發布時間：2022-12-08 09:37:46
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針對社會有效需求不足，經濟增長緩慢，通貨持續緊縮的經濟態勢，從1998年起，我國實行以增發國債為主要內容的積極財政政策，在一定程度上彌補了內需的不足，拉動了投資和消費需求的增長，有效地遏制了經濟增長速度下滑局面。與此同時，隨著積極財政政策的實施，我國財政赤字和債務規模也在不斷擴大，2001年中央財政赤字達到2598億元，占GDP的比重為2.7%，債務余額15608億元，占GDP的比重為16.3%。雖然財政赤字率和國債負擔率都在所謂的安全警戒線以內，但我國財政基礎相對脆弱（兩個比重低），潛在財政債務風險很大，特別是我國財政債務風險有其特殊性，因此，不僅需要從數量關系上，更要從本質特征上把握財政債務風險問題。
1、國債發行額與財政赤字額的互動
財政赤字既可能是由被動發生收不抵支現象引起的，也可能是政府為刺激總需求而主動采用的一種積極財政政策。1997年以前，我國財政赤字主要是收入增長緩慢而支出膨脹引起的，實施積極財政政策以后，財政赤字的彌補，主要有三種方法：一是用歷年的財政盈余；二是以貨幣融資形式向中央銀行借款；三是以債務融資形式向社會發行國債。我國1986年以來政府財政全為赤字，《中華人民共和國預算法》現已明確規定財政不允許向銀行透支。因此，財政赤字只能靠債務融資來彌補。從財政赤字與國債發行額的關系來看，赤字是原發性的，債務是由赤字派生的，二者在數量上具有正相關性，財政赤字高的年份，國債發行額也較高，近年來的實際情況也是如此（見表1）。但是，現在存在的問題是債務發生并不純粹是被動發生的，債務額與赤字額具有相互推動的發展趨勢。其中一個原因是由于宏觀調控政策的需要，把增發國債作為積極財政政策的操作工具，主要用于基礎設施建設，其資金回報率較低，隨著國債規模的擴張，還本付息額也迅速增加，國債規模的迅速擴張反過來推動財政赤字的急劇攀升，陷入借新債還舊債的惡性循環當中，如1997年國債發行額為2412.03億元，同年的還本信息額為1820.40億元，還本付息額占發行額的75.47%，在財政收入不可能有較大增長的情況下，中央財政的償債成本和償債風險都相應增加。
2、低債務負擔率與高債務依存度并存
國債負擔率（國債余額／當年GDP）反映了負債規模與一國嘗債總體經濟實力的對比關系，這一指標對不同國家有著不同的實際意義，經濟發達國家的債務是建立在雄厚的財政經濟基礎上的，整個國家對債務的承載能力較強，其國債負擔率可以高些，如《馬約》規定歐盟成員國這一指標上限為60%，而發展中國家由于經濟規模和經濟實力較差，其債務負擔率也應較低，一般國家應不超過45%。我國的國債負擔率一直低于17%，2001年也僅為16.3%，遠低于國際警戒線。但是從動態分析，我國國債負擔率近年來增長很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。
從財政對國債的依賴程度和財政承載債務的能力上看，則需要考察國債依存度和償債率兩個指標。由于我國國債的發行和償還都是由中央政府操作的，在分稅制條件下，真正能衡量國債所蘊涵的財政風險的應為中央財政的債務依存度和償債率，所以研究中央財政的債務依存度和償債率也更有實際意義。
中央財政的債務依存度是指當年國債發行額與中央財政支出（包括國債還本付息額）的比重，它反映了中央財政支出對國債的依賴程度。債務依存度過高，表明財政支出過度依賴于債務收入，財政處于相對脆弱的狀態，因為國債畢竟是一種有償收入，高依存度對財政的未來發展形成潛在的威脅。國際上公認的控制線為25%-30%，而我國的財政依存度表現出不斷上升的趨勢，從1994年開始超出國際警戒線，1999年高達62.49%（見表1），是國際警戒線的兩倍多，也是美國、日本、英國等發達國家的3-10倍。顯然，中央財政支出有60%的資金來源于國債收入，財政風險較大。
表1財政收支與國債有關指標
附圖
資料來源：2001年中國統計年鑒
反映中央財政償還債務能力的指標是償債率，即當年國債還本付息額與中央財政收入的比重，這一指標越高，說明中央財政的還本付息壓力越大，償還能力越弱，國債的承受能力越差。從國際經驗來看，償債率的安全線為8%-10%，警戒線為22%，1990年我國中央政府的償債率為11.43%，1998年迅速攀升為45.91%，是國際警戒線的兩倍多，近兩年雖然有所下降，但仍然高于國際警戒線（見表1）?？紤]到我國財政收入大幅增長的潛力不大，加之國債發行期限多為中期，還本付息相對集中，國債的償還困難還是較大的。
上述分析表明，我國國民經濟總體應債能力相對較強，而財政本身特別是中央財政對國債的承載能力有限，也從一個側面反映了財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重過低，既壓縮了國債繼續增加發行的合理空間，也說明潛藏著財政債務風險。
3、國債籌資成本硬約束與投資收益隱性化
國債籌資是有代價的，到期償還本金是不言而喻的，同時還要支付國債利息。國債是以國家信用為基礎的借貸形式，其發行主體是政府，在所有的本幣市場參與者中信譽最高，信用風險最小，流通性能好，變現能力強。正因為國債具有這些特征，西方國家一般都以國債收益率作為金融市場的基準利率，從投資者角度來看，投資是國家政權擔保的此種金融產品最安全，風險幾乎為零。因此，國債利率通常低于銀行同期存款利率。我國的情況與此正好相反，由于缺乏科學的債券定價方法和基準利率形成機制，債券發行定價反而比照銀行儲蓄存款利率，國債利率比同期存款利率高出1-3個百分點（見表2）。
表21990-1996年銀行儲蓄利率與國債利率表單位：%
附圖
資料來源：袁東：《中國證券市場論》，東方出版社，1997年，250頁。
近年來雖然二者利差在減少，但國債利率仍高于銀行存款利率。1999年發行的2、3、5年期國債利率分別是2.55%、2.89%、3.14%，而同期銀行存款利率分別是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低與風險大小相悖，同時也增加了國債的利息支出，1997、1998年的利息支出分別高達563.3億元和763.6億元。甚至有個別種類國債的真實利率高于產出增長率，如1998年第一期、第二期憑證式國債、30年期的特種國債利率偏高，從而增加了國債的籌資成本。
國債是信用性質的財政收入，是一種集借、用、還三者于一體的政策融資工具，其主要特點就是國債資金使用的有償性。國債資金的償還就要考慮它的使用效益。國債資金的使用效益包括社會效益和經濟效益兩方面：從社會效益來看，通過國債投資，可以增強國家的宏觀經濟調控能力，改變社會消費與投資結構，促進基礎設施建設，有利于環境保護等，但這些溢出效應是隱性的，很難用投資收益率等指標衡量的，因此、在短期內不能作為國債的償還基礎。從經濟效益上看，國債資金主要用于彌補財政赤字和還本付息，用于生產建設上的比例很小，況且基礎設施投資的盈利水平較低，想用這些投資項目的盈利來償還國債是不現實的，國債投資的自償能力是十分有限的。
4、隱性債務顯性化
隨著國民經濟的發展和體制改革的深化，將促使以前的隱性債務顯性化。目前我國尚存在各種形式的債務，雖然在名義上不是中央財政的債務，但在性質上類似于國債的國家債務，在實際運作中將由中央財政承擔其中的大部分支付責任，最終構成中央財政的實際債務組成部分。
(1)社會保障資金債務。改革開放以前，我國實行的是低工資、廣就業、多補助的收入分配制度，養老、失業、醫療等社會保障全部由國家和企業承擔，個人未形成養老積累，也不承擔任何費用。改革開放以來，我國新的社會保障制度也逐漸形成，這就產生了彌補歷史欠帳，支持國企改革，對原有職工的償債問題，這部分債務具有很大的不確定性，取決于未來經濟增長率、實際工資率、利息率和人口因素等參數的變化。按照世界銀行1997年測算結果，我國養老金隱性債務為1994年GDP的46%-69%，即21468～32202億元，而他們最近的一項測算則認為在1998年中國養老金隱性債務占到GDP的94%(DorfmanandSin,2000)。即使最保守的估算，按下限計算這部分債務也達2萬億以上。
(2)國有銀行不良貸款形成的國家隱性債務。在我國的全部金融資產中，銀行資產占85%以上，但由于多種原因，我國四大國有商業銀行不良貸款比重居高不下，1995年末為21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高達29.2%，國有商業銀行不良貸款總規模至少在27000億元以上；四大國有商業銀行在1997～2000年由于國有企業改制而核銷呆壞帳1829億；截止2000年末，在四大國有商業銀行開戶的企業中，逃廢債企業達32140戶，懸空銀行貸款本息達1851億元；三家政策性銀行的不良資產，根據朱民1999年提供的數據也在3000億元左右。而以上也僅是冰山一角。
