管道燃氣，審計組建議該300米管道等燃氣管網開通后再行施工。校園建設工程部采納了審計組的意見，上述兩項暫停招標。
4.監督關口前移，有效預防風險。一是對設計文件審計。對設計方案的合理性、設計深度和質量是否滿足施工要求，技術和經濟是否有效結合進行審計。仁濟學院燃氣瓶組間工程在招標前發現燃氣圖紙要求持力層為利用強夯法處理后的素土層，而現場已有完工的其他標段的建筑，如進行強夯將會對其他建筑有影響，審計組提醒校園建設工程部修改方案，校園建設工程部決定延遲開工，將強夯法改為堆載靜壓法，規避了原方法對其他建筑體的破壞。
二是針對特定項目開展風險點分析排查，就加強安全、質量、工期、造價提出合理化的建議意見，做到未雨綢繆。該工程的回填礦渣粒徑大于200mm，而《浙江省建筑工程預算定額》對200mm以上的礦渣屬于何種土石層沒有明確界定，試樁工程結算審計時施工單位提出礦渣應按巖石層計算。按碎石層或按巖石層計算對試樁工程影響差額為10萬元，但考慮到該先例一開，后續標段都會要求按巖石層計算，將會造成約500萬元的損失。在審計組的努力爭取下最終按碎石層計算，為學校規避了風險。
（二）有效控制工程變更
1.提前做好預防性工作。如招投標中心未對商務標?M行不平衡分析，審計組對四標段進行投標報價不平衡分析，發現部分子目清單單價偏離較大，涉及金額較多、易發生工程量變更，提醒校園建設工程部對這些項目的變更加以特別的關注，盡量不變更或謹慎變更。如四標段的挖土方標底價40元/立方米，投標價80元/立方米；墻面刷白乳膠標底價9.92元/立方米，投標價27.14元/立方米。
2.做好變更的風險控制。審計組對工程變更聯系單及設計院出具的設計變更聯系單的完整性和符合性、簽證的合理性進行審查。如施工單位曾提出將圖紙設計的橡膠地板變更為塑膠地板，審計組認為實際無需變更，同時變更又會引起材料價格上的爭議，校園建設工程部采納了意見。
3.對工程量清單及造價進行審核。由于審計力量的有限，審計組將工程量清單及招標控制價委托設計咨詢企業進行編制，但仍會對咨詢成果嚴加把控，對編制說明的全面性、工程量計算的準確性、清單及定額套用的合理性等進行審計，盡量增加其準確性及全面性，為以后的工程量清單及造價減少爭議。智能化工程上，審計組在開標前發現工程量清單多算了9萬米的電氣配管刻槽及修復，多計費用約240萬元，給予糾正，避免損失。
4.指出不合理內容，主動提出變更建議并被采納。審計組指出設計圖紙中將架空層地面也做保溫，實際完全沒有必要，建議校園建設工程部取消該不合理的內容，意見被采納，校園建設工程部和設計院進行溝通，取消了該項設計，節省造價約9萬元。
（三）做好隱蔽工程審計
隱蔽工程所占工程造價的比重大，在工程結算時容易引起糾紛，成為結算審計矛盾的焦點。
1.隱蔽工程審計的重點在工序、規格是否與施工圖或變更相一致、是否與工程量清單內容相符合、校園建設工程部存檔的隱蔽資料是否存在缺陷，如施工記錄與現場情況是否一致、工程聯系單是否全面等。在四標段的樁基鋼護筒審計中發現校園建設工程部和監理單位對鋼護筒的厚度沒有書面記錄，施工單位申報的施工記錄的厚度與審計人員在抽查現場測量的厚度不一致，牽涉造價千萬元。審計組讓施工單位提供購買鋼護筒的發票及入庫驗收材料進一步比對來佐證確定。
2.對結算時不可見的項目在施工前進行風險提示。大型機械和施工降排水屬于技術措施，其工程量是按實結算的，該兩項機械在實體項目完成后便退場，如無現場記錄則事后無法確認。審計組提前告訴校園建設工程部人員及監理單位應及時記錄施工現場實際機械數量。
