發布時間：2023-03-01 16:25:04
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們為您精選了8篇的監督行政論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發，請盡情閱讀。
2013年7月，“中國海警局”正式掛牌，標志著國家海洋局重組落定，海域多部門執法的時代正式結束，同時也意味著對國家海洋局海洋綜合管理權力的進一步擴大。海監、海警、漁政、緝私隊伍的并入，擴大了海洋局綜合管理的執法范圍。也對海洋執法中的行政監督提出了更高的要求。在海洋行政監督方面，行政監督機制缺失，既不利于解決我國長期以來存在的海域惡性競爭、資源過度開發、環境污染、與海域鄰國關系難處等問題，也不利于提升海洋局的依法行政效率和公眾形象。
2、海洋行政執法人員管理的特殊性
2.1海洋行政執法人員工作種類特殊。
與陸上行政執法不同，海洋環境和氣候的特殊性決定了海上執法的全天候性和不確定性。海上執法工作的種類繁多，且各項工作專業性強，需要極強的專業素質和技能才能勝任。在涉及漁政、海監、緝私、海警等跨部門跨區域聯合執法中，更需要執法人員的密切協作和部門間的緊密配合。
2.2海洋行政執法人員獎懲機制不完善。
執法機制不健全，沒有法律規定出海上完善的執法范圍和執法程序，不僅影響了執法任務的完成的效率，也無法對執法人員的工作結果形成有效的考核獎懲機制。一些地方執法監察隊伍人員工資（即基本工資）雖然列入了財政預算，但工資的后兩塊（生活補助、津貼）以及日常辦公經費、辦案經費還是與經濟任務和罰沒收入相掛鉤的情況。一些地方執法監察隊伍人員工資（即基本工資）列入了財政預算，只要還存在經濟任務的導向，就必然還會在一定程度上誘導執法人員辦案時注重經濟處罰而偏離執法宗旨。
3、海洋執法機制行政監督存在的問題
3.1機構內部層級監督難到位。
海洋執法的層級監督，往往需要上下級多個執法單位的協作配合。而監察機關未能獨立于監督對象，或者受制監督對象，再加上一些工作人員把私人關系和感情摻雜到工作中來，直接導致辦案時間長、阻力大、難查處、難執結和執法監察權威的影響弱。在一些行政監督中，一些地方海洋機關領導以權代法從中干預、說情，致使執法監察工作難以開展，層級監督彈性因素強、法治程度低。
3.2行政規章制定分散聯合監督無據可依。
雖然各行政單位都制定了規范執法人員和活動的規章，但現有行政法律規章的制定主體大都著眼于各自管轄的領域及專業，如《浙江省海洋與漁業行政執法人員行為規范》就是浙江省海洋與漁業局制定的關于海監漁政執法人員的規范性文件，這種專業性規范適用范圍窄，對其他海洋行政人員管理不能起到約束的作用甚至會相互沖突。雖然倡導聯合執法，但由于缺乏一個有效的權責對等的聯合辦案監督機制，單靠部門間領導和工作人員的關系和感情來搞辦案協作，也沒有對“不協作、不配合、不處理”的追責制約措施，難以保證聯合監督的效果。地方政府、海洋部門、海洋執法監察機構在一些問題也是相互推諉，拒絕承擔責任。由于監督主體眾多，溝通、協調困難，信息共享性弱、導致分工不明確，更可能會出現虛監、弱監、漏監等現象，嚴重影響了行政監督的效能和司法的公正性。
3.3社會監督無規范輿論監督效率低。
人民群眾應該是行政監督的主體，只有讓民眾的監督權力的權利落到實處，才能從根本上把權力關在籠子里。而在現實生活中，人民群眾往往監督無力，行政監察機關在一些問題的受理和處理上，不能讓人民群眾滿意。而輿論監督也存在著很大的問題，而微博、微信平臺等網絡自媒體平臺雖然給民眾提供了發生的機會，但由于信息真偽難辨，呈現視角不同等種種客觀原因，往往不僅不能有效監督海洋行政行為，還會起到事倍功半，激化社會矛盾的負面效果。
4、完善海洋執法機制行政監督的建議
4.1從基層建立起完善海洋執法層級監督網絡。
建立和健全基層海洋基層監督層級網絡，建立行政監督的單線垂直的監察機制，建立獨立于監督對象的監察機關，與同級行政部門地位平等。建立并實行執法人員的行政執法責任制、動態巡查責任制、案件終身負責制、錯案責任追究制，全面強化執法監察工作責任，真正把監督落到實處。在考核獎懲中，要加強上級對下級執法工作的檢查考核，并嚴格按照考核情況實行獎懲。對違法案件查處不力的單位取消評先評優資格，暫停該地區用海審核報批。通過明確落實獎懲提高執法監督權威性，不斷完善基層海洋執法監督隊伍建設，杜絕行政特權人員、隨意執法、的情況。
4.2訂立統一規則監督聯合執法。
國家海洋局重組后，擴大了海洋局綜合管理的執法范圍，基層執法的合作越來越緊密。這一現狀加速了對宏觀制度規章的需求。制定一部聯合執法管理監督細則，既可以保證執法者的行動合法有效，提高執法效率，也可以讓司法機關有法可依。這樣對執法者和違法者都有一個交代。也讓有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究的觀念深入人心。
4.3設立獨立的行政監察機關發揮人大和政協監督。
2010年6月25日新修訂了《中華人民共和國行政監察法》，但我國的行政監察的現狀還是行政監察機關與黨的紀律檢察機關實行一個機構、兩塊牌子的管理狀況，真正獨立的行政監察機關并不存在。有效的監督必須以監督客體切實處于監督主體的監督之下為前提，并且監督主體的監督活動不受監督客體的直接制約和干擾，只有讓行政監察機關和黨的紀律檢查機關分立開來，才能在真正意義上發揮行政監察機關的作用和初衷。在基層海洋執法監督活動中，可邀請當地鄉鎮的黨、人大、政協的代表、委員召開座談會，向他們介紹工作，讓他們了解情況。聘請他們作為義務監督員，通過權威監督部門把民主監督工作引向深入，以實現強有力的全面監督的局面。
4.4加強司法監督與群眾監督相統一。
摘要行政訴訟法規定的檢察監督原則是界分檢察機關行政訴訟監督權的基本依據。檢察機關要承擔起行政訴訟法律監督職責，必須對行政案件進行全面審查，大致包括四個方面：生效行政判決、裁定的合法性；當事人之間的行政爭議；法院行政審判行為的合法性；其他當事人尤其是行政訴訟被告訴訟行為的合法性。從發揮國家監督的效用的角度考慮，有必要把行政審判程序、行政檢察程序與追究違法行政責任的程序銜接起來。
中圖分類號DF84文獻標識碼A
文章編號1004－4043200209－0017－04
行政訴訟法規定，人民檢察院有權對行政訴訟活動實行法律監督。實踐中，有人過分看重“權”字，認為對行政訴訟的法律監督是檢察機關的裁量權，可以行使也可以不行使。然而，根據公法理論，任何公權力都具有兩面性——既是權力也是職責。據此，檢察機關有義務根據法律規定全面履行行政訴訟監督職責。為發現和糾正違法的行政訴訟行為，檢察機關應當對“行政訴訟活動”進行審查。既然是“法律監督”，檢察機關對行政訴訟活動的審查程度就應當是合法性審查，而不包括合理性審查。可以說，全面把握行政案件的審查對象是檢察機關適當履行行政檢察職責的前提。