(3)糧食企業在采購和流通中累積的虧損債務，目前高達2000多億元，這最終也將成為政府負擔的債務。
(4)截止2001年底，全國拖欠當年國家統一政策規定的工資65億元，占應發工資總額的1.8%。
我國國有經濟是由財政、銀行、國有企業三部分組成，政府財政實質上為銀行的不良貸款和企業債務提供擔保，為社會保障提供資金來源，在動員銀行和企業最大潛力仍存在缺口的情況下，上述隱性債務必將最終由財政負擔，其本質與國債是相同的。所以說，雖然名義國債負擔率低于國際警戒線，但如果在名義國債規模基礎上，再加上社會保障資金缺口、國有商業銀行和政策性銀行的不良資產債務、糧食企業虧損掛帳、各級政府欠發工資等隱性債務計算在內，我國財政債務至少在5萬億元以上，占我國GDP的50%以上，即國債總體負擔率超過50%，財政債務風險是不言而喻的。
5、外債風險雖小，但成本較高
財政債務包括國內債務和國外債務兩部分，近年來總的趨勢是內債規模大幅增長，而外債負擔相對減少，外債風險相對較小。一是外債余額增幅較小，由1995年的1056.90億美元增加到2001年的1700余億美元，個別年份甚至絕對減少，如1999年。二是從外債風險指標上看，2000年我國外債的償債率為9.2%，債務率為52.1%，遠低于國際公認的警戒線（即償債率為25%，債務率為100%），2000年我國外債負債率為13.5%，也低于同期世界平均水平。三是從外債償還期限結構上看，2000年長期外債余額占全部外債余額的91.0%，而短期外債余額僅占9.0%。四是我國外匯儲備逐年增長，到2000年已達1655.74億美元，為外債償還提供了堅實的基礎?？梢姡覈耐鈧幠！鶆诊L險指標與國民經濟增長速度和外匯儲備比較起來，其負擔較為合理，均在國力可承受范圍內。
但是，另一方面，從外債借款成本來看，貸款利率較高的國際商業銀行貸款占主導地位，2000年國際商業貸款余額占整個外債余額的65%，而利率較低的外國政府貸款和國際金融組織貸款僅占16.9%和18.1%，這必然導致我國外債的借款成本提高。從外債幣種結構上看，幣種單一，主要是美元和日元，外債幣種缺乏多樣化，增加了外債的匯率風險，因此，對外債風險同樣不能掉以輕心，仍需加強外債風險管理。
二、財政債務風險的防范
積極財政政策的效應是雙重的，在充分發揮其促進經濟增長正面效應的同時，必須看到積極財政政策也導致國債規模有所擴大，進而放大財政債務風險的負面影響。為此，應針對財政債務風險的本質特征，采取有效措施，防范與化解財政債務風險。
1、適時淡出積極財政政策
一般而言，財政政策的行政色彩較濃，人為因素較大，往往側重于需求管理，是一種熨平經濟周期的短期措施。我國1998年制定并實施積極財政政策之初，只是把它作為一項應對東南嚴金融危機的特殊手段。而數年連續實施積極財政政策，已經使這一短期政策長期化了。但社會經濟及財政方面深層次的問題并沒有從根本上得到解決，卻積累了大量財政債務風險。因此，有必要適時調整財政政策，逐步淡出積極財政政策，控制財政赤字規模，優化財政支出結構，提高財政支出效率，深化預算制度改革，規范財政分配秩序，完善稅費改革。
2、控制國債規模，調整國債結構
發行國債既要考慮社會公民的應債能力、國民經濟的承載能力和財政的償還能力，更要注重國債資金的使用效益和運作成本，兼顧國債發行的可持續性，科學界定國債的合理規模。(1)加快“費改稅”進程，規范預算外收入和各種制度外收入，把它們納入到統一的財政收入中，使財政收入穩步提高。同時，加強財政支出管理，合理調整分配結構，遏制行政經費膨脹，杜絕資金浪費，全面推行政府采購制度、零基預算、單一帳戶制度，以此強化支出約束，壓縮財政赤字，這是控制國債規模的最關鍵因素。(2)廣泛采用競爭性招標發行方式，降低發行成本；動態調整國債利率，形成科學規范的基準利率機制，適度調低國債利率，降低籌資成本，控制國債利息負擔；調整國債期限結構，增加短期和長期國債品種，均衡分布國債還本付息額度。(3)提高國債資金的使用效應，走出借新債還舊債的怪圈。對于投向非盈利性公共物品的國債資金，在選擇項目時要兼顧經濟效應和社會效應并重的原則，在保證工程質量的前提下，盡量降低成本，盡可能地發揮基礎設施的效益，創造更多的社會價值。在今后一段時間內，國債投資應逐步由基礎設施投資轉向有市場需求、有經濟效益的制造業領域轉移，加大用于競爭行業的投資比例，同時采取有效的管理措施，縮短項目建設周期，項目建成后，采取公司運作方式，保證資產的保值增值，提高國債資金的自我償還能力。(4)為了使國債資金的籌措、使用和償還步入良性循環軌道，應建立國債償債基金制度，堅持基金有效運作，預算上單獨列支，閑置部分可以投資，確?；鹪鲋?，使國債償還有一個可靠的基礎。
表3國家外債余額及風險指標
附圖
資料來源：2001年中國統計年鑒
3、多元分散債務風險
當國債資金投向基礎設施項目時，一般具有巨大的社會效益，地方有關部門可能從中獲益，因此，這些國債的償還應按受益大小由中央和地方政府按比例分攤；目前我國不允許地方政府發債，為解決地方政府使用債款，一般由中央統一發行國債，再從中轉貨一部分給地方政府使用，這實際上是中央政府替地方政府發債，所以按誰受益誰償還原則，這部分債務理應地方政府負擔；對于銀行不良貸款和壞帳損失，最終不應由財政全部“兜底”，而要以法律法規形式明確規定銀行破產后財政負擔償還儲戶資產的比例，按照利益與風險對等原則，規定財政、銀行、儲戶各承擔一定比例風險；對于地方政府債務，要嚴格界定責任，真正屬于政府的，由地方政府列入預算；對于商業性債務、有關政府擔保的企業債務，首先由債務人償還；對于社會保障資金缺口這種隱性債務，應由財政、企業及個人按比例分攤，財政和企業分攤部分可通過開征社會保障稅、國有股減持、出售轉讓國有資產等方式彌補。
4、強化外債管理，防范外債風險
由于外債具有特殊的傳導機制，一國外匯市場可能成為國際投機商追逐的目標，東南亞金融風險的教訓應引起我國高度重視。必須建立外債統一管理機構，結合國家的進出口政策、匯率政策，運用科學管理方法和現代化手段，統籌政府外債的借入、使用和償還；在合理控制外債規模條件下，降低借款成本，盡量多爭取外國政府貸款和國際金融組織貸款：對于國外商業貸款，一定要注重提高外債資金的使用效益，使外債本息償還有一個可靠的保證。同時，還要注意匯率風險，合理安排外債幣種結構，提高匯率走勢的預測能力，把外債風險控制在較低水平。
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(一)信息收集過程中存在的財務風險
一方面，信息不對稱風險。進行煤炭資源整合時，所有煤炭企業都積極的做好了搶占有限市場的準備。然而，煤炭資源整合時，經常出現信息不對稱問題，并購方難以準確的估計整合后的煤礦實際財務風險，也沒有及時全面的掌握目標煤礦資源儲量、實際產量、資產負債、盈利能力等各環節，這樣將難以精確的獲悉目標煤礦資產價值的盈利能力，給并購后的整合工作帶來了巨大的難度。此外，有不少礦主實際遞交的礦井資料真實度低，未充分反映礦井具體情況。在失真的信息下，并購方決策者的決策將會是漏洞百出，致使并購企業并購了資源緊缺、發展空間不大的煤礦，實際整合困難性大。另一方面，目標企業價值評估風險；實際并購過程中，若支付高的價格，那么將會對并購方今后的收益造成一定的影響，嚴重者還會不斷加劇企業成本費，導致企業背負巨大的債務成本、經營成本、利潤。并購方所用信息質量水平的高低及其評估方法的合理與否是引起目標企業價值評估風險的根本原因。
(二)收購過程中存在的杠桿風險
如果并購方的整合資金存在不足，那么應通過杠桿收購的方式對被并購方資源進行有效整合。實際進行杠桿收購時，并購方通常會通過舉債的方式來及時取得被并購方相應資產與股權，同時還會通過目標企業的現金流量償還負債，杠桿收購將負債取得并購資金作為核心目的，并預計今后取得財務杠桿利益，因此并購方面臨著較大財務風險。
(三)收購過程中存在流動性風險
并購方結束收購后，重新構成的煤炭企業會一定程度上發生負債大、沒有短期融資等各類流動性風險。使用現金支付方式進行收購過程中此風險表現突出，這主要是因為在收購企業中資產流動性是必須考慮的前提，當流動資產的質量較高時，企業就會具備較強的變現能力，從而收取大量的收購資金。不過由于并購行為消耗掉了企業大部分的流動資源，削弱了企業對外部環境的適應能力、調節能力，帶來了嚴重的經營風險。
二、煤炭資源整合中財務風險的防范
(一)防范信息不對稱風險
并購方要切實做好信息收集工作，準備并購前應嚴格審查與科學評價被并購方，聘請資質高的中介機構按照企業制定的發展戰略來統籌規劃，及時獲悉被并購方的資源情況，同時深入分析研究被并購方當前具備的生產能力、財務狀況以及債務債權關系，以科學估計被并購方將來的收益能力。
(二)防范價值評估風險
由于信息不對稱而引起價值評估風險的主要原因是并購方對被并購方的實際情況不熟悉而致，并且被并購方未全面反映對自己不利的信息，致使并購方過高的估計了被并購方的價值，加劇了自身的支付成本。在防范這種風險時，應以降低信息不對稱為中心進行風險的消除。在評估被并購方價值時，應采取多種思路與方法，結合并購實際特點，確立匹配的并購估價方式。