3.審計組在多個隱蔽工程施工時采用拍照、攝像等手段做好現場記錄，為今后結算階段保留重要的第一手資料。教學樓及宿舍樓的外墻保溫系統，圖紙設計時底漆未詳細說明是何種材料。施工單位申報的材料型號單價為65元/平方米，后審計人員發現施工單位采用材料單價為42元/平方米，該工程共10萬平方米，審計節約造價230萬元。
（四）盯緊造價審計，經濟效益顯著
1.審計組在其他方面突破創新的同時，對造價審計絕不放松。根據學校制度規定，30萬元以上重大變更項目需經審計處審計后再行支付，2015年至今共完成30萬元以上變更的項目涉及金額15 880.03萬元，核減1 427.37萬元，經濟效益良好。
2.對工程進度款支付情況審計。工程進度款的合理使用可以有效地扼制工程款超付，保證學校利益。審計組通過審計發現校園建設工程部在審核進度報表中不規范：個別月份無審核明細資料、個別工程款當期超付等問題，要求校園建設工程部完善工程款支付審核規定、規范工程款支付行為、根據工程進度嚴格按合同約定支付，以防出現錯付、超付情況。
（五）強化施工監督，確保施工質量及安全文明施工
1.對施工質量及安全審計。質量、安全作為施工的重大控制目標，也是審計組重點關注的內容。在澆搗混凝土工作時，審計組派專人駐扎現場，對混凝土澆搗、模板安裝、鋼管支架、墻體砌筑等工序進行監督，提出問題，要求整改，有效地控制砼蜂窩麻面、爛根、露筋、砂漿不飽滿等質量通病。發現施工現場腳手架的剪刀撐、掃地桿設置不夠；卸料平臺無限載標識及安全標識、洞口未設置防護欄桿；鋼管、扣件及其他配件無整理、隨意擺放等安全文明施工問題，要求校園建設工程部督促施工單位立行立改，確保安全文明施工。
2.對監理單位審計。監理單位是對施工單位的建設工程質量、造價、進度控制的最關鍵的監督者，他們職責履行是否到位直接關系到工程項目的各個方面。審計組按照監理合同約定的監理內容對監理單位的履職情況進行審計，包括監理人員的資格、配備、考勤等，監理對開工條件、圖紙會審、施工技術方案、施工組織方案的審查，對現場質量的管理檢查情況，對工程聯系單的簽證情況，對建筑材料的檢查、見證取樣情況，對工程款支付的審查情況，旁站記錄等情況，發現監理單位對個別進場材料的品牌規格審查不嚴，旁站記錄不規范、工程款支付審查不嚴謹等，要求限期整改，并對監理沒有履行到位的情況進行處罰，通過審計，加大對監理單位約束，督促監理單位更好地履行職責。
四、啟示
一是要全方位審計。全過程跟蹤審計的目的是促使各方面自覺執行國家政策、法規，使工程實施處于受控狀態，使建設項目實現規范、有序、有效運行。因此，除了中介機構重點關注的造價審計和施工單位外，還要積極拓展審計內容和對象，審計內容方面，要涉及前期設計、招標、工程建設質量管理、工程安全管理、監理質量、工程聯系單管理、中期變更款項審計、工程款的支付、合同管理情況等多方面；審計對象要延伸到監理單位、基建管理部門、財務部門、設計單位、相關檢測單位等各相關方。
【關鍵詞】 建設工程;造價審計決定;法律屬性;效力
根據我國憲法第91條、第109條的規定:審計機關必須對國務院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支,進行審計監督。我國審計法第2條規定:審計機關有權對涉及國有資金的收支活動進行審計監督。在國家機構、國有企事業單位(以下統稱國有單位)作為建設單位的建設工程中,審計機關必須對工程造價進行審計,以便監督財政性資金或者國有資金的利用狀況。在對國有單位的建設工程進行審計時,審計機關往往發現其審計決定與建設工程合同造價決算存在偏差,有時偏差甚至很大。