與刑事訴訟中司法機關根據刑事訴訟規則確定刑事案件的審查對象、民事訴訟中法院根據民事訴訟規則確定民事案件的審查對象一樣，行政案件的審查對象是根據行政訴訟規則派生出來的。三種訴訟的任務各不相同，其訴訟規則也不盡相同，決定了刑事、民事、行政案件中司法機關的審查對象各不相同，檢察機關在審查行政案件的實踐中，切忌套用刑事或民事案件的審查對象。而且，檢察機關與法院在行政訴訟中所起的作用不同，決定了檢察機關審查行政案件的對象與法院審查行政案件的對象也不相同。行政訴訟法規定的檢察監督的對象，即“行政訴訟活動”，實際上是指所有行政訴訟行為，既包括法院的行政審判行為，也包括當事人的訴訟行為。具體地說，檢察機關審查行政案件的對象主要有以下幾個方面：
一、行政裁判的合法性
除檢察監督原則之外，行政訴訟法對行政檢察還有一條具體規定：“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”實踐中，抗訴是檢察機關對行政訴訟活動行使監督權的主要方式，行政裁判的合法性也因此成為檢察機關審查的主要對象。由于法律規定檢察機關僅僅對生效行政裁判行使抗訴權，檢察機關通常只受理、審查不服生效行政裁判的申訴。至于尚未生效的行政裁判是否應當作為檢察機關的審查對象，雖然有進一步探討的余地，但現實必要性和理論根據都顯不足。當前，檢察機關應以生效行政裁判的合法性作為主要的審查對象。
從理論上講，檢察機關全面履行監督職責的前提是審查生效行政裁判的全部，而不能有所遺漏。而法院的相應義務是每作出一個裁判就要把案卷移送檢察機關進行審查。但是，如果環顧一下相關制度，就會發現，法律機制對法律統一正確實施的追求，就像人們追求真理一樣，只能接近而永遠不可能到達。法律應當普遍適用于所有的人，這是法律的內在要求，然而，再龐大的國家機器也做不到將所有公民、法人的全部行為都置于其視野之內。同樣，依法行政原則也要求所有的行政機關及其工作人員依法履行職責，而國家同樣沒有能力讓所有行政機關及其公職人員的活動處于監督機關乃至公眾的監督之下。正因為如此，行政訴訟、行政復議都只能是“不告不理”的監督機制。同樣，檢察機關對行政裁判合法性進行監督的實際范圍，應受制于訴訟經濟原則。檢察監督只是保障司法公正的手段，而不是目的。既然檢察機關要做到審查全部生效行政裁判是不可能實現的，那么，檢察機關應以哪些生效行政裁判作為審查對象，也就成為一個非常現實的問題。
按照《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第四條的規定，檢察機關受理行政案件，主要有以下來源：當事人或者其他利害關系人申訴的；國家權力機關或者其他機關轉辦的；上級人民檢察院交辦的；人民檢察院自行發現的。在這一規定當中，國家機關被擬定為社會利益和國家利益的化身，它代表了法律上承認的利害關系人之外的所有人來判斷行政裁判是否侵害了社會利益和國家利益，是否嚴重踐踏了法制。問題是，它的判斷標準是它自己的，而不是大眾的，也不是其他利益主體的。眾所周知，任何國家機關的權力都是由人來行使的，不同的公職人員，雖然其智力、品行和責任感不盡相同，但他們所處的社會地位卻大致相同，這就決定了他們對利益的判斷標準具有相對的單一性，他們與其他階層的人群對社會現象的感受完全不同①。而行政事務的公共性決定了行政裁判常常涉及到公眾的利益和社會的長遠利益、根本利益。根據憲法規定，各個階層社會成員的利益因違法的行政裁判受到損害時，都應當有表達意見的機會，無論他它是不是法律擬定的利害關系人。如果將檢察機關受理案件的來源局限于利害關系人申訴和擬定的公共利益代表的發現，就有可能影響檢察機關的視野。實踐已經證明，檢察機關受理的案件絕大多數是當事人申訴的案件，自行發現的案件極為罕見。在今后的檢察工作中乃至將來修訂法律時，對“利害關系”應盡可能地作廣義的理解，甚至可以將公民因社會利益、國家利益受損而受到的利益影響視為一種法定的行政申訴權利。如果做到了這一點，行政檢察實踐就向法治的理想又靠近了一大步，憲法賦予公民的檢舉權在這個領域也受到了保障。
與法院審查具體行政行為的合法性以法律、法規為依據，參照規章一樣，檢察機關審查行政裁判的合法性也要以法律、法規為依據，也要參照規章。所不同的是，法院審查具體行政行為所依據的法律主要是指行政法規范，而檢察機關審查行政裁判合法性的依據，除行政法規范之外，還有行政訴訟法。
從實踐情況來看，行政判決違法主要指以下幾種情形：（1）撤銷了完全合法的被訴具體行政行為，或者撤銷了不可撤銷的違法行為；（2）完全維持了部分合法部分違法的被訴具體行政行為；（3）完全撤銷了部分合法部分違法的被訴具體行政行為；（4）維持了主要證據不足、適用法律、法規錯誤、違反法定程序、超越職權的具體行政行為或者顯失公正的行政處罰；（5）沒有判決應當履行法定職責的行政主體履行法定職責；（6）判決行政機關履行不應履行的職責；（7）應當駁回原告訴訟請求而未駁回，或者不應駁回原告的訴訟請求而判決予以駁回；（8）將違法行為確認為合法，將合法行為確認為違法，或者確認應判決撤銷的行為無效；（9）應給予行政賠償的，判決不給予賠償，或依法不應給予行政賠償的請求判決予以行政賠償。
檢察機關應當行使抗訴權的行政裁定主要有以下幾種情形：（1）對應予受理的行政案件，作出不予受理或駁回的裁定；（2）對不符合撤訴條件的案件，作出準許撤訴的裁定；（3）對不符合終結訴訟的案件，裁定終結訴訟；（4）對不符合終結執行條件的案件，裁定終結執行。
檢察機關審查行政裁判，主要是判斷其是否符合抗訴標準。但這不是惟一目的。有些行政裁定并不具有終結整個訴訟程序的意義，通過抗訴來進行監督會造成訴訟久拖不決，弊大于利。對那些不宜通過再審予以糾正的行政裁定，檢察機關雖然可以不提出抗訴，但仍然應將其作為審查對象，并論證和探索其他監督方式的可能性。
二、當事人之間的行政爭議
在行政訴訟中，當事人之間的爭議主要是被訴具體行政行為的合法性，這是行政審判要解決的核心問題。而檢察機關監督行政訴訟活動的目的，主要是保障和監督法院依法行使審判權。與此相對應，檢察機關審查的直接對象不是當事人之間的權利義務關系，也不是被訴具體行政行為的合法性，而是裁斷當事人之間權利義務關系的行政裁判及其作出過程的合法性。但是，檢察機關對于法院是否依法作出裁判的判斷，需要以準確地判斷當事人之間的行政爭議為前提。正因為如此，當事人之間的行政爭議也是檢察機關審查行政案件的對象。