(三)防范杠桿收購風險
煤炭資源整合結束后，新構成企業的現金流會引起杠桿風險的發生，而要想有效防范杠桿收購風險，就必須保證穩定的現金流。首先，根據自身情況，明確相應的收購對象，重點放在債務關系清晰、發展空間較大的資源上。其次，并購方與被并購方的長期債務不可太多，確保具有較好穩定性的現金流量可以支付利息等經常性支出。另外，實際經營過程中，并購方應事先預留一定量的資金，以當做償債基金，避免有技術性破產情況的發生。
(四)防范流動性風險
具體應采用以下幾種方式來防范：首先，采用股權支付方式，主要作用是減輕因現金大量流出而產生的壓力，保障生產經營的有效性。其次，采用可轉換債券支付方式，共涵蓋了可轉換債券擁有股票增值性、債券安全性兩方面的內容，實際并購時，上市公司應及時掌握市場規律與財務狀況靈活運用可轉換債券支付方式，科學合理設計遞增利率、初始轉股價的溢價比例、贖回、回售及利率補償等各環節。最后，采用權證方式，通過競價收購加之權證的支付方式可以適當的節省融資成本，防止流動性風險。
三、結束語
【關鍵詞】土地市場 融資平臺 風險傳染
一、引言
地方融資平臺風險失控將引發地方政府或國家財政與金融的系統性風險；過度依賴土地財政的融資平臺，在土地市場面臨下行壓力的背景下，其流動性風險極易表現為系統性風險，威脅銀行信貸資產質量與金融安全。通過梳理土地市場對融資平臺風險傳染的研究文獻，探討土地風險的傳染問題。
二、關于土地融資研究
土地融資則指的是圍繞土地開發、經營、利用而進行的貨幣資金的籌集、運用等融資活動的總稱。學術界關于土地融資的研究多以地方政府財政視角展開。劉守英、蔣省三（2005）認為政府財政預算內靠城市擴張帶來的產業稅收效應，預算外靠土地出讓收入，土地融資成為地方政府財政和城市化資金的重要來源。鄭思齊等（2014）認為，地方政府土地出讓收入已經成為地方政府預算外財政收入的最主要組成部分；土地儲備是多數地方政府擁有的最重要資產其價格上漲可以通過“抵押品”效應，轉化為地方政府債務融資能力的提升。孫建飛、袁奕（2014）通過對土地出讓、城市建設和土地價格三者之間互動機制的分析，描述了一種以“土地融資城市基礎設施投資”間正反饋關系為核心的中國式城市建設投融資模式。
學術界也普遍關注現行土地融資對于地方政府財政風險的影響研究。葛揚、朱弋（2013）分析表明我國的土地融資由于缺乏監管，土地的出讓和抵押在實際運行過程中常常出現違約、尋租等情況，政府信用下降，具有不可持續性的特點。
目前，僅少數學者從定性角度分析了土地融資帶來的潛在金融L險。張玉新（2013）認為由于土地抵押和擔保貸款交易中所累積的財政風險和土地市場風險會經由土地間接融資的杠桿進一步放大，土地間接融資成為地方財政風險傳染的主要渠道。曾海艦（2012）基于上市公司房地產價值，檢驗和識別資產價值波動對公司投融資變動的影響，證明了我國存在顯著的抵押擔保渠道效應。
學術界已經存在較多關于土地融資的研究，但研究往往以土地財政為切入點，與地方財政關聯度較高。目前學術界對土地融資中債務性融資的關注較少，尚未有從金融視角，系統性探討土地融資對金融風險的影響以及相關的風險溢出研究。
三、關于土地風險對融資平臺風險傳染研究
學者關于土地市場風險的研究主要集中在土地租賃融資、土地投資、土地銀團貸款、土地期權風險以及土地市場風險結構等領域。何芳進行了上海市土地出讓市場風險評價和房地產項目風險測度研究。
國內土地風險對地方融資平臺風險傳染研究主要側重在土地風險與融資平臺風險的關系描述和原因初步分析上。王雅齡基于財政風險矩陣的角度，分析了土地財政對地方政府融資造成的風險。俞瑤、馮興元通過對地方融資平臺貸款實際數據的調查，認為平臺貸款與土地風險存在直接關系。荊寶潔分析了土地財政縮水現狀，認為地方融資平臺風險敞口即將彰顯。張毅認為我國土地儲備存在金融風險、資源風險、制度風險和操作風險相混合的態勢。部分學者進一步分析了土地引發平臺風險原因。唐在富認為風險來源于土地出讓收入的不可持續性；洪源認為風險來源于土地收益的不可持續性和政府土地抵押融資規模的失控；張玉新認為風險來源于土地價格波動和土地過度融資。
可見，土地風險對平臺風險傳染研究已經較多文獻，但主要是描述兩者的風險影響關系，少有在深入研究土地風險特征的基礎上，從土地價格波動和土地供求流動性變化視角研究平臺風險傳染。
四、研究述評
國內外學者針對抵押品的資產價格波動以及流動性變化與違約風險的內在關聯性定量研究較多，土地市場對地方融資平臺風險傳染的定性研究較多，但從土地價格波動和土地供求流動性風險兩個視角進行風險傳染的系統性、定量研究少，更缺乏運用系統方法探討具有復雜網絡特征的融資平臺系統性風險傳染機理及效應的研究。
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關鍵詞：地方政府；投融資平臺；風險
基金項目：2013年度河南省政府決策研究招標課題“河南地方政府投融資平臺規范發展研究”（編號：2013B291）；2013年度河南省社科聯、河南省經團聯調研課題“我省建立和完善投融資體系，解決城鎮化和基礎設施建設籌資機制研究”（編號：SKL-2013-3126）
中圖分類號：F83 文獻標識碼：A
收錄日期：2014年3月6日
一、地方政府投融資平臺的重要意義
（一）為地方政府基礎設施建設籌集資金，彌補公共財政不足。地方政府不僅擔負著提供公共服務的職能，而且承擔著經濟社會發展的管理職能和責任。1994 年我國實行分稅制改革以來，財權向上級中央政府集中，事權層層下放，地方事權承擔過多與財力不足的矛盾越來越突出。而我國的《預算法》規定，各級政府必須按照量入為出、收支平衡的原則安排支出，地方政府不能夠發行債券募集資金，地方政府面臨著資金短缺的困境。在此情況下，大量舉債和土地財政成為地方政府籌資的主要方式，政府的組織優勢和銀行的融資優勢結合在一起，催生了地方政府組建投融資平臺公司。地方政府投融資平臺的創立使政府能夠利用市場化手段籌集資金，為地方經濟建設輸入了血液，地方政府投融資平臺在彌補公共財政不足、促進地方公共基礎設施建設和經濟發展中發揮了較大作用。
（二）加速推進城鎮化的必然選擇。中央提出要求要把推進城鎮化進程作為我國現階段擴大內需，推動經濟平穩增長，提高人民生活水平的一個重要手段。2010年我國的城鎮化率為49.68%，2011年為51.27%，2012年已經達到52.57%，城鎮化率的不斷提高必然要求與之配套的基礎設施要不斷增加，也就需要將大量的資金投向基礎設施建設，基礎設施的不斷完善才能為城鎮化打下牢固的基礎。在我國快速推進城鎮化進程中，許多地方基礎設施建設比較落后，需要投入大量資金，地方政府投融資平臺能夠解決公共基礎設施建設資金不足的問題，進而推進我國城鎮化進程。1995～2010年全國固定資產占 GDP比重從32.9%上升至69.0%，成為我國經濟發展的重要推動力。其中，地方投資在城鎮固定資產投資中的占比從72.7%提高至90.6%，體現了地方政府在全國的城鎮化建設中的巨大能量。
（三）促進經濟發展的有力保證。地方政府投融資平臺公司可以較有效地配置資源，促進經濟增長。一方面政府利用其信用平臺，提高政府資源的整合和利用效率；另一方面在競爭日趨激烈和貸款風險較大的背景下，銀行也愿意貸款給具有政府背景的投融資平臺公司，以降低金融風險。我國目前正處在轉型時期，市場發育不足，法律制度不完善，合理的產權結構、市場結構缺損，社會性資本難以驅動，因此在經濟發展中發揮主導力量的仍然是政府，我國特殊的國情決定了政府要主動推進市場建設。地方政府投融資平臺投資主要用于公共基礎設施建設，而一定規模的基礎設施建設實際上成為宏觀經濟持續穩定增長的重要因素。地方政府投融資平臺還應在引導社會資本流向、優化經濟結構等方面發揮重要作用。
二、地方政府投融資平臺風險分析
（一）償債風險。償債風險是指地方政府投融資平臺的債務違約風險。據統計，近幾年地方政府投融資平臺迅猛發展的同時，其負債率也在不斷提高，很多投融資平臺都出現了高出警戒線的情況，一旦到期的債務無法償還，隨之而來的便是相應的債務危機，政府信用相應受損，進而對整個金融體系造成沖擊。地方政府投融資平臺的借貸規?？焖僭鲩L，而大多數投融資平臺在融資中都依靠政府財政作擔保，給地方政府帶來了隱性債務負擔。地方政府投融資平臺的大部分資金使用在了投資回報率比較低的基礎設施和其他公共建設項目上，這些項目大多數不具備自償性、不能產生資金流，貸款償還主要依靠地方政府財政收入、項目收費和出讓土地收入，很難有與債務償還要求相適應的現金流，存在著較大的償債風險。