實踐中,審計機關、法院、建設工程合同當事人為此爭論不休,由此引發了很多訴訟。對此問題,理論界也存在不同看法。不少觀點將之歸于審計法與合同法的協調問題。弄清建設工程造價審計決定的法律屬性及其效力,是解決這一困惑的關鍵所在。
一、圍繞建設工程造價審計引發的問題
伴隨著《政府采購法》的頒布和實施,由國有單位投資建設的工程多納入政府采購的范圍。政府采購最終表現為合同行為,適用合同法的規定。建設工程合同的當事人包括采購人國有單位、供應商施工單位。政府采購合同是國家為一方當事人,其他民事主體作為另一方當事人的特殊合同。屬于政府采購的建設工程合同,由于使用的是財政性資金,必須接受審計監督。不屬于政府采購的建設工程合同,在國有單位作為建設單位時,其資金屬于國有資金,為了防止國有資產流失,也必須接受審計監督。其他類型的建設工程合同,不須接受審計監督。討論的是必須接受審計監督的建設工程,在必須接受審計監督的建設工程中,實際上涉及三方當事人,即作為建設單位的國有單位、作為施工單位的施工企業、作為國有資金監督者的審計機關。審計實踐中出現的問題是,建設單位與實施單位就審計機關做出的建設工程造價審計決定發生爭議。其表現形式可以歸納為以下兩種主要類型:
一是建設單位與施工單位對工程造價本無爭議,由于審計機關做出了核減工程造價審計決定而引發爭議。如嵊州市煙草專賣局辦公大樓裝修工程及所屬門市部等零星工程審計糾紛案。在該案中,建設工程合同已經履行完畢,審計機關在審計該工程合同時,發現其中存在施工單位虛報冒算、重復計算、高套定額等行為,遂做出核減工程款的審計決定。作為建設單位的藥草專賣局依據這一審計決定,要求施工單位返還多收的工程款。施工單位認為則合同合法有效且已經履行,不同意返還工程款,遂訴至法院。
二是建設單位與施工單位對工程造價發生爭議,建設單位請求審計機關對工程造價進行審計,審計結論不利于施工單位,施工單位以違約為由將建設單位訴至法院,要求按照合同約定支付工程款。如某化肥廠制造安裝工程審計糾紛案。在該案中,作為建設單位的化肥廠與施工單位簽訂了合成管道工業化制造安裝合同。施工單位按照合同履行完畢,工程合格,通過驗收。在工程結算時,雙方對結算金額發生爭議,建設單位遂請審計機關對工程造價進行審計,審計造價比合同決算造價減少67537.95元,建設單位以此為據減少了應向施工單位支付的工程款,施工單位遂訴至法院,要求按照合同決算金額支付工程款。
從以上兩種類型的建設工程審計糾紛看,雙方的糾紛皆起因于審計機關做出的審計決定,核心的問題在于建設工程造價審計決定能否作為支付工程款的根據。換言之,在訴訟中法院能否直接認可審計決定,并依此作出判決,這取決于建設工程造價審計決定的法律屬性。
二、建設工程造價審計決定的法律屬性
如果把建設工程造價審計決定認定為一種具體行政行為,其效力僅在于約束被審計單位。建設工程造價審計是針對作為建設單位的被審計單位所做出,其行為的行政相對人不包括建設工程的施工單位,換言之,施工單位并不受審計決定的約束。能夠對施工單位進行約束的只能是建設單位與其簽訂的建設工程合同,更進一步講,調整施工單位與建設單位之間關系的法律是合同法,而非審計法。審計法只是調整審計機關與被審計單位在國有資金利用活動中形成的資金監督關系。審計法與合同法有著不同的調整對象,兩者之間似乎不存在矛盾之處。在審計活動中,審計決定一旦做出,即對被審計的建設單位發生效力,建設單位必須執行審計決定。在審計決定的工程造價與建設工程合同確定的造價不一致的情況下,建設單位如果執行審計決定,就會影響到建設工程合同的履行和施工單位的利益。如果否定審計決定對施工單位的效力,將直接導致審計決定形同虛設,無法執行。這是背離審計法。不能把建設工程造價審計決定簡單地定性為具體行政行為,必須更加深入地探討這種行為的特殊性。