對于當事人之間的爭議法院在什么情況下如何裁判，是法律事先擬定好的。行政訴訟法第五十四條和有關的司法解釋對法院行政判決的條件作了明確的限定。行政判決應遵循這些條件，違反了法定判決的條件就是違法的判決，檢察機關應當依法提出抗訴。實踐中，檢察機關只有通過對當事人之間爭議的具體行政行為的主體權限、事實認定、程序和法律適用等要素進行全面審查，才可能無一遺漏地發現行政判決中存在的錯誤。檢察機關出于判斷行政裁判合法性的需要而不得不審查被訴具體行政行為的合法性，其審查標準、內容和審查的程度與法院審查具體行政行為合法性的標準②、內容和程度大致相同，只是審查程序相對較為簡約③。
實踐中，檢察機關審查行政爭議容易出現以下問題：其一，以所謂的“客觀事實”代替法律事實，忽視行政證據規則和行政訴訟證據規則的適用，從而導致對行政裁判合法性的判斷錯誤；其二，忽視行政機關行使職權過程中遵循程序規則的義務，無視行政裁判在判斷具體行政行為是否違反法定程序方面的錯誤；其三，無視法院的不予受理、駁回裁定對行政爭議的實體意義，未能妥善履行保護公民、法人或者其他組織權的法定職責。
三、行政審判行為的合法性
行政審判行為，是法院行使行政審判權的體現，是行政訴訟活動的重要組成部分。根據檢察監督原則，法院的行政審判行為當然屬于檢察監督的范圍。不僅如此，對行政審判行為實行法律監督，也是法院依法行使行政審判權原則的要求。《行政訴訟法》第三條規定：“人民法院依法對行政案件獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”在行政訴訟法頒行之初，人們對這一規定常常突出強調獨立審判的重要性，對依法審判的呼聲不高，隨著民主政治的發展和社會觀念的進步，法院獨立審判的理念日漸深入人心，法院行使行政審判權受到的干預越來越少，防止行政審判不公也就越來越顯現其重要性。在人大和檢察機關之間，由誰來承擔監督審判權的主要責任，并不是理論問題，最終的選擇標準只有一個：實際效果。
檢察機關對行政審判行為的監督，主要是對法院是否依據行政訴訟法及相關司法解釋的規定作出審判行為的監督。從這種意義上說，檢察機關對法院的行政審判行為的審查，實際上就是對審判程序是否合法的審查。一個公正、合法的裁判，不僅要內容合法，而且應當是按照法定程序作出的。因此，行政裁判的合法性并不完全根據其內容來確定。正因為如此，法律把“人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定”規定為檢察機關提出抗訴的理由之一。從這種意義上說，對法院的審判行為的審查，也是檢察機關依法行使抗訴權的需要。對于利害關系人申請抗訴的案件，檢察機關的審查不應局限于生效裁判的內容是否合法，還要審查行政裁判的作出過程是否合法。
當然，并不是所有的違法審判行為都會影響案件的正確裁判。檢察機關也無需對所有違反程序作出的裁定提出抗訴。但這并不是法律對檢察機關可以無視部分不具有抗訴意義的程序違法的暗示。遵守訴訟規則是每個法官和每個法院的法定職責，任何違反訴訟程序的行為都應承擔相應的法律責任。行政訴訟法規定的檢察監督原則的內涵非常豐富，糾正違法的行政審判行為應當是檢察監督原則的基本要求之一。
問題是，檢察機關經過審查，發現了違法審判行為，應當如何行使監督權以前的實踐中，有的檢察機關以“檢察建議”和“糾正違法通知書”作為糾正違法審判行為的主要監督方式，效果并不理想。長此以往，檢察人員漸漸地失去了審查審判行為的責任感。到目前為止，旨在糾正違法審判行為的檢察實踐還沒有展開，立足于全局的研究論證也不多。違法審判行為之所以會長期存在，其原因就在于違法審判的責任沒有真正落實，因違法審判而受到追究者很少。其制度上的根源是，檢察機關負有審查違法審判行為的職責，但沒有追究違法審判行為的權力；人大及其常委會擁有監督、懲戒法官的職責，但缺乏發現違法審判行為的有效渠道；檢察機關的審查與人大及其常委會的懲戒缺乏有效的銜接。我們認為，應當把檢察機關審查發現違法審判的程序與人大及其常委會懲戒法官的程序銜接起來，賦予檢察機關彈劾違法審判的法官的職責。只有這樣，法院的審判行為才能真正成為檢察機關的審查對象。
四、其他訴訟行為的合法性
與民事訴訟法規定檢察機關對法院的“民事審判活動”實行法律監督有所不同，行政訴訟法規定檢察機關對“行政訴訟活動”是否合法進行監督。“行政訴訟活動”不僅包括法院的行政審判行為，還包括當事人和其他訴訟參與人的訴訟行為。眾所周知，作為行政訴訟原告的當事人是公民、法人或者其他組織，作為行政訴訟被告的當事人是行使國家行政權的行政機關或者法律、法規授權的組織。公民、法人或者其他組織的非訴訟活動要接受行政機關的監管，其行政訴訟活動又是在法院的指揮之下進行的，無論他它違反了行政法規范，還是違反了訴訟義務，都會導致相應的制裁，無需檢察機關的制裁。只要訴訟規則得到執行，就足以防止法院縱容原告一方。因此，檢察機關對公民、法人或者其他組織的訴訟行為進行監督并沒有多大的實際意義。相比之下，行政審判受到行政干預的可能性要大得多。多年的行政審判實踐已經充分驗證了立法者的遠見。可以說，行政訴訟法第十條的立法意圖非常明顯：通過檢察監督，排除行政審判過程中的行政干預和其他非法干擾。在行政訴訟中，檢察機關實際承擔著監督和保障法院依法獨立行使審判權的雙重責任。正因為如此，檢察機關在審查行政案件過程中，應當把作為行政訴訟被告的行政機關是否依法作出訴訟行為作為審查對象，一方面，要審查法院是否依法追究了當事人違反訴訟義務的行為，對應予追究而未追究的，依法行使監督權；另一方面，要審查法院對被告妨害行政訴訟的行為的追究是否取得了實效，是否受到了來自行政機關或者其他方面的非法干預，在法院依法行使的制裁權不足以排除非法干擾的情況下，采取措施為法院依法審判排除干擾。
一、基本情況
1、加強對《監督法》貫徹學習的監督，增強廉潔從政意識。《監督法》是人大常委會開展法律監督和工作監督的行動指南。這部法律頒布后，市人大在組織常委會組成人員學好該部法律的同時，及時向政府提出建議，將學習宣傳《監督法》和《行政監察法》同開展干部廉政勤政教育工作緊密結合，組織開展《監督法》和《行政監察法》專題培訓。并要求在教育對象上要突出一個“廣”字，在教育形式上要突出一個“新”字，在教育內容上要突出一個“實”字，編印《黨員干部警示教育手冊》、組織廉政專場文藝匯演、向全市各級領導干部及家屬發送廉政短信以及“致全市領導干部一封信”等，深入開展廉政勤政教育活動，提高了廣大干部廉潔從政意識和自覺接受人大監督的意識。
2、加強對規范性文件備案的監督，確保政令暢通。一是圍繞市委、市政府提出的工業強市、環境立市目標，全面開展規范性文件備案審查工作。市人大常委會先后對林權制度改革、農村稅費改革、安全生產管理、資源和環境保護、救災款物和低保資金使用等規范性文件進行了備案審查；對創建“優秀旅游城市”、礦區棚戶區改造資金使用管理等進行了專項檢查。通過開展規范性文件備案審查和專項工作檢查，提出合理建議，保證了政令暢通，推動了實施“四輪驅動”戰略，確保經濟總量翻番目標的實現。二是全程監督整頓和規范市場經濟秩序工作，扎實推進公共資源市場化配置。建議市政府制定《新區建設、礦區棚戶區改造、土地出讓等重點領域實行全程監督的辦法》和《關于規范公共資源市場化配置工作的實施意見》，規范了招投標市場秩序和政府采購、土地出讓、產權交易行為，防止了公共資源收益的部門化和福利化。