（二）政策風險。由于地方政府投融資平臺具有很強的政府背景，一旦國家的產業政策、地方政府的區域經濟、行業發展等政策調整變動，將可能對地方政府投融資平臺的經營產生較大的影響，所以其面臨很大的政策性風險。隨著貨幣信貸、財政稅收、房地產調控等一系列政策調控逐步到位，地方政府還貸壓力將逐步加大，平臺基于宏觀政策轉向而產生危機的概率大大增加。從宏觀調控角度來看，為應對國際金融危機，我國政府實施積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策，這期間銀行資金集中投向地方政府投融資平臺。平臺所投資項目大部分需要利用土地增值收益來償還，土地價格的上漲將進一步推高房價，擠占購房者其他消費，進而削弱其實際消費能力，這與國家當前調控房價，通過拉動內需、刺激消費，進而調整經濟結構，實現經濟增長方式轉變的理念完全不符，加劇了投資和消費比例的失衡。除此之外，國務院、財政部、銀監會等部門都出臺加強監管和清理地方政府投融資平臺的文件和政策，地方政府投融資平臺面臨愈來愈嚴峻的監管政策環境，將加大投融資平臺的政策風險。
（三）財政風險。財政風險是指在不確定的外部環境下，由于地方政府有限的財力不能滿足履行公共支出責任的需要，從而對政府的正常運轉和經濟社會發展造成損失的可能性。地方政府財力指的是地方政府的可支配資源，包括地方政府稅收收入與非稅收入、基金收入、國有資本經營收益以及預算外收入。地方政府公共支出責任指的是地方財政承擔的本地區政權機關運轉所需支出與管理行政區域內教育、經濟、科學、文化、衛生、城鄉建設、體育等事業發展所需支出。據統計，截至2012年4月底，地方投融資平臺的總負債額占財政收入比重達到82.73%，整體形勢不容樂觀。地方政府投融資平臺的負債是地方政府或有負債的重要組成部分，由于地方政府投融資平臺是由政府出資設立并提供財務擔保，一旦投融資平臺運營失敗，所有未清償債務必定由財政買單，轉變為政府的直接債務，過度膨脹的地方政府投融資平臺的債務使地方政府面臨更沉重的債務負擔，將使地方政府的財政風險急劇增長，不利于地方經濟的可持續發展。
（四）金融風險。銀行貸款是地方政府投融資平臺的主要籌資渠道，地方政府投融資平臺過度負債將導致嚴重的系統性金融風險，主要體現為信用風險、流動性風險和利率風險。信用風險又稱違約風險，是指受信人不能履行還本付息的責任而使授信人的收益發生偏離的可能性，是金融風險的主要類型。地方政府投融資平臺的融資主要來自于金融機構，而其自身償債能力不足，如果地方財政收入下滑，土地增值收益減少，不能及時償還到期債務，債務風險就會直接轉嫁到金融系統。流動性風險指的是商業銀行缺乏充足的現金來滿足客戶取款需要與不能滿足客戶合理的貸款需求以及其他即時的現金需求而引起的風險。利率風險是指因為市場利率變動的不確定性所導致的銀行金融風險，是因為市場利率波動造成商業銀行持有資產的資本損失和對銀行收支的凈差額產生影響的金融風險。
三、地方政府投融資平臺的風險管理
（一）增強風險意識。要增強地方政府的風險意識，加快建立地方政府投融資責任制度，明確投融資平臺債務責任劃分；要增強投融資平臺的風險意識，探索建立比較完備的風險防控體系，重點監測企業長短期債務比例、收益項目與非收益項目的比例、土地出讓金收益占還款比例等指標，防止過度融資；要增強銀行的風險意識，銀行應規范對政府投融資平臺的授信操作，加強對投融資平臺還款能力和貸款風險的評估與控制。
（二）建立健全投融資平臺風險控制機構和相關制度。地方政府投融資平臺應當按照政企分開、經營管理與監督約束相制衡的原則，建立投融資平臺決策、管理、監督三位一體的法人治理架構與經營約束機制。投融資平臺應當設立負責風險控制和內部監督審計的部門，建立起以監事會為領導機構、風險控制部門為支撐的風險控制監督機制。應建立健全地方投融資平臺信息披露制度，應及時公開財政負債狀況，將政府負債狀況的隱蔽性向顯性轉變，應當及時向投融資平臺的資金提供者披露投融資平臺的資產負債狀況、盈余虧損情況等內容，以提高其資金使用與管理效率。應當利用地方政府政務公開平臺，披露投融資項目事前、事中和事后的相關信息，以此強化投融資項目的內外部監管。要發展獨立的信用評級機構，通過客觀、綜合評價地方政府以及投融資平臺的情況，以確定相應信用等級來為資金提供方提供有價值的參考，從而達到控制風險的目的。
（三）建立地方政府投融資平臺風險預警系統。地方政府應當建立投融資平臺風險預警系統，對地方政府投融資平臺的運行進行全方位、全過程的跟蹤、識別、評價、預測和監控，該體系對地方政府投融資平臺發生危機的可能性進行預警，并估計其風險程度，使地方政府能夠盡早發現風險，有助于及時掌握風險動態，有利于在風險萌芽狀態及時采取有效措施將其遏制，避免重大風險給經濟發展帶來損失。預警系統的建立，不僅要考慮當地經濟發展水平、投融資平臺債務規模、地方政府財政收支狀況等因素，還應具體分析投融資平臺債務產生的原因與發展趨勢。投融資平臺內部應當建立風險管理部門，負責平臺公司的風險預警，隨時關注投融資平臺風險狀態，及時警示風險隱患。還應在預警系統的基礎上建立應急機制，制定對突發性地方政府投融資平臺風險的處理方案，及時援助出現問題的投融資平臺，以防止危機擴大沖擊金融系統，造成更多不良影響。
（四）加強地方政府投融資平臺債務管理。應當建立健全地方政府的債務管理體制，明確地方政府對平臺的責任，加強地方政府對投融資平臺的債務管理。一是完善對地方政府投融平臺債務管理的法律制度，對不同地區、不同性質的地方政府投融資平臺債務區別對待。要建立嚴格的監控機制，嚴格債務資金的使用監督，明確并細化債務資金使用方向；二是完善債務償還機制。要明確債務償還主體，堅持“誰用款、誰還款”原則，逐級落實貸款風險責任，并建立相應的追償與問責機制，要嚴格制定償債計劃，明確償債的資金來源與還款計劃；三是應健全地方政府投融資平臺債務風險總量衡量與控制指標體系。地方政府投融資平臺債務確認、識別與預測評價要包括平臺債務規模與當地政府財力的匹配，以及相關聯的資金來源、債務余額、償債安排。具體衡量指標主要包括地方政府投融資平臺債務余額、平臺平均負債額、債務依存度、債務負擔率、借新還舊債務額占債務總額比重、債務償債率、債務逾期率、平均還債年限等。
主要參考文獻：
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20xx年, 評審中心在區委、區政府和開發區管委會的正確領導下，堅持以科學發展觀為指導, 認真貫徹落實“三思三創”主題教育實踐活動精神，不斷創新評審方式，順利完成了政府投資項目概、預、結（決）算的審查工作及各項目標任務，推進了我區政府投資項目評審工作不斷向前發展?，F將20xx年工作完成情況和明年工作計劃匯報如下：
一、公平、公正地完成政府投資項目評審任務
（一）做好政府投資項目的設計概算、施工圖預算、工程結算和竣工財務決算的審查。1-10月中心累計評審工程項目601項，送審金額993604.80萬元，累計核減金額68337.03萬元，核增金額27754.68萬元。其中：完成概算審核共139項，送審金額647512.66萬元，核減金額56058.40萬元，核增金額23303.10萬元，調整率12.26%;完成預算（標底）審核共261項，送審金額219257.90萬元，核減金額9606.95萬元，核增金額4221.82萬元，調整率6.31%；完成結算審核共150項，送審金額63301.70萬元，核減金額2467.06萬元，核增金額188.86萬元，調整率4.19%;完成決算審核共51項，送審金額63532.54萬元，核減金額204.62萬元，核增金額40.90萬元，調整率0.39%。
（二）根據區政府投資項目計劃調整情況，中心主動與交通局、水利局、春曉濱海新城建設投資有限公司等6家建設單位進行溝通、聯系，排出區內30余個重大項目評審計劃時間表，并明確項目評審時間、評審要求及項目負責人等重要內容，中心再按概、預、結（決）算分類向各評審科室分派任務，把握好項目各時間節點;同時，為“清水”、“綠網”等重大項目順利評審創造有利條件；并且，集中人、財、物等優勢資源，繼續加大對重點項目梅山島建設的支持力度，加強與梅山島開發投資有限公司的溝通與合作，確保梅山島項目的順利進行。
（三）推行項目管理責任制，不斷完善規章制度。為深入貫徹落實市委、市政府關于“三思三創”主題教育實踐活動的精神，中心嘗試對區寧職院圖書館、大矸變遷建等8個重大項目實行項目管理責任制。各專業技術人員成立項目組，項目評審落實到每個專業技術人員，對項目評審過程中出現的重大問題及時向項目組長匯報，并通過中心會議制度由中心領導組織相關技術人員進行討論，明確處理意見后才可出具評審意見書。目前通過該制度已解決項目重大問題18個；同時，根據《關于進一步完善政府投資項目評審工作的通知》（侖政辦[20xx]109號）文件精神，中心制定出臺了《關于進一步規范政府投資項目評審工作流程和格式的通知》的規定，為進一步規范評審工作、提高評審效率提供了制度保障。
（四）繼續對峙南圍涂、區人民醫院、獅子嶺隧道及連接線工程等區重點工程項目以及街道鄉鎮委托的新碶大同村新農村建設項目和小港東崗碶新農村項目實施跟蹤評審，評審范圍涉及施工圖預算、工程簽證與變更、工程結算和竣工決算等內容。中心嚴格執行《北侖區政府投資項目跟蹤評審實施暫行辦法(試行)》和《政府投資項目跟蹤評審操作規程(試行)》，通過嚴把預算評審、加強事中評審、強化事后評審等措施進一步規范政府投資項目跟蹤評審行為，為項目建設起到良好的促進作用。