如前所述,政府采購合同是國家為一方當事人,其他民事主體作為另一方當事人的特殊合同。在這種合同中,存在著三方當事人,即建設單位、施工單位和審計機關。如果不看到此種合同的特殊性質,就無法正確地確定建設工程造價審計決定的法律屬性。在使用國有資金,特別是財政性資金進行的建設項目中,存在著特殊的利益關系。此種利益關系的特殊性在于,作為合同一方當事人的建設單位并不是資金的所有人,僅僅是作為管理該資金的受托人。國家作為特殊的民事主體參與民事生活,與普通民事主體發生的合同關系,除了受合同法調整外,還應當受到其他法律的調整。各國在國家構架中設計審計機關的目的,都是為了監督公共資金的利用,防止欺詐、貪污、串通等損害公共利益的行為發生,這是不論何種審計模式下的審計機關共同的職能。在必須接受審計的建設項目下簽訂的建設合同實際上存在三方當事人,即建設單位、施工單位和審計機關,這種合同有一個不需要寫明的當然條款,建設工程造價必須以審計決定作為主要依據方可確定。
可以把建設工程造價審計決定的這種性質,稱為具有較強證明力的民事證據。民事證據之前之所以加了“較強證明力”這一限定,是因為審計機關的審計決定畢竟與合同當事人提供的證據有所不同,它具有國家特別設立的機構代表國家對經濟活動實施監督的性質,有著較強的公信力,其公信力的來源是國家信用。此種較強的證明力意味著,在訴訟中,除非有更有力的證據出現,否則法院應當采信審計決定作為定案依據。作為民事證據的工程造價審計決定不同于建設工程造價司法鑒定,司法鑒定是法院委托中立的法定權威機構就案件中的專業問題所做出的結論性意見。
三、建設工程造價審計決定的法律效力
建設工程造價審計決定的法律效力,是指建設工程造價審計決定對哪些法律關系主體具有法律上的拘束力,建設工程造價審計決定的法律效力指的是哪些主體的權利義務會因為審計決定的做出而受到影響。前述分析表明,建設工程造價審計決定具有三重法律屬性。此三重法律屬性,分屬行政法、合同法和證據法等不同的法律領域,應當在三種不同的法律領域內分別考察建設工程造價審計決定的法律效力。
首先,建設工程造價審計決定在行政法上的效力。建設工程造價審計決定顯然屬于審計機關依法做出的具體行政行為,似乎這種行為與其他具體行政行為(如行政處罰)在性質上并無不同,必須注意到這種行為的特殊之處。具體行政行為的行政相對人是接受管理的自然人或者私法人,審計行政行為中,接受審計的行政相對人是國家機關,甚至是立法機關、司法機關、軍事機關。審計機關審計的對象可能是比自己級別高的機構。審計決定的內容,多是責令違反有關規定的單位追回不應當支出的款項或者針對有關責任人進行行政處分而非行政處罰。這就決定著,審計決定的執行依賴于被審計單位的自覺履行,如果被審計機關不自覺履行,可能只能依靠政治途徑解決了。
建設工程造價審計決定的這一特征影響了與被審計的建設單位發生合同關系的施工單位的利益,如果施工單位對審計機關做出的建設工程造價審計決定不服,能否提起行政復議或者行政訴訟,要求審計機關改正其審計決定。我國現行審計法第48條僅規定:作為被審計單位的建設單位如果不服審計決定,可以提起行政復議或者行政訴訟,但是,對受到審計決定影響的施工單位的行政救濟權利卻只字未提,這不能不說是現行審計法的漏洞。從行政法理論上看,凡是因為具體行政行為受到損害的法律主體都可以得到法律救濟,應當準許受到審計決定影響的施工單位就建設工程造價審計決定提起行政復議或者行政訴訟。