3、加強對行政行為的監督，提升為民執政的公信力。市人大常委會始終堅持圍繞中心，服務大局，精選題目的原則，以土地征遷、教育收費、勞動保障、環境保護、醫療衛生、涉農收費等行業、部門為重點，確定議題，開展（三查）活動，確保了《行政許可法》和《行政處罰法》的認真貫徹實施，使損害群眾利益的問題得到了較好解決。如通過開展貫徹實施《土地管理法》情況的調查，對征地補償費管理使用情況進行了監督檢查，確保了征地補償費的全額按時撥付和發放；通過開展《勞動合同法》的貫徹執行檢查，對企業勞動用工情況進行監督，督促市政府查處涉及拖欠農民工工資，追回農民工工資百萬元；通過開展《環境保護法》的執法檢查，對企業違法排污問題進行了全面調查，限期治理；通過開展教育亂收費專項調查，促進了教育“一費制”收費辦法的落實；通過開展藥品質量專項檢查，規范了藥品采購和醫藥市場秩序；通過開展涉農收費專項治理檢查，規范了涉農用水、用電、建房、計生等收費行為，提升了政府的公信力。
4、加強政行風建設監督，嚴肅查處違紀違法行為。一是結合開展（三查）活動，對行政執法人員的勤廉情況一并監督檢查，督促監察機關開展經常性的勤政廉政巡查，強化行政效能監察。二是開展《監察法》執法專題檢查，聽取監察機關查處公務人員違紀違法和失職瀆職問題，切實維護行政紀律。二年來，督促監察機關開展各種政行風監督檢查活動，提出整改措施；有數名干部受到責任追究，幾個單位被取消評先評優資格，使軟環境有了極大改善，為招商企業搭建了良好的發展平臺。
5、加強行政效能監督，建立勤政高效法制政府。一是建議市政府以貫徹實施《行政許可法》為契機，推進行政審批制度的改革。市政府組織專門力量，先后三次對行政審批事項進行清理，使行政審批項目大幅減少，降低收費幾十項。二是督促政府深化政務公開。圍繞“人、權、錢”三個重點問題，擴大群眾知情權、參與權、選擇權和監督權。三是建議實行服務公開承諾制。行政部門對服務項目全面對外公開承諾，自覺接受群眾監督。向社會公開辦事服務承諾，社會反映良好。四是建議設立新區政務服務大廳，將行政審批項目納入政務中心統一辦理，實行“一站式辦公”、“一個窗口服務”、“一條龍審批”等便民、利民措施。通過上述工作，減少了審批環節，縮短了辦事時限，提高了辦事效率。
二、存在問題
通過開展調查研究，依法行政監督工作存在的問題是：
1、監督意識還不強。個別常委會組成人員監督意識不強，監督的主動性不夠，不善于調查研究、對問題不求甚解，研究不深，分析不透，自身業務學習不夠，監督水平不高。
2、監督魄力不足。工作中瞻前顧后，縮手縮腳，怕越權和越位。將質詢、特定問題調查、撤銷等剛性監督手段棄之不用，審議發言隔靴搔癢，不痛不癢，監督魄力不足。
3、對《監督法》的學習和宣傳不夠。個別行政執法部門對《監督法》的立法意義認識不足，學習宣傳不夠，依法主動自覺接受監督的意識不強。
三、幾點建議
依法行政監督工作的基本思路是：以科學發展觀為指導，以建設法治政府為目標，緊緊圍繞貫徹執行《監督法》這條主線，加大行政法律、法規的宣傳普及力度，強化監督意識，提高監督能力；努力做到依法監督、敢于監督、勤于監督、善于監督，確保依法行政，提高行政效能，為實施“四輪驅動”戰略，促進經濟總量翻番作出應有貢獻。
一要加大法律宣傳貫徹的監督力度。把《監督法》和《行政許可法》、《行政處罰法》等行政法律的宣傳貫徹納入全市普法總體規劃，統一安排，統一部署，充分利用廣播、電視等宣傳工具廣泛宣傳，讓社會各界都了解人大依法監督的職責，增強對人大依法監督重要性的認識，支持人大常委會開展依法行政監督工作；要增強行政機關自覺接受人大依法監督的意識，加強與檢察院、法院、審計等相關部門的聯系，形成依法監督的合力，提高依法行政效率。
二要加大規范性文件備案審查的工作力度。按照《監督法》規定，健全規范性文件備案審查工作流程，嚴把文件審核關，確保文件內容的合法性、執行的可操作性，減少制作的隨意性；要完善和規范行政監督檢查機制，做到專題檢查和經常性監督檢查相結合，努力提高依法行政水平和行政管理能力。
三要加大行政效能建設的監督力度。建議市政府要加強《行政復議法》的貫徹執行，暢通行政復議渠道，搞好行政復議與行政訴訟的程序銜接，保障行政相對人的訴權。要監督市政府認真執行重大決策規則，全面落實聽證、公示、和重大事項社會風險評估制度；督促市政府推進行政審批制度改革，深化政務公開的內容、方式、時間和程序，加強新區政務中心建設，完善服務功能，簡化辦事環節，縮短辦事時限，方便群眾辦事，努力提高辦事效率和服務水平。
?摘要?行政訴訟法規定的檢察監督原則是界分檢察機關行政訴訟監督權的基本依據。檢察機關要承擔起行政訴訟監督職責，必須對行政案件進行全面審查，大致包括四個方面：生效行政判決、裁定的合法性；當事人之間的行政爭議；法院行政審判行為的合法性；其他當事人尤其是行政訴訟被告訴訟行為的合法性。從發揮國家監督的效用的角度考慮，有必要把行政審判程序、行政檢察程序與追究違法行政責任的程序銜接起來。
?中圖分類號?DF84?標識碼?A
?文章編號?1004－4043?2002?09－0017－04
行政訴訟法規定，人民檢察院有權對行政訴訟活動實行法律監督。實踐中，有人過分看重“權”字，認為對行政訴訟的法律監督是檢察機關的裁量權，可以行使也可以不行使。然而，根據公法，任何公權力都具有兩面性——既是權力也是職責。據此，檢察機關有義務根據法律規定全面履行行政訴訟監督職責。為發現和糾正違法的行政訴訟行為，檢察機關應當對“行政訴訟活動”進行審查。既然是“法律監督”，檢察機關對行政訴訟活動的審查程度就應當是合法性審查，而不包括合理性審查。可以說，全面把握行政案件的審查對象是檢察機關適當履行行政檢察職責的前提。
與刑事訴訟中司法機關根據刑事訴訟規則確定刑事案件的審查對象、民事訴訟中法院根據民事訴訟規則確定民事案件的審查對象一樣，行政案件的審查對象是根據行政訴訟規則派生出來的。三種訴訟的任務各不相同，其訴訟規則也不盡相同，決定了刑事、民事、行政案件中司法機關的審查對象各不相同，檢察機關在審查行政案件的實踐中，切忌套用刑事或民事案件的審查對象。而且，檢察機關與法院在行政訴訟中所起的作用不同，決定了檢察機關審查行政案件的對象與法院審查行政案件的對象也不相同。行政訴訟法規定的檢察監督的對象，即“行政訴訟活動”，實際上是指所有行政訴訟行為，既包括法院的行政審判行為，也包括當事人的訴訟行為。具體地說，檢察機關審查行政案件的對象主要有以下幾個方面：