（五）重視業務培訓工作。認真開展工程造價人員繼續教育，組織各專業造價工程師赴省造價協會、各地財政評審中心等相關機構學習造價管理經驗，通過與相關單位開展學習、交流和組織業務人員集中學習等方式將業務培訓工作常態化，不斷提高專業技術人員的整體業務水平。同時，注重工作資料的積累與開發，在順利使用工程項目評審管理系統后，建立工程造價資料庫的工作也在穩步推進。
（六）對評審過程中發現的問題及時披露。對項目評審中發現的重大問題，中心本著實事求是，一切為評審服務的原則，通過月報、信息專報等形式及時披露，并提出合理的建議，更好地保證財政建設資金的合理使用，使評審成果得到進一步的推廣應用。如專報《我區政府投資項目中監理單位履職存在三方面缺失》得到了華偉區長和史衛國副主任的重視和閱批，以及專報《我區政府投資項目概、預算編制存在三方面問題亟待解決》也得到了相關區領導的批示。
（七）做好優秀項目評選工作。為深入貫徹落實區委、區政府“三思三創”主題教育活動精神，中心進一步拉高標桿，制定了《優秀項目評選評分標準》，從評審質量、檔案資料、評審效益、項目特性、評審時限等方面對評審項目進行考核，評選出一定數量的優秀項目，為全面提高中心項目評審質量和效益樹標桿、作表率，促進中心評審工作再上新臺階。
（八）加強對中介造價咨詢機構的管理、考核與交流。為加強對我區政府投資項目協審單位的管理與考核，中心根據《評審中心委托社會中介機構評審考核辦法》和《項目協審委托辦法(試行)》，對入圍的15家協審單位從評審質量、評審進度、履約情況等方面加強監督管理和考核，促使中介協審機構不斷提高評審質量和效率。今年，中心除了定期召開中介咨詢機構專業座談會外，還首次召開了針對中介協審單位基層主審人員的業務交流座談會。通過與基層項目主審人員在具體業務細節上的交流，中心統一了和各中介機構在協審過程中對典型問題的解決辦法，避免了重復工作，有效地提高了協審效率。此外，中心還會同審計局邀請了建筑工務局、交通局、水利局、城管局、春曉開發公司、新碶街道、大碶街道和梅山開發公司等八家建設單位參加造價咨詢機構入圍工作座談會，并且對協審單位進行了優秀單位和優秀造價人員的評選工作，促使協審單位進一步提高工作水平和質量。
二、樹立正確的政治思想導向，以開展“三思三創”主題教育實踐活動為契機，著力加強干部隊伍建設
（一）開展“三思三創”主題教育實踐活動。制定了《評審中心“三思三創” 主題教育實踐活動實施方案》，共分三個階段開展此次活動。截止目前為止，中心開展了“我為提高北侖區政府投資項目評審質量和效率獻一策”活動，共征集到了反饋意見17份；圍繞“五找八問”，開展了解放思想大討論活動；上報了重點調研課題《踐行“三思三創”，努力提高政府投資項目評審質量和效率》、《學習標桿活動情況報告表》、《實施破解難題行動報告表》和“說事獻策解題”活動案例分析2例。此外，中心從6月起每月能及時上報績效對賬目標清單和績效對賬完成清單，務求調高工作實效。通過一系列的活動，中心明確了工作目標，創新了工作方法，在一定程度上破解了工作難題。中心還積極開展黨建活動，在機關陽光黨建網絡工程中分數名列前茅。并且，在今年的區機關黨建論文競賽中，《開辟“紅色”微博，推進黨建工作開展》和《以三思三創為目標,努力提高中心黨建服務評審工作水平》兩篇論文分獲一等獎和三等獎，中心黨支部榮獲優秀組織獎。此外，論文《臨港工業：寧波沿海經濟發展的戰略重點》入選了寧波市黨史界紀念建黨90周年論文匯編。
（二）開展中層負責人“服務發展、服務基層、服務群眾”專項行動。中心堅持以科學發展觀為指導，提高行政效能，強化服務理念，分部門落實“服務發展、服務基層、服務群眾”具體措施，合理安排評審項目，加大項目受理時的資料審核力度，對部分重點項目采用“催辦單”催收材料，解決共有的、較為突出的問題，進一步提高評審實效，為我區政府投資項目建設創造優良的服務環境。
（三）開展廉政風險防控機制建設。中心按照個人（分領導、中層和一般崗位）、內設部門、單位全面查找政府投資項目評審工作廉政風險點，評定風險等級，明確各風險點責任人，填寫廉政風險登記表并在中心內網公示，使全體員工時刻謹記廉政風險，促進項目廉潔評審；此外，中心還積極開展核定權利清單工作，根據“誰行使、誰清理”和“權責統一”的原則，結合中心工作性質和業務特點，對現有權利運行中存在的廉政風險全面梳理；按照職責、權利、權利行使人分部門編制職權目錄，進一步優化權利運行程序，固化工作流程，并將各部門權利清單在中心內網公示，促進各部門對權利運行的互相監督，形成科學合理的防控體系。在日常工作中，中心同志能自覺遵守“四條禁令”，即嚴禁擅離崗位、擅離職守，嚴禁網上聊天、炒股、玩電腦游戲，嚴禁工作中餐飲酒，嚴禁在辦事、辦證中接受當事人宴請和禮品、禮金，有的同志還主動上交煙票、購物卡等，樹立了機關干部勤政廉政的良好形象。
（四）加強內控制度建設，從源頭預防治理腐敗。按照從源頭上預防治理腐敗的要求，中心制定了《廉政制度》、《評審項目質量管理暫行辦法》和《評審中心制度匯編》等一系列制約措施，使中心的內部管理有規可依。并且，對工作中出現的新問題、新情況，及時出臺有關規章制度，進一步規范評審工作。在日常評審工作中，堅持對項目評審實事求是地全面體現，建立了互相制約的三級復核制度，每個項目的結算審核都經過中心評審會議會審通過后再出具意見書，從一定程度上控制評審人員的自由裁量權。6月底，中心積極響應區委、區政府關于做好工程建設領域項目信息公開工作的號召，第一時間落實專人負責中心的項目信息公開工作，及時開辟評審中心工程建設領域項目信息公開專欄，將各類項目尤其是區內重大民生項目的建設進度及時公布上網，做到項目評審工作制度化、透明化、廉潔化。
（五）貫徹落實厲行節約相關要求。中心嚴格按照區定公務接待費用總額規定，對公務接待開支實行總量控制。在日常公務消費中，嚴格控制會議數量和規模，減少公務接待費等“四費”開支。中心能嚴格落實公務用車相關規定，將每輛公車的相關信息詳細登記在北侖區電子監察系統上。此外，為嚴格實行公務卡刷卡消費制度，中心為每一位員工都辦理了公務卡，做到每筆帳都明確到個人。同時，中心還每半年一次及時將《公務接待匯總表》和《落實厲行節約有關情況自查表》報送區監察局和區財政局備案，力求做到公務消費在“陽光下”運行，接受社會監督。
三、項目評審中發現的問題及對策
（一）部分項目前期工作深度不夠。部分建設單位存在初步設計圖紙不到位或概算編制質量不高、高估現象嚴重等現象。建議建設單位要加強項目前期設計管理工作，盡量選擇信譽好的設計單位，督促其加強初步設計圖紙或施工圖紙的完善；對比較復雜的重大項目，在初步設計審查前組織相關單位踏勘現場，使設計內容與實際情況相符。
（二）跟蹤評審過程中發現部分項目施工管理人員不到位、項目聯系單和現場簽證不及時、施工資料滯后或事后補充等現象，影響項目跟蹤評審進度。建議建設單位加強現場管理，督促施工單位按照投標文件的承諾，及時配足、配強施工管理人員。同時積極配合跟蹤評審工作，及時做好、提交現場簽證等有關資料，加強項目聯系單的及時簽證和審核，以有效控制建設項目投資。
（三）結算評審時發現有些項目在施工管理過程中因合同執行不嚴格，工期延誤等原因未及時辦理相關手續，存在延期報告后補、延期責任劃分不清等現象。建議建設單位應認真做好項目開工的前期準備工作，嚴格按施工合同進行工程管理，及時辦理工期延誤的相關手續，嚴格延期責任的界定，堅決杜絕延期報告后補等現象發生。
四、20xx年工作計劃
（一）繼續加強理論學習，提高工作人員綜合素質。繼續加強隊伍的政治理論學習和業務知識學習，舉辦內部學習交流，邀請專家進行專題講座，外出考察交流，通過請進來教、派出去學，不斷提升中心工作人員的自身素質和業務能力。
（二）建立政府投資項目評審工作計劃制度。中心將有計劃、有側重地合理安排年度政府投資項目評審工作，增強服務部門的主動性、前瞻性和科學性；根據政府投資項目實施全過程跟蹤評審的工作實踐和效果，對投資額較大、項目結構較復雜、施工工期較長及區重點民生項目如清水、綠網工程大力開展全過程跟蹤評審，通過事前、事中、事后三位一體的控制體系，對工程造價進行有效管理和控制，以解決預算超概算、結算超預算的頑癥，提高項目投資的經濟效益和社會效益。
（三）做好新定額培訓應用工作。針對今年我區正式實行20xx版浙江省《建設工程工程量清單計價規范》，年初中心組織全體工程專業技術人員進行了新版定額培訓，并邀請了寧波市造價處的專業人員進行了實際應用指導。明年中心將對新定額應用過程中出現的問題隨時進行匯總，并與同行專業技術人員進行交流，不斷提高新定額的應用水平，為更準確地控制項目造價奠定良好的基礎。
（四）進一步完善工程項目評審管理系統。20xx年中心計劃將中介協審工作納入工程項目評審管理系統，使各中介協審機構能將項目協審資料直接上傳至該系統，方便中心專業技術人員了解協審項目進展情況，大幅提高項目協審效率。