其次,建設工程造價審計決定在合同法上的效力。建設工程造價審計決定主要是行政法上的行為,其效力主要體現在行政法上。有觀點認為,應當依據合同法第127條,由工商行政管理部門和其他有關行政主管部門在各自的職權范圍內,依照法律、行政法規的規定,把與建設工程造價審計決定不一致的建設工程合同定性為利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為,進行處理。這種意見不妥,因為對合同進行管制的法律理念與我國現在倡導的市場經濟理念嚴重背離,應當強調私權優位主義而非公權優位主義。建設工程造價審計決定不能影響建設工程合同的效力,不能以建設工程造價審計決定代替建設工程合同的具體規定,否則,行政權力就過分地干預了私法自治、干涉了合同自由,構成行政權力濫用。
從現行合同法的具體規定看,能將建設工程造價審計決定納入合同法,對合同權利義務產生影響的途徑,僅存在于合同法第52條。如果經過審計,發現建設工程合同中存在損害國家利益、以合法形式掩蓋非法目的、損害社會公共利益、違反法律、行政法規的強制性規定等情形的,可以建議建設單位向法院提訟,要求確認合同無效。法院進行裁判時,應當參考審計決定,并參考其他證據進行裁判,不能以審計決定為唯一定案依據。
最后,建設工程造價審計決定在證據法上效力。在民事訴訟中,審計機關做出的建設工程造價審計決定僅作為普通民事證據,具有較強的證明力。
綜上所述,建設工程造價審計決定具有多重法律屬性。在建設工程造價審計糾紛中,應當看到建設工程造價審計決定的多重屬性及其在行政法、合同法和證據法上不同效力,不能將建設工程造價審計決定在不同法律領域的效力相混淆。在訴訟中,法院應當把審計決定作為具有較強證明力的證據在法庭上質證,結合其他證據進行綜合判斷之后,做出判決。可以明確,以建設工程造價審計決定為依據否定建設工程合同的觀點或者無視建設工程造價審計決定的觀點,都是不妥當的。
參考文獻
[1]王常松,李蕾.《國家建設項目中審計決定與民事判決的沖突及法律對策研究――兼論審計法與合同法關系》.《審計研究》.2003(4)
關鍵詞：建筑工程消防設計；排煙系統；消防審核
隨著社會的發展、形式的變化，我國消防部門的日常工作日益繁重，消防監督工作者相對不足，加上行政許可時限的限制，使得建筑工程消防設計審核人員經辦一個項目的審核時間極其有限，特別是剛剛從事建筑工程消防設計審核的人員，對規范不熟、理解不深、經驗不足，出現錯審、漏審現象在所難免，如果錯審、漏審的是國家強制性標準等重大問題，將對建筑工程本身和審核人員本人都造成嚴重后果。
1建筑工程消防設計審核意義
建筑工程消防設計審核是消防監督工作的關鍵，主要是由公安消防機構對建筑工程項目設計階段報送的圖紙進行消防審核，以便在消防設計中所存在的消防問題進行及時的糾正。消防設計的審核工作直接關系到人民的生命以及財產安全，而建筑工程的消防設計審核是消防審核的第一道防線，對消防設計的規范性、安全性起著十分重要的作用。
2建筑工程消防設計審核內容
審核人員必須清楚建筑工程消防設計審核內容，這對于順利進行審核工作起重要作用。就目前建筑工程消防設計審核規定來說，要進行消防設計審核的工程項目主要涉及到新建、改建、擴建以及建筑室內裝修等建筑工程項目。對于建筑工程消防設計審核內容主要包括以下方面：（1)總平面圖和平面布置中的消防安全間距、消防車道、消防水源；（2)建筑火災危險性類別和耐火等級；(3)建筑防火防煙分區和建筑構造；(4)安全疏散和消防電梯；(5)消防給水和自動滅火系統：(6)防煙、排煙和通風、空調系統的防火設計；(7)消防電源及其配電；(8)火災應急照明、應急廣播和疏散指示標志；(9)火災自動報警系統和消防控制室；(10)建筑內部裝修的防火設計；(11)建筑滅火器裝置；(12)有爆炸危險的甲、乙類廠房的防爆設計；(13)國家工程建設標準中有關消防設計的其他內容。