一、行政裁判的合法性
除檢察監督原則之外，行政訴訟法對行政檢察還有一條具體規定：“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”實踐中，抗訴是檢察機關對行政訴訟活動行使監督權的主要方式，行政裁判的合法性也因此成為檢察機關審查的主要對象。由于法律規定檢察機關僅僅對生效行政裁判行使抗訴權，檢察機關通常只受理、審查不服生效行政裁判的申訴。至于尚未生效的行政裁判是否應當作為檢察機關的審查對象，雖然有進一步探討的余地，但現實必要性和理論根據都顯不足。當前，檢察機關應以生效行政裁判的合法性作為主要的審查對象。
從理論上講，檢察機關全面履行監督職責的前提是審查生效行政裁判的全部，而不能有所遺漏。而法院的相應義務是每作出一個裁判就要把案卷移送檢察機關進行審查。但是，如果環顧一下相關制度，就會發現，法律機制對法律統一正確實施的追求，就像人們追求真理一樣，只能接近而永遠不可能到達。法律應當普遍適用于所有的人，這是法律的內在要求，然而，再龐大的國家機器也做不到將所有公民、法人的全部行為都置于其視野之內。同樣，依法行政原則也要求所有的行政機關及其工作人員依法履行職責，而國家同樣沒有能力讓所有行政機關及其公職人員的活動處于監督機關乃至公眾的監督之下。正因為如此，行政訴訟、行政復議都只能是“不告不理”的監督機制。同樣，檢察機關對行政裁判合法性進行監督的實際范圍，應受制于訴訟原則。檢察監督只是保障司法公正的手段，而不是目的。既然檢察機關要做到審查全部生效行政裁判是不可能實現的，那么，檢察機關應以哪些生效行政裁判作為審查對象，也就成為一個非常現實的。
按照《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第四條的規定，檢察機關受理行政案件，主要有以下來源：當事人或者其他利害關系人申訴的；國家權力機關或者其他機關轉辦的；上級人民檢察院交辦的；人民檢察院自行發現的。在這一規定當中，國家機關被擬定為利益和國家利益的化身，它代表了上承認的利害關系人之外的所有人來判斷行政裁判是否侵害了社會利益和國家利益，是否嚴重踐踏了法制。是，它的判斷標準是它自己的，而不是大眾的，也不是其他利益主體的。眾所周知，任何國家機關的權力都是由人來行使的，不同的公職人員，雖然其智力、品行和責任感不盡相同，但他們所處的社會地位卻大致相同，這就決定了他們對利益的判斷標準具有相對的單一性，他們與其他階層的人群對社會現象的感受完全不同①。而行政事務的公共性決定了行政裁判常常涉及到公眾的利益和社會的長遠利益、根本利益。根據憲法規定，各個階層社會成員的利益因違法的行政裁判受到損害時，都應當有表達意見的機會，無論他?它?是不是法律擬定的利害關系人。如果將檢察機關受理案件的來源局限于利害關系人申訴和擬定的公共利益代表的發現，就有可能檢察機關的視野。實踐已經證明，檢察機關受理的案件絕大多數是當事人申訴的案件，自行發現的案件極為罕見。在今后的檢察工作中乃至將來修訂法律時，對“利害關系”應盡可能地作廣義的理解，甚至可以將公民因社會利益、國家利益受損而受到的利益影響視為一種法定的行政申訴權利。如果做到了這一點，行政檢察實踐就向法治的理想又靠近了一大步，憲法賦予公民的檢舉權在這個領域也受到了保障。
與法院審查具體行政行為的合法性以法律、法規為依據，參照規章一樣，檢察機關審查行政裁判的合法性也要以法律、法規為依據，也要參照規章。所不同的是，法院審查具體行政行為所依據的法律主要是指行政法規范，而檢察機關審查行政裁判合法性的依據，除行政法規范之外，還有行政訴訟法。
從實踐情況來看，行政判決違法主要指以下幾種情形：（1）撤銷了完全合法的被訴具體行政行為，或者撤銷了不可撤銷的違法行為；（2）完全維持了部分合法部分違法的被訴具體行政行為；（3）完全撤銷了部分合法部分違法的被訴具體行政行為；（4）維持了主要證據不足、適用法律、法規錯誤、違反法定程序、超越職權的具體行政行為或者顯失公正的行政處罰；（5）沒有判決應當履行法定職責的行政主體履行法定職責；（6）判決行政機關履行不應履行的職責；（7）應當駁回原告訴訟請求而未駁回，或者不應駁回原告的訴訟請求而判決予以駁回；（8）將違法行為確認為合法，將合法行為確認為違法，或者確認應判決撤銷的行為無效；（9）應給予行政賠償的，判決不給予賠償，或依法不應給予行政賠償的請求判決予以行政賠償。
檢察機關應當行使抗訴權的行政裁定主要有以下幾種情形：（1）對應予受理的行政案件，作出不予受理或駁回的裁定；（2）對不符合撤訴條件的案件，作出準許撤訴的裁定；（3）對不符合終結訴訟的案件，裁定終結訴訟；（4）對不符合終結執行條件的案件，裁定終結執行。
檢察機關審查行政裁判，主要是判斷其是否符合抗訴標準。但這不是惟一目的。有些行政裁定并不具有終結整個訴訟程序的意義，通過抗訴來進行監督會造成訴訟久拖不決，弊大于利。對那些不宜通過再審予以糾正的行政裁定，檢察機關雖然可以不提出抗訴，但仍然應將其作為審查對象，并論證和探索其他監督方式的可能性。
二、當事人之間的行政爭議
在行政訴訟中，當事人之間的爭議主要是被訴具體行政行為的合法性，這是行政審判要解決的核心問題。而檢察機關監督行政訴訟活動的目的，主要是保障和監督法院依法行使審判權。與此相對應，檢察機關審查的直接對象不是當事人之間的權利義務關系，也不是被訴具體行政行為的合法性，而是裁斷當事人之間權利義務關系的行政裁判及其作出過程的合法性。但是，檢察機關對于法院是否依法作出裁判的判斷，需要以準確地判斷當事人之間的行政爭議為前提。正因為如此，當事人之間的行政爭議也是檢察機關審查行政案件的對象。
對于當事人之間的爭議法院在什么情況下如何裁判，是事先擬定好的。行政訴訟法第五十四條和有關的司法解釋對法院行政判決的條件作了明確的限定。行政判決應遵循這些條件，違反了法定判決的條件就是違法的判決，檢察機關應當依法提出抗訴。實踐中，檢察機關只有通過對當事人之間爭議的具體行政行為的主體權限、事實認定、程序和法律適用等要素進行全面審查，才可能無一遺漏地發現行政判決中存在的錯誤。檢察機關出于判斷行政裁判合法性的需要而不得不審查被訴具體行政行為的合法性，其審查標準、和審查的程度與法院審查具體行政行為合法性的標準②、內容和程度大致相同，只是審查程序相對較為簡約③。
實踐中，檢察機關審查行政爭議容易出現以下：其一，以所謂的“客觀事實”代替法律事實，忽視行政證據規則和行政訴訟證據規則的適用，從而導致對行政裁判合法性的判斷錯誤；其二，忽視行政機關行使職權過程中遵循程序規則的義務，無視行政裁判在判斷具體行政行為是否違反法定程序方面的錯誤；其三，無視法院的不予受理、駁回裁定對行政爭議的實體意義，未能妥善履行保護公民、法人或者其他組織權的法定職責。