（五）實現工程造價資料庫積累。工程造價資料是對建設項目經濟技術特點的反映，主要包括工程建設各個階段、各個部分的造價資料和造價指數等內容。中心將采取以數據庫系統為主的模式，對造價資料進行編碼、分類，并建立相應的子系統，逐步實現工程造價資料庫的積累，達到為擬建工程和各種技術分析服務的目的。
關鍵詞：事業單位 支出業務 控制
中圖分類號：F234.0
文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2015）10-137-02
近年來，事業單位財務管理水平和經濟活動的合規合法性總體上得到不斷提升，但仍存在著不同類型、不同程度的問題，主要是一些事業單位對內部管理的重視不夠，缺乏控制要求和措施，風險防范意識不強，或是單位雖然建立了內部管理制度，但難成體系，使得制度執行不力。為了提高行政事業單位內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設，財政部于2012年11月了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《單位內控規范》），自2014年1月1日起施行。
事業單位的收支業務，尤其是支出業務與資金流轉密切相關，是單位運行中的核心業務之一，也是事業單位內部控制的管控重點，按照《單位內控規范》要求，收支業務與預算業務、政府采購業務、資產、建設項目及合同管理等均屬于單位業務層面內部控制的內容。本文就重點談談對事業單位支出業務的控制。
一、事業單位支出業務的主要內容
支出是事業單位預算執行的重要組成部分，是單位最基本的業務，也是政府采購業務、建設項目管理、合同管理的重要環節。事業單位的支出業務主要包括支出事前申請、審批和審核、資金支付、會計核算等環節。
二、事業單位支出業務的主要風險
從內部控制的角度看，事業單位支出業務的風險主要體現為以下幾個方面：
1.支出事項審核有誤，或支出事項未經過事前申請，支出超范圍，或開支標準不符合規定，可能發生支出業務違法違規的風險，也使預算執行不力。
2.經辦人員與業務不相關，或支出業務相關崗位設置不合理，缺乏內控，可能導致錯誤或舞弊的風險。
3.報銷單據不合規，存在使用虛假票據套取資金的風險。
4.資金支付不符合國庫集中支付、政府采購、公務卡結算等國家有關政策規定，可能導致違規風險。
三、支出業務的控制措施
針對支出業務可能存在的風險，按照《單位內控規范》的規定，應當采取相應的控制措施主要包括：建立健全支出內部管理制度，合理設置支出業務崗位，加強支出事前申請控制，加強支出審批控制，加強支出審核控制，加強支付、支出核算和歸檔控制。
下面對前述幾個方面的控制進行分析，并以筆者所在單位的一些具體做法為例。
（一）建立健全支出內部管理制度
事業單位可以通過梳理各項業務支出，建立各項支出業務管理制度，如財務報銷辦法、公務接待管理辦法、會議管理辦法、差旅費管理辦法、出國費管理辦法等。
支出內部管理制度主要應明確：各類支出業務的歸口管理部門，支出事項的開支范圍，相關費用支出標準，業務事項所涉及的表單和票據，報銷流程，支出業務相關會計核算與檢查。如部分業務所涉及的表單和票據如下表。
（二）合理設置支出業務崗位
事業單位應合理設置支出業務相關崗位，明確內部審核、審批、資金支付、核算和歸檔等各關鍵崗位的職責權限，確保支出申請和業務審批、付款審批和資金支付、業務經辦和會計核算等不相容崗位相互分離。比如，事業單位中研究室科研人員辦理支出申請，業務審批是室主任;付款審批是分管業務領導，資金支付是財務部門出納人員;會計核算與業務經辦由不同崗位的人員擔任。
（三）加強支出事前申請控制
事業單位的支出預算反映了預算年度內單位的資金支出規模和資金使用方向，是財務工作的基本依據之一。預算貫穿于單位各項業務活動的全過程，事業單位的每項支出都應有相應的預算。事業單位在開展各類業務活動時，在發生業務相關支出之前都應履行支出事前申請程序，經審核通過后再去具體開展相關業務。比如，事業單位人員出差，必須事先填寫出差審批表，報主管領導審批后才能購買飛機票或火車票。
（四）加強支出審批控制
事業單位業務事項的事前審批，通常是指在業務事項發生之前對該業務是否符合工作計劃和預算指標進行的審批和審核。業務發生后或在辦理過程中的資金支付，也應經過審批和審核。事業單位應當明確支出的內部審批權限、業務經辦流程、歸口管理審核的具體事項。比如，事業單位職能部門歸口管理相關工作，對支出審核的事項如下表。
關于資金審批權限，可以規定5000元以下的資金支出由部門負責人審批，5000元以上的支出由單位分管領導審批，3萬元以上的支出由單位法定代表人審批，5萬元以上的支出由單位領導班子會議審批。
（五）加強支出審核控制
支出審核應全面審核各類單據，重點審核單據來源是否合法，內容是否真實、完整，單據使用是否準確，支出是否符合預算，審批手續是否齊全。單據不僅包括發票等外部憑證，還包括單位內部流轉的各類文件和表單。支出憑證應當包括反映支出明細內容的原始單據，由業務經辦人員簽字，確保與業務事項相符。單據應當能夠證明業務事項的真實性、合法性以及支出報銷金額的準確性。比如，報銷會議費時，經辦人員需提交會議費報銷審批單、會議計劃執行對照表、會議通知、實際參會人員簽到表、會議費發票和政府采購電子結算單等。
（六）加強支付、支出核算和歸檔控制
加強支付控制，要明確報銷業務流程，業務經辦人員在辦理費用報銷時，應按要求填寫報銷申請，確保填寫要素齊全、內容真實完整，由經辦人、證明人簽字后，交經辦部門負責人及歸口管理部門負責人審核簽字，報分管領導審批，經會計復核無誤后，由出納人員按照國家有關規定辦理支付手續。支付完成后交由會計進行會計核算，支付憑證應當進行登記，會計根據支出憑證及時準確登記賬簿，財務部門應將會計憑證、文件及其他資料按照《會計基礎工作規范》（財會字[1996]19號）的規定及時歸檔、妥善保管，嚴防毀損或不當使用。
以上所述的支出業務控制僅是事業單位內部控制的一個重要環節。實施內部控制既是事業單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，貫穿在單位管理活動的自始至終，是事業單位治理的基石。加強內部控制，將促進事業單位的經濟活動合法合規，為事業單位國有資產安全、有效使用資產、防范舞弊和預防腐敗提供保障，使得事業單位能夠長期健康地發展。
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重要概念之間的理論關系或合理關系的連鎖系統被稱作是一個法則網絡。法則網絡包括原有模型(新構念的內在維度及其之間關系的框架)、前因變量或結果變量。具體而言,這涉及到社會創業研究三方面的缺乏:首先是社會創業構念原有模式的缺位,即缺乏社會創業內在維度及其相互關系的統一理論框架,其反映了社會創業的內涵與本質特征;其次是缺乏社會創業原有模式基礎上的前因后果的統一理論框架,其反映了社會創業構念的效度;再次是缺乏社會創業構念內在維度及其相關變量測量題項的科學設計。正如盛南(2009)在其博士論文所指出,自從上世紀90年代后期社會創業逐漸成為一個學術研究主題,定性研究就一直占據主導地位,高質量的定量研究更是罕見。盡管近年來社會創業在管理學和社會學領域持續升溫,這一狀況也沒能得到明顯的改變。究其深層原因在于社會創業核心構念,以及在其基礎上構建的包括其前因后果的法則網絡的缺位、缺失和相應測量工具的缺乏,解決這些問題不僅可以確立社會創業的學科基礎和學術的合法性地位,更能促進社會創業已有分散理論與實證研究成果的有效整合,為后續高質量的定量研究提供至關重要的工具支持,提升社會創業的研究層次。
國外社會創業研究發展動向分析
事實上,為了突破社會創業當前的研究困境,國外許多學者(RaymondJ.Jones,2011;CraigL.Mayberry,2011;Lumpkin,2010;MichaelH.Morris,2011)在借用創業研究領域中“創業導向”這一概念及其成熟的理論與實證研究成果,來開發社會創業的核心構念即“社會創業導向”及其前因后項的理論框架,取得了一些初步成效,并預示著未來社會創業研究發展的動向。TimMazzarol(2011)理論上對“創業導向”能否運用于社會創業組織進行了分析,并認為“創業導向”的內在維度創新和超前行動對實現社會使命以及滿足多重利益相關者的需求都是很重要的。但風險承擔、進攻性競爭和自主性“創業導向”維度對社會創業組織的作用和商業企業的作用有著明顯的差異。社會創業組織需要承擔的風險主要不是財政風險,更多是非財務風險,即信任和名聲受損的風險;社會創業組織強調合作和受多重利益者需求約束,進攻性競爭和自主性都難以兼容。G.T.Lumpkin(2010)利用輸入-生產能力-輸出框架,理論上探討了與商業企業相區別的社會創業前因(包括社會使命/動機、機會識別、獲取資源/資金和多重利益相關者)后果(包括社會價值創造、解決方案的可持續和滿足多重利益相關者)與“創業導向”(包括創新、超前行動、風險承擔、進攻性競爭和自主性)之間的關系。結論指出,盡管“創業導向”自主、進攻性競爭和風險承擔維度受前因多重利益相關者和獲得資源/資金有些程度影響,“創業導向”影響滿足多重利益相關者和獲得可持續解決方案,但是“社會創業導向”與商業“創業導向”基本沒有區別或者只有輕微的區別。