3審核易忽略的問題以及審核要點
3.1場所裝修時自然排煙口的封堵
《建規》、《高規》規定了一些建筑場所應設置排煙設施。對于未采用機械排煙設施的建筑功能空間、機械正壓送風的樓梯間及前室或合用前室,在建筑消防設計時，均留有足夠的、符合規范要求的可開啟外窗,但在裝修設計和施工過程中(包括建筑外部裝修,特別是廣告牌的設置),設計和施工人員經常會減少或封堵可開啟外窗，審核人員在審核時不容易發現,也很少提出整改意見，許多審核人員根本不會將其納入審核范圍,或忽視其對建筑消防安全的影響，使得裝修后的場所沒有了原先設計的自然防排煙用的可開啟外窗。
3.2合理取定裝修材料燃燒性能等級
GB50222― 1995(2001年版)《建筑內部裝修設計防火規范》(以下簡稱《裝規》第3.2.3條規定:當單層、多層民用建筑內裝有自動滅火系統時，除頂棚外，其內部裝修材料的燃燒性能等級可在表3.2.1規定的基礎上降低一級;當同時裝有火災自動報警裝置和自動滅火系統時,其頂棚裝修材料的燃燒性能等級可在表3.2.1規定的基礎上降低一級，其它裝修材料的燃燒性能等級可不限制。許多設計、審核人員按這條規范規定不分建筑場所一律給予降低,是錯誤的作法。《裝規》第3.1“一般規定”,對“一般規定”的場所不允許降低。如《裝規》第3.1.6條規定:無自然采光樓梯間、封閉樓梯間、防煙樓梯間的頂棚、墻面和地面均應采用A級裝修材料。這種場所裝修材料的燃燒性能等級,即使同時設置了自動噴水滅火系統和火災自動報警系統,也不允許根據《裝規》第3.2.3條規定給予降低。
3.3排煙系統排煙口的設置位置
《高規》第8.2.4條規定：排煙窗宜設置在上方,并應有方便開啟的裝置；第8.4.4條規定：排煙口應設在頂棚上或靠近頂棚的墻面上，且與附近安全出口沿走道方向相鄰邊緣之間的最小水平距離不應小于1.5m。排煙口平時關閉，應設置有手動和自動開啟裝置。《建規》第9.2.4條規定：作為自然排煙的窗口宜設置在房間的外墻上方或屋頂上，并應有方便開啟的裝置，自然排煙口距該防煙分區最遠點的水平距離不應超過30m；實際審核過程中，許多審核人員經常忽視排煙口的設置位置，導致排煙口設置在墻面靠近地面或懸在半空中的現象相當普通。因為規范規定設置排煙設施的走道、凈高不超過6m的房間，應采用擋煙垂壁、隔墻或從頂棚下突出不小于0.5m的梁劃分防煙分區，就導致排煙口的設置排不出防煙分區內的煙氣，而使煙氣擴散到著火區域以外的防煙分區，造成煙火蔓延。
3.4室內消火栓的設置位置
相關規范規定室內消火栓應設置在走道、樓梯間附近等明顯且易于取用和操作的部位(《高規》中為強制性條款)。但從實際工程設計圖紙看，多數設計人員不太注意消火栓的設置位置，忽略消火栓明顯易于取用這點，只關心能否保證每一個防火分區同層有2支水槍的充實水柱同時到達任何部位，使許多室內消火栓位于辦公室內、走道盡頭、管道井內、貨架背面、車位后面等遠離安全出口的墻面上等偏僻的地方，將室內消火栓“躲藏”起來，尤其是商場、倉庫、地下汽車庫等場所，而審核人員對此一般也不太注意，往往到工程竣工驗收階段才發現其位置實在難找又不好取用，消防部門也往往因為整改難度大且工程已由內部審核同意而作罷，使得投入使用的建筑工程消火栓位置不當的現象非常普通。