三、行政審判行為的合法性
行政審判行為，是法院行使行政審判權的體現，是行政訴訟活動的重要組成部分。根據檢察監督原則，法院的行政審判行為當然屬于檢察監督的范圍。不僅如此，對行政審判行為實行法律監督，也是法院依法行使行政審判權原則的要求。《行政訴訟法》第三條規定：“人民法院依法對行政案件獨立行使審判權，不受行政機關、團體和個人的干涉。”在行政訴訟法頒行之初，人們對這一規定常常突出強調獨立審判的重要性，對依法審判的呼聲不高，隨著民主的和社會觀念的進步，法院獨立審判的理念日漸深入人心，法院行使行政審判權受到的干預越來越少，防止行政審判不公也就越來越顯現其重要性。在人大和檢察機關之間，由誰來承擔監督審判權的主要責任，并不是問題，最終的選擇標準只有一個：實際效果。
檢察機關對行政審判行為的監督，主要是對法院是否依據行政訴訟法及相關司法解釋的規定作出審判行為的監督。從這種意義上說，檢察機關對法院的行政審判行為的審查，實際上就是對審判程序是否合法的審查。一個公正、合法的裁判，不僅要內容合法，而且應當是按照法定程序作出的。因此，行政裁判的合法性并不完全根據其內容來確定。正因為如此，法律把“人民法院違反法定程序，可能案件正確判決、裁定”規定為檢察機關提出抗訴的理由之一。從這種意義上說，對法院的審判行為的審查，也是檢察機關依法行使抗訴權的需要。對于利害關系人申請抗訴的案件，檢察機關的審查不應局限于生效裁判的內容是否合法，還要審查行政裁判的作出過程是否合法。
當然，并不是所有的違法審判行為都會影響案件的正確裁判。檢察機關也無需對所有違反程序作出的裁定提出抗訴。但這并不是法律對檢察機關可以無視部分不具有抗訴意義的程序違法的暗示。遵守訴訟規則是每個法官和每個法院的法定職責，任何違反訴訟程序的行為都應承擔相應的法律責任。行政訴訟法規定的檢察監督原則的內涵非常豐富，糾正違法的行政審判行為應當是檢察監督原則的基本要求之一。
問題是，檢察機關經過審查，發現了違法審判行為，應當如何行使監督權?以前的實踐中，有的檢察機關以“檢察建議”和“糾正違法通知書”作為糾正違法審判行為的主要監督方式，效果并不理想。長此以往，檢察人員漸漸地失去了審查審判行為的責任感。到為止，旨在糾正違法審判行為的檢察實踐還沒有展開，立足于全局的論證也不多。違法審判行為之所以會長期存在，其原因就在于違法審判的責任沒有真正落實，因違法審判而受到追究者很少。其制度上的根源是，檢察機關負有審查違法審判行為的職責，但沒有追究違法審判行為的權力；人大及其常委會擁有監督、懲戒法官的職責，但缺乏發現違法審判行為的有效渠道；檢察機關的審查與人大及其常委會的懲戒缺乏有效的銜接。我們認為，應當把檢察機關審查發現違法審判的程序與人大及其常委會懲戒法官的程序銜接起來，賦予檢察機關彈劾違法審判的法官的職責。只有這樣，法院的審判行為才能真正成為檢察機關的審查對象。
四、其他訴訟行為的合法性
與民事訴訟法規定檢察機關對法院的“民事審判活動”實行監督有所不同，行政訴訟法規定檢察機關對“行政訴訟活動”是否合法進行監督。“行政訴訟活動”不僅包括法院的行政審判行為，還包括當事人和其他訴訟參與人的訴訟行為。眾所周知，作為行政訴訟原告的當事人是公民、法人或者其他組織，作為行政訴訟被告的當事人是行使國家行政權的行政機關或者法律、法規授權的組織。公民、法人或者其他組織的非訴訟活動要接受行政機關的監管，其行政訴訟活動又是在法院的指揮之下進行的，無論他?它?違反了行政法規范，還是違反了訴訟義務，都會導致相應的制裁，無需檢察機關的制裁。只要訴訟規則得到執行，就足以防止法院縱容原告一方。因此，檢察機關對公民、法人或者其他組織的訴訟行為進行監督并沒有多大的實際意義。相比之下，行政審判受到行政干預的可能性要大得多。多年的行政審判實踐已經充分驗證了立法者的遠見。可以說，行政訴訟法第十條的立法意圖非常明顯：通過檢察監督，排除行政審判過程中的行政干預和其他非法干擾。在行政訴訟中，檢察機關實際承擔著監督和保障法院依法獨立行使審判權的雙重責任。正因為如此，檢察機關在審查行政案件過程中，應當把作為行政訴訟被告的行政機關是否依法作出訴訟行為作為審查對象，一方面，要審查法院是否依法追究了當事人違反訴訟義務的行為，對應予追究而未追究的，依法行使監督權；另一方面，要審查法院對被告妨害行政訴訟的行為的追究是否取得了實效，是否受到了來自行政機關或者其他方面的非法干預，在法院依法行使的制裁權不足以排除非法干擾的情況下，采取措施為法院依法審判排除干擾。
[論文摘要]經過現代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統的發展邏輯，以正義為導向尋求向道德的回歸。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
[論文關鍵詞]公共行政價值中立效率現代性正義
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發展邏輯。他們辯護現代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統行政機械化的發展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統行政發展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現代行政發展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。
行政實踐并非與行政學的創立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經過始于馬基雅維利、中經盧梭、近到尼采的“現代性的三次浪潮”的連續沖擊，西方政治哲學及其傳統已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現代性的三次浪潮對這一傳統進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變。”
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現代性事件”，主要由“三次現代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠實行價值中立、提高效率的實踐性或環境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。