為此,G.T.Lumpkin認為相關研究者可以好好利用已有的“創業導向”框架探討社會創業的有關問題,而不必構建新的模式或理論,現有“創業導向”理論框架已為社會創業未來研究提供了良好的基礎。但同時,他認為由于以下原因,在社會創業的意義下,“創業導向”也必須做一些修正。首先,盡管創業導向大多數維度對社會創業和商業創業而言,其差異也許是小的,但也有一些例外,也許是社會創業深入探討的基礎。例如,相對商業創業,社會創業受到的資源和機會約束是較大的,這就要求社會創業者發揮更大的創新性和主動性并實施超前行動,尤其面臨要提供可持續的社會問題解決方案時更是如此。關于“風險承擔”維度問題,社會創業呈現兩難境地:一方面,要解決大量復雜的社會弊病,需要承擔較高的風險;另一方面,像其組織一樣,為了生存,其有必須規避風險,這也是由其創業資源約束大、可選擇的可行機會少所致。另外,“進攻性競爭”和“自主性”是與社會創業本質特征比較沖突的兩個“創業導向”維度。對“進攻性競爭”維度而言,
一方面,社會創業盡管不是以經濟利益最大化為根本目的,但是為了生存和更好地實現其社會使命,開展生產與服務性活動并獲取利潤卻是必須的,這必然與其他營利機構或非營利存在競爭甚至激烈的競爭;另一方面,由于社會創業以解決社會問題或者弱勢群體的問題為根本使命,強調競爭以獲取更多利潤有可能會嚴重損害其公益性的本質和形象。由于社會創業有著多重利益相關者和資源被約束,因此,強調合作多于競爭;對“自主性”維度而言,存在與“進攻性競爭”維度類似的窘境。一方面,社會創業者為解決艱巨的、甚至不可能解決的社會問題,需要獨立行動的勇氣與行為,突破傳統的制度和方法約束;另一方面,有許多事實證明,社會創業要解決大的社會問題需要更多的是合作,更多強調多元合作而不是自主決策與行動。由此可見,現有的“創業導向”維度不能完全反映社會創業過程的本質,尤其不能捕獲社會創業的“合作”屬性,為此,對其加以修訂是必須的。其次,G.T.Lumpkin認為,只有當“創業導向”構念替代概念化的優缺點能被學者們清楚和完整地描述,并且替代的概念化合適時,“創業導向”的知識進步才有可能發生。因此,要將“創業導向”運用于社會創業的情境之中,對“創業導向”重新定義是有必要的,其不但要體現傳統創業過程的一般屬性,也要反映社會創業過程的獨有性質。
并且,選擇和設計合適的測量工具以反映社會創業和商業創業之間“創業導向”定義的差異,也是必然的。最后,G.T.Lumpkin認為在考察修訂“創業導向”概念、維度和測量方法時,要考慮時間因素的重要性,因為在社會創業的不同階段,“創業導向”各維度的意義和作用是不同的。例如,進攻性的競爭,有助于社會創業在短期內得到啟動和運行。對于長期的社會價值創造而言,盡管經濟價值的創造會受到沖擊,但其合作更為重要;“風險承擔“維度存在類似情形,所有創業在短期內都需要承擔比較高的風險以得到啟動或者取得暫時的競爭優勢,但隨著時間的流逝,更多機構與資源的參與和介入以及社會價值不斷創造,需要承擔的風險就越來越小。TimMazzarol(2011)對G.T.Lumpkin在2011年第八屆AGSE國際創業研究交流會上作的“關于創業導向能否運用于社會企業”的主題演講進行了評論,他基本贊成G.T.Lumpkin的觀點,認為“創業導向”基本上能被運用于社會企業,但“創業導向”五個維度能被應用的程度,有待商榷。
具體原因如下:“創新”與社會企業的社會使命是保持一致的,并且對于實現這個使命至關重要;“超前行動”與社會企業的角色也是保持一致的,因為社會企業有著多重利益相關者,因此,積極行動以多滿足其各種需要是必須的。另外,“超前行動”對于滿足社會企業創造持續的、實現其社會使命的解決方案也是重要的;但“風險承擔”、“進攻性競爭”和“自主性”三個“創業導向”維度對社會企業的作用和商業企業的作用有著明顯的差異。由于社會企業的資源更多具有公益性質,例如,外部捐款、志愿者義務勞動等,因此社會企業需要承擔的風險主要不是財政風險,更多是非財務風險,即信任和名聲受損的風險;由于社會企業本質上要求合作以滿足贊助者或捐贈者、志愿者和顧客等多重利益者的需要,因此社會企業管理層戰略決策和行為的自主性是受到約束的,他們通常被要求與其他組織和團隊一起工作才能實現其社會使命。MichaelH.Morris(2011)根據Austinetal(2006)對非營利組織創業的定義,即“嵌入社會目的創業活動”,對在非營利組織創業情境下,“創業導向”的概念及其維度問題進行了分析,認為在非營利意義下的創業,盡管以實現社會使命為根本目的,但本質是與營利意義下的創業是一樣的。因此,“創業導向”是一個捕獲企業創業與保守姿勢程度的構念,其涉及到企業高層領導支持關鍵的創業活動。“創業導向”維度被概念化是按照企業如何支持內部活動,而不是按照這些活動指向的目的。
基于這個邏輯,MichaelH.Morris指出,學者們不必在原有“創業導向”維度之外,再設計一個側重“社會目的”的維度。因此,非營利意義之下的“創業導向”維度也許能借鑒(映射)營利意義下的“創業導向”維度。但由于非營利的創業行為與商業創業存在不同動機、過程和結果,因此,對傳統的創業導向維度進行修訂是必要的。MichaelH.Morris(2011)還認為在非營利創業的情境下,其“創業導向”中的“創新”、“超前行動”和“風險承擔”維度的含義相對傳統創業更為復雜和多面。因此,設計次維度的替代概念化將能更準確地捕獲非營利意義之下創業及其“創業導向”的本質含義。就“創新”維度而言,其應包括如下三個層次的含義:一是強化創新旨在核心使命的實現,或者通過提高效率,服務更多的個體,或者加強為這些個體所做之事;二是強化創新旨在創造新的收入來源,例如銷售產品或者啟動新項目,其可能與社會使命有直接關系或者無關;三是上述兩方面兼而有之。就“超前行動”維度而言,其應包括如下三個層次的含義:
一是在具有類似使命的組織行動之前,如何實現社會目的方面實現變革;二是在具有類似使命的組織行動之前,在如何滿足資金要求方面實施變革;三是就利益相關者的期望實施變革。就“風險承擔”維度而言,其應包括如下三個層次的含義:一是愿意采取行動,盡管面臨組織社會影響的巨大損失;二是愿意采取行動,盡管面臨著巨大財源的損失;三是愿意采取行動,盡管面臨非財務利益相關者支持的巨大損失。另外,MichaelH.Morris(2011)還指出,盡管“創新”、“超前行動”和“風險承擔”的次維度是為了捕獲一個獨特的概念空間并且次維度之間相互排斥。但他們還是期望各次維度之間存在關系,正如許多證據支持“創業導向”三個核心維度存在關系一樣。為此,MichaelH.Morris對“創新”、“超前行動”和“風險承擔”各自次維度之間的關系進行了初步分析。為了更清楚地理解傳統“創業導向”運用于非營利組織創業中的潛在不足,MichaelH.Morris還通過社會創業和商業創業兩個維度區分出非營利組織的四個類型:第一種類型是社會與商業都保守,第二種類型是社會保守但商業創業,第三種類型是社會創業但商業保守,第四種類型是社會與商業都創業。并且認為傳統的“創業導向”概念最不能揭示第四種類型非營利組織創業的本質過程。
因為基于傳統“創業導向”的定義進行評估,不管某非營利組織在實現社會使命中如何保守,只要其開展確保財務可持續或保持股東支持的創業活動,其“創業導向”水平是高的。但“創業導向”運用于第四種類型的非營利組織風險最小,第三種和第二種居中。RaymondJ.JonesIII(2011)在個體層面上,對“社會創業導向”與社會財富創造之間的關系進行了定量實證研究。該研究采用Mortetal.(2002)的創業導向概念并對其進行了修正以符合社會創業情境的特點要求,其包括創新、風險承擔、超前行為三個維度。其樣本采用具有創業意向的在校大學生。結果顯示:包括創新、風險承擔和超前行動的“創業導向”與社會財富創造之間具有正相關。CraigL.Mayberry(2011)在非營利組織的層面上,對“創業導向”與前因社會創業家領導風格(變革型領導和交易型領導)與后果社會創業組織有效性(財務可持續、使命、成效、合法性)之間的關系進行了實證研究。該研究采用MorrisandJoyce(1998)的創業導向量表,總題項13個,其中組織創新題項5個、超前行動題項4個和風險承擔題項4個。問卷采用Likert7點量表;結果顯示,變革型領導風格積極影響實現組織使命的能力,而交易型領導對組織有效性沒有影響。“創業導向”對組織成功有重要影響,直接影響組織實現使命和保持財務可持續的能力。Yoon-jooMa1(2012)在社會創業組織層面上,對創業導向(創新、超前行動和風險承擔)與市場導向和社會創業組織中的社會績效之間的關系進行了實證研究。