3.5加強建筑總平面布局與供水設施總平布置和樓層平面布局與立面設計的有機結合
高層建筑的平面布局和使用功能復雜多樣，給消防滅火、救援帶來諸多不利因素，特別是在設計中對消防登高面和作業場地的考慮不周，或者沒有與樓層平面布局、室外消防供水設施結合起來綜合考慮，火災時消防車無法靠近主體建筑實施救援，無法順利供水，造成本可以避免的火災損失和人員傷亡。設計和建設單位存在著注重外立面造型和內部功能的設計，對消防登高面和作業場地的設置沒有引起足夠的重視，也經常被消防審核人員忽視。
(1)沒有給登高消防車預留出足夠的操作空間。目前很多設計都是先按《高規》規定的防火間距把總平面布置好,然后再從四個立面中選定一個認為最佳立面作為消防登高面，這種設計存在順序上的顛倒，可能造成操作空間不足。(2)室外消防水源和水泵接合器設置位置不當。在消防登高作業場地附近，沒有供消防車取水的消防水池、室外消火栓等設施，或者沒有水泵接合器，使得火場無法快速供水，延誤滅火行動。(3)對裙房的進深和高度要求不實際。《高規》對建筑裙房的限制是必要的，許多審核人員一味的以《高規》第4.1.7條對裙房的進深不得大于4m和高度不得大于5m的限制為標準，忽視了具體工程和登高消防車發展等實際情況，值得探討。(4)樓層平面布置和登高操作立面的設計不能為滅火救援提供有利條件。如登高操作立面的首層沒有直通室外的樓梯或直通疏散樓梯間的出口。
關鍵詞：高校建設工程;全過程;跟蹤審計;精細化管理
中圖分類號：F239.63;G647.5 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）027-000-01
一、高校建設工程項目審計管理現狀
高校進行工程建設主要是為了滿足教學、科研、生活等需要提供必需物質基礎和硬件設施的活動，所以高校建設工程項目管理也就有其自身的特點，修繕改造多樣性、建設工期突擊性、工程項目利潤低等。這些特點也就決定了高校建設工程項目審計的管理難度比較大。我校在過去4年共完成基建、修繕工程結算審計項目708項，審計結算資金額達到10.2億元，審減金額0.52億元，平均審減率4.11%。
我校建設工程項目審計工作難度很大，審計任務很重，所以高校建設工程項目全過程跟蹤審計實行精細化管理，是高校審計工作有效推進的客觀要求。
二、高校建設工程全過程審計精細化管理案例分析
1.項目決策階段
我校老校區文物修繕工程，第一標段工程范圍主要是包括整個建筑物的加固、修繕、裝飾、電氣、給排水、采暖、通風空調工程，項目立項決策階段沒有考慮到避雷工程，同時把消防工程立項為第二標段。在工程第一標段施工過程中，學校工程管理部門才完成了避雷項目在文物部門的立項和方案評審工作，在要啟動招投標工作時，才發現避雷項目為單獨立項項目，不能使用已批復的修繕專項資金，所以在資金未落實前，暫停了避雷項目的招投標工作。同樣，在進行修繕工程施工過程中，建設工程管理部門才完成了消防工程的立項、方案評審工作，同樣也暫停了消防工程的招投標工作。
消防改造需要事先做好穿管埋線工作，最好是與正在進行的室內修繕施工同步進行，以免日后二次施工造成浪費以及對已修復的文物部分造成損壞。同樣防雷工程也需要搭設腳手架，與工程主體一起施工時，可以減少措施費，防雷單獨施工時還有可能對屋頂造成破壞。
這就是典型的在項目決策階段沒有考慮好各分項工程的建設程序，給整個工程的進度和造價造成了很大的影響。
2.工程物資采購招投標管理階段