由此，現代行政發展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生毋寧是現代性事件，經過與道德的決裂以及機械論科層制的發展，公共行政嘗試依據科學和技術路線尋求自身發展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發點。道德問題猶如現代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現代行政的發展邏輯，甚至恰恰表現了官僚制總體實現的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現代行政發展邏輯鏈的始發點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質的合理性為代價。”_5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現代性而非現代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現代普遍理性主義規范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內在價值特征和精神特性。
誠然，現代行政的發展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構以及行政機制效能的發揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現代政治發展的重要內容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
如果在現代行政的邏輯中，以價值中立為出發點，僅僅為了追求科學能力的優越感和效率的提升，以單純的手段或技術來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調現代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。
如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質意義就在于如何建構、論證行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎。現代行政的發展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質正義。而正義正是合法性的內在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現動態發展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現代民主法則的框架下，根據自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調節和調劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素。”社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發展的潛能。”因此，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質疑，即使這些基礎已經為長期的習慣所肯定。”ll。。這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現良好的社會秩序。同時，也只有體現正義的制度才能成為協調社會各階層相互關系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數人謀取私利的工具。構建符合正義導向的行政制度是一個系統的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關涉到“制度選擇、設計和安排的社會客觀條件和環境，包括社會的政治、經濟、文化條件和環境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。
【關鍵詞】醫療機構管理條例；問題；解釋制度
【中圖分類號】R155 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-7484（2013）11-0796-01
1994年9月1日《醫療機構管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，《條例》的實施在很大程度上規范了醫療機構執業行為，維護了醫療市場秩序，醫療安全得到相應保障。但該條例實施至今已有19個年頭，受制于當時的醫療體制和社會經濟水平，一些條款設計不夠合理，可操作性不強。現結合實際工作，就執法監督和行政處罰過程中該條例的法律適用困難做進一步探討。
1 問題的主要表現
1.1 概念界定不嚴謹
《條例》第二條規定，“本條例適用從事疾病診斷、治療活動的醫院、衛生院、養老院、門診部、療養院、門診部、診所、衛生所（室）以及急救站等醫療機構。”該條例實施細則中的第二條進一步規定，“條例及本細則所稱醫療機構，是指依據條例和本細則的規定，經登記取得《醫療機構執業許可證》的機構。”可以理解為，適用于本條例規定的醫療機構必須以取得《醫療機構執業許可證》為前提條件[1]。那么打擊涉及無證行醫的“黑診所”便無法套用本條例第二十四條與四十四條的相關規定[2]。《條例》第二十四條規定，“任何單位或個人，未取得《醫療機構執業許可證》，不得開展診療活動。”《條例》第四十四條規定，“違反本條例第二十四條規定，未取得《醫療執業許可證》擅自執業的，由縣級以上人民政府衛生行政部門責令其停止執業的，由縣級以上人民政府衛生行政部門責令停止執業活動，沒收非法所得和藥品、器械，并可以根據情節處以1萬元以下的罰款。”
1.2 罰則缺失
在民營醫療機構，有一種現象較為常見。某醫務人員的胸牌上標注職稱為“主任醫師”或“副主任醫師”，進一步調查核實，發現該醫生僅為醫師職稱。這種虛假標注胸牌內容的行為明顯違反了《條例》第三十條的規定，“醫療機構工作人員上崗工作，必須佩戴載有本人姓名、職務或者職稱的標牌”，但是該條款并無對應罰則，所以衛生監督部門只能在《監督意見書》中責令立即改正，無法做出行政處罰。在檢查中還常出現一種情況，即發現醫療機構在其大門處私自懸掛未經認證的牌匾招牌，比如，發現一所肝病專科醫院大門外擅自懸掛有一塊“某某肝病研究中心”牌匾。違反了《條例》細則第五十一條，“醫療機構的印章、銀行賬戶、牌匾以及醫療機構名稱應當與核準登記的醫療機構名稱相同；使用兩個以上的名稱的，應當與第一名稱相同”。細則并無與之對應的處罰性條款，所以也只能責令改正。