該研究以美國和加拿大,107個社會創業組織作為樣本,并運用PLS2.0andSPSS15.0統計進行相關因子分析。結果顯示,超前行動和風險承擔對市場導向有積極影響而創新沒有。社會創業組織的市場導向對改善其社會績效例如公共績效和就業創造有積極作用。另外,JayWeerawardena(2006)是最早對社會創業的內在維度進行探討的作者。該作者運用扎根理論方法和9個社會創業案例,探索性地分析了創新、風險承擔和超前行為對社會價值創造的積極影響,以及社會使命、可持續性和環境動態對社會創業的制約作用?？傊?近三年,國外基于“社會創業導向”的社會創業法則網絡理論框架以及實證研究邁出良好的一步,尤其學者們對“創業導向”能運用于社會企業或社會創業組織之中達成了一定的共識,但相關研究還存在很大的努力空間。目前,學者們對“社會創業導向”,無論是概念的還是操作化的定義,都沒有清晰界定,仍然簡單地采用創業導向的測量題項或做一些簡單修正,樣本量的選取沒有對實施主體即非營利組織、營利組織和社會企業作適當的分開處理,可能影響“社會創業導向”效度測量。另外,選取的前因和后果變量是有限的,這些都是社會創業研究領域未來需要改進的。
中國學者未來社會創業研究思路
近些年,中國學者也開始探討社會創業的有關問題。但相對國外這方面的研究,時間非常短,這方面的研究論文數量和質量方面,遠落后于國外。通過中國知網進行有關文獻搜集,社會創業類文章僅僅發現20多篇,社會企業類文章僅僅400多篇。盡管以社會企業和社會創業為主題的碩博士論文達20篇,但大部分都是理論比較和案例研究,嚴格意義下的實證研究非常有限。盡管中國現有一些研究文獻(例如,焦豪等,2008;謝宏儒,2009;孫藝卓,2010;王皓白,2010;嚴中華,2008,2009,2010,2011)對未來“社會創業導向”及其法則網絡框架研究有一定的參考價值。但最值得借鑒的是盛南(2009)的博士論文《“社會創業導向”及其形成機制研究:組織變革的視角》,該文在梳理總結以往相關研究的基礎上,以組織社會化變革的過程為整體視角,以社會嵌入理論與結構行動理論為分析框架,對企業的社會創業現象進行深度解讀、系統剖析和實證分析,主要解決了三個問題:一是挖掘企業社會創業的核心內涵,開發“社會創業導向”的概念構思;二是探索“社會創業導向”的觸發動力和使能動力,明確“社會創業導向”的形成機制;三是研究“社會創業導向”對利益相關者的影響,構建“社會創業導向”的效能機制。盛南的研究結果顯示:
①“社會創業導向”由社會引領、互惠協同和資源拓展三個兩兩相關的維度構成;
②“社會創業導向”的觸發動力包括持續增長、聯盟發展和社會承諾三類;
③個體認同導向的存在不利于“社會創業導向”的形成,而關系認同導向和集體認同導向則能夠在一定程度上強化“社會創業導向”觸發作用;
④“社會創業導向”不僅能夠直接提升企業的利益相關者影響力,而且能夠通過企業社會績效的中介效應對利益相關者影響力起到間接的推動作用。盡管盛南的研究取得了一定的理論進展,主要研究結論也具有較高的實踐價值,但仍有許多局限性:首先是研究樣本的質量有待提升,該文絕大部分的采樣是在政府經濟主管部門、金融機構和科技園區工作的熟人介紹下完成的,樣本的隨機性水平較低,對樣本企業的規模、行業等因素也沒有做出更加精細的要求;其次是成組問卷調研的情況不夠理想,由于本研究的幾個關鍵構思都是組織水平的變量,而數據的搜集只是在員工個體水平進行,因此在兩個定量研究中均采取了成組問卷調研的方法,但是大部分企業都只完成了3份或4份員工問卷;再次,本研究發現“社會創業導向”由社會引領、互惠協同和資源拓展三個兩兩相關的維度構成,這與國外現有的相關理論和實證結論不一致;最后,本研究探討的是營利企業的“社會創業導向”等問題,其結果能否推廣到非營利組織和社會創業組織是值得進一步深入探討的問題。
關鍵詞：土地財政 地方經濟 治理對策
近年來，土地財政受到各方關注，成為理論與實務界共同關心的話題。在我國，土地財政一般是指地方政府出讓土地獲得的財政收入，由于是屬于財政的預算外收入，因此也形象的稱之為“第二財政”。由于土地財政量大而且主要由地方政府支配使用，因此土地財政對地方經濟的運行產生較大影響。以2012年為例，在執行最為嚴格的房地產調控政策下，我國的土地財政收入仍達到2.69萬億元，由此可見土地財政的規模。
一、土地財政的產生及其影響
我國于1994年推出分稅制改革，當時設定中央財政收入大約占全國財政收入的60%，地方政府享受剩下的40%。然而，正如當前大多數學者所評論的，地方政府要負擔著地方的醫療、教育、衛生和基礎設施建設等政府事務和責任，從而導致了地方政府在事權和財權上的不匹配，地方財政缺口日漸擴大。由于受到財政體制的制度限制，我國地方政府無法像國外的地方政府靠發行債券籌集資金，因此主要是通過行政收費和出讓土地使用權來獲得發展資金，我國土地財政由此而誕生。目前，地方政府的土地財政收入主要分為兩個部分，一是與土地出讓有關的非稅收入，如土地出讓金、新增建設用地有償使用費等，二是與土地有關的歸地方政府的稅收收入，如城鎮土地使用稅、房地產業和建筑業的營業稅和耕地占用稅等。隨著我國房價的一路攀升，土地財政收入增長迅速，據數據顯示，在一些地方土地財政收入已經超過了財政收入，成為了事實上的“第一財政”。
從客觀上來說，土地財政是發展地方經濟的一把“雙刃劍”，它對地方經濟的發展產生著雙向的影響。從正向上來說，土地財政推動了我國這些年來的城鎮化和工業化進程，沒有土地財政是不可能實現這個速度和深度的。而且，也正是因為土地財政，各級地方政府才有資金進行大范圍的基礎設施建設，包括城市基礎設施、道路等交通基礎設施和農村環境改善等，這在較大程度上提高了城市居民和農村居民的生活環境，大幅提高了生活質量，為當地居民謀得了實際利益。但是，土地財政的負面影響也不容忽視。一是土地財政惡化了國民收入分配制度。當前我國的政府收入已經占據GDP的30%以上，其中主體就是土地財政收入。這種政府收入的過高，壓縮了企業收入和居民收入。同時，這種過高的政府收入也抑制了民間投資。二是土地財政影響了產業結構。從目前的產業發展來說，由于政府土地財政的高收入和高增長，導致了房地產行業的快速發展，房地產行業變成了我國國民經濟中的支柱行業，從而央企和大型民企均紛紛涉足房地產行業，弱化了實體經濟尤其是極大的沖擊了制造業。這對于我國產業結構優化是極為不利的。三是造成了資金和資源的浪費。由于土地財政是預算外收入，基本不受或者很少受到同級人大及上級政府監管?；谶@種監管體制的缺乏，各級政府紛紛以土地財政收入大搞建設，甚至有不少是面子工程，以及各種尋租問題，從而造成了資金和資源的極大浪費。四是造成了利益分配不均。在土地財政機制不發生變化的情況下，被征地農民和被拆遷的城市居民始終處于弱勢地位，因此土地增值的利潤很難平均分配。而且，由于近年來房價的高漲，房地產商始終對于土地有著極大的興趣，背后是利益的推動。政府、房地產商和居民之間的利益分配，必然是向前兩者傾斜。土地財政造成了利益分配的不均，從而也誕生了一系列的社會問題。
二、土地財政的治理對策
在我國當前的經濟體制下，要不斷加強體制和制度改革，以改革促進土地財政的理順，從而促進地方經濟的可持續發展。土地財政的治理措施可以在以下途徑中進行選擇。
（一）改進政府績效評估機制
要促進土地財政的改革，首先就需對當前的政府績效評估機制進行改革?，F行的以GDP為核心的政績考核體系極大的刺激了地方發展以房地產為主的經濟結構模式，這種以短期和迅速的經濟增長來實現政績的發展方式，為地方經濟發展累積了一定的財政風險和金融風險，也不利于當地經濟的可持續發展。因此，應改變以GDP為核心的政績考核體系，改為適應政府向服務型政府轉變的政府績效評估機制，對政府的考核應由重GDP考核，改變為經濟發展、資源與環境保護、社會發展、民生保障和發展等綜合指標體系的績效評估機制。
（二）理順中央和地方政府之間的事權和財權匹配
土地財政誕生的重要制度原因就是中央和地方政府事權與財權的不匹配。在地方政府承擔了大量基本公共服務的同時，享受著較少的財政收入。因此，應對分稅制中的中央和地方財政收入分配比例進行調整，從制度根源上解決地方財政的收支不平衡。
（三）完善土地出讓收入的管理制度
我國各級地方政府均有同級人大的監督以及上級政府的監督，但是由于監督不到位，很容易發生地方政府任意使用土地出讓收入的行為，因此有必要完善土地出讓收入制度。比如除加強人大的立法監督外，也可參照香港的土地基金制度，按一定比例建立地方土地收益基金，為地方政府預留未來發展資金。
（四）實行市場化征地制度
改革和推行市場化土地征用制度，可以逐步破解地方政府對于土地的壟斷征用權，從而引入土地出讓主體。實現市場化土地征用，可以在較大程度上保障城市居民和農民的土地權益，從而使土地利益分配制度實現均衡，實現城市居民和農民的利益最大化。
參考文獻：