在文物修繕工程中，需要對工程量清單中列為暫估價的燈具及室內門窗類材料進行采購，根據“關于深化建設工程貨物招標投標改革創新的若干規定》的通知（京建法〔2015〕4號）”的相關規定，重要材料達到規定的規模標準，需要進行招標。為了加快施工進度，施工單位擬采用比選的方式進行采購，對此僅對燈具類及室內門窗類材料的總價做出了100萬元以內的限制，但學校工程管理部門還未對材料的品質、外形及詳細技術指標進行確認，這就很難對價格水平做出明確的認定。
所以在此次材料采購過程中，跟蹤審計咨詢單位提出了讓建設單位嚴格按照國家招投標采購的相關程序來進行采購，禁止采用一些不合理的方法規避招標。
3.施工管理階段
（1）人力資源的精細化管理
選擇實力強、口碑好、講誠信的施工隊伍，是確保工程施工質量的關鍵環節。近年來學校雖然采用公開招標的方式來選擇施工單位，但是來參加投標的施工單位魚目混雜、良莠不齊，套牌掛靠現象時有發生。
在此項文物修繕過程中，施工單位臨時調整了大量現場管理人員，并且沒有及時提交更換人員的名單和現場管理人員的有效執業資格或職稱證明文件，這嚴重影響了學校對整個項目的施工質量、安全、進度和造價的控制。在精細化管理過程中，建議項目管理單位約談施工單位主要負責人，要求施工單位加強現場管理工作，優化項目管理團隊，確保現場管理人員都具備工程所需資質。
（2）工程變更洽商的精細化管理
在此項文物修繕投標過程中，施工單位采用了不平衡報價的策略，施工用灌漿料投標單價大大高于市場價，但是工程量很少，占整個工程的費用也很小。但是在施工過程中，施工單位以現場大門尺寸無法滿足混凝土罐車進入施工場地，且混凝土輸送料程較長，無法實現泵送，施工條件不滿足為由，提出將原有疊合層混凝土擬變更為灌漿料的要求，并聯系了監理單位、設計單位共同簽署了設計變更，要求建設單位確認，建設單位在沒有考慮到此項工程變更使工程費用大大增加的情況下，就同意了參加各方的一致意見，并實施了一小部分。在跟蹤審計過程中，我處認為。施工單位在投標時進行過現場踏勘，就應該考慮到預拌混凝土等大型設備進出場的問題，并綜合計入施工技術措施費報價之中。現場情況并沒有改變，采用的技術措施及增加的費用應由施工單位承擔。所以建議建設單位暫停并取消這項工程洽商，降低整個工程造價。
4.竣工結算階段
項目在竣工階段主要是進行工程結算審計，加強對工程項目的結算審計，是建設單位有效控制工程成本，合理確定工程造價，提高投資效益的需要。
在此項文物修繕工程中，由于此項目是修繕工程，拆改工作量非常大，這就造成了現場工程簽證量非常大，設計變更也非常多，在施工過程中，由于建設單位把關不嚴，變更辦理不及時，時間一長，造成模糊不清或不齊全。鑒于此，在工程竣工結算審計過程中，審核人員應熟知定額，明確定額子目包含的工作內容，防止重復簽證，現場簽證時一定要以定額為依據，結合現場情況來進行。審核時一定要實事求是，認真調查研究，核實簽證內容，堅決拒絕與實際情況不符的簽證單。
三、結論
高校建設工程項目全過程跟蹤審計以工程造價控制為主線，無論是對于招投標、合同文件、暫估價材料設備采購、洽商變更、工程進度款的審核，還是竣工結算審計，學校審計部門都應該進行精細化的管理。加強工程造價的事前事中審計，規范建設程序，查漏補缺，有效防止工程中的弄虛作假與高估冒算。無論項目大小，審計人員都應該及時與建設管理方、監理方、施工方、使用方（如院系）各方協調溝通解決。加強對協助工作的咨詢公司在重要環節上的監控與指導，切實防范審計風險，確保審計質量。
參考文獻：
[1]侯清耀.工程建設項目施工管理精細化研究[D].青島理工大學：碩士學位論文.
[2]楊穎.精細化管理視野下的高校房屋修繕工程項目管理研究[D].華中師范大學：碩士學位論文.