1.3 處罰金額不適應經濟發展
實施《條例》的時間是1994年，距今已經近20年，《條例》及其實施細則所規定的行政處罰金額普遍在3000元以下，明顯不適應今天的經濟水平[1]。除了由于時間跨度大造成的罰款數額偏低，法律威懾力差等問題，我們必須留意一個更為嚴重的問題，《條例》細則第八十條第二款規定，有下列情形之一的，處以3000元罰款，并吊銷《醫療機構執業許可證》：（一）超出登記的診療科目范圍的診療活動累計收入在3000元以上；（二）給患者造成傷害；（三）省、自治區、直轄市衛生行政部門規定的其他情形。根據第一項規定，只要機構超范圍執業的違法收入累計超過3000元就必須吊銷執照。可見3000元的界限成為吊證與否的關鍵，但是，隨著醫療技術不斷發展，醫療服務價格不斷上漲，很多外科手術一例的項目收費就已經超過3000元。由于3000元標準的易達性和吊銷《醫療機構執業許可證》的嚴苛性，造成法律上限與下限之間缺乏有效過度，不僅從法理上違背法律設置原則，更給衛生監督員在實際行政處罰過程中造成壓力。
2 建議與對策
2.1 完善立法
一部運行良好的法律，立法是關鍵。《條例》及其細則從1994年實施至今，只在2006年由衛生部對《條例》細則的第三條進行了相關修訂。所以，由于時間跨度久，法條相對滯后，有必要對《條例》進行一次全面修訂，甚至是使其法律化，提高法律效力。從立法層面進一步豐富《條例》的內容設置，完善處罰金額的設定，處理好同《執業醫師法》、《母嬰保健法》等相關法律法規的協調性，增強該項法規的適用性[3]。
2.2 強化法律解釋制度
時效性是法律的典型特性之一，近幾來，我國醫療體制改革深入進行，呈現出投資主體多元化，辦醫模式多樣化的特點，《條例》在實施過程中必然會帶來新問題新困惑，許多新醫療模式無法套用原規定，或者與其他法律法規相互矛盾，此時法律解釋無疑成為一種有效手段。涉及衛生領域的法律解釋主要分為司法解釋和行政解釋。對此國家應該做好“兩個嚴格”，一方面，應當嚴格司法解釋的主體，保障司法權獨立。另一方面，嚴格控制行政解釋權限，避免行政解釋成為新法創立。
2.3 出臺《醫療機構服務監督管理規范》
2013年10月14日，國務院印發《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》[4]，此舉將放寬市場準入，加大醫療服務領域開放力度。由于《條例》所涉及的罰則多針對醫療機構執業資質條件不達標，并沒有將關注重點放在醫療服務質量上，所以，現階段有必要形成一部《醫療機構服務監督管理規范》[2]，就醫院亂收費，收取病人紅包，病歷處方管理混亂引起醫療糾紛等相關問題進行進一步法律約束，配合《條例》，充分保障公民合法權益。
參考文獻：
[1] 趙莉.對醫療衛生監督中相關法律問題的思考[J].現代預防醫學，2009，36（14）：2661-2662
[2] 沈志國.《醫療機構管理條例》實施中行政處罰與執法監督中存在的問題[J].醫學動物防制，2007，23（6）：445-446
關鍵詞：國有資產管理行政事業單位監管措施
一、行政事業單位國有資產管理存在的問題
（一）實物財產賬目不健全，家底不清
很多行政事業單位的實物財產賬目不健全，甚至無賬可查，雖然我們每年的產權登記要求據實相報，但真正規范運作的很少，準確性不高。有相當數量的國有財產由單位的行政科室代管，人員更換不清點、不交接；對拆遷、報廢、調出的資產不核銷；上級部門匹配、獎勵、無償調入、接受捐贈的國有資產不入賬的情況也較為普遍。
（二）內控制度不健全，責任不清
國有財產隨意購置、出租、出售、報廢，很多行政事業單位連最起碼的物品領取和歸還制度都沒有，缺乏對國有財產實物形態的有效管理和監督。
（三）對國有財產收益管理不到位，流失嚴重
對運用國有資產組織收入的經濟實體，以及“事改企”單位，其創收收入大部分為單位職工發福利，用于資產折舊、維修等簡單再生產所必需的資金寥寥無幾，特別是利用國有非經營性資產搞經營的單位，沒有按照《國有資產評估管理辦法》規定對使用非經營性資產轉為經營性資產進行評估，從而導致國有資產的安全與完整在一定范圍內受到不同程度的威脅，使國有資產的保值乃至增值指標難以落實。
（四）對國有閑置土地的開發利用不規范，監督不到位
過去一向都是通過上級劃撥分配方式無償取得的國有土地，有的已經被單位用于商業開發，也有的以福利形式分配給單位干部職工建個人住宅或貸款抵押，使國有資產的產權模糊不清，造成國有資產流失嚴重。
二、加強行政事業單位資產管理的措施
（一）宏觀方面
1.強化資產管理觀念。行政事業單位首先要改“經費”觀念為資產觀念，樹立起資產效益意識，強化資產管理觀念。另外要正確處理好資產管理和資產使用的關系，特別是在把閑置的非經營性資產轉為經營性資產的過程中，要最大限度地發揮所有資產的使用效益。
2.強化資產管理工作與財務管理工作的結合。資產管理和財務管理是不可分割的整體，必須強化兩者的有機結合。
3.進一步加強行政事業單位財務管理和資產管理的基礎工作。首先，通過業務培訓不斷提高財務和資產管理人員的業務素質和管理水平。其次，建立健全資產、財務管理責任制，切實解決責任不清的問題。再次，按照現行財務制度的要求做到賬賬、賬卡、賬實三相符。最后，要定期進行資產清查盤點，對盤盈或盤虧資產查明原因，該報廢的進行報批處理，該入賬的盤盈資產作入賬處理，并及時辦理產權變動登記手續。
4.繼續完善和探索行政事業單位資金管理的有效辦法，使之納入規范化、法制化軌道。
（二）微觀方面
1.財政部門要充分發揮職責，當好管家。一要加大對行政事業單位國有資產的監管力度，盡快開展行政事業單位的清產核資工作，摸清家底。二要充分發揮內設機構的職能作用，主動與資產管理機構加強聯系，相互協調，形成一套規范運作程序以加強源頭管理。三要適時與事業單位簽訂國有資產保管、養護責任狀，并由他們負責將資產管理的各項指標逐一分解到科室，量化到人。四要采取行政干預手段，大膽引入獎懲機制，強化國有資產使用者的管理意識。
2.加強對“非轉經”資產的管理，確保資產不流失。國有資產管理部門要依照《國有資產評估管理辦法》和《行政事業單位國有資產管理辦法》規定，對運用國有資產特別是運用非經營性國有資產組織收入的“事改企”單位和經濟實體的非經營性資產進行一次深入細致的調查摸底，在此基礎上，組織有評估資格的機構和人員，集中對以上單位的非經營性資產進行評估，核定其價值量，作為國家投入的資本金，并以此作為占有、使用該部分國有資產的保值增值考核的基礎。
3.建立健全國有資產管理的各項規章制度，強化日常管理。國有資產管理是一項復雜的工作，必須建立起一套完整的規章制度，使各項工作有章可循。一要健全購置制度，實行源頭控制。二要制定管理細則，加強日常管理。三要完善報廢、報損、出售申報制度。
